实录

去年，为了配合"十五大"召开，国务院发展研究中心进行的一个课题是《国有企业改革的研究》，我在其中承担了"国有经济战略性改组的基本思路研究"这个部分。下面就这个问题谈谈我的看法。

一、首先，从国有经济的基本状况谈起。这些年来，国有企业发展的基本状况可以概括为粗放、扩张的趋势，这个趋势可从三个方面来说明。

一个方面，从社会资源的占有情况来看，国有经济占有社会经济资源的60-70%，这一点从下面几个数据可得到说明：（一）国有单位的投资在固定资产总投资中始终占60%以上，"六五"期间为66%，"七五"是63%，"八五"是67%。（二）从流动资金的占有量来看，银行的流动资金贷款的70-80%是贷给了国有企业。（三）从固定资产原值的变化来看，国有经济的增长非常快，独立核算工业企业固定资产原值由1980年的3730亿增加到1995年的30,900万亿，增长了8.2倍，固定资产净值从1980年的2,528亿增加到1995年的17,400多亿，增加了7倍。因此，可以说，国有经济在社会经济资源的占有量上占60-70%，但由于国有企业改革始终没有取得令人满意的进展，所以国有经济的资源始终没有得到有效的使用。这一点从下面的两方面表现出来。

一个方面，是国有企业出现了大面积的经营的亏损，由《统计年鉴》上可以看出：1978年，国有独立核算工业企业的净利润（即盈利企业的盈利额减去亏损企业的亏损额）是508亿，1995年，亏损企业的亏损额达到540亿，盈利企业的盈利额是一千二百亿，相减之后，净利润为六百多亿。国有企业虽然固定资产所占比重高达60-70%，资产增长也很快，但净利润增长却很有限，从508亿增长到665亿。如果考虑到通货膨胀的因素，其实净利润没有多大的增长。

另一方面，在亏损的同时，国有资产的流失也非常严重，根据全国30万家国有企业的调查。1995年，清产核资（消除全部资产损失和资金挂帐）的结果，资产损失占全部国有资产的29.3%，即1/3的国有资产已经流失。负债率在100%以上的企业占全部企业的17%，即17%的国有企业资不抵债；空壳企业（资产损失和资金挂帐大于所有者权益的企业）占20%。两项加在一起占37%。

由上面三个方面，可以看出，国有经济的发展呈现出粗放型的扩张。即资源投入量很大，但效益没有明显改善，而且国有资产还在不断地流失。由于国有经济的资源占有量很大，而同时没有很好的效益，从而影响到整个经济的健康发展。可以说，经济生活中很多问题都可以从国企的低效益中找到解答，包括目前的金融风险问题、失业问题、下岗问题等。因此，国有经济的改革是一个十分关键的问题。

二、为什么改革从1984年以来，十多年一直没有很大的进展。我认为，我们过去的改革，一直是就单个企业来进行的。而没有从国有经济的整体上来研究。这是由我们过去改革的目标模式决定的。当时我们没有提出市场经济的概念，在提出这个概念之后，我们要对国企所面临的矛盾问题和国企的改革任务重新认识，国企的问题，从单个企业来看，是产权模式、经营模式不适应市场经济的需要，经济激励不足，经济效益不高。从整个社会角度来看，国有经济的摊子是从计划经济的模式下延续下来的，在计划经济下，国有经济无所不在，这种情况在改革之后，在市场经济条件下，是与社会市场经济的目标模式不相适应的。在国家财力有限的情况下也是难以维持的。所以，按市场经济的原则，需要对国有经济的功能和今后其所担当的角色进行重新定位，重新配置。

这是两个不同的问题（单个国有企业的问题和国有经济整体的问题）。我们过去在很大程度上只注重第一个方面的问题（即单个国有企业的问题）。包括从放权让利到承包，到税制改革，到提出建立现代企业制度，主要都是从单个企业的角度提出问题和提出解决问题的思路，而没有从整个国有资本，从社会资源合理配置的角度来考虑如何改革国有企业的问题。因为这两个问题是交织在一起的，所以我们过去单从第一个方面来解决，就不容易起到理想的效果。比如说，某一个企业，你首先要决定这个企业，根据发展市场经济的需要，今后是要继续保持国有，还是说根本就不要保持国有，而是要把它转为民营企业。首先来决定这一点，然后再去研究企业内部的改革方案和改革模式，这样才能取得比较好的效果。否则，对这个问题不清楚，就经常是事倍功半的效果。

（一）对国有经济布局错位及其不良影响的分析，主要可以归纳为这么几点：

第一点，我们的国有资本其实是很有限的，这是第一个分析。根据国家统计局的国有资产管理局的统计，截止到1995年底，按照清产核资的结果，（每年还有统计数），国有资本的总量大约是五万二千亿，其中经营性的是四万二千亿，占81%；在经营性国有资本中，一般工商企业的国有资本大约是三万三千亿。如果考虑到国有企业的资产当中还有将近15-20%的非生产性资产，包括住宅、医院、学校、实际真正发挥作用的经营性的国有资本数额实际上不足三万亿。

第二点，如此有限的国有资产是分散在所有行业中的，根据国家计委的一项调查，在市场取向的改革已经进行了17年之后，我国政府的投资范围，除四、五项，包括皮革、皮毛、羽绒制品、文教用品等，国有资产已全部退出之外，其它的87个行业里都还大量存在着国有资本。即使象餐饮业这样高度竞争的产业里，还有大量的政府投资的存在。

第三点，有限的国有资本是分散在众多的企业当中。不足三万亿的国有资本包括在了29.1万户工商企业中，换句话说，平均每家企业所能得到的国有资本数量只有一千万元左右。这个情况从第三次工业普查的数据也能反映出来，企业的平均国有资本拥有量是一千多万，大、中、小企业略有差别，小企业中的国有资本就非常少了，只有二百万左右。

国有经济的这种分散状况是国有经济功能和布局错位的表现之一。这种状况带来了三个不利影响。第一，难以形成有国际竞争力的大企业；第二，企业的技术水平比较低，设备和产品都比较老化；第三，使企业改制，即建立现代企业制度的改革，比较困难，有两个理由，一是因为（国有资本）大量分散在一般的竞争性行业，所以使得代理关系的链条很长。在这种情况下，即使国有资本的产权名义上是明确的，实际上有效的产权约束也很难实现。二是国有企业改制的过程中，需要清理过去的一些欠帐，包括不良债务、冗员、老职工等问题，这些问题都需要拿出钱来，现在我们国家的财力非常分散，没有足够的财力去解决这些问题，就使得改革的步伐放得比较慢。

（二）以上是国有经济布局不合理的一个方面，即国有资本分布比较散及其影响，第二个方面是功能严重错位。这一点我们平常就可以看到，首先是国有资产大量地分布于一般的工商领域。按国有资产管理局对国有资本（其实是国有资产）的统计，1995年底的国有资本的行业分布大体是这样：如果把国有资本做为100%的话，农林牧渔业占1.6%，工业占48.5%，建筑业占2.3%，交通运输、邮电占16.5%，贸易及餐饮行业占9.4%，其它占21.7%（主要是指新成立的金融等产业）。国有经营性资本在工业内部，又主要分布在制造业，1995年，72%的资产（国有工业经营性资产）是分布在制造业的。国有资本在基础性行业和农业分布的并不多。

其次，按市场经济（原则）来讲，需要政府保证的行业又不能保证。按市场经济的要求来讲，政府需要搞定的是两个方面：一个方面是政府的基本的公共服务，包括国防、外交、行政等方面，第二个方面就是弥补所谓的市场失灵的一些方面。从提供基本的公共服务方面来讲，首先是行政功能和国防功能。可以看得见，由于没有足够的经费，不得不允许部队和公安系统经商，结果造成了大量的以权谋私的情况。我认为，这是由于国家财力配置失当造成的，该保证的没有保证住，可以由民间做好的领域，国有资本大量进入。第二个方面（市场失灵方面）象教育，以及政策性融资，我们在94年成立三个大的政策性银行，但政府没有给它们足够的财力支持，使得它们不得不通过高息发金融债券这种方式去融资，最后它的贷款利息比一般的商业性贷款利息还要高，根本起不到政策性融资的目的（作用）。这些本来是政策应该扶持的一些领域。

从需要国有经济保证的领域来看，象基础设施，高新技术产业，都得不到应有的保证。

四、国有经济的这种职能错位，结构矛盾不可能通过向国有企业普遍注资的办法来解决。我们当时提出这个问题，是因为十五大之前，对于国有经济职能错位，需要对国有经济结构进行调整这个问题，有一种观点说，不能按资本主义国家的国有经济的标准去衡量我们国家的国有经济，因为我们是社会主义国家，所以我们不能仅在基础行业等行业保持国有，而且要在竞争性领域保持国有。也就是说，有人提出，为什么国有经济不能在竞争领域去赚钱，一定要搞不赚钱的行业呢？我们的考虑是，我们不说国有经济应该在什么领域，只说国家有多少财力，首先应该保证什么东西。我们是从这个角度来提出问题。再说，有没有可能在保持这么大规模的前提下，有没有足够的财力把这些企业都搞好。所以我们当时也算了一些帐：如果保持现在的国有资本所进入的产业和行业都不变的话，如果要使这些企业和进入市场的其他企业，包括民营企业和三资企业，具有相对公平的竞争条件，如把他们(国有企业)的富余人员剥离，欠帐、呆帐还一还，大概需要两万到两万五千亿的资金投入量。这个资金投入量包括解除不良债务，需6000亿左右，如果在此基础上再补充基本金的不足，使严重老化的设备得到改造的话，又需要将近两万亿，就是一万八千亿左右。除此之外，如果再要解决老职工的问题，富余人员的安置问题，以及加强国家急需加强的领域的话，又需要数万亿的资金投入。我们认为，这样大量的资金投入是依靠现有的财力所无法保证的。首先，从国有企业内部积累和现有的国家财力来讲，是无法满足的。因为现在我们国家的财力，不象改革开放之前，90%的社会储蓄是由国有部门，包括国有企业和国家财政来提供的。经过十几年的改革开放，国民收入的留程已经发生了很大的变化，储蓄的主要来源来自于居民，所以国有企业没有办法提供这么大的储蓄来源。从数字上来看，1978年，整个社会的储蓄有96.6%来自于国有部门，这是世界银行的一个估计：到了近年来，居民的储蓄已经占到了83%，政府储蓄是3%，企业储蓄14%。其中，来自国有企业的储蓄估计不到7%，所以，在社会总储蓄中，只有大约10%的来自于国有部门。所以，从这样一个留程情况来看，国家部门没有办法来承担这么大的资金来源。

在这样的情况下，国家筹资不外通过两个途径，这就是增税和举债。从增税这个渠道来看，我们的税率已经不低，实际上，现在主要的税赋还是来自国有企业的这个方面。如果大量增税，实际上是一种杀鸡取卵的办法，钱还没有来得及投入国有企业的时候，它可能已经被你的税收弄垮了。所以这也是一个不可行的办法。从举债来看，我们国家的债务水平还有一定的空间，但无论如何也不能承担这么多，这么大量数额的债务。

我们最后提出，出路只能是对国有经济进行战略性的改组。

这个重组的思路，只能从市场经济的要求和"三个有利于"的标准出发，确立国家在推动经济发展中，国家应该和可能做什么，如果按照市场经济的原则来讲，(国有经济)完全没有必要进入那么多的行业，搞那么多的无关大局的企业。不仅如此，而且那种按照计划经济的逻辑，认为国民经济各行业的排头兵都要掌握在国有经济的观点也是无法实现的。所以，国有经济应该集中在那些影响国民经济发展全局的非国有企业办不好或办不了的，因此必须由国家来兴办的那些事业。

我们讲战略性的改组，主要是两层含义，一个含义是收缩战线加强重点，就是说，按照这样的一个要求：使国有资本逐步地从一些无关紧要的企业和无关紧要的行业逐步地退出来，转向加强需要国家保证的行业的企业。另外，在那些需要保证的行业里面，从那些小的无关紧要的转向那些大的(企业)。

第二个含义，是说通过改组，实现产权的多元化。因为我们觉得我们国家的国有企业改革中，这始终是一个难以解决的问题。我们的思路是：通过产权的多元化，来加强产权的制约，然后使得政企分离能够比较容易的实现。这个多元化，一个是说国有独资企业，逐步变成国有控股的、国有参股的企业，大量引入非国有的、其他的股东；第二就是在国有独资企业里面，变单一的国有股为多元化的国有法人股东，即使都是国有的也最好是几个不同的国有股东。我们在搞这个课题时，做了一些调研，从经验上来看，即使都是国有的，如果有几个不同的法人股东的话，政府干预的色彩就比较淡。因为就一家股东的话，(政府)很容易去干预，如果是多家(股东)的话，婆婆就变成好几个了，就很难直接地去干预了。所以我们主张通过产权多元化来解决有效的法人治理结构的问题。这是改组的两个基本要求。

六、合理确定国有经济的优先顺序，就是说国有资本不是必须优先保证的那些领域，而是有一个保证的顺序。如果有很少的钱的话，就只需要保证第一个层次，如果钱多的话，可以往后保证几个层次。我们当时提出了四个方面，一个方面是关系国家安全行业，包括军事、造币、航天工业等行业。从国家安全角度来讲，(这个方面)还是国家应该首先保证的。第二个就是大型的基础设施的建设，包括城市基础设施，运输骨干设施，大江大河的治理，重大农业商品基地和重点防护林工程，重点工业性的和国防建设项目，这样一些基础性的行业，国有资本还应当更多一些的进入。第三个是特大型不可再生资源的开发，提出这个主要考虑就是这些项目回收期长，投资数目比较大，目前民间资本很难搞，而且这些项目不易于让外资来控制，所以国家在这些领域里应居于主要地位。第四个是对国家长期发展有战略意义的高技术的开发，提出这个事情，是因为我们做这个课题时，到无锡的"华晶"，他们介绍一些情况，也确实是需要国家来考虑的，有些高技术如果被人家控制，你没有这方面的开发能力，是一件很危险的事情。当然不是说国家直接搞，但是可以通过国家财力支持这方面的开发研究。

提出这个优先次序，不是说这些东西国家必须来搞，而且不排除民间资本进入这些领域，但国家资本应该来保证这些领域。另外一个需要说明的方面是，这些需要国家保证的领域是动态的、变化的，并不是一成不变的。有很多过去从市场经济的原则看，是需要国家保证的领域，但随着技术的发展，随着市场规则的健全，也不一定是一成不变的，比如说象军工，在过去被认为是必须由国家来保证的，但是在市场规则比较健全，法制也较健全的时候，也可以采取国家定货的方式，让民间来搞。再比如，城市的电话线路，在过去也被认为是自然垄断行业，但随着光缆等新技术的发展，也不一定是不可以引入竞争。还有铁路这样的行业，也可以用把路和运输分开的办法来引入竞争。所以，所有这些需要国家保证的领域，也不是一成不变的。但我们现阶段，国家资本想要投入的话，应该投入到这些领域。

如何推进国有经济战略性改组？

我们感到94、95年之后，国有经济战略性改组的基本思路，特别是在学术界，大家都是很赞成的。国家应该搞一些最需要保证的行业，从一些一般的领域里退出来，这个思路大家基本上是一致的，但如何来推进国有经济的战略性改组？我们觉得整个的国有经济可以大体上划为三大块：一块是为数众多的中小企业，特别是地县以下的中小企业；一块是可以看得很清楚的，需要国家保障的领域，包括刚才提到的基础性行业，基础性设施，还有军用品生产、航空航天等；处于中间的是一些大量的、处于竞争性领域的大型企业。可以对三大块分别采取不同的方式来推进改组。

第一块是大量的中小企业，还应采取更为明确的措施把他们放活。实际上，在中央确定的放活小企业的这个步伐之后，各地进展是相当快的。我们在报告中提出，是不是能进一步明确的提出这样一个方针，今后原则上，在地县以下，不再搞国有企业，除了一些必须搞的，比如一个县的邮电局，自来水等应该由政府的资本来搞之外，原则上不搞国有经济，地县以下的国有企业都转为民营。因为这一块，一方面是比较大的，对我们国家的产值，就业都起到了比较大的作用；另一方面，他们基本上都是竞争性行业的，国家是可搞可不搞的一些领域，所以放开完全没有什么问题。

对于第三大块，即国家必保的领域，应研究在保持国有的前提下，如何去改善其效益的问题，即使它有效益的损失，也是社会必须承担的一个成本，因为它是必须由国家来搞的。其实在保持国有的前提出下，有很多措失可以提高它的效益，包括香港的九广铁路模式，城市基础设施，如公共汽车的协议专利的模式，以及自来水的管理模式。它(香港)在不同的领域，不同的项目，有不同的管理模式，基本上都是政府资本，但有不同的管理模式，而且都是比较好的。

最难解决的就是中间这一块，数量不太大，但产值比重比较高的大型企业改组问题。我们在去年报告中提出的基本思路就是大型企业要依托资本市场来进行改组，但也有问题。第一，资本市场是有缺陷的。第二，企业重组中也有很多问题。包括现在企业重组主要是政府主导型的，没有一个总体上的以竞争力为核心的战略，而是为了求大而大，或者是拉郎配似的，为了解决政府的目标，而不是以企业的竞争力为目标(来重组)。加上政府作为行政管理者和所有者的关系没有理顺，其中有很多问题，使大企业依靠资本市场进行重组面临很多困难。但去年我们提出的一个基本思路，就是依托资本市场，也介绍了许多案例，这将留作我们今年的一个重点课题，就是怎样完善和发展中国的资本市场，怎样依托这个资本市场来推进大型企业的改革。

八、去年经济工作会议确定今年企业改革的主要措施，就是以纺织工业为突破口，进行三年解决困。这是在十五届一中全会上提出的，去年年底的经济工作会议中进行了比较详细的部署，这个基本的目标是：三年压缩一千万落后棉纱锭，分流职工120万人，实现全行业的扭亏为盈。98年要完成压缩淘汰东部沿海地区480万锭，分流职工60万人，减亏30亿的任务。配合这个任务，经贸委提出的主要措施，第一是每压缩一万锭财政补贴三百万，这三百万中央地方各承担一半，同时银行提供由地方政府贴息的贷款二百万。实际上，就是你砸一个锭子，我给你五百块钱，砸一万就给五百万。第二，兼并破产中，核消银行呆坏帐，继续向纺织行业倾斜。1998年，各地方用于安排纺织行业的呆坏帐不低于1997年，即呆坏帐核消准备金上，也是向纺织行业倾斜。第三，退税率也向纺织行业倾斜，本来大家都呼声很高，提出要提高退税率，但最后中央让这个口子是先从纺织行业，退税率从9%到11%，提高2个点。第四，严格控制纺织机械的生产和销售。这也是为了压缩纺织行业生产能力过剩的一个措施。在确定了98年的措施之后，全国各地已开始行动，上海、浙江、江苏、山东都已开始行动。

但对这些措施，我一直有疑虑。第一个疑虑，就是确定以纺织工业为突破口，那么这个纺织工业和十五大提出的改组目标到底是什么关系，纺织行业今后是不是国有资本应该保证的领域，如果不是的话，我们这样一个企业一个企业地去搞，是不是又要事倍功半。第二个疑虑，采取的是大量"输血"的办法，给补贴，给特殊政策，那么这样的扭亏有没有推广的价值。第三个疑虑，这样的扭亏，如果采取大量"输血"的办法，在两三年内扭亏我想不是没有可能，但是由于体制没有根本改变，能不能保证不再亏损，企业的亏损其实并不是一个很重要的事情，问题的关键在于能不能建立一个企业淘汰的机制，我们现在重要的亏损行业有五六个，以纺织工业为突破口，给特殊政策，可能这一轮还没弄完，纺织工业又亏损了，又变成一个很困难的行业了。第四个疑虑，我认为压锭的办法非常有问题，采取砸一个锭子给500块钱的办法，让大家都去砸锭子，为什么纺织行业会亏损，他们认为就是一个重复建设的问题，锭子太多的问题。实际上，我认为对国有纺织行业，这是个问题，包括重复建设，人员过多，社会负担等等，但它决不止这些问题。这一个棉锭，如果把它卖出去，能卖100块钱的话，而把它炼成钢只能卖10块钱的话，那么就应该卖出去，因为有人买。有人买，它就一定能赚钱。而我们现在为了让别人不能买，就把它砸掉，并且让纺织总会来监督，把它炼成钢，然后再控制纺织机械的生产销售，我觉得这个根本路子是有问题的。因为你能控制得了国有企业，控制不了乡镇企业，控制得了乡镇企业，控制不了周边国家的厂子，所以我觉得，这绝对不是一个很正确的思路。还是应该以十五大确定的国有经济战略性改组的整体思路，从搞活整个国有经济而不是从搞活某一个国有企业的思路出发，来推进国有企业的改革，这样才能走出长期的困境，而不是回到救活某一个企业使它扭亏的思路。