国有企业股份制改革和中国制度的平稳转型
国有企业股份制改革和中国制度的平稳转型
一、国有企业股份制改革的迫切性与必要性
二、股份制应该以什么形式为主?
三、国有企业股份制改革的速度和现阶段可采取的措施
四、关于机关事业单位人员膨胀的问题
二、股份制应该以什么形式为主?
三、国有企业股份制改革的速度和现阶段可采取的措施
四、关于机关事业单位人员膨胀的问题
中共“十五大”作了一个举世瞩目的决定，要对全国35万4千多家国有企业(其中有24万多家是小企业)实行“抓大放小”的改革措施，将股份制作为国有企业改革的一个主要方向。所谓“抓大放小”就是抓活大的、放活小的，即在大中型骨干国有企业建立现代企业制度，实行公司制(股份制)改革，对中小型企业则实行多种所有制，包括私有(出售给个人)、职工所有(股份合作制)、合资，还准备采取兼并、改组、联合、租赁、承包经营、破产等措施，概括起来就是，“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程”。由于党代会特定的政治动员效应，这一决定立即在中国大陆刮起了股份制、股份合作制改造的旋风。“一股就灵”、“国有企业股份制改革要大干、快上”的论调，很快就在许多地区冒了出来，把前几年那种一哄而上的房地产热、开放区热那一套用到了国企改革上。一些县市原来国企改革毫无动静，现在却突然宣布属下企业已有八九成变为股份制或股份合作制了。国外也有一些学者马上跟进，认为股份制是对社会主义市场经济的重大理论创新，而中小型企业的股份合作制采用职工董事会一人一票的决策方式，则是明显地超越西方式一股一票的制度创新。
究竟应当如何看待和评价中国国有企业股份制改革，实行什么样的股份制?是实行国家或集体掌握控股权的股份制，还是实行股民掌握控股权的股份制?我倾向于后者。本文首先论证，随着市场化改革进一步的深入和市场体系进一步的完善，产权明晰、股民掌握控股权的股份制比国家或集体掌握控股权的股份制要更有效率；然后，分析股份制、民营化改革的适当速度和规模，以及在民营化改革过程中要注意和解决的问题；最后讨论另外一个非常重要、但前几年在学术界中未引起足够重视的问题，即机关事业单位人员严重膨胀的问题。这是一个比国有企业改革更关键、更困难、但又必须解决的问题，而且还牵涉到政治体制改革，对中国制度的平稳转型具有举足轻重的意义。
一、国有企业股份制改革的迫切性与必要性
中共十五大把国有企业的改革看作是当前国民经济中最重要的任务，正式决定对国有企业实行大规模的股份制改革，其影响重大、意义深远。1997年3月召开的八届全国人大五次会议上，李鹏的工作报告中就提出了对国有企业实行“抓大放小”的改革措施，“十五大”上又将股份制确定为国有企业改革的主要方向。由于中国大陆中共地位高于政府的国情，“十五大”的这个决定无疑具有把国企改革推向一个新高潮的影响力。
毫无疑问，对国有企业实行“抓大放小”和股份制改革，是中国经济制度转型过程中的一大重要步骤，也可视为国有企业民营化阶段起步的重要标志。笔者在几年前就提出了中国经济制度平稳转型的三阶段论，即认为中国经济改革要平稳地完成向市场经济体制转轨的过程会经过三个阶段。第一阶段始于1979年的“松绑、放权”的经济改革，它以农村经济改革的启动为标志；第二阶段始于1992年邓小平的南巡讲话,以1993年“十四大”正式决定要实行市场经济为标志；第三个阶段，也是最后一个阶段，就是私有化阶段。这三个阶段的改革方针和策略应份别是经济自由化、市场化、和民营(私有)化。
其实，从八十年代中期开始，中国就在摸索国有企业产权制度的改革，试行了租赁、破产、出售、股份合作制、股份制、合并、与外资合资等一系列措施，到1994年为止，中国的股份制企业已达2.58万家(其中工业类占48％，商业类占31％)，城镇股份合作制企业达到了13.57万家，农村乡镇股份制企业也有285.33万家，占全国企业总数的10％。但是，迄今为止国有企业产权制度改革的试验所取得的效果十分有限。随着经济市场化程度的加深、非国有经济的迅速发展，国有企业在市场上面临与其他所有制企业的越来越激烈的竞争。虽然已经实行的国企改革措施使国有企业的效率比改革前有所提高，但国有企业的效益仍然远远不及非国有企业，出现了所谓的“老大(国有企业)不如老乡(乡镇企业)、老乡不如老百姓(私有企业)”的局面。
结果，国有企业的问题日积月累，亏损面持续扩大，现在已面临着越来越严重的生存危机。首先，国有企业对全国工业增长的贡献越来越小，只占5％左右，而全国工业增长的95％靠的是非国营企业。其次，亏损面和亏损额持续扩大，大约三分之二的国营企业常年亏损，总体亏损额已大于盈利额，每年需要国家补贴几百个亿，造成严重的财政负担，国家已没有能力长期负担这么大的亏损。再次，不少国有工业企业已陷入停产、半停产状态，员工只能拿基本工资，有些企业甚至连基本工资都开不出来，许多工人收入很低，月收入只有200元左右，生活已陷入贫困状态。而且，这样的收入不仅是各类企业中最低的，而且比事业单位职工还少一半，造成了工人的心理不平衡。最后，由于未能建立对市场经济的有效调控与规范，国有企业资产以惊人的速度流失，资产总额严重萎缩。据有关部门估计，从1980年以来，平均每天流失国有资产价值一亿多元，累计已流失一万亿左右。如何解决国有企业的生存危机问题，已成为当前经济转轨中一个既重要又紧迫的问题。这也许就是为什么“十五大”把国有企业的改革列为当前经济工作中最主要的任务。
事实上，目前加大国有企业改革的力度，已具备越来越有利的制度条件。经济自由化和市场化的改革已使过去以国有经济为主体的中央计划经济体制转变成了非国有经济占主体、以市场为导向经济体制，由于采取允许一定程度上的经济自由、承认个人利益、引进激励机制、让各种所有制展开竞争等改革措施，非国有企业(包括集体、私人、乡镇、外资和合资企业)蓬勃发展，非国有经济已成为大陆经济增长的主体推动力量，国有经济在国民生产总值中比重已从1979年的80％降到1996年的30％左右。价格体制改革促使竞争的市场价格体系基本形成，90％以上的商品价格和农产品价格已经放开，大多数商品的供求已由市场来决定；决定市场经济运作的要素市场开始成形，股票市场、房地产市场、劳动力市场等已初具规模。所有这些，为国有企业的民营或私有化奠定了基础，创造了加快向市场机制转型的条件。
尽管国内不少官员和学者对国有企业的民营或私有化还持怀疑态度，但中国政府“抓大放小”的国企改革方针，其方向无疑是正确的，反映出认识上的一个很大的进步，说明中国领导人已经逐渐开始认识到，不采取坚决的和比较彻底的国有企业改革措施，是不可能从根本上解决国有企业的严重问题的。
二、股份制应该以什么形式为主?
当股份制的改革方向被确定之后，还必须考虑，中国应当实行什么样的股份制?是实行以国家或集体掌握控股权(从而控制经营决策权)的股份制，还是实行股民掌握控股权的股份制?从“十五大报告”的提法来看，中共目前想要实行的股份制主要是前者而不是后者，这似乎仍然反映出意识形态框框的束缚，并未真正按照邓小平的“猫论”原则行事。
“十五大报告”中所谈论的股份制，是一种以公有经济为主体、国有经济控制国民经济命脉、控股权掌握在国家(实际上就是国有资产代理人)手中的那种股份制。“报告”中提到，中国必须坚持公有制这个社会主义经济制度的基础，要在公有制为主体的条件下发展多种所有制经济。为此，“十五大报告”对公有制的含义作了新的解释，“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成份和集体成份。公有制的主体地位主要体现在:公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。”江泽民也提出，“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运行效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁的手中。”
上述对股份制的看法认为，在市场经济体制下也能搞好公有经济。但这一观点恐怕无论在经济理论上还是在经济实践上都得不到支持。当然，这种提法也可能是为了避免极左派在意识形态上纠缠，从策略上的考虑出发而不得不这样提，以便减少改革的阻力；而具体操作时再采取“挂羊头、卖狗肉”的做法。但是即使如此，上述提法仍然会给国有企业民营化改革带来一定的困难。可以肯定，以国家或集体掌握控股权(从而控制经营决策权)的股份制，不是最优的产权安排形式，只是一种“走弯路”的选择，改革进行到最后阶段，还是要回到股民掌握控股权的那种股份制。下面从理论和实践的角度作简短的论证。
为了避免不必要的争议，首先要界定什么是私有产权和公有产权。现代产权理论认为，企业的产权(或称企业所有权)主要指对盈余的索取权和控制权的配置(划分)，因而企业产权是一种契约关系。对企业产权(权利和义务)不同的划分，将决定不同的产权安排，从而产生不同的企业产权结构和产权制度。私有产权并不意味着所有与产权有关的权利都掌握在一个人手里，它可由两个或多个人拥有。例如，股东、经理和员工掌握的权利都是私人的权力，股东对资产具有占有权、有权阻止经理出让资产，经理对资产如何利用具有决定权，而员工有权力排斥股东或经理在契约期内为个人私利出让资产。所以，私有和非私有产权的区别在于，在私有产权情况下，当个人行使某种权利时，会排斥其他人行使同样的权利；而在非私有产权的情况下，当个人行使某种权力时，并不排斥他人行使同样的权利。因此，非私有产权，例如公有产权(包括国有、集体、或混合所有制中的国家与集体部份)，都是不能明确界定的。
股份制最大的好处在于，它可以促进和发展出一个完善的资本市场，客观地检验企业的表现和经济人员的业绩，能够起到公有制下上级部门考核所起不到的作用。因为，证券市场的正常交易会要求企业提供可靠的信息，只有当一个企业的业绩良好时，a人们才愿意花钱买它的股票；通过股票的买卖过程，市场就筛选出有效率的企业，淘汰掉低效率的企业。
如果实行公有产权为主体的股份制，国家或集体仍然是最大的股东、拥有最多的股份，它自然就掌握了控股权，则企业的主管部门(不管它是国有资产管理部门、国有的行政性控股公司、还是行业主管部门)仍然和过去那样，控制着企业的人事任命权和经营管理权。这样，既然厂长、经理还是由主管部门任命，而企业的其他小股东无法参与企业的决策，那么，企业的决策权就还是被政府(或它委派的人)直接、间接地控制着。由于在厂长、经理和政府的主管机构之间，必然会有很多非经济的复杂关系，厂长、经理就不会单一地、全力以赴地关心企业的效益；如果企业出现经营亏损，厂长、经理也可以利用与政府主管机构之间的非经济关系，来逃避个人责任。所以，一般来说，与那些产权明晰界定清楚的、自我承担风险的、由股民掌握控股权的股份制企业相比，产权没有完全地界定清楚的、以公有占主导的股份制企业的生产效率是比较低的，竞争力也比较差。以公有占主导的股份制企业刚实行股份制时，因增资或兼并的规模效益，短期内可能改善效率，但随着市场体制的成熟和竞争的深化，与产权明晰的非公有经济股份制企业相比，公有股份制企业的相对效率还是会下降的。
事实上，现在大陆许多已“股份化”的企业都是“换牌不转质、新瓶装旧酒”，其经营机制和企业领导权都是一切照旧。目前，大多数工人对实行这种股份制并不热情，都不太愿意参股，效益不好的企业里职工尤其如此。他们认为，企业亏损主要是国家设定的制度造成的，现在政府搞股份制、让职工买股票，无非是变着法子要老百性代替政府掏钱、去填补国有企业的亏损窟窿。因此，不少企业只好强迫职工入股，职工如不认购一定的股份就面临被开除的威胁，这会引起职工的进一步反感甚至反抗。1997年6月1日起施行的“上海市股份合作制企业暂行办法”规定，企业90％的在职职工必须成为企业的投资者。按照这一政策，如果不愿或没钱投资的职工超过了10％，就会发生强迫职工入股的情形。
工人们对这种“股份制”的担心实际上是有依据的。从已经上市的股份制企业的情况来看，尽管这些上市公司是中国各地企业中的佼佼者，但很多上市公司现在都经营不良，亏损相当严重。例如，1996年上海的股市中期报表显示，共有30家上市公司帐面上出现亏损、或帐面上每股收益不足一分钱，占上海股市全部上市公司的12％。从最近公布的全国上市公司1996年报表看，亏损情况更为严重。深圳股市全部上市公司中，报亏企业由上年的11家增加到17家，平均每股亏损由0.16元增加到0.36元；上海股市全部上市公司中，报亏公司由6家增加到14家，占上市公司总数的比重为4.5％，在当年新上市80家公司的情况下，这一比重还是比上年增加了1.4个百分点，报亏公司的亏损额则由每股0.29元增加到0.49元。
从反映企业实际经济效益水平的净资产收益率来看，深圳、上海两地上市公司的该项指标由1995年的12.5％下降为1996年的10.2％。值得注意的是，近两年来，深沪两地上市公司的每股平均收益的下滑速度还在加快。从1996到1997年，上海股市的该指标依时间顺序为0.39、0.25、0.21、0.17、0.15元，深圳市则为0.37、0.20、0.18、0.11元。所有的亏损公司都是1996年以前上市的老公司，显然，公司上市时间越久，效益就越差；只要几年时间，很多老一点的上市公司就可能被淘汰出局。1996年全国新上市了200多家公司，一年之后他们当中就有22家公司的净资产低于10％，有些公司已进入微利或几近亏损的状态。
推动企业上市的初衷原本是为了解决企业资金不足和转换企业经营机制，使上市公司成为国有企业中建立现代企业制度的榜样。但上市公司表现欠佳的实况说明，由公有股份掌握控股权的这种对国有企业作有限的股份制改革的方式，是非常值得怀疑的。实行这种改革方式后，企业的控制权没有发生根本的变化，经营者只不过是把更多的精力放到资金的筹集上，并不十分关注企业经营机制的转换。如此下去，企业的不良资产还会不断增加，今后这些企业的亏损不仅是国家的损失，还将直接造成股民的损失。这种现象不仅造成了中国股票市场机制的扭曲，造成国有企业改革的严重后遗症，而且，因股市的可能崩盘所引发的社会振荡，将是非常危险的。
改造这种公有股份控股的股份制，可以有两种解决办法。第一种就是实行由股民掌握控股权的股份制。由于民有股份制需要个人承担风险，股份多的人将承担最大的个人风险，所以当他们掌握控股权时，会有最大的激励去关心企业的经营，这也是为什么西方现代企业公司比较有效率的主要原因。如果因为政治上或意识形态方面的束缚，不能实行这种民有股份制，还有一种解决办法，那就是笔者过去五、六年来一直提倡的、即简单而又能有效解决公有股份制低效率问题的办法，即让政府只掌握一种特别股，它可以有优先分红的权利，但企业的厂长经理或董事会必须由法人股和个人股东选举产生。这是一种既保证了公有制占主体(政府是最大的股东)、又能让企业有效经营的可行办法。现在，已有一些企业、特别是乡镇企业，开始试行这种或类似的方法，取得了不错的效果。
在现阶段的政治、经济及社会环境中，股份合作制比较容易被人们接受。所谓的股份合作制企业，就是企业的资产全部由企业内部员工按股共有，外部人员不能入股，股份只能转让给企业内其他员工；这样的企业实行按劳分配和按资分配相结合的分配办法。股份合作制虽具有产权相对明确、机制灵活、利益直接等特点，但弊端也很大，它阻碍了外部资本的进入和企业资本的流动，只适合小型工商企业和各种服务性企业。股份合作制企业的发展需要扩大规模、加强横向联系、追加资本，最终很可能不得不转变为开放型的股份制。
如果实行一人一股的股份合作制，问题就更大了。除了上面已指出的弊病外，它还会造成持股少的人作了不恰当的决策、却让持股多的人承担较多风险或损失的结果。如果持股多的和持股少的人具有同等的控股权或企业经营决策权，那谁又愿意多持股呢?因为承担风险小的人，敢于冒更大的风险，从而也可能导致企业更大的亏损、甚至倒闭，这样，谁又愿意让别人拿自己的钱去冒风险呢?(请读者设想一下，你和笔者合伙，如果你有1万元的股份，而笔者只有100元的股份，你会愿意让我享有同等的企业经营决策权吗?)如果为了维持企业合作经营者的同等权利，只容许所有人持等量的股份，想多投资的人也不能多持股，这又导致资金的浪费，并且还可能减少能力强、努力工作的人的积极性。
以上关于各种股份制优越性的讨论还只是从经济效率标准出发的，但经济改革不单纯是为了增加经济效益，它还有其他目标，如增进社会公平和社会稳定等。经济效益和平等(公平)是从不同的角度来评价经济活动的社会效果的，代表了不同的价值取向。一般来说，资源的有效配置和公平配置呈“此消彼长”的反向关系。由于人的能力、机遇不同，面临的风险也可能不同，为了激励人们努力工作从而增进效益，必然会出现某种程度的收入(结果)不平等。如果干多干少、贡献大贡献小收入都一样，会有多少人去努力工作呢?在具有自利行为的人类社会中，尽管“结果平等”往往带来生产的低效率，但为了社会的稳定及增进社会公平，人们往往不得不牺牲一些经济效益而照顾到社会公平。中国改革前的体制是过度强调了“结果公平”(导致了吃大锅饭)、而基本上忽视了经济效益问题；现在，中国为了加快经济发展，核心的任务应该是减少“大锅饭”，提高企业的经济效益，逐步建立产权明晰的现代企业制度。
这里，我还要强调，不同的经济环境将影响不同产权所有制安排的最优选择。在具体不同经济环境下，国有、集体、民有产权所有制都可能是最优的。笔者的一篇关于转型经济中产权所有制安排的文章谈过这个问题。文中证明了，当经济自由和市场体系完善的程度非常低时，国有企业比民有和集体企业更有效；如果经济自由和市场体系完善的程度处于某种中间状态，则集体企业将比国有企业和民有企业有效；如果具有高度的经济自由和完善的市场体系，则民有企业将是最优的产权安排形式。由于目前中国乡镇企业的蓬勃发展，一些人过份夸大了这种产权制度的长久优越性，其实，它只是一种过渡型产权制度。尽管许多产权模糊的乡镇企业和其他企业在现阶段是最优的产权安排，随着市场化改革的深入、经济自由化程度的进一步地提高和市场体系的逐步完善，它必定被产权明晰的现代企业制度代替。
三、国有企业股份制改革的速度和现阶段可采取的措施
如果明确了国有企业改革的形式，到底应不应该快速地大规模地完成国有企业的股份制改造或私有化呢?中国的经济现况是否能够承受企业大规模破产的压力呢?中国政府打算用三年左右的时间让目前亏损的国营企业走出困境，笔者认为此估计也许过于乐观。由于中国目前的经济基础和社会条件还不成熟，对国营企业的大规模股份制改造和破产的速度不宜太快，应采取比较渐进的方式。
中国政府并不具备足够的财政能力去负担数目庞大的下岗工人的失业金，这必然会限制国有企业改组、破产的速度。即使现有国有企业不实行股份制改造、不破产，也有5，000万人(其中1，300万下岗工人、700万待业人员、3，000万退休职工)要财政负担。目前，国有经济的产值还占国民生产总值的30％多，有相当大一批劳动力还依赖国有部门养活，社会安全保障、失业救济、失业工人的再就业培训等制度还处在初创阶段。如果象俄国东欧一些国家那样，快速推行国有企业的全面破产和民有化，会导致经济负增长、人民生活水平下降、国有企业工人大量下岗，他们的生活就没有保障，再就业问题也很难解决。这会威胁社会的安定，引起社会动荡。
中国城市居民的价值观念和思维方法，本来就不完全适应市场经济的要求，在机制转型的过程中，更应避免诱发人们对改革的抵触。如果国有企业改革的步伐过大、职工收入下降过快、工人下岗人数过多又一时找不到工作，由于生活困难、社会经济地位下降，会导致工人心理失衡和对改革的不满情绪，进而对向市场机制的转型持怀疑态度或抵触情绪。改革需要安定平稳的环境，为了减少社会振荡，在经济机制的现阶段转型过程中，在劳动力市场和社会安全保险制度还没有建立之前，不宜急于对国有企业实行大规模的破产政策。在这个时期，难以为继的国有企业本身还发挥着一种变相的社会保障作用，让那些没有能力或缺少出路的工人有一个暂短的过渡时期。尽管国家不得不补贴亏损企业，但这种补贴的数量未必比失业救济金多，因为即使是亏损的企业，也或多或少有一些收益，能支付部份工资成本。
在现阶段的国有企业民营化改革中，政府可以采取以下措施:第一，尽可能拨出资金建立社会失业基金，并帮助失业、下岗工人再就业，为他们在政策上提供方便和自由，加强就业培训、引导下岗职工转变择业观念、鼓励自谋职业。第二，鼓励和发展私有、集体、及其他类型的产权明晰、自负赢亏的企业，让其创造更多的就业机会。第三，给予国有企业职工更大的择业自由，允许劳动力充份流动，从而形成劳动力市场。第四，完善市场体系，现在许多经济中的问题都与市场体系不完善有关。一个完善的现代市场经济体制不仅仅是放开价格、开放产品市场、给予人们自由就可以形成的，还应包括建立宏观调控系统、现代企业制度体系、税制(收入分配)体系、社会保障体系、法规体系、反垄断(反不公平竞争)体系、开放的劳动和金融要素市场体系等。第五，改革国有企业的经营机制，激励经理和工人的积极性，比如可以对中小型国有企业、特别是第三产业的国有企业，实行长期承包制、租赁制、拍卖、出售、实行股份合作或股份制等，而对效益好的大中型国有企业则实行产权明晰的股份制。对一部份长期严重亏损的中小型国有企业，可以在几年内分期分批地实施破产。
四、关于机关事业单位人员膨胀的问题
最近几年，中国大陆出现的一个新现象是，随着经济机制的转型，城镇企业职工的人数不断减少，但拥有3，000多万在职干部的机关事业单位却在持续膨胀。1997年6月末全国城镇职工人数为14,671.5万人，比上年同期减少了18.7万人，其中国有企业职工减少了126.9万，机关事业单位在职干部却比上年同期增加了135.2万人(仅1997年上半年就增加了107.9万人)，上涨幅度为0.8％，机关事业单位人员增加的幅度比国有企业职工减少的幅度还要大。也就是说，国有企业减少冗员的成果被机关事业单位人员的膨胀抵消了，这实际上背离了制度转型的目标，但在学术界却没有得到充份的讨论。
出现这一现象的原因之一是，由于国有企业经营不善、效益日益下降，导致职工收入不稳定，随时都有下岗或被辞退的危险，国有企业的职工现在端的已经不是“铁饭碗”了。于是，机关事业单位的“饭碗”就相对更“铁”了，机关事业单位里不仅“旱涝保收”，而且收入能稳中有增，因此越来越多的人想方设法使自己或亲友子女挤进机关事业单位。由于政治改革毫无进展，几乎每个机关事业单位的精简工作都不能真正推进下去，不少机关的所谓精简，只不过是换换牌子、改变一下行政经费拨款渠道的“游戏”，还有些机关居然能在机构改革中乘机扩大地盘、增加人员、编制和经费。
国有企业的效率虽然低下，但毕竟它们还在创造一些价值，而机关事业单位则完全是消耗型单位，又不存在着竞争、亏损或倒闭的问题，因此政府不得不花费巨大的财力来维持这些机关事业单位的运转。机关事业单位的在职干部中有很多并不具有专业技能，如果这些人员被精简，可能不容易找到理想的出路。现在，机关事业单位又成了企业冗员的“避风港”，这会大大增加制度转型的难度。不解决机关事业单位的冗员和无限膨胀问题，国有企业的改革就几乎是白忙一场。
改革机关事业单位的体制不仅比国有企业改革更困难，而且牵涉到政治体制改革的问题。应尽早推动政治体制的改革，从而创造大规模精简机关事业单位的政治社会条件。这个任务拖得越久，机关事业单位就会越臃肿，精简的难度就会越大。怎样才能平稳地改革机关事业单位，是一个急待研究解决的问题，应当引起更多学者专家的注意。中国大陆的学者专家应当积极参与研究和推动机关事业单位的精简改革，使中国的经济机制转型成为真正有效率的自由竞争的市场机制，而不应当因为既得利益而阻碍这场不可避免的改革。
究竟应当如何看待和评价中国国有企业股份制改革，实行什么样的股份制?是实行国家或集体掌握控股权的股份制，还是实行股民掌握控股权的股份制?我倾向于后者。本文首先论证，随着市场化改革进一步的深入和市场体系进一步的完善，产权明晰、股民掌握控股权的股份制比国家或集体掌握控股权的股份制要更有效率；然后，分析股份制、民营化改革的适当速度和规模，以及在民营化改革过程中要注意和解决的问题；最后讨论另外一个非常重要、但前几年在学术界中未引起足够重视的问题，即机关事业单位人员严重膨胀的问题。这是一个比国有企业改革更关键、更困难、但又必须解决的问题，而且还牵涉到政治体制改革，对中国制度的平稳转型具有举足轻重的意义。
一、国有企业股份制改革的迫切性与必要性
中共十五大把国有企业的改革看作是当前国民经济中最重要的任务，正式决定对国有企业实行大规模的股份制改革，其影响重大、意义深远。1997年3月召开的八届全国人大五次会议上，李鹏的工作报告中就提出了对国有企业实行“抓大放小”的改革措施，“十五大”上又将股份制确定为国有企业改革的主要方向。由于中国大陆中共地位高于政府的国情，“十五大”的这个决定无疑具有把国企改革推向一个新高潮的影响力。
毫无疑问，对国有企业实行“抓大放小”和股份制改革，是中国经济制度转型过程中的一大重要步骤，也可视为国有企业民营化阶段起步的重要标志。笔者在几年前就提出了中国经济制度平稳转型的三阶段论，即认为中国经济改革要平稳地完成向市场经济体制转轨的过程会经过三个阶段。第一阶段始于1979年的“松绑、放权”的经济改革，它以农村经济改革的启动为标志；第二阶段始于1992年邓小平的南巡讲话,以1993年“十四大”正式决定要实行市场经济为标志；第三个阶段，也是最后一个阶段，就是私有化阶段。这三个阶段的改革方针和策略应份别是经济自由化、市场化、和民营(私有)化。
其实，从八十年代中期开始，中国就在摸索国有企业产权制度的改革，试行了租赁、破产、出售、股份合作制、股份制、合并、与外资合资等一系列措施，到1994年为止，中国的股份制企业已达2.58万家(其中工业类占48％，商业类占31％)，城镇股份合作制企业达到了13.57万家，农村乡镇股份制企业也有285.33万家，占全国企业总数的10％。但是，迄今为止国有企业产权制度改革的试验所取得的效果十分有限。随着经济市场化程度的加深、非国有经济的迅速发展，国有企业在市场上面临与其他所有制企业的越来越激烈的竞争。虽然已经实行的国企改革措施使国有企业的效率比改革前有所提高，但国有企业的效益仍然远远不及非国有企业，出现了所谓的“老大(国有企业)不如老乡(乡镇企业)、老乡不如老百姓(私有企业)”的局面。
结果，国有企业的问题日积月累，亏损面持续扩大，现在已面临着越来越严重的生存危机。首先，国有企业对全国工业增长的贡献越来越小，只占5％左右，而全国工业增长的95％靠的是非国营企业。其次，亏损面和亏损额持续扩大，大约三分之二的国营企业常年亏损，总体亏损额已大于盈利额，每年需要国家补贴几百个亿，造成严重的财政负担，国家已没有能力长期负担这么大的亏损。再次，不少国有工业企业已陷入停产、半停产状态，员工只能拿基本工资，有些企业甚至连基本工资都开不出来，许多工人收入很低，月收入只有200元左右，生活已陷入贫困状态。而且，这样的收入不仅是各类企业中最低的，而且比事业单位职工还少一半，造成了工人的心理不平衡。最后，由于未能建立对市场经济的有效调控与规范，国有企业资产以惊人的速度流失，资产总额严重萎缩。据有关部门估计，从1980年以来，平均每天流失国有资产价值一亿多元，累计已流失一万亿左右。如何解决国有企业的生存危机问题，已成为当前经济转轨中一个既重要又紧迫的问题。这也许就是为什么“十五大”把国有企业的改革列为当前经济工作中最主要的任务。
事实上，目前加大国有企业改革的力度，已具备越来越有利的制度条件。经济自由化和市场化的改革已使过去以国有经济为主体的中央计划经济体制转变成了非国有经济占主体、以市场为导向经济体制，由于采取允许一定程度上的经济自由、承认个人利益、引进激励机制、让各种所有制展开竞争等改革措施，非国有企业(包括集体、私人、乡镇、外资和合资企业)蓬勃发展，非国有经济已成为大陆经济增长的主体推动力量，国有经济在国民生产总值中比重已从1979年的80％降到1996年的30％左右。价格体制改革促使竞争的市场价格体系基本形成，90％以上的商品价格和农产品价格已经放开，大多数商品的供求已由市场来决定；决定市场经济运作的要素市场开始成形，股票市场、房地产市场、劳动力市场等已初具规模。所有这些，为国有企业的民营或私有化奠定了基础，创造了加快向市场机制转型的条件。
尽管国内不少官员和学者对国有企业的民营或私有化还持怀疑态度，但中国政府“抓大放小”的国企改革方针，其方向无疑是正确的，反映出认识上的一个很大的进步，说明中国领导人已经逐渐开始认识到，不采取坚决的和比较彻底的国有企业改革措施，是不可能从根本上解决国有企业的严重问题的。
二、股份制应该以什么形式为主?
当股份制的改革方向被确定之后，还必须考虑，中国应当实行什么样的股份制?是实行以国家或集体掌握控股权(从而控制经营决策权)的股份制，还是实行股民掌握控股权的股份制?从“十五大报告”的提法来看，中共目前想要实行的股份制主要是前者而不是后者，这似乎仍然反映出意识形态框框的束缚，并未真正按照邓小平的“猫论”原则行事。
“十五大报告”中所谈论的股份制，是一种以公有经济为主体、国有经济控制国民经济命脉、控股权掌握在国家(实际上就是国有资产代理人)手中的那种股份制。“报告”中提到，中国必须坚持公有制这个社会主义经济制度的基础，要在公有制为主体的条件下发展多种所有制经济。为此，“十五大报告”对公有制的含义作了新的解释，“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成份和集体成份。公有制的主体地位主要体现在:公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。”江泽民也提出，“股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运行效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控股权掌握在谁的手中。”
上述对股份制的看法认为，在市场经济体制下也能搞好公有经济。但这一观点恐怕无论在经济理论上还是在经济实践上都得不到支持。当然，这种提法也可能是为了避免极左派在意识形态上纠缠，从策略上的考虑出发而不得不这样提，以便减少改革的阻力；而具体操作时再采取“挂羊头、卖狗肉”的做法。但是即使如此，上述提法仍然会给国有企业民营化改革带来一定的困难。可以肯定，以国家或集体掌握控股权(从而控制经营决策权)的股份制，不是最优的产权安排形式，只是一种“走弯路”的选择，改革进行到最后阶段，还是要回到股民掌握控股权的那种股份制。下面从理论和实践的角度作简短的论证。
为了避免不必要的争议，首先要界定什么是私有产权和公有产权。现代产权理论认为，企业的产权(或称企业所有权)主要指对盈余的索取权和控制权的配置(划分)，因而企业产权是一种契约关系。对企业产权(权利和义务)不同的划分，将决定不同的产权安排，从而产生不同的企业产权结构和产权制度。私有产权并不意味着所有与产权有关的权利都掌握在一个人手里，它可由两个或多个人拥有。例如，股东、经理和员工掌握的权利都是私人的权力，股东对资产具有占有权、有权阻止经理出让资产，经理对资产如何利用具有决定权，而员工有权力排斥股东或经理在契约期内为个人私利出让资产。所以，私有和非私有产权的区别在于，在私有产权情况下，当个人行使某种权利时，会排斥其他人行使同样的权利；而在非私有产权的情况下，当个人行使某种权力时，并不排斥他人行使同样的权利。因此，非私有产权，例如公有产权(包括国有、集体、或混合所有制中的国家与集体部份)，都是不能明确界定的。
股份制最大的好处在于，它可以促进和发展出一个完善的资本市场，客观地检验企业的表现和经济人员的业绩，能够起到公有制下上级部门考核所起不到的作用。因为，证券市场的正常交易会要求企业提供可靠的信息，只有当一个企业的业绩良好时，a人们才愿意花钱买它的股票；通过股票的买卖过程，市场就筛选出有效率的企业，淘汰掉低效率的企业。
如果实行公有产权为主体的股份制，国家或集体仍然是最大的股东、拥有最多的股份，它自然就掌握了控股权，则企业的主管部门(不管它是国有资产管理部门、国有的行政性控股公司、还是行业主管部门)仍然和过去那样，控制着企业的人事任命权和经营管理权。这样，既然厂长、经理还是由主管部门任命，而企业的其他小股东无法参与企业的决策，那么，企业的决策权就还是被政府(或它委派的人)直接、间接地控制着。由于在厂长、经理和政府的主管机构之间，必然会有很多非经济的复杂关系，厂长、经理就不会单一地、全力以赴地关心企业的效益；如果企业出现经营亏损，厂长、经理也可以利用与政府主管机构之间的非经济关系，来逃避个人责任。所以，一般来说，与那些产权明晰界定清楚的、自我承担风险的、由股民掌握控股权的股份制企业相比，产权没有完全地界定清楚的、以公有占主导的股份制企业的生产效率是比较低的，竞争力也比较差。以公有占主导的股份制企业刚实行股份制时，因增资或兼并的规模效益，短期内可能改善效率，但随着市场体制的成熟和竞争的深化，与产权明晰的非公有经济股份制企业相比，公有股份制企业的相对效率还是会下降的。
事实上，现在大陆许多已“股份化”的企业都是“换牌不转质、新瓶装旧酒”，其经营机制和企业领导权都是一切照旧。目前，大多数工人对实行这种股份制并不热情，都不太愿意参股，效益不好的企业里职工尤其如此。他们认为，企业亏损主要是国家设定的制度造成的，现在政府搞股份制、让职工买股票，无非是变着法子要老百性代替政府掏钱、去填补国有企业的亏损窟窿。因此，不少企业只好强迫职工入股，职工如不认购一定的股份就面临被开除的威胁，这会引起职工的进一步反感甚至反抗。1997年6月1日起施行的“上海市股份合作制企业暂行办法”规定，企业90％的在职职工必须成为企业的投资者。按照这一政策，如果不愿或没钱投资的职工超过了10％，就会发生强迫职工入股的情形。
工人们对这种“股份制”的担心实际上是有依据的。从已经上市的股份制企业的情况来看，尽管这些上市公司是中国各地企业中的佼佼者，但很多上市公司现在都经营不良，亏损相当严重。例如，1996年上海的股市中期报表显示，共有30家上市公司帐面上出现亏损、或帐面上每股收益不足一分钱，占上海股市全部上市公司的12％。从最近公布的全国上市公司1996年报表看，亏损情况更为严重。深圳股市全部上市公司中，报亏企业由上年的11家增加到17家，平均每股亏损由0.16元增加到0.36元；上海股市全部上市公司中，报亏公司由6家增加到14家，占上市公司总数的比重为4.5％，在当年新上市80家公司的情况下，这一比重还是比上年增加了1.4个百分点，报亏公司的亏损额则由每股0.29元增加到0.49元。
从反映企业实际经济效益水平的净资产收益率来看，深圳、上海两地上市公司的该项指标由1995年的12.5％下降为1996年的10.2％。值得注意的是，近两年来，深沪两地上市公司的每股平均收益的下滑速度还在加快。从1996到1997年，上海股市的该指标依时间顺序为0.39、0.25、0.21、0.17、0.15元，深圳市则为0.37、0.20、0.18、0.11元。所有的亏损公司都是1996年以前上市的老公司，显然，公司上市时间越久，效益就越差；只要几年时间，很多老一点的上市公司就可能被淘汰出局。1996年全国新上市了200多家公司，一年之后他们当中就有22家公司的净资产低于10％，有些公司已进入微利或几近亏损的状态。
推动企业上市的初衷原本是为了解决企业资金不足和转换企业经营机制，使上市公司成为国有企业中建立现代企业制度的榜样。但上市公司表现欠佳的实况说明，由公有股份掌握控股权的这种对国有企业作有限的股份制改革的方式，是非常值得怀疑的。实行这种改革方式后，企业的控制权没有发生根本的变化，经营者只不过是把更多的精力放到资金的筹集上，并不十分关注企业经营机制的转换。如此下去，企业的不良资产还会不断增加，今后这些企业的亏损不仅是国家的损失，还将直接造成股民的损失。这种现象不仅造成了中国股票市场机制的扭曲，造成国有企业改革的严重后遗症，而且，因股市的可能崩盘所引发的社会振荡，将是非常危险的。
改造这种公有股份控股的股份制，可以有两种解决办法。第一种就是实行由股民掌握控股权的股份制。由于民有股份制需要个人承担风险，股份多的人将承担最大的个人风险，所以当他们掌握控股权时，会有最大的激励去关心企业的经营，这也是为什么西方现代企业公司比较有效率的主要原因。如果因为政治上或意识形态方面的束缚，不能实行这种民有股份制，还有一种解决办法，那就是笔者过去五、六年来一直提倡的、即简单而又能有效解决公有股份制低效率问题的办法，即让政府只掌握一种特别股，它可以有优先分红的权利，但企业的厂长经理或董事会必须由法人股和个人股东选举产生。这是一种既保证了公有制占主体(政府是最大的股东)、又能让企业有效经营的可行办法。现在，已有一些企业、特别是乡镇企业，开始试行这种或类似的方法，取得了不错的效果。
在现阶段的政治、经济及社会环境中，股份合作制比较容易被人们接受。所谓的股份合作制企业，就是企业的资产全部由企业内部员工按股共有，外部人员不能入股，股份只能转让给企业内其他员工；这样的企业实行按劳分配和按资分配相结合的分配办法。股份合作制虽具有产权相对明确、机制灵活、利益直接等特点，但弊端也很大，它阻碍了外部资本的进入和企业资本的流动，只适合小型工商企业和各种服务性企业。股份合作制企业的发展需要扩大规模、加强横向联系、追加资本，最终很可能不得不转变为开放型的股份制。
如果实行一人一股的股份合作制，问题就更大了。除了上面已指出的弊病外，它还会造成持股少的人作了不恰当的决策、却让持股多的人承担较多风险或损失的结果。如果持股多的和持股少的人具有同等的控股权或企业经营决策权，那谁又愿意多持股呢?因为承担风险小的人，敢于冒更大的风险，从而也可能导致企业更大的亏损、甚至倒闭，这样，谁又愿意让别人拿自己的钱去冒风险呢?(请读者设想一下，你和笔者合伙，如果你有1万元的股份，而笔者只有100元的股份，你会愿意让我享有同等的企业经营决策权吗?)如果为了维持企业合作经营者的同等权利，只容许所有人持等量的股份，想多投资的人也不能多持股，这又导致资金的浪费，并且还可能减少能力强、努力工作的人的积极性。
以上关于各种股份制优越性的讨论还只是从经济效率标准出发的，但经济改革不单纯是为了增加经济效益，它还有其他目标，如增进社会公平和社会稳定等。经济效益和平等(公平)是从不同的角度来评价经济活动的社会效果的，代表了不同的价值取向。一般来说，资源的有效配置和公平配置呈“此消彼长”的反向关系。由于人的能力、机遇不同，面临的风险也可能不同，为了激励人们努力工作从而增进效益，必然会出现某种程度的收入(结果)不平等。如果干多干少、贡献大贡献小收入都一样，会有多少人去努力工作呢?在具有自利行为的人类社会中，尽管“结果平等”往往带来生产的低效率，但为了社会的稳定及增进社会公平，人们往往不得不牺牲一些经济效益而照顾到社会公平。中国改革前的体制是过度强调了“结果公平”(导致了吃大锅饭)、而基本上忽视了经济效益问题；现在，中国为了加快经济发展，核心的任务应该是减少“大锅饭”，提高企业的经济效益，逐步建立产权明晰的现代企业制度。
这里，我还要强调，不同的经济环境将影响不同产权所有制安排的最优选择。在具体不同经济环境下，国有、集体、民有产权所有制都可能是最优的。笔者的一篇关于转型经济中产权所有制安排的文章谈过这个问题。文中证明了，当经济自由和市场体系完善的程度非常低时，国有企业比民有和集体企业更有效；如果经济自由和市场体系完善的程度处于某种中间状态，则集体企业将比国有企业和民有企业有效；如果具有高度的经济自由和完善的市场体系，则民有企业将是最优的产权安排形式。由于目前中国乡镇企业的蓬勃发展，一些人过份夸大了这种产权制度的长久优越性，其实，它只是一种过渡型产权制度。尽管许多产权模糊的乡镇企业和其他企业在现阶段是最优的产权安排，随着市场化改革的深入、经济自由化程度的进一步地提高和市场体系的逐步完善，它必定被产权明晰的现代企业制度代替。
三、国有企业股份制改革的速度和现阶段可采取的措施
如果明确了国有企业改革的形式，到底应不应该快速地大规模地完成国有企业的股份制改造或私有化呢?中国的经济现况是否能够承受企业大规模破产的压力呢?中国政府打算用三年左右的时间让目前亏损的国营企业走出困境，笔者认为此估计也许过于乐观。由于中国目前的经济基础和社会条件还不成熟，对国营企业的大规模股份制改造和破产的速度不宜太快，应采取比较渐进的方式。
中国政府并不具备足够的财政能力去负担数目庞大的下岗工人的失业金，这必然会限制国有企业改组、破产的速度。即使现有国有企业不实行股份制改造、不破产，也有5，000万人(其中1，300万下岗工人、700万待业人员、3，000万退休职工)要财政负担。目前，国有经济的产值还占国民生产总值的30％多，有相当大一批劳动力还依赖国有部门养活，社会安全保障、失业救济、失业工人的再就业培训等制度还处在初创阶段。如果象俄国东欧一些国家那样，快速推行国有企业的全面破产和民有化，会导致经济负增长、人民生活水平下降、国有企业工人大量下岗，他们的生活就没有保障，再就业问题也很难解决。这会威胁社会的安定，引起社会动荡。
中国城市居民的价值观念和思维方法，本来就不完全适应市场经济的要求，在机制转型的过程中，更应避免诱发人们对改革的抵触。如果国有企业改革的步伐过大、职工收入下降过快、工人下岗人数过多又一时找不到工作，由于生活困难、社会经济地位下降，会导致工人心理失衡和对改革的不满情绪，进而对向市场机制的转型持怀疑态度或抵触情绪。改革需要安定平稳的环境，为了减少社会振荡，在经济机制的现阶段转型过程中，在劳动力市场和社会安全保险制度还没有建立之前，不宜急于对国有企业实行大规模的破产政策。在这个时期，难以为继的国有企业本身还发挥着一种变相的社会保障作用，让那些没有能力或缺少出路的工人有一个暂短的过渡时期。尽管国家不得不补贴亏损企业，但这种补贴的数量未必比失业救济金多，因为即使是亏损的企业，也或多或少有一些收益，能支付部份工资成本。
在现阶段的国有企业民营化改革中，政府可以采取以下措施:第一，尽可能拨出资金建立社会失业基金，并帮助失业、下岗工人再就业，为他们在政策上提供方便和自由，加强就业培训、引导下岗职工转变择业观念、鼓励自谋职业。第二，鼓励和发展私有、集体、及其他类型的产权明晰、自负赢亏的企业，让其创造更多的就业机会。第三，给予国有企业职工更大的择业自由，允许劳动力充份流动，从而形成劳动力市场。第四，完善市场体系，现在许多经济中的问题都与市场体系不完善有关。一个完善的现代市场经济体制不仅仅是放开价格、开放产品市场、给予人们自由就可以形成的，还应包括建立宏观调控系统、现代企业制度体系、税制(收入分配)体系、社会保障体系、法规体系、反垄断(反不公平竞争)体系、开放的劳动和金融要素市场体系等。第五，改革国有企业的经营机制，激励经理和工人的积极性，比如可以对中小型国有企业、特别是第三产业的国有企业，实行长期承包制、租赁制、拍卖、出售、实行股份合作或股份制等，而对效益好的大中型国有企业则实行产权明晰的股份制。对一部份长期严重亏损的中小型国有企业，可以在几年内分期分批地实施破产。
四、关于机关事业单位人员膨胀的问题
最近几年，中国大陆出现的一个新现象是，随着经济机制的转型，城镇企业职工的人数不断减少，但拥有3，000多万在职干部的机关事业单位却在持续膨胀。1997年6月末全国城镇职工人数为14,671.5万人，比上年同期减少了18.7万人，其中国有企业职工减少了126.9万，机关事业单位在职干部却比上年同期增加了135.2万人(仅1997年上半年就增加了107.9万人)，上涨幅度为0.8％，机关事业单位人员增加的幅度比国有企业职工减少的幅度还要大。也就是说，国有企业减少冗员的成果被机关事业单位人员的膨胀抵消了，这实际上背离了制度转型的目标，但在学术界却没有得到充份的讨论。
出现这一现象的原因之一是，由于国有企业经营不善、效益日益下降，导致职工收入不稳定，随时都有下岗或被辞退的危险，国有企业的职工现在端的已经不是“铁饭碗”了。于是，机关事业单位的“饭碗”就相对更“铁”了，机关事业单位里不仅“旱涝保收”，而且收入能稳中有增，因此越来越多的人想方设法使自己或亲友子女挤进机关事业单位。由于政治改革毫无进展，几乎每个机关事业单位的精简工作都不能真正推进下去，不少机关的所谓精简，只不过是换换牌子、改变一下行政经费拨款渠道的“游戏”，还有些机关居然能在机构改革中乘机扩大地盘、增加人员、编制和经费。
国有企业的效率虽然低下，但毕竟它们还在创造一些价值，而机关事业单位则完全是消耗型单位，又不存在着竞争、亏损或倒闭的问题，因此政府不得不花费巨大的财力来维持这些机关事业单位的运转。机关事业单位的在职干部中有很多并不具有专业技能，如果这些人员被精简，可能不容易找到理想的出路。现在，机关事业单位又成了企业冗员的“避风港”，这会大大增加制度转型的难度。不解决机关事业单位的冗员和无限膨胀问题，国有企业的改革就几乎是白忙一场。
改革机关事业单位的体制不仅比国有企业改革更困难，而且牵涉到政治体制改革的问题。应尽早推动政治体制的改革，从而创造大规模精简机关事业单位的政治社会条件。这个任务拖得越久，机关事业单位就会越臃肿，精简的难度就会越大。怎样才能平稳地改革机关事业单位，是一个急待研究解决的问题，应当引起更多学者专家的注意。中国大陆的学者专家应当积极参与研究和推动机关事业单位的精简改革，使中国的经济机制转型成为真正有效率的自由竞争的市场机制，而不应当因为既得利益而阻碍这场不可避免的改革。
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