不受制约的权力是危险的权力
[ 2000年第2期 不受制约的权力是危险的权力 作者：应克复 ]
怎样认识“权力过分集中”
我国政治体制的特征和弊端，集中表现为“权力过分集中”。
“权力过分集中”是“文革”之后提出的概念。“文革”浩劫实是以“恶”的形式所进行的一场启蒙运动。恶梦醒来，痛定思痛，人们才意识到现行政治体制的弊端；而在此之前的近30年中总是自信地宣称，我们的制度是最优越的，我们的民主比西方资产阶级民主要高出千百倍。“文革”启示人们，为什么在最优越的制度下会发生“文革”这样的灾难?以致久经考验的党和十几亿中国人面对几个区区野心家、阴谋家祸国殃民竟束然无策，只能听之任之。“文革”浩劫深刻地暴露了现行政体的弊端。邓小平就此指出：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”(《邓小平文选》第2卷，第329页)
邓小平这一重要论断所包含的思想值得重视。第一，权力过分集中的体制早在“文革”之前就不能适应社会主义事业的发展了；这一体制的消极作用早已存在了，不过没有引起党和国家领导人的重视，更多的是反当作社会主义的优越性(有时称为“优势”)加以坚持。第二，权力过分集中是发生“文革”的制度性原因，即邓小平指出的“一个重要原因”。“文革”浩劫“使我们付出了沉重的代价”，可见，权力过分集中，对党和国家，对现代化事业会造成极大的破坏。因此小平强调，权力过分集中“现在再也不能不解决了”。
要解决“权力过分集中”问题，首先要对“权力过分集中”在体制上的表现有全面的认知。根据邓小平对这一问题的有关分析及作者的思考，将之概括如下。
就国家、社会与党的关系而言，权力过分集中表现在：(1)党对国家享有对立法、行政、司法机关实施人事安排权，重大问题决策建议权，以及对国家机关的监督权；又通过党的领导人与国家机关领导人合二而一的制度，从组织上保障对国家机关的绝对领导。(2)党的中央通过对地方(省、市)党、政(政府、人大)、军第一把手的任免，统制着地方的权力。(3)党还领导非国家权力机关的政协和各民主党派，还领导带有政治色彩的社群组织，如共青团、工会、妇联、文联、社联、作协、科协、海协等。(4)党还领导并控制意识形态、新闻舆论。(5)经济方面，党通过国家行政权力，拥有宏观调控权与微观(国企)管理权。这样，党几乎把国家和社会方方面面的权力都集中起来了。
我个人认为权力的集中如果仅此而已，还只是认识其真相的一半。
权力集中于党；而党又是一架庞大的机器，是一个由几千万党员所组成的包括中央到地方的组织体系。根据民主集中制的组织原则，在这个组织体系中，中央机构拥有很大的权力和权威，是党和国家的指挥中心。按民主制的原则，党的全国代表大会应是党的最高权力机构，它选举产生党的中央委员会，决策党务大事。但在实际生活中，党的代表大会只有在五年一次的大会召开期间才履行其有关的职权；一俟大会结束，这一组织就停止了活动，自然谈不上履行什么权力或产生何种影响了。即使是在党的代表大会上拟作出决定的重大问题，也往往由党的领导集团(通常是政治局常委和书记处)在会前作了周密的安排。所谓党的中央，具有法律效力的应该是指由代表大会所选举产生的中央委员会；由于中央委员会按常规每年举行一次全会，甚至由中央委员会选举产生的中央政治局也不是一个在京的常设机构，因此，在更多的情况下，代表中央的往往是政治局常委了。这样全党服从中央就是服从政治局常委；这样党的领导，也就体现在政治局常委的领导上。于是，国家的权力，党的权力，就高度地集中于政治局常委。毛泽东时期由于种种原因又将臻于高度集中的权力集中于毛一人，重大的问题毛一个人说了算；凡不同意毛的决定者无不受到严厉的惩罚，结果导致了个人专制。
“权力过分集中”的体制自然是由种种原因造成的，简要地说：
第一，苏联的集权政体模式对我国有着直接的影响，最主要的是“一党制”的“一元化领导”。
第二，中共在长期武装斗争所形成的集中统一的领导方式和组织原则，建国后成为国家政权运作的现成模式，这对许多人来说是驾轻就熟的。
第三，中国封建专制主义有着悠久的历史传统；近代以来启蒙往往被爱国救亡所压倒，即使是新民主主义革命也主要是武装夺取政权，无暇认真在思想文化上清算封建主义；革命后又很快转入社会主义，将批判的矛头指向了往往是虚拟的资本主义与资产阶级，使封建主义的历史遗产幽灵似地缠绕着中国迈向现代文明。
第四，以民主、自由为核心的西方文明一直受到中国本土文明的排谴，不但专制主义不欢迎民主与自由，建国之后“左”的思潮也不给民主、自由以立足生长之地。“文革”这场触及人们灵魂的大革命，使人们饱受缺乏民主自由之苦。“文革”结束后20多年过去了，多数中国人，对民主自由的认识还颇为贫乏。
第五，“权力过分集中”当然还有经济方面的原因，那就是计划经济以及公民个人不占有资产。计划经济使国家在经济上无论是宏观方面和微观方面都拥有决定一切的权力，国家一旦控制了社会的全部资源，并指挥全社会的生产和流通，又决定着社会财富的分配，那么留给公民的任何权利似乎不再是必要的了。财产既然如此高度地集中在国家手里，国家既然是全能的，公民除了听候安排与服从之外，任何政治参与就都显得是多余的了。
“权力过分集中”使我们付出了沉重的代价
高度集中的权力，必定是高度地不受监督与制约的权力，因而是高度危险的权力，这是被当代中国史反复证明了的一条真理。
人们都熟知，凡是不受制约的权力必然导致滥用。玩忽职守，决策失误，专横暴虐，扼杀民主，贪污腐化，穷奢极欲，都是权力滥用的表现，其后果往往是灾难性的。所以，不受监督制约的权力是危险的权力；集中的权力愈多，愈不受监督制约，其危险性愈大愈烈。
反思“文革”，面对腐败，人们深感我国监督制约机制很不健全、很不得力，期望对各级各类权力实行有效的监督制约，中国共产党与各界人士也提出了改进监督制约机制的种种意见。但是，人们似乎没有意识到监督制约机制不健不力的原因所在。这个原因，笔者认为，正是由于权力的过分集中。就是说，权力过分集中，必然导致权力的无监督无制约状态；前者是因，后者为果。因此，要健全我国的监督制约机制，其根本出路就是要改变权力过分集中。我们知道，要监督或制约某种权力，其监督制约主体必须享有法定的权力。比如，要实行有效的新闻舆论监督，必须赋予新闻出版部门和广大公民享有了解权、报导权和批评权，没有这些权力，新闻舆论监督连纸上谈兵也是不可能的。再比如，民主监督是人民政协的一项功能，但是，如果政协的监督不具有法律效力，那么，政协对政府、对执政党所提出的建议和批评，即使很有价值，即使在政协中形成为一种决议，如果不被政府和执政党所采纳，也不免流于空谈。所以，当国家的行政权、立法权与司法权全部地集中于一个特殊的机构，当宪法赋予公民的各种经济、政治和自由权利也都集中于这个特殊的机构，那么，当这个拥有一切权力的特殊机构决定一切、指挥一切、裁决一切的时候，国家和社会中还有什么力量可以对之监督、与之抗衡呢?!最有可能的倒是，当一个危害国家的重大错误决策被这个机构推出的时候，举国上下，万众拥护，畅行无阻。“文革”便是这样降临的，并延续达10年之久。所以，小平说，“权力过分集中”是发生“文化大革命”的一个重要原因。“文革”之初乃至整个过程，毛泽东是少数(指党内领导层中)，可是为什么能掀起“文革”的狂飚?因为毛拥有无限的凌驾于一切之上的权力，加之历史上所形成的权威。因此，无论是党内的任何一级组织，国家机构中的任何一个部门，也无论是党和国家的任何领导人乃至亿万群众，都不过是执行最高统帅的指示的工具，是享有无限权力的绝对权威的附属物。你可以借用这个权威去作恶、去犯罪(如林彪、“四人帮”那样)，但绝不能去制止这个权威对权力的滥用，那怕是表示一点怀疑也是有罪的(如遇罗克、张志新)。所以，在人类的政治生活中，绝对的权威往往会酿成绝对的灾难。“文革”便是一例。要消除这种危险的权力，必须改变无限的不受约束的权力。
改革开放以来，权力腐败蔓延而难以遏制，其根源同样是权力的过分集中。那些头戴桂冠的显赫人物其行为往往不再受到什么监督，更谈不上什么制约了。因为政府、人大、法院、检察院乃至党内的纪律检查委员会都在他的领导之下，在党委会内部“第一书记是绝对真理，第二书记是相对真理，第三书记只能是服从真理了”。这种特殊人物要谋大私、干大坏事、犯大罪是最容易的了。可悲的是，当他们谋大私、干大坏事的时候都是在“党的领导”的名义下进行。这种现象邓小平早就严肃指出。他说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导，全国各级都不同程度地存在这个问题。”结果是“使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。”(《邓小平文选》第2卷，第328—329页)组织成了个人的工具，还有什么事不能干的呢?这就是某些“第一书记”腐化堕落、成为罪犯的体制性原因。据不完全统计，仅1999年头9个月影响较大的就有三个“第一书记”受到惩处。第一个是海南省东方市市委书记戚火贵(1999年3月)，结案后被处决。第二个是广东省湛江市市委书记陈同庆(1999年6月)，结案后被处以死缓。第三个是许运鸿(1999年9月)，他的案情是十五届四中全会后见之报端的。比之戚、陈，他的官位最高。案发前，他是中共中央候补委员、中共浙江省省委常委、宁波市市委书记。在四中全会上他被开除党籍、免除党内职务。刑事责任待究，看来也难逃重处。改革开放以来，第一书记一个个倒了下去，一个个因罪大恶极而判以重刑，这固然是个人之不幸，但更是国家、人民之损失(许运鸿一案仅给国家造成直接经济损失就达12亿余元，而陈同庆一案使国家财政收入损失达60亿元之巨)。这些权倾一时一地的书记之所以陷入犯罪深渊、遭致自我毁灭，皆因为他们的权力曾一度失去了监督与制约，或者说，监督与制约的权力无力抵御他们对权力的滥用；因为，在他们那块土地上一切监督机构也在他们的领导之下。这里的秘密是，不受约束的权力体制(孟德斯鸠称之为专制的或腐化的政体)孵化着腐败的官员，这就是腐败官员层出不穷的根本原因。事到如今，我们该有这个认识了!
在现实生活中，有明火执仗的贪官，还有被誉为“清正廉洁”的好干部，待东窗事发人们才知道也竟是个大贪官。1999年7月2日凌晨，被称为“优秀检察官”的沈阳市检察院反贪局技术处副处长杜福泰与其情人在沈阳北郊的私人别墅因与三个小偷发生冲突而被杀害。案发后人们和他的妻子才知道他有高级别墅与轿车，有情人，还有近百万元来路不明的财产。人们怎么也不相信，杜福泰一贯清正廉洁、工作认真；他不喝酒、不抽烟、不打麻将，不涉足娱乐市场；他家境清贫，妻子下岗，住房一直未装修，人称是难得的好检察官，怎么会是一个贪官?!对于杜的近百万巨额财产，无论是查找本人的记录和私人信函，或核对杜曾经手的一切账目，都没有发现线索，说明这位检察官为日后的反侦察早有准备。杜福泰一案是一典型，但绝非仅此一例。河南省灵宝市地税局副局长卫建设连续八九年被评为先进工作者，1993年后连续被评为优秀共产党员，是当地税务系统的“老先进”了。1999年年初案发后，揭露出他受贿索贿达160多万元，还有300多万元巨额财产来源不明。杜福泰、卫建设这类伪装成“优秀干部”的巨贪的出现，从一个侧面再次说明我们的权力机制存在着严重的漏洞，以致为这类腐败分子提供了生存空间。人们问，这类腐败分子能伪装10余年之久，我们的人大、政协监督，党内的纪检委、国家的检察机关监督，还有新闻舆论监督在干什么?遗憾的是，拒监、避监的力量对待各种疲软监督机关的监督绰绰有余，更何况还存在失监和禁监的权力空间。因此，反腐之要不在于“秋后算账”，惩处一批又一批腐败分子；也不在道德教化，严于自律；而是要努力铲除滋生腐败的土壤，从根本上检讨现行的权力体制。诚如邓小平所说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”(《邓小平文选》第2卷，第333页。)
改革权力过分集中的体制,已刻不容缓
1.不在政治体制上作切实的改革，过去出现过的一些严重问题还可能重新出现。
中国人对即将来临的世纪怀着美好的憧憬。但是，不改变权力过分集中的体制，能否促使社会的全面进步?能否推动现代化的顺利发展?能否维护持久稳定的政治局面?答案恐怕是No!邓小平曾告诫：“领导制度、组织制度”“关系到党和国家是否改变颜色”。(《邓小平文选》第2卷，第333页)对于未来的中国将会遇到什么情况，邓小平的预见是，如果不在政治“制度上作一系列切实的改革”，“国家和人民还要遭受损失”(《邓小平文选》第2卷，第335页)。他甚至说：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”(同上，第333页)什么是过去出现过的一些严重问题?家长制、一言堂，个人说了算；重大决策失误、权力失控，国家发展遭受挫折；权力崇拜，权威崇拜，偌大中国只有一种声音；无视公民民主自由的基本权力，等等。既然权力过分集中，出现这些现象是不奇怪的，邓小平因此告诫：“只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”(同上，第333页)
2.改革政治体制，是当代中国社会焦点中的焦点。
“以阶级斗争为纲”，使我国经济发展停滞不前，至“文革”后期到了崩溃的边缘。中共十一届三中全会后将工作重心转移到经济建设十分正确。但这决不意味着我们只要进行经济建设和经济体制改革就可以了。“文革”浩劫导致政治、经济和文化的全面危机实质上是政治体制的危机。鉴于经济是一个国家和民族的生存线，当时集中力量抓经济是必要的。今天和以后抓经济可持续发展也永远是必要的。但是，如果只抓经济建设和经济体制改革，政治体制改革长期滞后，特别是权力过分集中的体制仍不下决心去改变它，那么，国家的全面进步，就会受到严重的限制。邓小平早在1986年11月就鲜明指出：“我们越来越感到进行政治体制改革的必要性和紧迫性。”(《邓小平文选》第3卷，第179页)。邓公此言，说明政治体制的危机依然存在。
就现状而言，我以为尖锐的矛盾已摆在我们面前：
(1)不进行政体改革，阻碍经济改革的深入发展(如权力经济与市场经济的冲突)，并危及已取得的成果。用邓小平的话说：“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通”，“不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进”。
(2)不进行政体改革，权力腐败不可能有效遏制；权力腐败不能遏制，危及着政权的合法性。用江泽民的话来说，对腐败现象“如果我们掉以轻心，任其泛滥，就会葬送我们的党，葬送我们的人民政权，葬送我们的社会主义现代化大业。”
(3)不进行政体改革，使各种社会矛盾积聚，一旦迸发，破坏社会安定，威胁共产党统治，改革就会陷入重大挫折。用邓小平的话说：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”
一言以蔽之，我以为不改革权力过分集中，中国没有出路。
3.落实宪法的有关条款，是改变权力过分集中体制的可行途径。
中共十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标。依法治国，首先是依宪法治国。政治体制改革，改革权力过分集中，从落实宪法的有关条款做起，应当是最佳的选择。
第一，保障宪法赋予公民的各项权利，改变国家权力与公民权利的不平衡状况。
1982年宪法将“公民的基本权利与义务”列为第二章，改变了以往置于“国家机构”之后的顺序。宪法结构的这一重大调整是我国宪政制度可喜进步，它凝结着“文革”期间任意践踏人权的惨痛教训。
近代以来的民主理论认为，为了保障社会的公共秩序，公民将管理公共事务的权力委托给公共权力机关，组成政府。政府的目的是为了保障社会的秩序、公正与自由，维护公民的各项正当权益。但是，权力往往具有一种侵犯性；政府一旦拥有公共权力对公民社会便构成了一种威胁，可能侵害公民的利益和自由。因此，公民必须保留一部分权力，一方面以求生存和发展，一方面以防御、制止和消除政府对公民权益的侵犯。前者如人身自由权、财产权、劳动权、教育权等。后者如选举权与被选举权，言论、出版、结社等各种自由权，批评和控告政府权；公民将这些权利用于选择政府，批评与监督政府，当政府腐化和暴虐的时候，以致使民众忍无可忍时还可以废黜政府，显然，只有当公民真实地享有这些权利时，政府对权力的妄用才能及时得到制止，他们的生存权和发展权才能得到保障。因此，宪法中关于公民权利和义务的内容构成了现代宪法的基础，是现代宪政的精髓。
现在的问题是，在中国，政府本体、权力本位的观念根深蒂固。政府的权力至高，公民的权利式微，还往往受到父母官的藐视。强政府、弱社会的政治传统未有改变，致使宪法中关于公民神圣权利未有完全落实，并不时受到干扰和侵犯，因而对政府决策失算、权力腐败加以监督还几乎是一种奢望。现在许多腐败事件已是公开化了的，尽管遭到老百姓的同声谴责，但为官者却想：“你能对我怎么样!”广西省合浦县有一条远近闻名的“腐败街”。这条街段共有18幢豪华别墅，每幢占地166.8平方米，18户中有16户有严重经济犯罪和违纪问题。(据1998年12月5日《羊城晚报》)“腐败街”在众目睽睽之下堂皇屹立，原因在于公民监督、批评政府的权利被没收了。权力不受社会力量的制约，腐败势必有增无减。要遏制腐败必须还权于民。
第二，人民代表大会应成为名副其实的最高国家权力机关，改变我国长期存在的权力结构双轨制。
从宪法看，不存在权力结构的双轨制。宪法规定，最高国家权力机关是人民代表大会，人民代表大会由选民定期选举产生，人民委托人民代表大会产生国家行政机关和司法机关，这些机关对人民代表大会负责。由于党的一元化领导，国家权力还有另一条轨道，并发挥着主导作用。这就是，实际生活中党掌握着国家的最高决策权、领导人选推荐权、重大国家事务的指挥权和人事监察权，“从而成为实际的最高权力者(机关)”，而人大、政府和司法机关“其任务是遵从党的意志对人民群众进行管理”(《权力政治学》，李景鹏著，黑龙江教育出版社1995年版，第219页)。在这种情况下，人民民主主要是集中指导下的民主，即由领导者来召集，听取人民群众的意见，然后再转化为集中意志的民主。这种因适应战争年代形成并为以后需要的权力机构一直延续至今。这一权力不是宪法所明文规定的权力，但实际上却高于宪法所享有的各种权力。这种法外之权、法上之权显然与“依法治国”的原则相抵牾。为了建立现代法治国家，改革“权力过分集中”体制，维护宪法权威，保障人民民主，必须改变权力结构的双轨制。
第三，增强民主党派对执政党、对政府的监督功能，多党合作制应发展到一个新阶段。
解放战争胜利后组成了由各民主党派和各界爱国人士参加的联合政府，这个政府的组织者和领导者是中国共产党。显然，参加联合政府的非中共人士在政府中所享有的职权不是选民而是共产党给的，因而在联合政府中中共和非中共双方是主与宾的关系。这种联合的基础使非中共方面从开始起就是共产党的拥护者，而不是监督制约中共的力量。虽然1956年毛泽东就中共与民主党派的关系提出了“长期共存、互相监督”的方针，但这一方针立即被1957年的反右运动所淹没。一些民主党派的代表人士多数成了右派分子后，他们的政治角色由与共产党合作治国转变为接受共产党批判，进行自我改造。联合政府没有经过任何协商就关上大门，“互相监督”不过是“一相监督”，还远远超过“监督”。“文革”期间民主党派受到更猛烈的冲击，连身家都难保，从而名存实亡。“文革”后各民主党派逐步复苏，一些代表人士在某些场合蹒跚亮相，这自然又是来自共产党方面的推动。至1989年，中共发表了《坚持中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》，使民主党派在政治舞台上又跨前了一步。1993年八届人大一次会议通过宪法修正案：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”到此，民主党派才有了合法性依据。据统计，到建国50周年，全国8个民主党派共有成员50余万人，平均每个民主党派6.25万人。即便从数量上看也是一支很弱小的力量。
为了推动多党合作制的发展，为了增强民主党派对执政党、对政府的监督功能，要从建国以来中共和各民主党派跌宕起伏的历史中检讨我国政党制度的缺陷。最重要的一点，实际上不能“互相监督”。只有共产党可以不受限制地监督民主党派，民主党派难以或者不能监督共产党。共产党作为执政党，理应受到包括民主党派在内的方方面面的监督，但事实恰恰 相反。50年来的历史证明，共产党不能受到民主党派方面切实有效的监督，无论对民主党派、对共产党以及对整个国家，都十分不利。不要以为受监督是坏事，歌功颂德是好事。所谓“几个党比一个党好”，因为可以互相监督，否则多党存在是无意义的。鉴于不堪回首的1957年反右与十年“文革”的惨痛教训，以及民主党派所拥有的一切全是共产党给的，使民主党派不可能对共产党实行政治监督。多党合作制要向前发展一步，首先要改变“一相监督”的现状，结束各民主党派不敢、不能对共产党进行政治监督的历史。这是保障中国现代化事业健康发展的政治体制中的重要部件。
多党合作应纳入法治轨道，这是50年政党史要吸取的另一条重要教训。宪法规定多党合作制“将长期存在和发展”，现在看来，“存在”是不成问题了，主要是如何“发展”。多党合作既然是一项基本的政治制度，首先应当有一部“监督法”，使中共和民主党派就如何“互相监督”都有法可依。民主党派作为弱小政治力量一方在监督共产党过程中有了法律保障，可以获得必要的政治安全。共产党作为政治上强大一方在监督民主党派过程中有了法律依据，可以防止权力失控、再现历史上那种任意处置民主党派的情况。民主党派的另一个重要功能是“参政”。建国初期各民主党派的参政情况举世瞩目，为世人交口称赞，如能坚持，必早兴党兴国。改革开放以来，参政情况日有长进，但仍未超越安排模式，不是国家意志之使然。所以，还要有一部“参政法”，使中共和民主党派的权力取向都有法可依。
还有一条，应当有一部民主党派的“组织法”，以保障民主党派在组织、政治与思想上享有法律所赋有的独立性。由于民主党派的一些基本问题都要经过中共统战部与组织部才能解决，干预太多，使民主党派至今无必要的独立性。因此，中共与民主党派之间也有一个进一步适度“分开”的问题，这同党政分开、政企分开，调整中央与地方的关系的道理是一样的。这是改变“权力过分集中”的一项重要任务，可惜为许多人所忽视。我个人认为，现在共产党对民主党派还是管得太多太死，老是不给民主党派“断奶”，民主党派怎么能成熟、能承担起历史的重任呢!
(责任编辑 徐孔 刘家驹)
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