新兴工业国（地区）转型腐败的启示
[ 2000年第11期 新兴工业国（地区）转型期腐败的启示 作者：俞新天 ]
对于发展中国家腐败现象的总体描述，已经在不少文章著述中论及。本文将注意力集中于那些在现代化过程中已经“起飞”的国家，或者为新兴工业国，或者与中国类似的人口大国如印度等。根据考察一些发展水平很低的国家，既有严重腐败的，也有腐败程度较低的；发展水平已接近发达程度的国家和地区，腐败都得到了相当的治理，如新加坡和香港。而正处于现代化转型过程中的国家，腐败都处于高发期，恰恰出于历史发展的观点，必须把腐败与现代化转型联系起来，甚至也可以将它作为衡量现代化转型的标尺之一。当现代化转型实现得比较顺利时，市场经济得到发展和规范，民主与法治会有长足进步，遏制腐败便有了根本保证。如果腐败仍很猖獗，哪怕经济发展程度相当高，在民主法治建设上必然仍有缺陷，现代化转型还不能算完成。
新兴工业国(地区)在现代化转型期腐败的特点，与西方国家同一时期的腐败特点大相径庭。这是因为它们现代化的时代条件截然不同，现代化所承受的内外压力不同，以及作为政治经济运行基础的社会文化有巨大差异。
第一，政府干预经济多，“寻租活动”正兴旺。
发展中国家在赢得政治独立和民族解放之后，主要的任务是如何较快地改变经济上的贫穷落后，实现现代化的“赶超”。由于发展的起点很低，民族资产阶级的力量一般比较软弱，只有政府的作用能够弥补此弱点。为了发动社会各个方面的变革，只有政府才能形成覆盖整个社会的权威，规划和规范空前规模的行为。政府从一开始就不仅作为经济活动的一般管理者，而且还作为经济活动的直接参与者、组织者和从事者，深入经济活动的内部，推动工业化的前进。政府对于经济生活实行如此广泛的干预，寻租活动便兴旺发达起来。所谓租金，是指由于政府的政策干预和行政管制抑制了竞争，扩大了供求差额，从而形成的差价收入。寻租活动又称寻找直接的非生产性利润活动，是指利用政府对经济生活的管理权直接为个人或小团体攫取物质财富或收入的活动。这种租金或直接的非生产性利润是政府干预的产物。寻租活动在本质上是非生产性的，对整个社会来说是一种浪费。
寻租活动是发展中国家极普遍而富有特色的腐败现象，既可以采取合法的形式，也可以采取半合法或非法的形式。所谓合法的寻租活动是在不违反法律政策规定情况下进行的。它往往是由寻租者利用自身职权合法从被管理者那里收取的。例如：菲律宾前总统马科斯以总统府的文件形式，规定进口商每进口一箱鱼罐头必须付出15比索的回扣，从而将收贿合法化。凡是他经手办事，都要索取10％的回扣，因此被戏称为“10％先生”。商人巨贾投其所好，事先通过各种门路塞进贿赂，然后偷税漏税，非法牟利，无人敢问。按照菲律宾法律，总统年薪为57000美元，即使20年没有任何消费，总计不过120万美元，而马科斯夫妇敛财的总数超过此数的一万倍!他们生活的骄奢淫逸，挥霍无度，远远超过了历代君主，在世界各国也极为罕见。
所谓半合法的寻租活动是钻现行法律或政策的空隙的寻租行为。在半统制半市场的条件下，政府所控制的各种资源、商品的服务，与市场所流通的资源、商品和服务之间存在着双重价格，前者远远低于后者，两种价格的差额往往成为寻租者的目标。而在政府垄断或严格控制某种资源、商品或服务的情况下，由于供求之间差额过大，往往驱使寻租者不惜违法而去追逐差价收入。例如，在促进经济高速发展时，政府对要扶植的产业给予信用贷款和外汇分配的支持，给某些企业发放许可证，产生了大量的半合法甚至非法的寻租活动。韩国的经济发展模式是最典型的，以至于人们将其称为“韩国总公司”。韩国不仅实行了多个五年计划，而且国有企业在80年代之前在肥料工业、钢铁工业和石油工业方面发挥了很大作用。为了获得财政补贴、低息贷款、进口配额等等，企业便大量使用贿赂手段。1961年朴正熙上台时，带领了一批少壮派军人进入政界，大多数军人出身寒微，不仅有建国雄心，而且以清廉为号召。然而当1979年朴正熙遇刺身亡时，民众“打倒腐败贪官污吏”的呼声不绝于耳，继位的全斗焕不得不发起“社会净化运动”，撤换了一批涉嫌贪污的官吏，被国外戏称为“全都换”。1988年全斗焕刚宣布“自动退位”，其胞弟全敬焕侵吞国家对“新村运动”的拨款和财界捐款约100亿韩元案爆发，紧接着其堂弟、内弟、外甥、妻子连同其本人的巨额贪污也被揭发。全斗焕夫妇被迫到百潭寺修行忏悔。虽然卢泰愚总统对全斗焕处理得留有余地，但卢泰愚于1990年收受韩宝集团1300万美金，为其颁发建造公寓许可证，1995年东窗事发。卢泰愚与全斗焕于1996年双双被判死刑，后二审定为17年监禁和无期徒刑。韩国接连不断地发生高层腐败，固然与当权者个人品德有关，但更是经济体制的弊病所致。印度长期实行“混合经济”，政府对各种紧缺生产资源进行补贴，因此负责发放许可证、关税、税收的官员贪污腐化最为严重。由于企业的产品价格受到政府的严格控制，企业家不是用降低成本的方法去提高效益，而是靠获得政府补贴获利，于是就转向行贿。这种现象只有在政府逐渐退出具体经济活动时才能抑止。在一些市场经济获得更自由发展的国家，寻租的腐败形式会大大减少。
第二，“强人”政治约束少，高层犯罪难监督。
目前进入新兴工业经济的国家(地区)，几乎都有相当长时间的主张现代化的政治或军事强人上台执政。
政治或军事强人的出现，扭转了一般发展中国家政府软弱、混乱的颓势，经常采取激烈的措施促进经济发展和社会改革，因为其政权的合法性必须通过突出的经济成就加以证明和巩固。然而，这也往往使强人大权独揽、不受监督，极易走上贪污腐败的邪路。印尼总统苏哈托靠枪杆子夺得政权，也依靠军人巩固政权。他在位三十年，不可否认对印尼的经济发展起了很大的推动作用，提高了人民的生活水平。但是，他越来越变得滥用职权，贪污腐败，引得天怨人怒。苏哈托共有三子三女，组成了庞大的家庭经济王国。据媒体报道，苏哈托家族在国内3200家公司的持有股份，拥有的财产至少在200亿美元，还不包括其在国外的财产。
苏哈托家族聚敛财富非自今日始，问题出在没有可以监督纠正这种腐败现象的机制体制。
由强大政党推出的政治强人的情况略有不同，其中有举世闻名的廉洁之国新加坡的缔造者李光耀，也有严重腐败的高官。印度一般并不算作“新权威主义”国家，但是其政府集权程度比西方民主制度要严重得多，而印度国大党四十余年执政，几乎由尼赫鲁家族一脉相承(尼赫鲁、英·甘地夫人和拉·甘地)，又非常符合强大政党支持政治强人的模式。早在本世纪60年代，印度成立的预防贪污机构——桑特哈兰姆委员会的报告透露，按照保守的估计，由于腐败行为的侵蚀，国库损失了两个五年计划建设资金的5％。1991年担任总理的国大党主席拉奥，实行经济改革政策取得一定的成绩，但腐败丑闻缠身，据说在哈什迪·迈赫塔股市丑闻中收受1000万卢比“政治捐款”，与10万美元诈骗案有牵连，以及以金钱收买反对党议员等等，成为第一个在任期间接受法庭传唤的总理，终于在1996年被迫下台。腐败也成为使执政近50年的国大党一蹶不振的主要原因。
无论是政治强人还是军事强人统治，政治设计的基本宗旨有二，一是维护政治安定，二是保证经济发展。对于新兴国家，首先是建立国家权威，然后才能谈到限制权力；首先要积累政治资源，然后才能谈到分配权力。必须看到，在发展初期，百废待兴，反腐败排不上议事日程，甚至也未进入政治设计。随着经济和社会生活的进展，这些国家也开始注意政治体制和反腐机制的建立。然而，政治制度化的发展和完善需要相当长的过程，权力制约的机器也许已经存在，但运转不灵，只能针对中下层官员，还不足以惩罚高官。民众的参与和监督需要不断地与限制作斗争，才能缓慢地扩大。大众传媒或被权势集团控制，或受到严厉审查，还不能充分发挥舆论监督的作用。人治的痕迹还很深刻。这是腐败严重的政治原因。
第三，传统观念根蒂深，惩治腐败阻力大。
在西方国家现代化的过程中，先产生了比较发达的市民社会，资产阶级领导其他阶级阶层的人民奋起斗争，通过立法促进了现代国家的成长。发展中国家正相反，赢得民族独立在先，改造传统社会在后。传统观念在人们头脑中根深蒂固，与现代国家的民主和法治格格不入，成为纵容姑息腐败滋生的思想温床。虽然国家从法律上确定了平等的权力，然而过去等级制的封建性的人际关系准则影响仍很深远，保护人——被保护人的结构或庇护型关系仍然很兴盛。
在新兴国家中，庇护关系有各种形式，大约有三种类型，即亲缘关系(家族关系、宗族关系、教亲关系)，人情关系(同乡、同学、同事、战友、上下级、朋友等)，以及交易关系(互惠利用)。家族关系几乎是一切社会的基本组织关系，但在东亚尤为突出。韩国全斗焕的腐败涉及家族中至少7人，苏哈托家族腐败人人有份，连倡导廉政的金泳三也因包庇儿子的腐败而下台。
不论哪种庇护关系，都并不证明某种文化特别具有腐败性，而是证明这些国家的文化还处于从传统向现代的转型过程之中，人民的心理还处于从“臣民”向公民的转变之中。这使得腐败容易滋生，老百姓虽然从内心深处痛恨腐败，但对待反腐败却态度冷漠，孰视无睹，客观上纵容姑息。虽然国家颁布了法律，但建立法治社会极其艰难，司法腐败相当严重。人们的传统观念还很顽强，转型期人们对于物质生活的期望又大大提高了，腐败便在社会上蔓延。在许多新兴工业国，不仅高层腐败的比例高，而且基层腐败形成风气。高层腐败为害巨大，但一般民众不易察觉，基层腐败却因为量广面大，直接天天与群众见面，最使百姓痛恨。官僚、工程技术人员、警察、教师、医生，一面向官员行贿，一面向老百姓索贿。基层腐败还有一个重要原因，即低级公职人员的待遇太差，难以维护体面的生活。在印尼，高级将领的工资不过40万盾，仅为香港菲佣收入的十分之一。因此军队到处经商。大多数军人不善经营，所以都与华人富商合资，出现了大量的腐败。在印尼、菲律宾、泰国，腐败都被民意测验列于问题的前茅，可见这一现象的普遍性和严重性。
新兴国家的腐败为害极大，从根本上损害现代化目标的实现。首先，新兴国家的中心任务是经济发展，尽快改变贫穷落后的面貌，迅速改善人民的生活。但是，腐败分子化公为私，将公共财富流入私人腰包，使国家损失惊人，无法将这些资金用于投资和扩大再生产。1982年在继任的就职演说中，墨西哥总统乔斯·洛佩斯·波蒂罗大力抨击腐败，揭露了一个令人痛心的事实，墨西哥人依靠不法行为所攫取的国家财产数量，要比帝国主义在其整个历史上剥夺的总和还要多!在菲律宾，据有关专家估计，40％的国民生产总值被政府各级官员贪污掉。各级官员由于接受回扣，在政府工程中或采购物资中坑害国家，大大增加了政府开支，往往还购进劣质设备。对泰国、印尼、印度等国的情况研究表明，采购中的腐败使政府要多支付20—100％的费用。同时，企业的注意力集中在行贿官员，买得许可证等各种优惠，而非提高生产效率，而且降低了整个社会资源利用的经济效益。韩国政府扶植的特大企业集团，印尼和马来西亚政府对于马来人企业的“扶强”战略，背后都有大量的腐败交易，促成了官商勾结、金权政治的现象，使腐败的规模越来越大，性质越来越恶劣。尤其当发展中国家处于起飞阶段，资金显得格外宝贵时，人民的血汗积累却被贪污腐败的黑洞吸走，造成资金的短缺。外国投资援助也是官员贪污的对象。贪得无厌的官员对外国投资也使用寻租、设租、索租的恶劣手段，影响了外资的投入。
其次，腐败危及政治稳定，造成政局动荡，延误现代化转型，甚至造成现代化的断裂，教训多多。现代政府的合法性来源于民众的支持。如果公职人员以权谋私，就使政府的合法性受到损害；如果腐败成为政府的特征，那么政府被人民抛弃也就为期不远了。新兴工业经济的建成意味着相当多的人提高了生活水平，例如韩国的城乡差别大大缩小，印尼和马亚西亚的绝对贫困人口比例下降，印度从经常灾荒饿死千百万人到解决九亿人口的吃饭问题，都是不容抹煞的成就。但是，应当承认，在社会转型期收入差距一般要拉大。社会不公平在某些新兴国家还相当严重，人们的心理不平衡程度加强，改善生活的期望值与现实可能性之间有相当距离，承受差距的能力还比较脆弱。在这种情况下，腐化的官员却搜刮民脂民膏，骄奢淫逸，花天酒地，必然激发民众对政府的不满和反对情绪，成为政治动荡的导火索。1980年韩国学生和民众示威游行，反对腐败，要求民主是主要口号，暴动蔓延几个省，结果发生了光州事件，死伤几千人，其后遗症至今犹存。
腐败的急剧增生是民主与法治薄弱的结果，而严重的腐败又会阻碍民主与法治的推进。为了压制人民对腐败泛滥的不满，政治家往往采用限制公民自由甚至镇压的手段，它与法治的精神背道而驰。腐败的官员形成了既得利益者和既得利益集团，他们关心的只是如何维护和扩大自己的特权，满足日益膨胀的私欲，决不肯去发动真正有益于国家、社会和人民的改革。如果阻挡不住改革，他们也会歪曲改革的内容，从中钻出寻租设租的通道，攫取改革所带来的利益果实。腐败的政治家和官员维护的只是一己或狐群狗党的私利，怎么能指望他们把公众利益置于私人利益之上，为了国家的繁荣而损害自己的私利?苏哈托、全斗焕既是盗窃国库者又是集权主义者，便是鲜明的实例。而在一个容忍腐败的环境中，洁身自好极其困难，好人也会在天长日久的耳濡目染中最终同流合污。
最后，腐败将助成“有增长而无发展”的局面，从根本上瓦解民众对于现代化的信心，造成普遍的沮丧和消沉情绪，使国家丧失最宝贵的人心资源。现代化是一场前所未有的天翻地覆的社会变化，必须动员千百万人参与。假如现代化没有提供机会的平等，没有让民众看到勤劳致富的前途，他们就没有积极性。腐败盛行使得个人发展的余地被堵塞，只有占据权位者，只有有能力搞歪门邪道，才能上升，普通百姓则毫无希望。腐败者窃取、浪费和挥霍人民的血汗钱，并没有创造出社会财富。经济增长也许是明显的，但社会的发展却极其缓慢，甚至停滞不前。在腐败盛行的地方，必定会发现大多数平民百姓的冷漠和意气沮丧。如果现代化不能提供公平与效率的更好结合，人们会从根本上质疑社会改革与现代化的转型，现代化就难以获胜。
在过去的三十年中，新兴工业国(地区)取得了举世瞩目的经济成就，而自1997年爆发亚洲金融危机以来，也暴露了其发展模式的深层阴暗面，腐败即为其中之一。各国政治家和人民都在思考，如何进一步推动现代化的转型，在经济升级的同时加快民主与法治的建设，遏制腐败的恶性增长。人们不仅在学习和借鉴西方发达国家的经验，也将眼光转向反腐倡廉成绩优秀的发展中国家，它们的经验教训更加切近实用。新加坡堪称世界反腐模范，但这不是自然形成的，而是几十年坚持不懈努力的结果。新加坡也曾经有过腐败成为生活方式的年代，但是政府作出了庄严的承诺，一定要把国家建成繁荣“清洁”之地。政府采取了多项措施整治腐败。一，高薪养廉，注重效率。行政机构官员的薪金待遇，跟上私人企业最优越的条件。与此同时，政府以效率为中心，奖勤罚懒，奖廉罚贪。二，严刑峻法，执法如山。政府通过法律建立公平的环境，不容任何人超然法外。前教育部长周瑞麒70万新元的贪污案、前环境发展部长黄循文四 项贪污罪以及前驻日大使黄望青的逃税案，不但受到查处，而且在大众媒介广泛宣传。反腐机构不仅查官，也查私人企业，行贿受贿一起罚，毫不手软。三、专设机构，直属总理。新加坡设立了反贪调查局，直属总理公署，免受其他方面的干扰，具有反腐调查实权。老百姓相信政府的承诺，给予反贪机构以极大支持。四、清理社会，提倡道德。新加坡对于社会腐败也决不留情，报纸广告部门给广告公司回扣，记者给消防局几十元钱好获得独家新闻，家庭主妇过年时塞给垃圾工人或邮差的赏钱，都违反政府的规定而要受罚。这些限制使全社会对腐败现象防微杜渐。政府提倡的道德观、价值观已被广大民众所接受。在1998年国际透明组织颁布的贪污印象指数排名中，新加坡排入10名最廉洁国家。新加坡的例子说明，发展中国家完全有可能遏制腐败，只要政府紧抓不舍，持之以恒。其他发展中国家尽管反贪成绩不如新加坡，但在某一时期，某一部门也积累了不少经验，值得进一步总结推广，同时也须研究为何这些成果不能巩固下来的教训，以便再接再厉地向腐败作斗争。
新兴工业国(地区)要通过现代化转型，走近发达的门槛。它们的实践并未结束，而是处于进行之中，有待进一步观察。但可以断定，哪个国家能够在繁荣清廉方面成绩越佳，便越能尽快地跨过这道门槛，走向现代化的更高阶段。
(原载上海炎黄文化研究会所编《激浊杨清》，致中节编)
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