实录

匈牙利是一个很小的国家，人口不到1000万，比北京市的人口还要少。在经济转轨之前，匈牙利国有企业的数量连中国的1%都不到。但是另一方面，匈牙利的转轨过程和中国的转轨过程有很多相类似的特点，在转轨中出现的问题也与中国相近。我今天演讲的主要的目的就是提出一些问题，希望引起大家的注意。这些问题都是在转轨过程中跟环境问题有关的。

我今天的观点主要集中在以下三个方面。第一是转轨过程中制度和行为的一般过程，第二个方面是私有化进程中制度和行为在特定环境下的特征，第三是以上两方面的过程对环境问题的影响。

首先，从转轨的一般过程来讲，有一个非常重要的特点，就是这个过程的易变性或不稳定性。这样一种特点是由以下几个方面造成的。首先是旧体制自身的一些特点。第二是旧体制突然瓦解和新体制逐步建立这两者之间的紧张关系或矛盾。比如在1990年到1995年期间，议会一共通过了1278件议案，这些议案又是基于20000个提案，每一个议案或提案本身又都是很厚的文件。这些议案和决议中包括了许多政府的决策，需要民间的机构去遵循。第三个方面因素，是由于许多集团和个人不断发生变化所积累起来的不确定性。

所有这些因素，都导致了一种不规范或不稳定的环境，在这种环境中一些意外的事件通常会扮演重要的角色。换句话说，整个这个过程中出现的问题往往不是靠制度、而是靠个人或机会的因素来解决的。这样一种易变的环境同时也导致了不同主体的不同反应。第一个反应是决策主体在这样一种易变的环境中有寻求稳定性的需要，这样一种努力的主要方式是尽可能躲避开旧体制下的僵化结构。比如说一些有能力的专业人士逃离旧的体制，或者一些有生存能力的部门主动跟原来的体制脱钩，还有企业把他们一些不赚钱的部门分离出去，并削减他们的劳动力，国家把一些没有财务支持的社会责任也开始甩掉等等。第二种反应是利用这种易变的环境来为自己牟利。这种行为的一个主要特点就是寻租行为，比如寻求非法收入、隐藏利润、逃税、洗钱、腐败、走私等。

第二个问题是这样一种易变的环境对私有化过程的影响。首先，这样一种易变的环境直接影响到了政府推动私有化的机构，例如国有资产控股公司。国有资产控股公司必须在一种非常不确定的环境中进行运作，环境的不确定性表现在法律不断变化、经营理念的不断变化、监管方式的不断变化、决策的不断变化等等。另外一个方面，国有资产控股公司必须面对不断地调整机构、重新分配员工、重新规定员工的职责和职能等这些问题。这样的结果是随机的事件和个人行为在其中起到了非常突出的作用，使得腐败等现象变得非常容易。一开始的时候没有一个有效的体系来收集数据、管理资产的登记等，而实际上私有化的协议已经执行了。在私有化开始的第二年之前，负责私有化的机构作出的私有化决策实际上都没有进行登记。一直到私有化开始的第二年，这种情况才会开始变化。关于私有化的档案材料应该怎么收集这些方面的文件，都是在第二年才开始出台的，这个时候已经签定了400多份私有化合同了。另外负责私有化的官员对于收集的材料，一开始的时候也没有认真的做档案整理，一直到私有化的第三年以后，才建立起关于私有化的数据库。这个机构一直到进行4年后才对其应该怎样运作有了一个比较详细的规定。此外，私有化的前6年之内都没有关于私有化的登记和保管的制度。在整个私有化过程中，现在看起来没有任何力量解决了关于程序的设计、信息的流动、各个部门的职能分配等方面问题。

第三方面的问题就是刚才讲到的这些过程对于环境问题的影响。在议会、国有资产管理机构、环境管理部门等各种层次上，基本上都是被随机的事件支配的。环境部门基本上没有任何实权，而且其负责人都是由不重要的人担任的，他们对于有关环境方面的信息也基本上没有任何掌握。关于私有化中的环境问题是分散在各种法律之中的，基本上没有任何人注意。在私有化进行了3年以后，国家才出台了关于私有化的一部专门法律，其中有关于环境问题的专门部分。私有化进行了5年之后，又出台了一部《环境法》，其中有一段话专门谈到私有化对环境的影响。

私有化对环境有直接的影响。在过去的计划经济年代，大家都知道有一个强调重工业发展的倾向，这种倾向对环境的影响是比较严重的。在私有化过程中，我刚才提到的避开旧体制这样一种特点对环境问题产生了重要影响。在大型的重工业企业的重组中，最初的阶段污染排放是下降的。随着好多企业的陆续关闭，一些非常昂贵的原材料就往往变成了对环境非常危险的废弃物。在一些大型企业被解体的过程中，原来建立的一些收集废弃物的体系，不再被新的私营企业使用了。国有资产的管理机构虽然对这样一种情况作出了反应，但这种反应是一种非常短期的反应，他们并没有充分的重视这些问题，甚至都不知道这些问题的存在，也没有和环境部门进行充分的合作。有时候他们也是故意掩盖这些问题，以便把企业卖一个更好的价钱。很多的交易都是基于买主和卖主之间的权力上的联系。当然国有资产管理机构在一些情况也会考虑环境问题，比如外国的投资者要购买企业的时候就经常会提出环境的问题，在这种情况下，国有资产管理机构就会被迫考虑这个问题。但这个时候他们会发现，自己身边没有环境方面的行家。因此他们更喜欢把国有企业卖给那些不太重视环境、或者在环境方面不需要政府做出什么承诺的买主。因为私有化的目标是追求高的卖价，所以最初卖出的往往是废弃物已经被分包清理的公司。这些公司被私有化的结果，是分包的废弃物的价格变得很高，其他的公司就会受到一种激励，就是寻找非法的分包废弃物的途径，这样就会给环境带来一些问题。另外一种做法是把企业中没有污染的部分卖掉，而把一些有污染的部分分离出来。有时候为了把这些企业卖掉，他们还把废弃物集中起来倒到一个地方去。当私有化进行了5年以后，按照《环境法》的规定，国有资产管理部门成立了一个专门负责环境问题的机构，但这个机构的负责人基本上没有任何权力，也没有任何信息。而企业家的反应是什么呢？有一些人感到这样一种环境有很大的威胁，所以就避而远之；也有一些对此不太在乎，因为他们居住在匈牙利以外。总之，这样一种易变性的环境非常有利于从事那些追求短期利益的行为。

下面我给大家介绍一些获得短期高回报的方法。第一种方法是在购买了国有企业之后，继续维持对环境有害的技术，从而继续产生有害的废弃物。当大家对环境受损的抱怨达到最高程度之时，这些企业已经把可以赚到的利润都吸干了、把可以卷走的资产都卷走了。第二种办法是甩掉这些废弃物。这种办法是把废弃物倾倒到一个地方去，然后这个企业就破产走人了；还有的利用黑社会性质的非法渠道，倾倒有害的废弃物。第三种办法是找一家经营非常差、接近破产的企业，跟这个企业订一个合同，把废弃物转给它，然后让它破产。第四种办法是向其他国家出口有害废弃物。这经常是出口到那些官方缺乏环境保护意识的国家。这种方法有特定的技巧，就是通过一个进出口公司收购这些废弃物，然后在匈牙利加工；再一种方法是建立一个合资企业生产中间产品，然后再出口。这样最后就给匈牙利留下了一大堆有害的废料。还有一种办法是给外商投资者许诺很低的能源价格，并同意他们使用进口的有害废弃物进行能源生产。另外一个问题是中央和地方政府对环境问题的反应。首先，中央政府和地方政府的所有部门也同其他部门一样，处于这样一种非常不确定的环境当中，在这种环境下他们受到大量急风暴雨式的法律和各种随机事件的影响，并且在惩罚方面缺乏权威。刚才讲的这些都是从上而下的因素，下面再讲一讲从下而上的因素。比如企业的破产、分立、转制、信息缺乏等等，这一切都自下而上制造了一种不确定的环境。这样就使得中央和地方政府没有能力做一些事情。它导致的一个后果，就是腐败遍地开花；政府由于没有办法控制，于是只好对一些腐败现象网开一面。

最后做一个总结。首先，我们看到转轨过程的一些特点激发了短期行为。这样一个阶段对于长期的环境保护是有害的。私有化以及新的投资的绝大部分，在实践当中都没有考虑环境的影响。在获得短期的收益同时，留下了长期的预算负担。尽管匈牙利有很高的热情要加入对环境问题有很高要求的欧共体，但是现在在环境预算、人员等方面的储备都是远远不足的。

现在我想谈一点也许对中国有用的建议。我认为转轨过程的一些特点，比如不确定性和短期行为，是无法避免的。只有确定了一种有效的制度框架、能够形成有效的制约的时候，这种不确定性才会消失。尽管如此，如果能够对环境问题给予更多的重视、能够对经济主体的行为建立起更多的制约，转轨过程对环境的损害是可以降低的。这些制约因素包括在最早通过的一些法律中融入一些环境保护的意识；有关的信息在各个政府部门之间能够充分流动；在法律、社会的各个方面对于管理私人企业有公开的环境调查报告；建立一种使买主作出环境方面承诺的体系；对那些打算要卖掉的企业进行环境审计；加大力量建立一些处理废弃物的公司；对私有化的企业进行环境风险的分析；对破产企业加以一定的限制；强化公众的环境意识并建立独立的监督体系；强化经济法庭的地位、缩短审判的程序；在非法活动过程中保持足够的能力对其加以阻止。所有上面这些，都是从匈牙利的经验中可以提供给中国的建议。

讨论：

孔田平：目前人们越来越认为制度是非常重要的因素。刚才Maria教授就匈牙利环境问题做了很好的发言，她分析了在转轨过程的不确定性特征，以及各类主体对此的反应。我认为她得出的结论是非常重要的。在转轨过程中，由于不确定性的存在，短期行为的确是很难避免的。另外一个结论是可以通过政府适当的政策来降低对环境的影响，对此我也非常同意，这表明政府在环境保护和监督中可以发挥很大的作用。

另外我现在想知道的一点是，为什么到了1995年政府才出台了关于环境保护的法律？是因为非政府组织的关注，还是为了加入欧洲联盟的需要？另外一个问题，在私有化的过程中，外国资本起到了非常重要的作用，我现在非常想知道是国外公司还是国内公司对环境造成的损害更大？谢谢。

Maria：谢谢您的评论，也很感谢您同意我的结论。关于《环境法》，我想加入欧洲联盟的需要起到了主要的推动作用。尽管《环境法》很重要，但我必须指出，这个法律并没有得到很好的执行。《环境法》之所以用了5年的时间才出台，也是因为政府和议会的短期行为。在转轨的初期，政府的预算是非常紧张的，所以他主要考虑的是如何尽可能增加收入，同时尽可能的省钱，而不是优先考虑环境问题。这样就使得环境法律出台得很晚。当国有企业卖得差不多的时候，国有资产管理部门中负责环境问题的人就觉得自己的任务已经完成了。

对于你的第二个问题，我认为有两点要说明。首先，外国来的公司一般投资于非污染的产业和企业当中。其次，当外国公司在购买有污染的企业的时候，他们一般都要求政府部门作出一些承诺。一般来说，他们都要自己出钱进行环境治理。他们的标准是运用国际市场的标准而不是匈牙利的标准，因为他们要维护自己的国际大公司的良好的信誉。还有一些比较小的外国公司则就是为了利用短期的不确定性，为自己谋求短期的利润，他们来的时候带来的就是已经过时的技术。国内的企业分为两种类型，一种是捞取短期利益的，另外一种是自身不太了解或者顾不上考虑环境问题。当然国际性的大公司有时候也利用了匈牙利有关机构对环境问题不重视这一点，为自己谋求短期的利益。这方面也有一些例子。在匈牙利大约有800—1000家企业卖掉了，其中只有几家企业的契约中涉及到了环境问题，而相关的承诺被兑现的就更少了。其中的原因我就无法回答。但是关于究竟应该有多少私有化的企业需要有环境方面的承诺，这个问题因为没有人调查过，所以也同样无法作出回答。

晓亮：我觉得这个问题是很值得关注的。我现在感兴趣的是匈牙利的私有化进行到了什么程度？现在的国有资产还剩多少？

Maria：我有一些数字，但我也不是这方面的专家。现在匈牙利的国有企业大约还有200多家。从资本来说，现在匈牙利有大约80%的资本在私人手里了；这80%当中，又有大约60%是在外资手里。在这200家国有企业中，有大约90家被认为是战略性的关键企业，需要长期保持国有状态。

晓亮：我们现在提出要建立现代企业制度。企业转制跟效率提高问题有什么样的关系？（录音效果不佳）

Maria：我想转制以后的效益肯定是在改善的。一方面，大量无效益的企业被关闭了，另一方面工业增长的速度是高于整个GDP的。有人做过这方面的专门研究，但是我想用不着做深入的分析就可以看到，私有化以后整个国有企业的效率都是获得了改进的。

陈平：我有一个问题。我想知道在私有化过程中，卖出的资产占到原有资产的比重大约有多大？

Maria：因为当时国有企业产权基本上没有市场，所有基本上没有什么实际的价值，你无法评估国有企业在市场上究竟有多大的价值。关于私有化的收入，95年是匈牙利私有化收入最高的一年。再一个我可以给你一个概念。在私有化之前，国有企业大约占工业产值的90%，现在只有20%甚至更少了。

陈平：在转型经济里政府行为具有投机性的原因是什么？是财政原因还是政治体制变化的原因更为重要？

Maria：我的看法是，真正的原因在于转轨本身。我们在转轨时期，企业家和政府都发现不可能一下子把所有的问题都解决了。所以这样一种转轨过程对政府和企业家提出的要求要大大超出了他们的能力。再一个关于环境问题，其历来是反对党手中一个很有效的工具。他们可以拿这个问题来抨击现任政府。但是一旦他们自己变成了执政党，就忘记以前所做出的指责了。如果把多党制的因素考虑进去，我们可以说在这种制度下反对党对执政党制约的能力比较有限，同时非政府组织对这方面的制约能力也非常有限，因为信息不是很通畅。

陈平：萨克斯和我是很好的朋友，我们经常辩论中国的改革道路。中国的改革道路被认为是渐进式的，而东欧的改革是激进式的，它一开始就有非常明确的私有化目标。我发现一个非常有趣的情况，就是如果把西欧的法律搬到东欧来，就会有很大的不适用性。这种法律和现实之间的差距就会产生很大的投机行为，包括政府的短期行为。我不知道你是否同意我的这个观察。

盛洪：我听了以后，感到匈牙利的改革跟中国的改革有非常大的区别。匈牙利确实是先有一个私有化的目标，然后以此来指导改革，而中国的情况则非常的不一样。中国的改革方式会创造出很多新的契约形式，比如说中国没有一部《乡镇企业法》，却有很多乡镇企业崛起。这让我想起了诺斯教授关于制度变迁的"两分法"，就是把制度变迁分成基础性的制度变迁和次级制度变迁。我在想这样一个重大区别，就是刚才这位匈牙利教授遵循的是"先有目标再进行改革"这样一种思路。但我觉得这样一种思路似乎有点过于教科书化。

第二个方面，我觉得私有化从某种意义上说无须作为政府改革的口号，我认为只要强调产权的可交易性就足够了。如果所有的产权都可以交易，那么结果就是有效率的。

第三点，刚才大量讲到环境问题。我认为环境问题跟私有化没有必然的联系，并不是说私有化就必然导致环境被破坏。我感觉这么说的话有点把一般问题搞特殊了。

李晓西：在东欧的改革中，波兰和匈牙利的改革比较激进。我想到了一个非常关键的问题。私有化过程中外国投资者起到了很重要的作用。怎样对外国投资者提出环境方面的要求？我希望Maria教授能在这个方面给我们更多的信息。

晓亮：我还有一个问题。刚才讲到国有经济现在占的比重只有20%。我想知道这些经济主要分布在什么产业上？以后会不会发生改变？

听众：私有化和公有化应该是相对的。我们过去一谈私有化就认为是贬义，这是不对的。另外私有化中最关键的是公平问题。

茅于轼：下面我简单地谈一下我的两点看法。计划经济和市场经济哪个对环境破坏更大？东欧的经验证明了计划经济对环境破坏更大。最明显的比较就是东德和西德。在他们统一之前，东德对环境破坏的非常厉害。我到两个国家都去看过，差别非常大。

为什么会这样呢？我认为有两个原因。第一个原因是计划经济是一个效率非常低的经济，所以很多的资源都变成污染物质排放掉了。更重要的是第二个原因，就是计划经济下个人的权利是不被尊重的，个人的福利是由政府负责照看的，个人不能通过正常的渠道伸张自己的权利。一旦到了市场经济，情况就不一样了，这种体制下强调个人的权利。所以我相信，从长远眼光来看，在市场经济下，每个人都有享受良好环境的权利，这本身就是一个非常巨大的力量。这个力量我相信从长远来说会对环境保护产生很大的推动作用。

最后我们请Maria教授回答刚才提出的问题。

Maria：非常感谢各位的问题。虽然翻译是非常完美的，但我还是没有办法跟得上大家的辩论，而且问题非常多，我难以给大家非常全面和详细的回答。

我从后往前回答问题。首先，我完全同意茅教授刚才的观点。除了茅教授刚才讲的以外，我还想强调一个观点，就是保护环境还需要有良好的法治环境。另外一方面，我也非常同意刚才张教授讲的，如果你没有一个约束来迫使企业采取长期行为的话，那么企业永远都会采取短期行为。例如国际性的大公司到了匈牙利以后，也会在这种环境下寻求政府给他更多的实惠。比如说有一个罗马尼亚的例子。那里有一家罗马尼亚和澳大利亚的合资企业，这家企业向一条河里倾倒了大约100多吨的污染物，结果整条河的生物遭到了大面积的破坏。象这样的外国公司就是运用了罗马尼亚的低标准而不是国际的标准，为自己谋求了短期利益。

我还是想接着茅老师刚才讲的说下去，就是计划经济对环境的破坏是非常严重的。比如中国森林砍伐的例子，还有苏联当年按照计划者的要求人为改变了河流的流向，再有计划经济对重工业的过分强调也给环境带来了很大的压力。这就是把私有化跟环境问题联系起来的原因之一，也就是说当这些企业卖出去的话，企业的废弃物如何处理就成为一个被关注的问题了。

刚才提到波兰和匈牙利的转轨力度比较大，效果也比较好，然后将之同外资联系在了一起。在这个问题上我想谈两点。首先，象匈牙利这样的国家在转轨之前，没有给国内居民足够的时间，使他们有能力来购买国内的这些企业，所以最后买这些企业的都是有钱的外国人。其次，关于渐进还是激进的争论，在我看来，东欧没有哪个国家运用了休克疗法。当然这要看用什么标准区分二者。匈牙利实际上采取的是渐进的疗法，实行休克疗法的国家几乎都没有成功，当然波兰也许是个例外。究竟是改革是渐进的过程还是突变的过程，问题不在于改革思路，而在于现行体制怎么演化。而现行体制究竟会演变成线形改革过程还是突变改革过程，取决于内部的权利结构等因素。这一点可以用一个表格来说明。这个表格是和我最近建立的一个模型相联系的，这个模型是用来说明传统体制变化的规律及其动态规律的。我的观点就是说，在党和国家一体化的体制下，权利分配的结构会决定体制中运用、分配资源的方式。如果这个体制是高度中央集权的，那么它的资源获取方式也是集中化的，这时它受到的抵制就会小的多。正因为它的抵制力量很小，所以这个体制就会一直运行下去，直到受到外部或内部的冲击。它的结果是这个体制的垮台是很突然的。而体制一旦垮台，那么旧体制的崩溃和新体制的建立就会同时进行。这种情况在一些国家如罗马尼亚等已经出现了。

如果这个体制中资源的获得是高度集权的，但是有相当强的抵制力量，这种情况下人们就会寻找新的获取资源的方式，这种方式就是我们所谓的改革。但是这样一种方式的问题在于，他动员起来的新资源往往分配给了那些有能力对旧体制进行抵抗的单位手里了，因为这些单位如果能力抵抗中央分配资源的能力，实际上就意味着预算的软约束。这样的话就开辟了一条新的资源分配的渠道。与此同时，它也发育出了一种推动改革的力量。但它不一定会带来效率的改善。这种通过"旁门左道"分配资源的结果，就是使得由于计划经济解体导致的驱动改革的机制，往往和经济的衰退联系在了一起，因为资源被分配到了预算软约束的地方去了。其结果就是，这样一种旧体制往往是先有一种比较温和的崩溃，然后再去进行改革。这实际上就是在匈牙利发生的过程。

第三种主要类型的特点，是资源的获取相对来说是比较分权化的。这个特点就是说在中央政府和地方政府之间，地方政府有很大的能力来抵制中央分配资源。在地方上，或许是因为地方政府吸取资源能力的有限，或者由于更低一级政府的抵制，会导致地方政府也需要动员新的资源。为了动员新的资源，就要发展新的体制力量，结果就是体制内的这一块相对来说萎缩了，而体制外的一块不断成长起来了。甚至在绝对意义上说，旧体制的权力也是在不断萎缩的，因为原先体制内的一些部分过渡到体制外去了，或者体制内的一些部分主动离开体制内。在这种情况下老体制权利结构在绝对意义上也是萎缩的。这种老的权利结构还由于另外一个原因而弱化了，就是它不能够再垄断资源的分配了，因为体制外也有一块新的资源。

所有这样一些机制，最后导致的结果就是旧体制的解体和向新体制的转轨是同时进行的，而且都是在体制垮台之前进行的。我想这些观点的含义是，如果你谈论休克疗法应该用在什么地方，可能会混淆刚才讲的这些不同类型的体制。休克疗法的比较应该只在同一类体制内进行。比如对于罗马尼亚来说，其老体制的解体是在开始建立新体制之后，在这种情况下如果建议她采取休克疗法可能就是一种不负责任的态度了。甚至对于第二类国家，就是旧体制解体之后会先有一个比较温和的垮台，然后再进行转轨，对这类国家也需要根据具体的情况谈论是否应该使用休克疗法。

关于究竟哪些企业应该保持国有企业，我刚才给了晓亮教授一张表格，这些企业看来主要集中在能源、电信、天然气勘探、自然保护区等部门。匈牙利的电信部门准备在一年之后实施私有化，现在很多企业已经在着手做准备进行购买了。而一些领域如手机生产等已经向私人企业开放了。但现在有线电话仍然是国有企业垄断的。关于航空公司，现在匈牙利只有一家航空公司，但是情况不太好，现在它跟意大利一家公司搞了合资。铁路和整个交通运输目前来说主要还是国有的。

茅于轼：我代表天则所向Maria教授和张春霖教授表示感谢。也谢谢大家参与。

（李成刚）