实录

盛洪：今天我们非常荣幸地请到了北京师范大学金融研究中心的钟伟博士来做报告，题目是《央行和银监会分离的有效性前提》，下面请钟伟博士做演讲。

钟伟：首先感谢天则所给我这么一次机会，做了主讲人，但是大家都知道魏加宁老师更应该有资格在这里讲。我还要感谢张曙光老师、盛洪老师长期以来对我们年轻人的扶持和培养，应该说我们的成长是和他们的扶持和培养是分不开的，也要感谢两位评议人：巴曙松博士和魏加宁博士。虽然我长期从事金融问题研究，但是巴曙松博士从银行到中银香港又回到证监会，魏加宁博士也长期从事这一研究，他们的理论和实践经验都很丰厚，研究其实也比我要深，可能是某种原因使得他们不便说。因此我说得不对的地方，这两位评议人会很精确地进行补充。今天的题目是《货币政策和金融监管政策分离的有效性前提》

一、中央银行的"双重角色冲突"及其外部化

关于央行在执行货币政策和银行监管时的"双重角色冲突"是人们倾向于央行和监管部门机构分立的主要理由。对角色冲突的通常说法是，央行身兼二任时，会更倾向于少采取不利于银行体系利益的事情（例如降低利差），结果央行在制定和实施监管时成为商业银行的"监管捕获者"，因为央行过多地考虑了保护银行而非公众的利益。但货币政策和监管政策应该合并还是分立从来都是广受争议的难题，而分合选择通常取决于一系列因素，包括一国金融体系的特质，中央银行货币政策独立性是否已得到保障，以及中央银行的现状在多大程度上同时影响货币政策和金融监管政策的有效性等。就中国的情况而言，角色冲突的确存在，例如央行若决定调整利率，那将明显地直接银行体系的盈利能力，甚至可能由于货币政策失误而触发银行危机。央行在这样的背景下就可能对金融监管持较为松懈的态度，例如对银行资本金的不足、对不良资产的积累采取视而不见的态度。如此央行兼具货币政策和金融监管双重职能时，必然会诱发其内在的通货膨胀倾向。但角色冲突也可以视为一个悖论，即将货币政策和金融监管分离，并不意味着克服了角色冲突的难题，而仅仅是内部冲突的外部化而已。

如果央行身兼二任是有问题的，那么通过独立于央行的银监会的模式，将金融监管职能分离出去，也会导致货币政策的制定和执行时，偏离银行体系的承受能力。货币政策的目标当然是通货的稳定，但货币政策的调整也不能不考虑金融机构的财务状况，一旦金融监管从央行中剥离，那么货币政策决策时就可能缺乏足够的金融监管信息的微观支撑。在央行身兼二任时，央行不存在货币政策信息和金融监管信息之间的不对称性，它都充分地了解这两个层面的信息，在央行和银监会各司其职后，央行将享有充分的货币政策信息和不完备的金融监管信息；而银监会享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息。当然有两种渠道可以部分央行和银监会分离后带来的信息不对称问题，第一种渠道是中央银行通过支付清算体系，可以方便地监控银行的资金流向和流动性，也可以通过非现场手段收集银行信息。但上述渠道获得的银行微观信息仍无法替代金融监管的第一手资料。第二种渠道是加强央行和银监会之间的信息共享和沟通。例如在2000年，我国在人行、证监会和保监会之间建立了联席会议制度，以加强三大监管机构之间的协调，当然未来联席会议完全可以再增加银监会，但联席会议制度显然不足以完成上述诸多使命，信息共享的时效性和全面性都必然与央行身兼二任时同日而语。

更为严重的是，通过设立银监会将货币政策和金融监管相互冲突的外部化，可能削弱央行较为准确地行使最后贷款人角色。在央行身兼二任时，若央行执行紧缩型的货币政策，则在金融监管时也可能更为苛刻，以达到紧缩的效果，但这种苛严有一个底线，即央行显然试图将监管的苛严控制在不至于导致银行遭遇过分的流动性短缺而影响银行存续的地步，以免银行倒闭使得央行不得不背上履行最后贷款人的沉重负担。而在央行执行扩张型货币政策时，则在金融监管时也可能更为宽柔，使得央行因货币政策基调的改变而难以保持监管中立姿态，并从中长期来看央行会带有通货膨胀的冲动，影响了金融监管的连续性。但毕竟央行央行由于金融监管而非常了解银行体系的承受力，并在货币政策制定时更多地考虑此因素，以避免央行频繁地履行最后贷款人职责。从西方国家的情况看，金融监管之所以需要独立出去，就在于监管对象，即原先边界清晰的银行、投资银行和保险机构的功能已经发生了极大的变化，使得央行的监管效能下降。如果一国央行没有直接面对这样的挑战，那么央行-监管的机构分立反而可能对金融稳定不利，金融体系的系统性性风险可能趋于上升。如果央行和银监会各司其职，那么也许可以部分克服央行金融监管顾虑最后贷款人义务，而导致的金融监管的非中立姿态，新的更严重的问题也孳生了。银监会作为单纯的银行监管机构没有创造货币的功能，因此也没有能力为陷入困境的银行体系提供流动性。而央行要妥当运用最后贷款人职能，却有必要充分了解具体银行的经营状况，如果央行没有监管职能，会发生其信息、责任、权力的不对称，央行行使最后贷款人职能时将更多地依赖银监会对银行困境的判断而不是自身的判断，这将导致央行对最后贷款人职能时效能的明显下降，或运用过滥，从而引发道德风险；或运用过严、过迟，从而错过防范银行危机的最佳时机。简要的结论是，如果央行身兼二任，那么央行具有某种通货膨胀的倾向的同时，对行使其最后贷款人职能时，往往可能救助介入过早，以避免事情发生得不可收拾。而在央行和银监会各司其职时，央行行使最后贷款人职能时，较救助过早更为糟糕，鉴于金融监管状况和救助请求更多地来自银监会，那么央行此时在行使最后贷款人职责时，已经不是"建设性地模棱两可"（constructive ambiguity）的市场中立姿态，这是为避免银行体系因救助条件的明确性而滋长道德风险的必要姿态，而是因银监会的存在央行将感受到对救助动因和效果的某种责任转嫁因素，因此央行行使最后贷款人时审慎性可能明显削弱。

二、金融监管的专业化和机构变革

关于中央银行身兼二职将影响金融监管专业化，是构成金融监管机构应独立于央行的另一重要理由。随着金融全球化的深化、IT技术对金融业的深厚影响，以及金融混业浪潮的迅猛发展，金融监管的确面临着非常紧迫的专业化要求。而作为存款性金融机构的银行的监管专业化问题尤其突出，据说很多有问题银行在临倒闭前的五分钟，资产负债表还是好的。而一旦问题暴露则一发难收，迅速瓦解存款人的信心。如果缺乏高度专业化的金融监管，那么面对上述问题就可能既在事先缺乏对有问题银行的系统有效的预警机制，又缺乏在监管过程中敏感地捕捉和发现问题的能力，更缺乏在事后对有问题银行的救助体系，结果非专业化的金融监管或对危机视而难见，或贻误处理问题的时机，或徒劳无疑地对明明挽救无望的银行进行代价昂贵的救助。

那么金融监管的专业化是否就是另设机构？恐不尽然。在如何通过改变机构设置提高金融监管方面，中国做了不了努力，其中较大机构变动有两次。第一次努力是在1998年的11月，那次机构变动是取消了央行省级分行，取而代之的是九大区分行和21个地方监管办。央行总行架构也进行了调整，基调是按境内外、表内外、本外币、现场非现场监控融为一体的思路重新进行机构设置，设计初衷似乎是为了避免在金融监管过程中，地方政府对银行的过度干预问题，并且方案本身也考虑了国内外金融监管的一些经验。但从实际效果看来，不尽如人意，央行金融监管的有效性未能根本改观。

现在总结这次监管机构变革未能带来监管效能改善的教训，集中起来可概括为：1、机构改革方案出台仓促，对金融监管政策的总体设计尚欠周全。1998年3月，人大确定了央行在全国设置9-12个大区行的基本思路，直到10月机构变动前夕才拿出具体的征求意见稿，而随后的短短两个月内，新设置的九大区分行就全部挂牌。目前如果央行和银监分离，则不能不考虑方案的充分酝酿和讨论，以未雨绸缪，毕竟有效的金融监管不是一蹴而就的。2、机构设置虽变动，但明显缺乏对机构定位和监管权限的清晰界定。在央行-大区行-监管办设立之后，监管权限应是央行集中金融监管决策，下级监管部门在授权范围内具体执行，并将执行中的问题和建议及时反馈给总行。只有在地方情况特殊并经总行授权的情况下，才能制订地方性规章。但实际情况却是央行失职和下级机构越权兼而有之。机构变动除了增加监管层级和造成监管办对商业银行省分行的监管困难之外似乎实效不大。3、监管政策研究、制定和执行的专业化水准无明显改善，这和原有错综复杂令商业银行无所适从的原有监管措施没有重新厘订成相对清晰可行的监管框架、国有商业银行的运行体制没有相应改观、银行业协会等自律组织发育滞后、银行用人机制不到位、立法执法环境不成熟等诸多因素相关。

另一次努力是在2001年的9月，这次金融监管的机构变动主要内容是：1、引入美国货币监理署"派驻监管组"的经验，在银行监管一司增设四个国有商业银行监管处，各大区分行增加相应的机构，原21个行监管办改属一司，负责对国有商业银行、政策性银行的日常和现场监管；2、银行监管二司专司对股份制商业银行监管，而各省中心支行改属银行监管二司，主要监管当地的中小金融机构；3、依据"管监分离"的思路，在原监管一司及二司之外，成立新的银行管理司，负责所有与市场准入、退出、监管政策研究等属于"管制类"的业务。试图让银行管理司独立负责宏观的银行监管政策的研究和制定，而银监一司和二司负责微观的日常和现场监管。管监分离的尝试仍不甚令人满意，除了惯有的仓促改革问题之外，缺乏整体性的监管政策框架，缺乏实施哪怕是和适度改进的"管监分离"相适应的监管资源重新配置，以及缺乏银监一、二司和管理司之间的有效协调等，都使得用意良好的央行金融监管内部机构变动不能奏效，除了增加了一些副司和处级干部配备之外，日常和现场监管人员没有明显扩充。

因此，银行监管机构变动本身并不足以带来金融监管专业性和有效性的提高，所谓金融监管的专业性，不仅需要银行监管官员具备专业素质，更重要的是，在另起炉灶设立金融监管机构之前，必须建立一套合理的而不是沿用原来千头万绪的金融管制措施的、以风险管理为主的监管框架，必须设立专门的宏观审慎和微观审慎监管政策的研究部门并充实足够的有实际监管经验的专业研究队伍，必须清楚如何自上而下地设立金融监管机构以及如何在这些机构间进行集中和授权，必须清楚金融监管政策借助何种监管传导机制（例如银行业协会、具有相对完善的公司内部治理结构的商业银行等）才能奏效，必须考虑货币政策与银行监管政策的信息共享，使央行和银监会之间进行合理分工和协作，必须使非现场监控与现场检查能有序协调，既充分监管，又不破坏商业银行经营的规律，上述种种问题是在实施机构变革之前应予充分考虑的。否则央行和银监会的机构分立，就可能难以带来真正的金融监管专业化，而更可能是银行监管在低水平上的简单重复甚至倒退。

在以专业化提高金融监管的有效性时，尤其应该关注监管政策的传导机制问题，毕竟任何制度变迁都不是孤立的，而是牵一发而动全身。典型的例子是虽然中国近年来货币政策的基调大体适宜，但因货币传导机制的阻塞而使货币政策的有效性受到困扰。目前看来，独立有效的金融监管政策同样需要顺畅的传导机制，那么我们就不得不考虑下列问题：1、监管政策的研究开发是否和原有的离散型监管政策的清理整顿同步进行？监管政策的制定包括审慎监管规章的制定，当然也包括对原有规章的修订、补充或废止。否则尽管机构另设了，但监管不足和监管过度并存的不正常现象却难消除。2、监管人员的专业化集聚是否和原有人员的补充、培训和流动同步进行？监管政策的专业化水准，直接取决于研究人员的专业化水准，这就要求监管队伍应该包含足够的经济、金融、法律方面的人才。在发展中国家，与其关注机构的分合问题，不如将监管仍置于央行的羽翼之下，而将精力更多地放在迫在眉睫的事情上，例如监管人员的专业化上面，尤其是他们的专业素质、面对外部压力的独立监管精神和适宜的薪酬激励。即使退一步讲，从香港、马来西亚和匈牙利等监管机构等的经验来看，监管机构内部监管实施部门和研究部门的设置应平行，并且政策研究和实施人员应定期轮换，使政策和实践相结合，保证监管的连续性和稳定性，避免以行政口号和行为代替持续有效的金融监管。如果机构独立的同时，人员仍从原金融工委、央行监管部门和商业银行抽调集中行政干部，那么机构独立和人才专业化集聚就可能出现落差。3、监管实施过程中，监管政策的实施是否能和监管对象自身的变迁同步进行？如果被监管的银行体系仍沿袭传统的官本位激励机制，如果银行内部治理结构仍然不善且外部仍以利率管制为运行背景，如果专业协会等组织发育不全，如果存款性机构的经营仍然受地方政府的广泛影响，那么被监管对象因缺乏市场化而无法对监管政策作出足够的反应，而监管政策也可能难以感受到来自监管对象的反馈而不能及时调整。

因此，机构变动不是金融监管专业化的必要前提，我们必须审慎地反思原有监管为什么效能不佳的体制因素，并充分考虑作为发展中国家的中国由于其特殊的经济环境、较低的经济发展阶段、不同的法律体制和抑制型金融体系本身的惯性对有效金融监管的种种制约，否则不慎重的机构改革的成本要远远大于央行两种职能分离带来的好处。

三、国际"机构分立"趋势和央行独立性

近年来国际上的普遍趋势是将原属于央行的监管职能逐步分离出来，成立一个负责银行、证券和保险三大金融领域的合并式监管机构。中央银行和监管部门"机构分立"趋势是人们倾向于央行银监会分立模式的重要理由，并且被视为符合中国金融混业的前瞻性理由。有一些重要研究对国际三大金融监管模式进行了分析，并得出了倾向于机构分立的政策建议。但如果我们仔细审视就不难发现，引发机构分立的制度变迁背景是，金融业的发展和变迁使得各业务功能界限越来越模糊，基于金融机构说的监管体系必须依据金融功能说予以重组，在央行已享有较高的独立性时，对央行过于"威权"（over-mighty bully）的忧虑,以及货币政策和监管政策存在着潜在利益冲突的忧虑与日俱增。而上述变迁背景在中国远未充分显见。我们以中国学者习惯的美国、德国、英国和日本为典型模式，对机构分立趋势和有效监管进行重新分析。

美国如何处理其货币政策和金融监管？在1999年之前，美国对银行体系的监管是支离破碎的，其中对存款性金融机构承担主要监管职责的竟然有5家联邦级机构和一家州级机构、，其中联邦级监管机构有美联储(FRS）、联邦存款保险公司FDIC、货币监理署（OCC）、储贷监理署（OTS）、国家信用社管理局（NCUA）。除货币监理署和储贷监理署在行政上隶属财政部外，其余3家则为独立的联邦政府机构。除了联邦级的金融监管机构，由于美国实行双轨银行制，每个州又都设有自己的银行监管部门，通常称之为州银行（DFI），美国存款性机构往往处于联邦和州两级金融监管机构的双重监管之下。

美国人对其金融监管体系是否应该整合的争论已经持续了60年，直到1999年美国参众两院通过《1999年金融现代化法案》后，金融监管的基本趋势才得以明确，该法赋予美联储对金融持股公司的监管权力，由于美国的金融机构已通过金融控股公司使得银行、保险、证券行业高度混业，这实际上是使得美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯—一家联邦机构。因此美国金融监管的现实是正试图将货币政策和金融监管均集中到美联储去，而不是另设机构。应该说，中国央行的机构设置和美联储有类似之处，目前也同样面临着多头监管的问题，银行的银行监管一司及二司、外汇局、金融工委和财政部等等，都部分地享有银行业监管的权力，可谓监管重叠和漏洞并存，就行使有效的金融监管而言，最紧迫者并非在央行之外另设机构，而在于丰富监管政策的体系性和强化监管措施研究，切实充实一线监管队伍并协调现场和非现场监管，既对商业银行实施有效监管，又避免因过于苛严的金融管制而使得商业银行无所适从。遗憾的是，目前人们更多地将金融监管的有效性寄托在另设机构上，而非上述更为基础的工作，也似乎忽略了美国长期以来就上述问题的争论以及最后美联储的身兼二任。如果将金融监管的有效性寄托在另设机构上，银行监管就很可能在低水平上简单重复。

那么是否存在未来将金融监管职能从美联分离出去另设一个独立于的超级金融监管机构？有这种可能性，但这将意味者美国金融监管体系的彻底更新，美联储曾经委托芝加哥期货交易委员会就金融功能说的角度，对未来新型金融监管架构进行探索，结果研究报告的结果是：应把现有的相互独立的金融监管机构合并成一个总统领导下的内阁部门，以使监管政策能够实现跨产品、跨市场、跨机构的协调，监管机构能够对其监管政策的成功与失败负责。未来独立于美联储的金融监管机构将包括一个联邦金融监管局、八个委员会和三个办公室，整合的对象不仅包括上述联邦和州的6个监管部门，甚至还包括商品期货交易委员会（CFTC）、证券交易委员会（SEC）、证券投资者保护公司（SIPC）和养老金收益担保公司（PBGC）。此外，它还接管了联储监管银行和银行控股公司的职能，以及劳工部监管雇员退休收入保障计划（ERISA）的职能。这个研究报告中提议的独立于美联储的金融监管机构完全摒弃了现有的金融机构说而以金融功能说为其建构基础，显得十分超前，例如在这个金融监管框架下，银行和保险甚至被视做功能接近的金融机构而被纳入同一个委员会来管理。如果我们注意到多头分离的金融监管经过长达60多年的争论才逐渐纳入到以美联储为核心的统一监管中去的艰难，那么就不难看出，即使未来将金融监管从美联储重新独立出去，成立全新的超级金融监管机构是何等漫长的过程。

在学界倡议金融监管应该独立于央行时，德国可能是他们持上述观点的最好的范本。毕竟德国是最早建立独立于央行之外的综合金融监管机构的国家。在1961年，前联邦德国就通过了《银行法》，授权建立联邦银行监督局，它直接隶属于德国财政部，由于德国银行业可以同时经营证券和保险，银监局实际上就是一个综合金融监管当局。

但我们不能不关注到，在当时金融监管之所以应独立于德意志银行，乃在于德意志银行是世界上最具独立性的中央银行之一，其货币政策的制定和实施很少受政府干预。正是德意志银行拥有高度独立的货币政策决策权，人们才倾向于将监管职能从其中分离出来，以免央行权力太大，对德国经济影响力过于巨大。即便如德国那样将货币政策和金融监管相分离的国度，《银行法》中仍然承认银监局的功能与德意志银行的功能密不可分。银监局自身缺乏分支机构，必须借助于央行的机构和网点才能有效实施金融监管，因此央行事实上广泛地参与银行监管。德国银监局负责制定和颁布联邦政府有关监管的规章制度，防止滥用内部信息、不定期收集监管信息以及监督重大的股权交易等。央行负责对金融机构的日常的监管。在涉及银行资本金和流动性的重大政策问题上，银监局更需征得央行的同意。观察以上情况，我们大体可以认为德国货币政策和金融监管的分离并不彻底，在监管职能上央行仍是主角，在监管机构上有银监局独立于央行之外，这是作为对权力过大的央行的某种制衡。

相比较之下，中国央行是否享有某种程度的独立性，尤其是制定和执行货币政策的独立性呢？答案基本是否定的，近年来央行更多地扮演着货币政策的执行者和温和修正者的角色，而非决策者角色，这是长期以来显而易见的事实，货币政策决策更多地源自于国务院的综合考虑和意愿，因此所谓央行的角色冲突可能在德国央行身上是存在，而在中国央行身上可能色彩相当弱，因为央行制定货币政策独立性方面的缺陷使得它其实基本不扮演货币政策决策者的角色，自然所谓角色冲突就也无从谈起。此外德国银监局是从属财政部的，而在中国如果采取类似思路，可能后果相当严重。此外，中国几乎面临和德国完全类似的问题，即银监会如何才能行使有效的金融监管？如果采取类似德国的模式，靠央行的分支机构来完成，那么银监会在实际职能执行时仍然依附于央行；如果采取自上而下设立完全平行于央行的自身分支机构，那么这个开支是相当庞大的。目前那些将金融监管机构独立于央行以外设置的国家，一般要通过立法解决监管机构的独立性，并通过向监管对象收费解决资金来源问题。但是发展中国家很难做到这点。那么姑且不考虑机构铺开的成本，央行和银监会各自作为多层级的管理机构，进行工作沟通、协调和信息共享的难度显而易见。一个强而独立的央行或者可能存在将金融监管职能分离出去的必要性，但一个弱而从属的央行是否具有这样的必要性尚未可知。

值得注意的是，在1999年欧洲中央银行成立以后，德意志银行失去了独立制定货币政策的功能，只能对欧洲中央银行的货币政策提出分析和建议，并执行欧洲中央银行的决定。上述变化迫使德国政府重新考虑央行和银监局从机构上相分离的必要性，并设想将报监局划入央行，同时减少分行数量，将决策权向央行总行集中。由此可见，如果央行失去了货币政策的独立性，那么角色冲突就基本不存在，在其外设立独立的金融监管机构的必要性理由就显失充分。

与德国情况相反的例子是英国和日本。就英国的情况来讲，长期以来，英格兰银行是发达国家的中央银行中少数不具备独立制定货币政策权利的中央银行之一，相应地，在金融监管方面，也由英格兰银行、证券投资委员会分别负责银行业和证券业的监管，此外金融行业自律组织在监管中发挥着相当重要的作用。随着英格兰银行独立性的逐渐增强和金融混业趋势的抬头，英国的金融改革也随之展开。《1998年英格兰银行法》赋予英格兰银行独立制定货币政策的能力，同年，英国政府将英格兰银行、证券投资委员会和其它金融自律组织合并，成立了独立于英格兰银行之外的金融监管机构，即金融服务局。在2000年6月英国通过《金融市场与服务法案》，从法律上进一步确认了上述金融监管体制的改变。就日本的情况来讲，传统上日本的金融监管以大藏省为主，大藏省负责金融政策、法规的制定，批准金融机构的准入并对其监管。相应地日本银行也并不具备独立制定货币政策的权力，这个权力实际上也由大藏省掌握，当然日本银行也参与对金融机构的日常监管。日本银行相对于大藏省的积弱地位所带来的问题，已经集中地体现在迄今为止难有起色的日本银行体系中，至少迄今为止这种制度安排受到的批评远远多于赞誉。1998年，日本对金融监管体系进行了所谓"大爆炸"的重大改革，就央行和金融监管的角度观察，最显著的变化在三点，一是大藏省对货币政策和金融监管的全面淡出；二是通过新的《日本银行法》赋予日本银行独立制定货币政策的职能，但强调日本银行应履行金融监管的职责；三是成立了独立于日本银行之外的金融监管厅，统一负责对各类金融机构的监管。

如果我们将英国和日本的上述变化作为与德国相反的例子，那么经验分析的结论就更为明确：如果一国试图顺应金融混业的基本趋势，将分离的金融监管机构整合为一并独立于央行，那么央行货币政策的独立性就必须得以加强，否则货币政策决策，实施，监管就可能脱节。更富有戏剧性的是，即使英国和日本将央行和金融监管分立之后，金融监管职能从央行的剥离仍然是不充分甚至几乎不可能的。从英国新的金融监管体制的实际运营情况看，一则英格兰银行仍扮演最后贷款人角色，必须为不具备创造流动性的金融服务局兜此职能；二则英格兰银行长期积累的金融监管数据和经验是金融服务局所不可或缺德的，结果根据《1998年英格兰银行法》和英格兰银行与财政部和金融服务局的备忘录，英格兰银行仍需负有维护整个金融系统稳定的职责。为此，英格兰银行内部新设了金融稳定委员会和金融市场稳定局，类似的情况发生在日本，1998年日本银行也在进行机构重组中成立了金融检查局，负责对金融机构的监管及与此相关的金融稳定工作。从实践来看，此英格兰银行和日本银行以新设机构承担"金融稳定"职能似乎仍属金融监管。

更有意思的是，所谓央行内部的货币政策和金融监管角色冲突外部化之后，外部冲突的隐患仍然存在，人们原先担忧央行因角色冲突而对金融监管难以中立，所以鼓吹分离；分离之后却发现一旦央行、金融监管当局和财政部就金融风险和金融稳定应采取的措施产生分歧并争执不下时，谁来最终决策？在原先不分离模式下，央行内部再激烈争吵也必须最终给出答案，这是央行身兼二任时必须履行的义务；在新型分离模式下，三方不能妥协并给出答案时，最有可能的结果就是纠纷被提交到内阁来处理。有的学者可能忽略了央行和金融监管就职能上彻底分离的技术障碍和行政障碍，认为央行所负的仅仅是对金融机构的"检查权"， 央行只根据场内外检查和实地调研得到的实际情况来决定宏观的货币政策走向，而不对具体的金融机构承担微观的监管责任。即使监管方面出现问题，中央银行也不需要承担具体责任。这样央行"检查权"似乎就与金融监管彻底无涉了(魏加宁,2003)[1]。这种看法，和德国央行与银监局的关系，以及英、日央行在与银监分离后继续依法承担的金融稳定职责完全相悖，从理论和实践上看均缺乏足够的说服力。如此情况就清楚了：对转轨经济或发展中国家，尤其是银行业居于垄断地位而资本市场欠发达的国家而言，成立专门的全能金融监管机构是得不偿失。央行和金融监管从机构上相分离的动因，往往是金融混业的推动，中国是否已经面临巨大的金融混业压力，并将央行-银监分离模式作为未来确立统一金融监管机构的前奏？如果不是，那么这种分离的必要性就不紧迫。

此外中国试图在不改善央行独立性的同时，采取央行、银监会的独立模式，那么不仅因金融监管的专业性和连续性及央行天然地具有的最后贷款人职责，而使金融监管难以从央行彻底分离，也可能使新生的外部角色冲突并不对原先的内部角色冲突享有任何改进的优势，并最终造成货币政策和金融监管两项职能向国务院的事实上的集中。从目前的理论和实践上看，要评价分立模式下央行或监管部门的有效性及其效率都是相当困难的事情，对赞成或否定综合性金融监管机构的纷争也不少，但即使是赞成综合性金融监管模式的学者，也倾向于认为发展中国家不具备综合性金融监管机构的前提条件。因此，以混业和机构分立是国际趋势，并将其作为中国目前应该采取类似模式的看法，和中国金融业的实际发展状况来说，的确显得相当"前瞻"。

四、若干简要结论

至此我们可以简要地将讨论的结论做如下总结：

1、关于央行在制定和执行货币政策时，兼具金融监管职能的角色冲突问题，角色冲突的确存在，并且可能引发央行的通货膨胀倾向，以及商业银行对中央银行的"监管捕获"效应。但通过机构分立将角色冲突外部化，并不能使监管职能也同步分立，并带来央行和监管机构的协调难题，以及央行在行使最后贷款人职责时的非中立性姿态。

2、关于央行的角色冲突和监管弱化，和央行享有高度的货币政策制定和执行权央行是密切相关的，正是担心央行过于"威权"，所以才出现了将金融监管职能从央行分离的趋势。一国央行如果货币政策的决策和实施独立性较弱，或者央行乃行使金融监管的高度离散的机构中的一环的话，那么就意味着或者必须增强央行在货币政策方面的独立性，然后将金融监管职能剥离；或者必须首先整合离散的金融监管职能，然后才有可能进行金融监管机构的分立。

3、关于央行制定和执行货币政策的宏观性，以及行使金融监管的微观性反差，的确可能妨害了金融监管的专业化程度。但经验分析表明金融监管的专业化程度首先表现为金融监管理念、政策、职能和传导机制的专业化，然后才是监管机构的专业化，脱离监管职能的专业化提升进行的机构专业化，很可能导致金融监管效能的低水平重复。

4、关于央行和金融监管机构分立的国际趋势，上述趋势的确存在，这种趋势的动因在于银行、证管和保险行业的混业加速，使得基于金融机构说的分业监管框架相对滞后。因此机构分立的前提是该国已面临巨大的金融混业压力。目前对机构分立的效能尚存争议，但即使是倾向于综合性金融监管模式者，也认为发展中国家不具备综合性金融监管机构的前提条件。

巴曙松：当前，银行监管从央行分立出来已经成为定局。虽然不能说此次央行的机构改革方案出台过于仓促，但是，从规范的中央银行学的角度的系统分析并不充分，对国际经验的把握未必贴切，至少在此次央行机构改革方面是有缺陷的。钟伟博士的这篇报告，比较系统地从中央银行学的角度考察了货币政策和金融监管分合的主要影响因素，比较了主要的国际经验，是这个方面的难得的一篇十分认真的文章。

归纳起来，钟伟博士的观点主要包括以下几个方面，我尝试作几点评论和补充，谈几点个人看法：

首先，是角色的冲突问题。

钟伟提及，通常基于角色冲突而建议货币政策与金融监管分立的理由主要是央行重点考虑保护银行而不是公众的利益，钟伟认为货币政策和金融监管的分立使得二者的冲突外部化，可能削弱央行准确地行使最后贷款人角色。

钟伟所提及的这一点是重要的，我也赞成。但是，现在既然方案已经确定，我们需要考虑的，就只能是如何降低这种外部化的冲突可能加大的成本。另外，需要补充的一点是，从理论上说，货币政策和金融监管可能出现的冲突不仅在于央行的行为偏差，而可能是货币政策和银行监管的内在特性。这就是说，货币政策通常是逆经济周期的，而银行监管通常是顺经济周期的，这两种矛盾的特性在银行体系自然会产生不同的影响，例如，下调利率能够降低银行的筹资成本，增强流动性，但是会加大通涨的压力。但是，如果货币政策不是以反经济周期、稳定物价为主要任务的话，货币政策和金融监管的这种冲突未必会真正出现；或者说，如果货币政策和金融监管的基调不是由中央银行独立确定的话，这一点从央行出版的定期报告的名称《货币政策执行报告》就可以看出来，在一定意义上央行只是一个货币政策的执行机构，也是既定的监管基调的执行机构，二者之间可能出现的冲突，此时就不是能够在中央银行这个层面的机构的分分合合所能够解决的。例如，中央银行在1997年开始强化对银行体系的贷款监管，开始大规模强调处置不良资产，但是当时也是经济周期的下行阶段，下行阶段自然不良资产的比率就高，处置不良资产也会加剧贷款的紧缩力度，如果在经济上行的1992年等时期处置不良资产，对经济稳定的冲击可能就小的多，不良贷款也未必显得那么突出，但是，这个监管的力度看来也不是中央银行独立确定的。

另外，在货币政策和金融监管的关系上，我们既要看到相互矛盾的一面，也要看到相互依赖的一面。不稳定的货币环境和货币政策必然会加剧银行的不稳定，例如，在严重通涨的环境下银行是很难做到稳健经营的。另外，银行体系在中国这样一个间接融资占据主导地位的金融结构中，是货币政策传导的主要渠道，银行监管不到位，导致银行行为扭曲，货币政策就达不到预定的效果。货币政策也受到金融监管一系列法规的影响，最为典型的是以巴塞尔协议为代表的最低资本金要求的金融监管，对于银行的贷款扩张能力、从而货币政策的实施效果等都会形成明显的制约。

其次，是专业化问题。

钟伟提及，通常认为中央银行身兼货币政策和金融监管的两种职能将影响金融监管的专业化，是构成金融监管机构应当独立于央行的另外一个重要原因。钟伟总结了央行机构改革的历程及其客观效果，分析了监管政策的传导难题，进而认为机构变动并不是金融监管专业化的必要前提。

专业化的推动力，是银行市场体系的高度复杂化、业务充分交叉，但是，目前中国的银行市场上的产品基本是雷同的，所谓"存贷汇"老三样，监管起来的难度并不大。

同时，专业化问题还让人将银行监管与证券、保险结合起来考虑，认为既然证券、保险都有专门的监管机构，那么，银行自然也应当有一个独立的机构比较好。实际上，银行体系与证券、保险体系存在很大的差别，银行的资产和负债在流动性方面具有不对称性，具有错配的缺口，银行部门十分容易遭受挤兑的冲击而传染到整个金融体系乃至经济体系，因此，银行体系的风险主要是宏观性、系统性的风险，而证券和保险的风险主要是微观性的、与投资者相关程度高的风险，因为银行监管和银行体系的稳健程度与宏观经济金融密切相关，因此，由中央银行负责银行监管，由独立的监管机构负责证券和保险的监管，可以并存不悖。

第三，关于金融混业趋势和央行独立性

钟伟博士提及了一个很值得推敲的一个猜测，一个怀疑，那就是，一个强而独立的央行可能存在将金融监管分立出去的必要性，但是一个弱而从属的央行是否具有这样的必要性尚未可知。这是一个值得进一步研究的重要命题。实际上在一定意义上可以说，如果中央银行在货币政策上不独立那么金融监管的分立可能会难以取得预定的效果。一个直观的推论是，如果货币政策不独立，中央银行就基本上不是以物价稳定作为根本目标，而是可能会受到许多不确定因素的冲击，此时，无论金融监管如何审慎，都难以保证银行体系免受这种政策波动的冲击。银行只有在相对稳定的市场环境下、基本有效的信息条件下才能很好地作出经营决策，这就需要独立的货币政策和稳定一致的货币政策。

最后，我想谈论一点加强金融监管的方向和国际趋势。2001年初，巴塞尔银行委员会发布了新的资本协议草案，试图全面取代1988年的巴塞尔协议，这个协议的基本框架是所谓三大支柱，也就是最低资本金约束、外部监管、市场约束，这个监管框架给予金融机构更多的选择，并且鼓励商业银行积极建立内部评级模型，采用更为复杂、高级、准确的风险评估方案，如初级的内部评级法、高级的内部评级法等等，同时鼓励商业银行主动加强信息披露以接受市场的评价。我认为这代表了金融监管发展的一个大的方向，有趣的是，巴塞尔委员会并没有要求或者建议应当有什么样的机构来承担这些监管职能，实际上现实的选择是，哪个机构具备足够的专业人员来很好地承担这几个方面的职能，哪个机构就应当承担这些职能，至于这个机构如何整合、叫做什么名字、放在什么机构下面，并不是最为重要的。

魏加宁：非常感谢天则所给我这么一个机会。有关研究报告提交以后，我还是第一次参加关于这个问题的学术讨论。我想首先介绍我们这个研究的一个大概的背景，在入世之前，当人们还在争入世之后对哪个行业的冲击最大，我觉得入世之后，冲击最大的还不是企业，因为国企不行，还有民企；也不是金融机构，因为国有的金融机构不行还有股份制的、股份制金融机构不行还有信用社在。而我认为冲击最大的或者说面临挑战最大的应当是政府，在金融领域还要加上中央银行。因为政府只有一个，中央银行只有一个。于是，在２０００年秋季我曾经就"发达国家金融管理体制改革的最新动向"撰写过一份研究报告，主要归纳了三条：一是加强中央银行的独立性；二是货币政策职能与银行监管职能相分离；三是银行监管、证券监管与保险监管走向统合监管。

２００１年初，国务院发展研究中心根据国务院领导指示准备认真研究一下金融改革与金融安全问题。当我们的研究重点尚未确立的时候，全国金融工作会议筹备小组办公室组织了９个研究小组，并委托发展研究中心来专门研究入世以后我国金融监管部门之间的协调与合作关系问题。于是，课题组将两件工作合二为一，在２００１年里集中力量重点研究金融监管体制问题。

在国内调研和出国考察的基础上，课题组提交了一系列研究报告，其中的一份内部报告提出了货币政策职能与银行监管职能适度分离的建议，并就分离方式提出了左、中、右三种方案，即所谓金融部（委）、银监会和银监局三种模式。作为报告执笔人之一，我本人更倾向于中间方案。尽管如此，我们还是客观地比较了三种方案的利弊得失。从后来的情况看，在职能分离问题上似乎分歧并不大，讨论的重点集中在银监局和银监会两种方案上。但是至于中央最后是如何论证和决策的，我既没有参加过论证，更没有参加过决策。下面只谈一下我个人的看法。

首先，银监会的成立意味着货币政策职能与银行监管职能的分离，这对货币政策和银行监管究竟有什么好处。从理论上讲，货币政策职能与银行监管职能在本质上有许多重要区别，货币政策属于短期政策，是中央银行的职责所在，应当能够灵活善变；而银行监管属政府行为，应当持之以恒，绝不能够搞运动似的忽紧忽松。这两个部门的要求也大不相同，前者要求在把握经济运行走势时能够思维敏锐、反应灵活；而后者则要求执法严格、刚直不阿。

二者相对分离，其好处之一就是可以防止货币政策与银行监管的同步振荡，有利于二者专业化水平的提高。一方面，货币政策应当更多地依靠公开市场操作等市场化的政策工具来实现，而不能依靠放松或加强银行监管力度来实现；另一方面，银行监管如果出现失误，也无法继续依靠随意增加货币供给去填补窟窿，粉饰太平。

今后，中央银行在制定和执行货币政策时就可以比较超脱，不仅要考虑商业银行的安全与利益，而且也要考虑所有金融机构的安全与利益，还要考虑到产业界和企业的利益，要从国民经济的整体利益出发考虑货币政策的走向。并且，根据以往泡沫经济的教训，央行在把握价格走向、考虑货币供给时，也不仅要考察商品价格的走势，而且要时刻注意观察资产价格的走势。

当然，实行两种职能分离以后，应当特别注意在部门内目标冲突转变为部门间冲突后，一方面要加强部门间的信息共享和协调合作，防止部门间扯皮现象；另一方面也要求上一级领导加大对金融相关部门（不仅是中央银行和银监会之间，而且还有其他金融相关部门）之间的协调力度，最好能建立一个相对稳定的协调机制。

此外，货币政策职能与银行监管职能分离以后，中央银行应当像国外同行那样，不仅对商业银行要进行检查，而且应当对所有在中央银行开户、与中央银行有交易行为的金融机构都进行检查，要把握包括货币市场、债券市场、股票市场甚至保险市场在内的整个金融市场的动向和资金流向，维护金融市场的稳定。但是这种检查与监管不同，它只需要了解市场真实情况，而不需要对监管失职承担责任。

成立银监会之后也并不意味着问题就解决了，因为还有好多问题要研究。比如如何加强中央银行的独立性、规范货币政策决策机制，这是成立银监会以后留下的一个突出问题。多年来，我们在接待外资金融机构的专家时，经常被人家问起我们的货币政策是如何制定的，都有哪些部门和人员参与，我们常常无言以对。

其实，在中央银行独立性问题上，国内外学术界早已达成共识，这已经成为现代金融学的一个基本常识。国外学者对许多国家过去几十年通货膨胀史的计量分析表明，中央银行的独立性与通货膨胀之间存在着明显的负相关关系，而与经济增长之间却无明显关联。而我则认为，不仅是通货膨胀，就是通货紧缩恐怕也与中央银行的独立性有着某种内在的联系。一个相对独立的中央银行有利于保持货币币值的稳定，从而为经济的持续快速发展提供稳定的宏观经济环境。

此外，为了应对人民币升值压力，我们必须建立起必要的防护机制。１９８５年，一些发达国家曾经通过著名的"广场协议"压日元升值，当时日本中央银行在大藏省的管辖之下缺乏应有的独立性，因此没有任何回旋余地，只好俯首听命。在日元大幅升值以后，日本经济因出口受阻出现衰退，日本中央银行不得不采取放松银根政策以刺激经济，结果，大量过剩资金流向股市和房地产市场，导致泡沫经济，贻害至今。我想，这恐怕也是日本近年来积极采取措施来加强中央银行独立性的一个不能明言的深层次原因。

在成立了银监会之后，有三个问题是绕不开的。首先是金融工委的转型问题。按照现在的方案，金融工委将并入未来的银监会，这样做可能也会有问题这就是如何保证各类主体之间的公平竞争的问题。作为不成熟的个人看法，我认为金融工委转型为与国资委相似的金融资产管理委员会，既管人又管资产，可能更合适一些。其次是金融工作中的中央与地方关系问题。这是我国长期以来一直未能解决好的一个难题。由于我们一直未能搞清楚在金融监管及其他金融工作中，中央与地方的关系究竟应当如何处置、如何进行合理分工，尤其是如何发挥地方政府的积极性问题，所以，这些年我们在金融工作中始终面临着一种矛盾状态：一方面，所有金融机构的市场准入与日常监管工作都必须由中央银行总行或监管部门总部来作决定，不仅信息链过长，信息传递过慢，信息失真较大，而且日常监管力度逐级衰减，一旦有事又远水解不了近渴。另一方面，在现有行政司法体制下，化解金融风险等项工作又不得不需要地方政府各部门的密切配合，又不得不由地方政府财政担保去从中央银行获取再贷款。因此中央与地方在利益与风险及责任之间存在着明显的不对称性。这个问题如果得不到彻底解决，金融风险仍将难以有效控制。三是金融机构改革及不良资产处置问题。根据改革开放多年来之经验，如果政府自己不改革，中央银行自己不改革，那么金融机构就不可能改好。道理很简单，第一，如果某个县里一家小小的信用社，其市场准入和退出以及日常监管都要由远在北京的人民银行总行说了算的话，你怎么能够指望它改好呢？第二，如果任何一家金融机构即使经营状况再差都可以通过人民银行发放再贷款的方式来解决问题的话，它又何必去改好呢？但另一方面，金融机构不改革，单纯依靠加强金融监管只能是事倍功半。因此，抓紧金融机构改革也是下一步改革的当务之急。

关于不良资产的回收和处置问题，这在很大程度上受到现行经济体制、行政体制甚至是司法制度方面的制约。并且，自金融资产管理公司成立以来，有几个关键事情我们一直没有搞清楚，一是资产管理公司的主要目标到底是什么？是拯救国有企业，还是拯救国有银行，还是拯救政府自己？二是衡量金融资产管理公司业绩的指标到底是什么？没有标准就容易让人无所适从，处置快了，可以说你流失国有资产；处置慢了又可以批评你工作效率不高。三是资产管理公司没有明确的出路，这就很难避免短期行为。

不过，关于处置不良资产，我最担心的还是财政部门至今尚未做出兜底准备，如果等到通货膨胀再起，财政风险突破临界线之后再出资解决不良资产问题，那将无异于火上浇油。

最后，就目前情况而言，与国有银行改革相比，大力发展民营银行可能更加重要。因为根据我国企业改革的经验，过去２０多年，我们实际上是在国有企业尚未有根本性改革之前，首先发展起一大批非国有企业。如今，非国有企业已经能够撑起"半壁江山"，能够支撑经济增长了，所以现在推进国有企业改革就比较容易一些，对经济发展的冲击也会比较小些。然而，在金融领域尤其是银行领域则不同，国有金融机构、国有商业银行目前仍然占据着垄断地位，正如某著名金融专家所指出的，等到非国有金融机构、非国有商业银行发展起来再去改国有金融机构和国有商业银行又来不及了，因为现在离ＷＴＯ过渡期结束和全面开放金融市场的最后期限已经没有多少时间了。所以当务之急是要双管齐下，一方面加快国有金融机构改革，另一方面则要大力发展非国有金融机构。

盛洪：我的感觉是央行和银监会的分立解决的问题是一种比较成熟的金融机构、金融制度下的问题。我觉得现在最大的问题是时间问题，刚才讲了央行独立对应的是货币政策，货币政策是一个独特的公共物品，所谓货币政策就是中央政府提供不足值货币时，它应该采取一种什么样的方法来确保货币的供给。而银监会对应的是除了一般的交易、公正的问题之外的银行的特殊性问题，因为银行一旦采取过于冒险的措施就会导致银行的倒闭，但是银行倒闭的风险不是银行本身能承担的。实际上这就是经济学上讲的有外部性，银行倒闭可能会引起信用危机甚至引起货币体系的崩溃。但是现在把这两块搁在一块可能是有问题的，用一个形象的比喻就是一个多元的垄断公司可以交叉补贴，即货币政策可以掩盖商业银行的一些危机，因此我认为央行独立的一个前提就是监管职能的分离，否则就可能偏离货币政策的目标。但是在中国一方面央行不独立，货币政策不是由央行制订的，而是由行政首脑制订的，但是行政部门的决定有它们自己的考虑，比如我的一个目标是经济增长的话，那么行政部门就可能是采用通货膨胀来达到。另一方面我觉得钟伟没有提到，就是中国现在的商业银行体制是一个国有商业银行体制，因此我觉得这方面的问题恰恰是一个政府干预过度的问题。在西方，商业银行是私人的，政府设立一个银监会来管。而我国的国有商业银行是受到了国务院领导的直接干预，所以我觉得在这种商业银行体制下来搞银监会似乎有问题。

自由发言：成立银监会对于解决国有商业银行不良资产问题和商业银行惜贷问题有没有好处？

魏加宁：我来回答你这个问题，我觉得职能分开还是有好处的。一个是关于不良资产问题。早在我们课题成立之初，我们就已经清醒地认识到，如果金融机构不改革，光靠加强监管就会事倍功半。但是，我们的课题研究只能是有限目标，不可能一下子去解决中国金融中存在的所有问题。并且反过来讲，一方面，如果政府不改革，中央银行不改革，金融监管体制不改革，不良资产问题永远也解决不了。如果货币政策与银行监管职能不分开，中央政府和中央银行就可以通过随意增发货币或再贷款的方式来掩饰和"解决"不良资产问题，实际上是拖延问题的解决。另一方面，如果商业银行不"断奶"，仍然可以随意通过再贷款来缓解危机，因此也不会有改革的动力。

关于银行惜贷问题，如果央行是独立的，只负责货币政策，不承担银行监管责任，那么在当前的经济形势下，在一方面商业银行富裕资金大量闲置，另一方面广大中小企业又资金十分紧张的情况下，货币政策取向就应当是通过公开市场操作等各种政策手段，想方设法迫使逼得商业银行把大量富裕资金款贷出去，而不是去一味地保商业银行。所以，从这个角度来看职能分离也是有好处的。但是我们也必须认识到，了如果央行的独立性没有得到加强，货币政策决策机制依然不规范、存款保险制度的建立不能及时跟上，那么银监会的正面效应功能就会大打折扣，而负面效应就大大增加。

盛洪：我从觉得银监会成立的前提是银行体系的改革。

黎鸣：我不是经济学家，也不懂金融问题，所以只好从方法的角度来谈一点看法。我看到一个报道说深圳市政府正在搞一个行政三权分立，这也算一个创造。今天我听你们把中国和西方对比，但是西方和中国有一个结构上的差别，西方是双结构多功能，而我们现在只注意到了功能的分化，而没有注意到结构的分化。明显的一点，比如，中国的银行全是国有银行，而银行本身就不独立，这就说明银行功能成分也不独立，从管理科学来说这是犯了大忌。所以现在的银监会如果只有功能的分化而没有结构的分化的话，到头来办事的人越来越多，而负责的人却越来越少，真正负责的就是国务院，因此与其这样还不如不分。

钟伟：今天巴曙松博士指出了货币政策逆周期而监管是顺周期的特点，而魏加宁老师指出了监管的灵活性和持续性之间的关系，另外一个就是金融工委全面转入银监会是任何人都意想不到的。金融工委可能会行使对国有银行商业银行的所有者角色，监管对象既包括国有的也包括外资的、股份的银行，这样一来，监管就必定会有所差异。

然后，我想对这次政府机构改革作一个总体的评价。很多人对这一次政府机构改革持乐观态度，但我恰恰相反，我同意黎先生讲的话，就是这次机构改革四肢的动作要比大脑的动作快得多，所以在某些方面，我个人认为这是背离了渐进改革的一个基本原则，因为渐进的一个基本原则就是需要什么职能，要干什么，想清楚了再去干。而不是说我们有些人员要安置，有些机构要调整，我们就去调。这次机构改革也是这样，一些急需要建立的机构如能源部等等没有建立，而相对比较难建立的，比如国资委、银监会都纷纷设立，到现在也没有人能说出国资委到底要干什么、如何管等等，银监会也是一样，因此这存在一个问题就是政府对自己职能的定位是不清晰的。

盛洪：今天的报告会就讲到这里，谢谢大家的参与。