实录

张曙光：今天的题目是从这次非典危机看政府危机管理的现状和未来。这次非典时间虽然是一个危机事件，但是也并不仅仅只有这一次，比如亚洲金融危机、伊拉克战争等等都是一些危机事件。这些事件都可能是突发的偶然事件，但是对社会生活的影响又非常大，因此，如何处理好这些突发事件确实对政府的管理提出了要求，也对整个社会来说是一个要求。因此，今天来讨论这个问题是有意义的。先由从亮博士做报告，后面由两位评议人评议。

从亮：非常荣幸来天则所做这个报告。前几天张老师让我来讲一下政府的危机管理，接到这个题目我非常忧郁。因为我国在危机处理方面，尤其是政府的危机处理方面很少能讲出什么东西来。咱们的危机管理体系可以说是非常不完善，在处理危机方面的科学化方面还是非常不够。这样一来，让我从理论上讲也讲不出什么东西来。因此只好从这几年的经验来谈一点体会。

我想把危机管理缩小到公共危机管理，因为我在政府部门工作。从目前的专著来看，相当一部分是企业的危机管理。清华的薛澜教授刚出了一本书是关于政府危机管理的，但是总体上来讲关于公共危机管理还是比较少的。所以今天的演讲主要介绍一些在公共危机管理方面的差距，再介绍一些个人体验。

下面我想谈四个方面，首先目前在政府管理过程中对危机管理的意识不够。所以我认为在建立健全政府危机管理体制方面首先应该是换一个脑筋，这不是理论问题，但是这是一个首要的因素。而我们现在对这些却非常淡漠，这方面的宏观机制也是非常欠缺的。当然，不能说一点机制也没有，比如在亚洲金融危机中，我国采取了一些措施就确保了五年的增长期。这就说明我们在应对危机方面是有一些机制的。但是危机管理的核心在于平时，在于预防，而不在于出现了危机之后力挽狂澜。出现了危机之后再去应对是一个方面，但更重要的是在建立危机应对机制。我们现在对一些事故，比如煤矿瓦斯爆炸、空难等等有一个安全生产条例，出了事故之后可以根据条理来决定相应的责任，对事故的定性、处理一套的办法都有。但是，更加宏观的、系统的危机却没有提高到应有的水平。我认为要在如下几个方面提高对公共危机的认识：

第一，要认识到危机的突发性，要认识到它可能在一定阶段内、一定范围内是可能处于失控状态的。人们不一定有能力来处理，因此才有可能爆发危机。并且危机的爆发时间非常短，传播速度非常快，反应的时间就非常有限。因此要在一个非常短的时间内做出一个判断，要力争在没有发生或者初始阶段就做到损失最小化。在这一方面，我们实际上是没有做到的。SARS是从去年的11月份就有了，开始在佛山，后来到了广州。到了广州就已经是处于爆发的阶段了，但是我们没有认识到这已经爆发了，而且对它的传染性都没有认识到。我们对这个事件没有一些预处理机制，再加上危机爆发阶段信息不是很完全，物质资料也很短缺。比如当时内蒙要从北京调900台呼吸机，但是当时一月的产量也没有900台，全国一年的产量也就四五千台的样子，因此可以看到物资的确是非常匮乏的。另外一个就是爆发的阶段，人员也跟不上。在广东，一开始的时候在医院里蔓延得非常厉害，原因就在于缺乏相应的防御措施，没有有效的防护措施，很多医护人员就不愿意上前线。后来发现深圳的医护人员的感染率非常低，原因就在于他们是进口了全套的防护服，这样一来医护人员的感染率就非常低。

因此，在突发的情况下，我们的很多准备是不足的，资源是非常紧缺的。在这种情况下，能不能迅速调集资源就是政府应该研究的问题。我们发现不管是对付任何危机，如果没有充足的物质基础都是不可能的。包括应对金融危机，如果我们没有如此大的外汇储备，如果我们没有如此大的国债规模，包括大规模的闲置资金，那么可能效果也不会这么好。因此，应对危机一方面要靠机制，另一方面要靠物质，这两方面是缺一不可的。

第二方面，我们现在对危机的估计不足。我记得在爆发初期有人说这不就是死几个人吗？这没有什么可怕的，中国一天的交通事故死的人也比这个要多。后来我就想当时我们对危机的连带的影响和强烈的破坏性没有一个认识。因为危机具有突发性，整个社会都没有准备，因此破坏性也就越大。我想如果SARS如果能在6月份控制住的话，给经济造成的影响不会太大。但是，如果它延续个一年半年的话，对经济造成的破坏性就会非常大。因为我国经济的发展一方面是靠劳动力成本低，再一个是市场比较大，SARS持续的话，低成本劳动力的吸引力就会降低。比如在广州，很多厂现在就招不到熟练工人，再一个就连农民工也招不来了，因为一开始就把人给吓跑了，因此现在的很多的厂的工人都很短缺。这样一来，在岗的工人就会要求提高工资，从而造成低成本劳动力的吸引力减低。另一方面，增加防护、消毒等等方面的成本。从短期看，这已经抵消了低成本劳动力的优势。从长期看，国际资本的流向就会转向。该来的可能就要考虑到别的地方去，打算来的就可能不来了，即使在这投资的都有可能撤走。但是，国际资本对我国的发展是非常重要的。所以，如果我们仅仅从死亡人数来看是不正确的。这样的话就把对整个事件的定性定错了，从而导致决策的错误。所以我想对这种事情最根本的是要正确地评估，如果评估很难的话就应该好好研究了。

这涉及到危机成本和危机管理收益的分析，在危机管理中的收益可不可以弥补危机管理的付出的代价。

第三方面，有的人把危机区分为区域性和全国性的危机。这种区分在一定范围内可以这种说，但是就目前来说公共性的危机的蔓延速度都非常快，最终都是一个全局性的事情。从危机管理的角度来说，要把危机区分成区域性的、地区性的和全国性的。但是从很多事件来说，它都是全国性的，决策范围也应该从全局来考虑。比如罗森纳尔在对危机定义的时候就说危机可能会动摇整个社会的价值观、结构。所以我觉得在对危机的处理过程当中，一定要从全局性的角度来考虑。然后在处理的过程中，一定要把它局限在一定的范围内，这才能实现成本最小。否则的话，很多事情就容易朝坏的方向发展。比如现在的医疗政策，开始在讨论的时候有人提议要对所有的患者都由财政负担，但是这没有通过。各个部门都有算盘，但是他们没有算这些农民工回家之后，就加剧了疫情的蔓延。农民得了病，但是病却不是他一个人的事，这是公共危机的概念。从公共危机的角度来说，政府就应该承担这些费用，但是政府没有做到这一点，包括现在。现在的疑似病人的费用还要自己负担，确诊病人的费用还要单位负担，如果个人能负担的还要由个人负担。这种甄别的机制就有问题，但是以前的机制的问题更大，因为我们是在入院时就看别人有没有钱，有没有支付能力。在这个过程中，交叉传染的可能性就很大了。包括人民医院，病人一去的时候就让自己去挂号和交费等等，最后就变成了一个大毒翁，因此这是一种非常短视的做法，这种做法又跟当时的判断有关的。后来就没有把局部危机处理好，还蔓延到全国。

茅于轼：这是不是孟学农的责任呢？

从亮：孟学农肯定是有责任的，但是不是责任的全部。

茅于轼：就是这个错误的决定是不是跟他有关，因为这个决定明显是错的。这无法理解。

从亮：实际上这种以邻为壑的做法是非常愚昧的。

蔡德诚：这不是具体的某一个事件的处理方式，这是我们一贯的做法，一直以来就是不交钱就不治病。

从亮：我的认识是我们当初就对危机认识不足，有些是体制性的问题，这还不只是孟学农一个人的事情，他也做不了主。

第四个就是对危机发展的不确定性缺少认识，这次危机就是预先没有概念，事发又没有评估，因此对危机到底造成多大的损失没有认识清楚。这就导致了措施跟不上，再一个就是体系建设也就无法跟上。最后大家就都存在侥幸心理，在这个侥幸的过程中，很多机会已经浪费掉了，危机也已经蔓延了。但是在另一方面就容易造成公众的恐慌，或者造成公众的侥幸。当时我要到广州出差，301的一个同学给我打电话说301已经有很多非典病人了，劝我不要到广州出差。我也心存侥幸，只不过有别的事才没有去。公众的这种侥幸心理一旦他们知道了真相以后就容易变成恐慌，一旦身边发生了，又没有相应的思想准备，就感到非常害怕了。对普通老百姓来说，这种反映都是正常的：开始不了解真相，一旦了解真相的恐慌是非常严重的。因此危机本身的不确定性，包括公众的侥幸心理、政府认识的不确定性，危机引起的破坏作用就更强烈了。所以，我们在处理危机时要做最坏的打算。北京当时在做预案的时候是500人，有的人说是1000人就了不得了，我说预案应该按照一万人来做，否则一旦医院超负荷的话就不可收拾了。人民医院的例子就说明了这个问题，当时隔离了一个病房，后来隔离了一层楼，后来才隔离了整个楼，后来才连家属楼也隔离了。就是这样一步一步地后退。如果当初就采取严格措施，我想这个危害就会降低。包括广州，如果一开始就采取严格措施，那么北京就可能没有这么严重了。所以在危机的处理过程中是需要全力以赴的。

另外我有一个判断供大家批评。我觉得在目前的全球化、全国化的趋势下，社会系统的精密程度也在提高，社会利益主体之间交往和冲突也在增加，从系统论的角度来说，系统越复杂，它的可靠性就越差。在其他条件相同的情况下，诱发危机的渠道可能更多，危机的蔓延可能更严重。在整个公共危机管理方面都是应该考虑这些方面的。中国之所以受亚洲金融危机冲击很小，这是因为我们的金融体系和资本市场是相对封闭的。但是SARS就不一样，美国当时也认为没有，但是很快就蔓延到了美国。因此，我觉得由于全球化、全国化对危机传播更加有利，但是对危机的控制更加不利。比如北京现在几乎就不能控制人口流动。信息的传播也是一样，如果开始信息封锁，后来突然封锁不了了，人们的恐慌就会非常严重。我们国家一直以来都是想先把信息控制住，再把危机控制住，然后再慢慢地发信息。但是现在看来这种方式实际上是不行了，而且这种方式对危机管理来说，危害非常大。因此，在全球化的过程中给危机处理提出了一些新的课题。

刚才，我谈了一些对危机的认识。现在我想谈一下危机的层次划分和判断标准，从危机本身的角度来说有很多，比如地区性的、区域性的、全国性的、全球性的，包括个人危机、组织危机。所以我们在处理这个事件的时候应该分清层次，这是定性。定性之后才能采取相应的措施，比如美国的国家安全也是分了许多等级的。一般来说，危机的范围和危机的性质是交叉在一起的。全国性的危机的性质也可能要严重一些，个人危机的性质可能也就要弱一些，对公共管理来说就未必投入那么多力量，所以对危机的定性是首要的。另外，在公共危机之间也要做一个区分。在俄罗斯，一个职能部门就有一个类似的危机管理委员会，有些在职能部门内部设置，有些是和职能部门相关的。在我国是一级一级地上报，但是在俄罗斯就是由危机管理 委员会直接上报总统，这和日常管理是不一样的，而且性质非常不同。所以要先对共危机进行定性，之后才能提出相应的预案和处理，之后是评估处理的结果以备以后参考。

第三点，建立危机管理方面的决策知识管理体系。这里面我套用了决策知识系统的概念，但是我想这和决策知识系统不完全一致，因为决策知识系统有三库系统和四库系统，这里我套用了四库系统，但是它也不完全是人机对话。我想在危机管理方面应该首先建立以危机管理为核心的体系，包括数据库的建设。这个可以依托我们现在的统计体系，但是还不够，可能还需要建立单独的情报体系。原来的统计体系是面对日常管理的，但是对危机来说应该设立特别的体系。这样的话才能实现决策知识的提供。现在我们在这方面做得非常不够，一定程度上说，自从SARS爆发以来，卫生体系应对危机是有进步的。

另外是对模型库和信息加工处理的建设，目前收到的信息可能对决策是负效应的信息。现在，我们在理论模型的建立等方面都还做得不够，还需要加强。我想危机对政府来说可能是需要面对的一个常态，从97年开始就开始应对金融危机、洪水等等。但是，我们对这些危机的理论模型的建立做得非常少，而且相当程度上大家都轻视这个问题，真正做基础工作的很少。

第三就是方法库的建设。针对不同类型的危机、不同级别的危机，包括危机的不同阶段，我们应该采取什么方式去处理，这都是方法库的内容。方法库又和预案不同，方法库其实是一个大的原则，在这个大的原则下制定预案。

第四个方面就是知识库的建设。在应对危机上，知识的匮乏和经验的不足严重地制约了危机处理，而知识库就要解决这个问题。比如在伊拉克战争中，首先就要了解伊拉克战争的核心是原油，也包括其他缘由。这样一来伊拉克的原油的分布等等就是非常重要的，但是没有找到。在找信息的过程中浪费了很多时间，包括对SARS的处理也是一样，很多基础性的研究没有，这就肯定要影响到处理。

总体的来看，危机管理需要一个宏观的决策知识系统，这也需要政府管理体制的改变。我们现在的社会程度还不够，比如在美国有兰德公司，但是我们却不多。比如在97年金融危机之后，关于危机的书是连篇累牍，之前却是没有相应的分析。这一环是非常薄弱的。

另外一个就是要系统。首先就是要树立危机管理意识，其次是要对危机层次进行划分，进行定性，再次，要基于危机管理建立一个决策支持系统和执行体系，执行体系是要基于决策支持系统进行决策执行。我们现在建立了一些机构和组织，和国外相差也不大，但是这只是临时的。另外，它实际上是在原有的框架下运行，没有突破体制性的束缚。在这些过程中，卫生部在调动资源方面的权威就不够。比如卫生部说医疗费用由国家减免，跑去找财政部，但是财政部不同意，而要卫生部先到总理那里，这样一来在处理危机的过程中，很多的职能部门和部门关系的掣肘浪费了很多时间。包括地区之间也是一样。因为它是临时性机构，第二个是因为它的主要负责部门的人的权威不够，这样一来在危机管理体系过程中就存在许多问题。

但是实际上我们有这么一些机构，比如中央财经委，它是一个跨部门的机构，是隶属中央的。但是问题在于我们能不能够把这些机构和职能部门衔接起来组成一个执行机制的框架。当然如何运作和执行效果都很难说，反正应该在中央一级设立相应的机构，职能部门也要设立相应的管理委员会，各个地区也要设立管理机构，这才能对整个危机处理有一个制度保障。我就大概说这么多。

张曙光：刚才从亮讲了他对危机管理的一些想法，也讲了我们的危机管理的现状。我们过去重视得不够，今天拿出来讨论也是想推进这方面的发展。下面就请评议人评议。

杜钢建：刚才从亮把政府在危机管理中的现状、未来和存在的一些问题都做了一个比较系统的全面。主讲人做得比较全面，从学术界到公众，以及在这次危机中暴露出来的问题等等。下面就做一点补充和评论。

我认为在危机时刻来谈危机是不幸中的大不幸，为什么这么讲呢？从我们搞危机管理研究来说，危机管理是重在预防，重视化解危机。但是这场危机从广东蔓延到北京，蔓延到全球已经将近半年了。现在还有资料表明可能在2001年的时候在广州就有SARS病例了。这些问题反应了我们的危机管理体制有一系列需要改革的地方。为什么讲是不幸中的大不幸呢？主讲人也提到了在我们国家改革开放二十多年来，大小危机是持续不断地产生。在文革后期的唐山大地震以来，我们就开始对危机进行重视。我记得80年代的时候在人民大学就讲了危机管理，但是是针对灾害来说的。这就是说当时的决策层就已经考虑到了危机管理，尽管是灾害性危机。当时90年代初，天安门事件之后，社会危机就出现了，《戒严法》以及在学潮中的各种措施引起了法学界的深入讨论，就像这次危机中的各种措施能否到位，能否保障基本的人权等等。所以在那时就掀起了危机管理的高潮，当时主张加紧建立《紧急状态法》。

现在可以看出来社会上下、政府内外依然对危机管理欠缺一个全方位的认识，依然欠缺一套有效的处理系统，依然欠缺一套有效的规则。所以这场危机暴露出来的问题不光主讲人讲的，我认为还应该回到法制层面来说。比如危机资源管理，财政部每年都有专项拨款，但是也每年都检查专项，年年都敢挪用，这在封建社会就是杀无赦，但是我们没有看到有官员因为在危机资源管理方面的失职而承担重大的刑事责任。所以，这些问题暴露了一个法制问题，危机管理本质上是国家管理体制的一个重要组成部分。在说深入一点，就是政治体制、行政体制的一个重要组成部分。这个部分的欠缺充分地暴露我们的国家管理的方方面面的弊端，从这个角度来看，学术界可以考虑危机的威胁性。如果在企业发生，这就可能是使企业生死攸关的大事情。在国家发生就有可能是国家存亡的大事等等。因此，危机性、突发性、预警性都很重要，都值得研究。

主讲人讲了很多，但是我想强调一下预警性。我们能不能以一个平常的心态来对待它，人们对预警性有没有一个充分的认识。我们现在谈危机都总是从消极层面谈，总是说危机一来，人人恐慌，危机一来，政府恐慌。人们都往往看到了消极功能，但是危机还有积极功能，我们还应该看到这个层面。也就是说一场危机来了，人们没有及时采取措施把它预防住，它就可能意味着更大危机的爆发，无论是灾害、社会危机、政治危机都是一样。这场危机也是一样，我们的管理体制没有对它的预警功能积极对待。这里面还要回到一个基本问题，就是无论是政府的危机管理还还是日常管理，它都有一个底线的问题。管理的底线在那里，你的管理是为谁服务的，这就是一个基本人权，基本人权的观念必须树立。这场危机的前期处理不当，到后期的积极采取措施，乃至到后面的很多措施很多、很烂。这样一个三段论解决方式是很有问题的，也是一个对公民基本权利的认识问题。到地方去看一下就可以发现地方的很多领导借SARS危机重新制造封锁，甚至有些地方无过之而不及。因此，在建立危机管理体系时首要就要树立一个基本人权的功能。这场危机之所以采取误报、漏报、瞒报，一个根本的问题就是没有把人们的健康、生命安全放在第一位。应该把公民的基本人权要放在第一位，如果这个时候还在我这个地区的旅游问题、外商投资的问题、GDP的问题，显然在处理如此大的危机的时候是容易造成损失。

因此，在我们处理这些危机的时候就应该考虑到基本的人权。比如这个应急条例，有了严格的法律要求，追究法律责任的制度建立了，同时指挥部也设立了，只有国家和省级指挥部才有权决定采取隔离措施。这么一来，就给我们界定了一个基本的权利，原来，企业、社区、居民小区都有权决定采取隔离措施，来行使政府的权力，这就不正常了。所以在应急条理出台之后，国务院就提出了相应的措施。