关于村民自治及村民自治研究的述评
关于村民自治及村民自治研究的述评
一、村民自治从冷到热的历史回顾
在1980年代的中国，村民自治是一个并不引人注目的话题。
如果从1982年宪法第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，村民自治制度已经存在20年了。但在1987年11月24日人大常委会通过《村委会组织法（试行）》前，这一制度处在邹谠所谓的“冷漠地带”。 [1] 从人民公社的生产大队到村民委员会，不过是改了一个名称，其人事和运作机制都未发生什么实质性的变化，许多村民甚至仍然习惯性地把村委会称为“大队”。
由于《村委会组织法（试行）》肯定了村委会的民主选举，于是民政部的一些青年官员自作主张地将“竞选”引入其中。《村委会组织法（试行）》于1988年6月1日开始在全国实行，一年后就发生了“六四”事件。那时有一些人认为，村民自治是资产阶级自由化的产物，不能再搞下去了。在这个“关键”时刻，由于彭真的“坚持”以及薄一波的“支持”，村民自治制度才得以保存下来。1990年8月在山东省莱西市召开了全国村级建设组织座谈会，主管的政治局委员宋平拍板：对《村委会组织法》不要再争论下去了，应该去实行。于是民政部于1990年9月发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，计划用10年时间在全国逐渐铺开。 [2]
进入1990年代，村民自治的潜在价值被发现了，从而有幸跳出“冷宫”，一跃成为各级领导人的宠儿。对于中国的高层来说，突显村民自治是为了“举旗帜”、“树样板”。“六四”之后，“改革开放的总设计师”邓小平曾表示：“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动。” [3] 官员们既要高举邓小平理论的旗帜，又不方便再强调“党政分开”和“建立社会协商对话制度”等“十三大”确定的政治改革主题，于是政治风险较小的村民自治便成为“继续推进政治体制改革”的首选。此外，官员们还“发现西方对选举和看起来像中国农村民主的兴趣是中国国际形像的一种资产”。 [4] 于是村民自治就被用来作为一个政治改革的样板，以此证明中国对国际社会的民主化承诺，并驳斥西方对中国没有人权的攻击。曾任中央书记处书记、统战部长的阎明复说过：“梨树县的事迹（村委会‘海选’）已经得到了国际上的广泛认可……它对我们回击西方诋毁中国人权状况的问题提供了有力的证据。” [5]
有学者指出：“对中国选举改革的调查证明，民政部及地方官员在向农村输入半竞争性的选举上，起了关键性的作用。” [6] 对主管村民自治的民政部门来说，1980年代少数青年改革者的冒险试验到了1990年代居然为该部门开启了“金库”，可以从中挖掘出部门威望、经费和国外考察机会等。在社会保障的管理职能从民政部转划给劳动部之后，村民自治事务对民政部门的重要性就更加显著了。1988年，国务院批准把民政部基层政权建设处提升为司级。到1996年，全国民政部门共有1万多人从事与村民自治有关的工作。 [7] 美国的福特基金会提供了促进村民自治的首笔赞助，随后，亚洲基金会、共和党国际研究所、卡特中心、联合国发展署和欧盟都加入到这一资助行列中，向民政部官员提供了不少经济和技术支持。民政部的有关人员则利用这些资源召开了一系列国际会议，出版了许多关于村民自治的书籍，并为自己以及与民政部合作的地方官员提供了出国访问（主要是去美国）的机会。 [8]
与官员们的功利主义相比较，学者们通常表现出较多理想主义的色彩。虽然也有一些学者谈到村民自治在解决农村实际问题方面的作用和功效，但更多的人在期待它能成为“中国政治改革的突破口”和“中国民主建设的微观社会基础”，至少也要成为“民主政治文化的培训基地”。
二、村民自治的实际绩效
柯丹青(Daniel Kelliher)认为，中国所有关于村民自治的数据和文章都表明村民自治带来了新气象：高额完成了粮食征购任务，早婚现象大大减少了，拖欠钱粮的、超生的也减少了，而增加的是税收和节育妇女的人数。1994年的一份研究报告指出，村民自治使国家得到了几乎它想从福建农村得到的任何东西：在被调查的1,200个村委会中，99%的村完成了粮食收购定额；92%实现节育达标；82%完成了税收任务。村民自治的支持者认为，这些创纪录的高数字雄辩地表明，村民自治是解决政策执行难的灵丹妙药。 [9]
其实，了解中国农村的研究者都知道，在集权体制政治文化的惯性作用下，农村基层干部在任何时候、任何情况下都能拿出上级领导所需要的任何数字，而且善于把这些“政绩”与任何一项政策挂上钩，他们当然不会、也不可能证明这些“政绩”是否确与某一政策具有相关性。
Jude Howell的看法是：“从支持者们收集的所有论点来看，他们将村民自治看作一种手段，目标是实现经济发展、政权合法化和社会秩序，而不是民主过程或民主制度本身的优点。正如民政部官员在同我们讨论时所说的：‘我们的目标不是民主选举本身，而在于帮助农民致富’。从这里可以推断出，民主是促进经济发展的一个重要方面。” [10]
一些西方学者就村委会选举与经济发展的关系进行过相当严谨的研究。美国杜克大学政治系的牛铭实教授根据1998年在中国5省8县(市)2,142个村收集的调查资料，验证了欧博文、苏珊.罗伦斯、高亭亭、史天健、戴慕珍等人提出的各种假设，结果得出的结论是：一个村的经济状况与这个村是否采用差额选举没有明显的关系。 [11]
张鸣尖锐地评论道：好像故意跟乐观的人们过不去似的，从农村传来的消息并不那么乐观，与当年大包干时中央一纸政策就让农村热气腾腾大变模样的局面相比，即使少数村民选举搞得比较好的地方，面貌也说不上发生了多大的变化。村民们对于上面赏下来的“民主”，显然没有当年发给的土地承包权那么大的兴趣。在那些境况很差的农村，对于上面来的干部和前来做“田野考察”的学者，村民们最想跟他们说的只是发生在周围的不平事，甚至递上一份份状子，哀求这些在农民眼中吃公家饭的人代为转达；而那些经济状况好一点的地方，几乎所有的男性青壮年和一部份女青年都出去打工了，相当多的人常年不在家，选举只好在那些似乎最缺乏政治能力的老弱妇孺中间进行。农民之所以对村民选举兴趣不大(至少在相当部份的农村如此)，主要是因为依选举改造的村制，对于解决农民当前迫切需要解决的问题用处并不太大。 [12]
李鹏在《村民委员会组织法》正式颁布时援引了一段常识：“中国民主首先从基层开始，是因为对于一个普通农民而言，与其利益直接相关的不是省长或县长、甚至不是乡长，而是村委会主任。”但是，村委会主任在现实中的主要职能并不是执行村民会议的决议，而是贯彻乡镇以上政府的行政指令。徐勇指出：自1990年中期以来，村民自治面临的政府任务愈来愈重。特别是当收取税费成为政府发展经济和维持公共管理的主要任务时，农民负担不断增加，村民自治的行政“紧约束”运行特点愈益突出。非常有意思的是，当村民自治外部面临的行政压力愈来愈大之时，村民自治内部却按照法律规定的自身逻辑发展生长，这就是“四个民主”规则及其相应程序的确立。“面对强大的行政机器，分散的村民力量尚不足于抵制来自于村外的的行政摊派。如在以‘海选’闻名于世的吉林省梨树县，面对政府摊派的本地香烟的任务，农民却无能为力。在内蒙古一些地区，向干部要求村务公开和索要税票的农民却被干部铐上手铐。这些事例说明，村民自治要得到顺利发展，必须具备必要的外部环境，主要是由国家权力系统构成的行政环境。” [13]
现在看得越来越清楚，1990年代后期既是村民自治搞得最红火的时候，也是中国农村困境开始显露的时候。也就是说，小社区的自治机制根本影响不了大环境的不民主决策对农民切身利益的侵害；而城市化、城镇化、农民外出打工、人才外流的大趋势，又从另一个方面对村民自治制度造成冲击。
柯丹青指出：由于村干部外流进入私营经济领域或进入经济集中地区，这一级机构在人事上和组织上不断遭到削弱。支持农村选举的人认为，要恢复农村基层组织的活力，首先必须更换村干部。这些支持者说，许多有头脑、有见识的村民不愿当村干部，都去抓经济、赚钱去了，剩下来填补村级组织的人，是那些一心想得几个活钱而头脑又不够灵活的人。河南省委党校的一份研究报告印证了这一点：“有点才能的人，没一个想当村干部，尤其不想当村支书。” [14] 舒伯特（Gunter Schubert）指出：“在那些外出打工者众的村庄，村民的政治参与和选举的竞争性呈下降趋势。理由很显然：村庄的综合经济能力越是依赖于外部经济，村民的政治参与程度也就越低。” [15] 显然，在村庄本身面临青壮年外流、土地荒芜、居住区萎缩、行政建制合并、几亿农民将要永远脱离乡村进入城镇时，村民自治最多也不过是扮演一个殿后的角色，根本不要设想它会一锤定音，在解决“三农”问题上起到开创性的作用。
三、从政治改革系统思维的角度看村民自治
中共11届3中全会以来，国内理论界和政界人士对于政治改革的观念可以说是“与时俱进”，跨越了3个阶段。1978年至1985年是第一阶段，政治改革的主题词是废除终身制、干部“四化”、权力下放、直接民主、社会自治；1986年至1991年是第二阶段，政治改革的主要任务是党政分开、政企分开、精简机构建立“小政府”、建立公务员制度、建立社会协商对话制度；1992年以后是第三阶段，政治改革的总体目标是市场化与民主化的相互促进，建立与市场经济、社会公正相配套的宪政民主制度和法治国家。
按照以上划分，村民自治可以说是第一阶段政治改革观念遗留下来的一块活“化石”。在1970年代末和1980年代初，南斯拉夫的社会自治理论对中国产生过非常大的影响，这从当时领导人的讲话和文件中不难看出。1978年10月11日，邓小平在中国工会九大致词中谈到，今后企业的车间主任、工段长、班组长要由本车间、工段和班组的工人选举产生，企业的重大问题要经过职工代表大会或职工大会讨论。1981年6月27日中共11届6中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”根据这些讲话与决议的精神，各地纷纷进行了工人选举车间主任、科员选举科长、农民选举村委会主任的试验。此后，当建立在计划经济基础上的社会基层自治与政企分开、党政分开等第二阶段的政治改革思路无法吻合时，工人选举车间主任、科员选举科长等举措就被抛弃了，而村民自治却由于种种原因侥幸保存了下来。
1. 政企分开与村民自治
1949年以后，中国形成了全能主义的总体性社会或者说单位社会。单位把政治、经济和社会职能集于一身，成为有效控制每一个人的社会细胞组织。改革开放以来，城市中的单位逐渐把政治和社会功能剥离出去，使企业和政府分开、经济组织和社区组织分开。然而，村民自治组织却迄今依旧是农村中的单位，只是各个地方有不同程度的差异。从实际的演变来看，大多数村都是村合作经济组织与村民委员会两块牌子、一班人马，交叉任职。这导致两方面的结果：在集体经济薄弱的村，合作经济组织有名无实，其功能完全由村民委员会承担，重新回复到“政经不分、以政代企”的状态；另一方面，在一些经济发达地方的农村，大部份甚至全体村民都在村办公司和企业就业，村办公司和企业代行了村民委员会的职责，后者实际上成了前者的一个科室机构。
秦晖指出：“在东南诸省市场经济发达的富裕农村，这些年来许多地方村政的演变不是表现为‘民选村官’，而是表现为村企合一、企业‘吃掉’村级组织、‘村子公司化、支书老板化’，‘庄主经济’演变为‘庄主政治’。而企业的‘一长制’则演变为社区的‘一主制’。如果不考虑大共同体本位体制的解构问题，这样的演进就几乎是一种‘反动’的现代领主制。而像‘禹作敏现象’这类‘庄主制’之弊也在知识界引起了广泛批评。” [16]
政经合一、政企合一、社区所有的村民自治制度，一方面使村合作经济组织的成员不能将自己的所有者权益转手变现，阻碍了他们离开农村进入城镇；另一方面又使在村办企业长期打工的外地人不能在居住地享有选举和被选举等项公民权利。这种单位制度的孑遗，与市场化和民主化的改革总体目标完全是南辕北辙。笔者在“村政的兴衰与重建”一文中提出，应明确划分村政与村社，将村民委员会改称村社委员会，与村公所各司其职，已经得到一些学者的响应。村民自治理论的主要辩护人徐勇教授最近提出：“乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作。由此将一部份地方选聘‘村官’合法化”。 [17] 这可以被认为是对本来意义上的村民自治的一种重大修正。
2. 党政分开与村民自治
1989年以后，情况出现了变化。在某些党内文件和领导人讲话中一度强调企业党组织的核心作用，继而将坚持和完善厂长负责制与企业党组织的政治核心作用相提并论。 [18] 虽然出现了企业领导体制的“二心”之争，但最终没有动摇党政分开的初衷。农村的情况则与之不同。于1990年代末发布的《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》仍然规定，村党支部“领导”村民委员会。 [19] 这意味着，在现行村民自治的架构中同时存在两个村级公共事务管理组织，即通常所说的“两套班子”、“两块牌子”。在村务大事的处理上究竟由谁说了算？如果村民选举产生的村委会拥有决定权，那么，如何体现村党支部的领导核心地位？如果村党支部拥有决定权，那么村民们自然会问，“如此兴师动众地进行村委会选举，选出的只不过是‘二把手’，又有什么意义呢？”
为了解决上述矛盾，各地采取了一些变通办法。山西河曲县的“两票制”便是其中一例。所谓“两票制”的主要内容是：在选举村党支部和支部书记时，先由村民投信任票，村民民意测验通过后，再由党员投选举票。 [20] 山东威海市和广东顺德市的做法是“两委合一”，即村委会主任、党支部书记两个职务一人兼，党支部成员与村委会委员交叉任职。“‘两委合一’意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情况下的摩擦，提高了党支部的管理效力。也减少了乡村干部的职数，有利于减轻农民负担。” [21] 然而，“两票制”让非党员干预党内事务，在理论上是极端荒谬的，在组织程序上也违背了中共的章程；“两委合一”则是明显退回到党政不分、以党代政的老路上去。必须指出，用混淆党务与政务、党组织与政权组织（或准政权组织）、党员与非党员的不同权利义务的办法来替代清晰明确的党政分开、各司其职，这种权宜之计绝对是没有前途的。
既然城市中的中共基层党组织可以起“保证监督作用”，通过在企事业单位内部担任领导职务的党员来实现政治领导；那么为什么在农村中就要另辟蹊径，与政治改革的大方向背道而驰，规定村党支部必须起“领导核心作用”呢？问题恰恰出在村民自治组织结构的总体设计上不合理。
3. 民主决策与村民自治
按照贺雪峰的说法，之所以选择村民自治，而不选择教授自治、市民自治，恰恰是因为因为“农村地域分散和农民本身的弱组织性，农村基层民主很少有可能形成为针对国家的利益要求” [22] ，那么，在村民自治制度下是否存在村庄层面的民主决策呢？于建嵘表示怀疑：“村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种‘自治制度’，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。” [23] 显然，他对于村民自治是否属于真正的自治团体表示怀疑。党国英介绍了权威学者的发现：“加尔布雷斯近几年强调人人参加投票的意义，并认为只有人人参加投票，才有可能产生真正的民主。他发现越是下层社会的百姓，参加投票的越少”。 [24] 以上都是从“自治主体”的角度来解释村庄民主流于形式的原因。其实，更重要的原因是贫困地区根本没有什么自治事务需要“自治主体”来民主决策。
彭真在主持通过《村民委员会组织法（试行）》时就提出了警告，认为在实行村民自治过程中有二大危险，其中之一就是政府“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”这一警告不幸而言中。“自1980年代农村改革以来，村民委员会所承载的行政任务主要集中在三个方面：一是计划生产，二是计划生育，三是税费收取（即通常所说的‘要粮、要钱、要命’）。” [25] 显然，这三项任务都不是村庄的自治事务。徐勇特别强调了推行计划生育国策以及越来越繁重的税费收取任务和达标升级活动（仅国务院授权农业部于1993年5月宣布取消的农村达标升级活动便达42项之多）对村民自治的冲击。许多乡村调查（如曹锦清的《黄河边的中国──一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社2000年版）表明，贫困地区的村民委员会根本没有真正意义上的自治事务所需的财力。
经济发达地区的村庄倒是拥有自治财力，但是高亭亭、史天健和戴慕珍三位学者都认为，富村不利于推动村民自治，主要原因是富村的干部能利用他们所控制的资源对村民威胁利诱；另外，富村一般都能完成国家交代的徵粮收款的任务，因此乡镇干部也不积极推动差额选举来替换现有的村干部。戴慕珍指出：“有些村有村办企业和较多的村经济收入，在这些村竞争选举就会少些”。 [26] 史天健说：“对那些较富裕的省份，人们会说，经济繁荣自身就会不断提出民主管理和自治的要求。但是，当地有势力的老板阻止了竞选的进程。经济抓得好的村主任一般都能够保证再次当选，这就产生了‘老板政治’。地方老板出现在中国的富裕农村里。他们成功地在当地盖起了厂房，繁荣了当地经济，兴办了社会事业，如幼儿园、住房建设等，这些都有助于他们再次当选。” [27]
在那些村企合一的村庄，村民的企业职工身份完全遮盖了他们的社区成员身份，他们的经济福利和社会保障来自村办企业利润而不是社区公共财政。经验证明，在计划经济条件下集体企业职工比较倾向于企业内部民主，在市场经济条件下集体企业职工却吝于行使这种权利，特别是在企业领导人掌握经营技术诀窍、业务联系渠道、上层政治保护和金融贷款门路的情况下。中国各省的一些“样板村”，不少已经实行了领导者的“一言堂”和子承父业的“世袭制”，全然没有民主决策和民主治理的气息。例如：“江苏华西集团的吴仁宝与吴协东，红豆集团的周耀庭与周海江，万向集团的鲁冠球与鲁伟鼎，横店集团的徐文荣与徐永安，河南刘庄的史来贺与史世锦，江苏永钢集团的吴栋材与吴耀芳，都是老子董事长，儿子总经理。另外，苏南乡镇企业中，双良，8个董事，4个是弟兄，一个是女婿；江阴申达集团，1999年收购了江苏中达集团，买壳上市，其董事长和总经理由兄弟二人担任，下属的核心厂厂长是大哥；阳光、双良也都差不多。” [28]
4. 民主训练与村民自治
村民自治的支持者都十分强调它在民主训练方面的作用。贺雪峰说：“在中国数千年的封建专制传统下，村民群众若能够将自治事务通过民主的办法管理好了，难道不可以训练占中国人口70％的农民的民主能力，提高他们的民主素质，使他们逐步为将来的国家民主作些准备吗？如果占70％的农民没有在基层的训练，笔者实在无法想象国家层面的民主如何可以开展，国家宪政何以立基。” [29]
对现代史有些了解的人也许不会忘记，在抗战期间，中共领导的抗日根据地曾大规模地推行过村民选举，那时叫“大选”（跟美国人选总统一样），几乎每年都搞；每次选举都要经过广泛深入的组织动员，剧团演戏，宣传队上街，工作队深入农家炕头；为了适应比现在文化素质更低的农民，根据地创造出“豆选法”、“画圈法”、“画点法”、“烧洞法”、“红绿票法”、“投纸团法”、“背箱子”和“乍胳臂”等五花八门的投票方式。显然，当年根据地的共产党人搞选举并不是装样子，否则用不着费如此大的心思，年年投入非常大的人财物力。抗战8年，根据地选举至少进行了6、7年，学习的时间应该说不算少了，但全国解放后，人们并未发现老根据地的人要比其他地区的农民更富有民主意识或更懂民主程序。 [30] 由此可见，有没有民主训练，对真正的民主实践并没有什么影响。真想推行民主选举，没经过训练照样可以实行；不想实行民主选举，搞几十年的“形式民主”的训练也未必能增进民众的民主意识。
其实，民主并不需要高深的学问或者崇高的品道，只需要人们对自身利益的体认与追求。萨托利说过：“民主不仅仅是一种政治形式，它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利”。 [31] 蔡定剑的调查表明：受教育程度高低并不是选民选举积极性高低的决定性因素。现实中由于各种因素的影响，参选态度与受教育程度的比例关系会发生扭曲，甚至成反比。受教育程度高的人如果认为选举的对象是重要、有作用的，选举程序公正民主，可能会比一般人更积极参与选举；相反，他们会更为消极，甚至抵制选举。蔡定剑说：“我认为，决定人们参与选举的主要动因是：第一，选举的机构是有作用的。第二，选举程序民主公正，人们对选举达到预期公正的结果有信心。第三，也是关键的一点，选举行为与选举者有利害关系。选举没有利益动机，再高素质的人也不会为纯粹的政治概念去投票。利益动机是选民选举的决定因素。如果一种选举制度缺少上述三种因素，那么这种选举就完全失去对选民的吸引力，变成了一种负担，要靠行政强制或靠经济利诱才会去投票。” [32]
据张静对吉林省梨树县的调查，即使在这样一个曾经以创造“海选”方式闻名中外的地方，相当部份村民也缺乏对选举的投入和兴趣。该县村民对竞选演讲的参与率不高（但私下的串联不少），对竞选者的公开提问相当有限（但私下的议论却非常多），一些村的弃权票很高（达到 200 张以上），代家人投票的情况也相当普遍，不少村干部还有动员、命令和对付上级检查的行为。村民自治选举处处受其他制度常规的束缚，因而无法取得公意的信任，长期以来只能被冷漠的态度所包围，用村民的话讲就是“谁上去都一样，都是捞一把，选不选有甚么意思？”或“不如就让那些已经被养肥的坐在位子上，另选一个‘架子猪’上去，又要拼命刮削我们。” [33]
社区选举的投票率低于全国性选举的投票率，在发达国家是相当普遍的现象。对于中国当代农村社会来说，国家层次的民主决策比社区层次的民主决策更关系到普通选民的切身利益；如果中国农民能够通过选举投票来影响国家对农村的税费政策，他们一定会比选举村委会更加踊跃地参与。
5. 自治与自由及民主政治
自治等于民主政治吗？党国英指出：虽然把村民自治与民主政治等同起来，已见诸于《村民委员会组织法》，但大量的历史文献证明，“自治”状态下的社会不一定奉行民主政治的原则。布罗代尔指出：“人们往往认为城市的自治从一开始便受到民主运动的支持，这种看法未免过于简单，因为城市政权很早就已为几个强大的家族所控制。这种政权无疑由选举产生，但这只是掩人耳目而已。几个沆瀣一气的大家族不断支配着马赛、里昂及几乎所有的大城市的命运。巴黎的选举程式确实是一部编写得很好的电影脚本，知道底细的人事后无不为之捧腹大笑。特权阶层在选举中稳操胜券，他们的地位始终十分牢靠。”富人比穷人在意自治，因为社区的秩序和安全对富人更重要，富人对秩序和安全舍得投资，而穷人没有投资能力，采取搭富人“便车”的办法“坐享其成”更符合理性原则。通常，借助社会经济结构转变而获利最大的集团，也是政治对话中力量最强的集团，并且也往往是对自治、民主的政治需求最强烈的集团。从历史的经验看，这样的集团是一个社会的中产阶级，而不是普通农民阶层。中国乡村社会新崛起的富人阶层对自治、民主有着强烈的需求，一是因为他们所拥有的资源和能力使他们有可能过问政治，二是他们所从事的市场活动需要稳定的政治规则来降低不确定性，以保证投资获利的稳定预期。 [34]
相对于自治而言，农村中的穷人更需要自由，包括种植自由、售粮自由、处置土地权益的自由、就业自由、迁徙自由、结社自由等等。近年来常常听到“逼民致富”这个词，它的涵义就是乡村干部侵犯农民的种植自由，强迫农民种植某些指定种类的农作物。农民没有售粮自由，不仅使他们蒙受巨大的经济损失，而且常常会损害到人格尊严，同时养肥了享有垄断权的国有粮食部门中的少数人。处置土地权益的自由、就业自由、迁徙自由，对于上亿外出打工者的重要性，显然要超过决定谁当村长的自治选举权。
白沙洲指出：虽然中国的农民人数庞大，但在对农村进行摧毁式社会改造的过程中已吸纳和消灭了所有党外的组织化力量，结果9亿农民变成了社会影响力最弱的群体。在今日农村中，除了少数地方的血亲联系能对乡村选举发生极其有限的影响外，唯一的组织化力量就是中共的党政基层组织，而参与村民自治的农民却都是高度“原子化”的个人。如果说竞争性的选举是真实的民主选举的要件之一的话，那么，选民中发达的功能性团体的出现，则是竞争性选举真正发挥功能的必要前提。只有当中国的农民切实享有结社自由，不再是“原子化”分布，而是结合在成千上万个自下而上的现代功能性团体组织（如农会、商会）里时，中国农村的民主才有真正的载体。 [35]
笔者在“村政的兴衰与重建”一文中指出：“不论是从字面上看还是从实质上看，群众自治都与群众专政有着一脉相传的联系。‘文革’中的群众专政，就是允许革命委员会对‘牛鬼蛇神’以及一切不驯服的人法外施法，实行‘暴风雨般’的‘全面专政’。群众自治同样意味着对法外施法的一种授权。”刘金海批评说，用“群众自治”取代村民自治，而且还将它同“群众专政”联系起来，这显然是“偷梁换柱”。 [36] 王思睿曾说：“也有一些同道者对农村基层的‘群众自治’赞不绝口，殊不知它的真实运行机制是‘群众专政’的延续，它的理想模式也不过是英美政治民主化、行政专业化之前19世纪地方自治低级版本的拙劣翻版。”贺雪峰等人指责这是一种“挖苦”。 [37] 其实，把“群众自治”同“群众专政”联系起来，意在说明，不能只从理论上的村民自治中去发掘民主的因素，也要注意揭示在现实的村民自治中暗藏着的压制自由的因素。“群众专政”的遗传并不是一种挖苦的言辞，而是一种客观存在。何家栋说：村民自治试点已经有10年历史了，外国人看了也叫好；但是，许多群众自治组织通过“乡规民约”，教育──罚款──学习班（变相拘留）──强制执行等手段，又办成了对群众专政的大学校。 [38] 李昌平、吴思揭示了在村民自治的外衣掩盖下，非法剥夺公民自由的“学习班”、“小黑屋”、“灰牢”等存在的普遍性。 [39 ]
于建嵘通过解读“全国村民自治模范县”湖南省T县的“村民自治示范村”S村的《村民自治章程》（以下简称《章程》），很精辟地说明了村民自治如何以“自治”的名义压制自由。第一，国家主义的权威导向在推动村民自治的同时，又制约了村民自由选择的空间，并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵犯村民合法权利的机会。《章程》第18条规定：“村民应该种好、管理好所承包的责任田及其它生产经营项目，必须接受乡、镇、村的生产经营计划指导和农业技术指导，增加投入，并充份发挥其作用，提高效率和经济效益。”显然，这样的规定实际上剥夺了村民的生产经营自主权。在此章程中，罚款是最主要的制裁手段，在总共60条中有关罚款的条款就有24条，不少标准不明、程序简单的处罚规定都是与国家的法律法规相违背的。此外，该章程还在多处规定得以对村民采取“强制措施”，却未具体说明究竟什么是“强制收缴”、“强制执行”。据该村村委会负责人解释，“强制措施”就是村干部可以对村民采取搬东西、拆毁住房、拔掉田里的庄稼等手段。第二，形式上的民主并没有改变传统的集权式村治习惯，村民自治实际上变成了“管制村民”。章程的主要精神不是保障村民的权利并限制公共机关的权力，反而成为村民通过所谓的“民主形式”对自身权利的限制，以保障公共机关行使权力的管制权威。它在“强化一种观念，即村民成员的资格并非是无条件的，必须以对集体的归属为前提，即以分享规定中的共同价值为条件”。而这种集体归属如果不以村民个人权利的保障为前提，其政治后果就必然走向专制主义。第三，目前村民自治存在的问题，不只是操作层面上的问题，它是一种制度性缺陷，而更深层次的原因则是中国社会普遍缺乏契约精神。村民自治本应是国家对村民的一种民主承诺，问题是这种承诺在实践中缺乏必要的契约支持。村民自治章程只是村民之间的契约，从目前乡村社会的政治状况来看，其实更需要建立的是村民与乡村政府之间的契约。 [40]
四、村民自治与国家政权建设和政治发展的关系
一个国家的政治现代化不仅仅是指政治民主化，而是整个政治系统的现代化。政治现代化的标准通常包括政治参与的扩大（民主化）、政治制度化（法治化）、政治渗透能力的加强（国家一体化）等。国家权力深入社会基层、正式制度取代非正式制度以及国家法律进入乡村社会，乃是国家政权建设过程中的不同侧面。
“持国家和乡村社会力量‘互强’”观点的研究者认为，村民自治是国家在应付基层政治组织衰败、地方代理者权力失控、干群关系紧张以及由此而引致的国家在农村地区统治能力与合法性双重危机时唯一可供选择的政治机制。 [41] 这种说法是武断的、不符合历史事实的，现行的村民自治制度从来也不是“唯一可供选择的政治机制”。如果用正规化、法治化、效率化、效能化的标准来衡量村民自治，不难发现在村民自治的最初设计中原本就带有根本性的缺陷。
1. 村民委员会究竟是政权组织还是群众性自治组织？
在现行宪法体制中只有民族区域自治和特别行政区自治，还没有一般的地方自治概念。因此宪法和《村民委员会组织法》均规定“村民委员会是基层群众性自治组织”。这样一来就产生了法律上的模糊不清和混淆：村民自治的性质到底是什么？它的主体是谁？谁具有法人资格？
如果村民自治属于地方自治的系列，那么一切都很清晰。在国外，各个层次的地方自治体（例如日本的都、道、府、县和市、町、村）都具有法人资格，而且是有别于一般私法人的公法人。但在中国，问题就复杂了。按照法人形态法定原则，什么样的组织可以成为法人、属于什么类型的法人，应当由法律规定。中国的宪法和《村民委员会组织法》并没有对此作出规定，但不少地方的村民自治章程都规定，“村民委员会具有法人资格”。这种规定在法理上是非常荒谬的。自治的主体既不是村民个人，也不是村民委员会，而是所谓的“村”（在现实中并不一定是自然村，在有的地方其实是人民公社时代“生产大队”的行政管理范围内所有社区的集合）。《民法通则》第36条规定：“法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”企业是法人，企业的经理只是法人代表；同理，村民委员会是法人代表，所代表的法人实体则是“村”。村民委员会管理的“是属于村农民集体所有的土地和其他财产”，而不是村民委员会的财产；承担民事行为后果的是全体村民，而不是村民委员会成员。很显然，村民自治的主体应该是全体村民，自治组织的权力机关是村民会议，自治组织的执行机关是村民委员会。不能把自治体与它的对外代表混淆起来，或者把自治组织的一部份──执行机关认作自治组织的全体。 [42]
徐勇认为：中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，自治的主体是农村村民，自治的地域范围是村，自治的内容为本村的公共事务与公益事业（即村务），自治的目的是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。他指出：“自治组织本身不是政权机关”，“不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论”，“村民自治与村自治虽一字之差，含义却迥然不同”。 [43] 然而，为什么一定要与地方自治划清界限呢？
按照孙中山的经典说法，地方自治就是“将地方上的事情，让本地方人民自己去治”。 [44] “人民”、“本地方”、“地方上的事情”、“自己去治”，不就是徐勇所说的四条吗？为什么要否认村民委员会是政权机关？徐勇不是也承认“在实际生活中，村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”“在强大的行政压力下，村民委员会不可避免趋于行政化”。所谓的“自治组织根据有关法令行使自治权，办理公共事务，主要手段是非强制性的。作为政权机关的地方自治组织，拥有国家政权，一般都具有强制性的管理手段。” [45] 这只是在概念上强作分辨，上述《S村村民自治章程》中，又有几条不需要“强制措施”、“强制收缴”、“强制执行”？
2. 为什么不愿意按自然村设立村民委员会？
1987年颁布的《村民委员会组织法（试行）》第7条第2款规定：“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会。”但是，1998年通过的《村民委员会组织法》却删去了按自然村设立村民委员会的原规定，只是说：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。”
法律条文的这一改动并非偶然。村民委员会最初在广西诞生时，便是以自然村（原生产队）为单位。后来一些省把村委会建在了行政村（原生产大队）这一层。赵紫阳在1986年11月的一次视察中说，村委会不能总是代替生产大队，因为许多生产大队，特别是在华南地区，往往是由十几个自然村组成的。他提出，可以在自然村──不论其大小，也不论其先前是否是大队或生产队──建立村委会。赵紫阳这样提的意图是，让小而偏远的农村村民有更多的自治权。因为，在一个以大村为基础建立起来的村委会中，小自然村很难赢得席位。 [46] 因此1987年制定的《村民委员会组织法（试行）》中才会有相应的规定。
这个思路与笔者的“村政、社有”基本一致，即把村民委员会（村社委员会）建在自然村，主要负责土地的产权与管理；在行政村一级则建立村公所，负责其他的政务。然而，实行农村家庭承包责任制时，原来的生产队行政组织和生产大队行政组织在土地发包权上普遍发生冲突和争夺，而后者取得了压倒性的胜利。这样，在原来的生产大队行政组织发挥支配性影响的状态下，绝大多数省最后都根据人民公社时代农村干部的意愿，选择按行政村（即原来的生产大队）组建村委会，只有广东（含海南）、广西和云南的村委会建在自然村。在民政部门的压力下，这几个省直到1990年代后期才陆续改变村制，把村委会改建在行政村。
毫无疑问，若按自然村设立村委会，过去的生产大队一级干部的地位就完全被消除了，这批执政党几十年来培养起来的农村骨干将无所归依而被自然淘汰。而按人民公社体制下的生产大队维持行政村建制，并依行政村建制设立村委会，原来的农村大队干部就得到了继续掌权的机会。
3. 村委会干部应当公务员化还是胥吏化？
村民自治为大队干部们保留了掌权的空间后，政府却不肯承认村民委员会是政权组织。这主要是为了回避和拖延解决现实中的两大难题：首先，村委会干部和过去的生产大队干部一样，虽然要为政府承担棘手的行政职能，但政府却不愿把他们列入国家公职人员序列，不从国家财政发工资，只是要求村委会从行政村范围征集资金，为他们发经济补贴。其次，绝大多数村委会是政社合一的生产大队的继承者，经营职能和行政职能并未分开，在经济活跃的地方，村委会干部并不甘心从事单纯的行政职能，而是希望通过掌管村级经济实体而获得更大的实权，一些地方甚至出现了村办企业吞并村委会、以企代政的现象。所以，村委会无法成为道地的行政组织，村委会干部的社会地位则颇似历史上的胥吏。
中国古代历史中有一个长期的传统，即国家的行政系统尽可能少用正式的官员，同时却随意、大量地使用职役人员承担行政功能。在明清两代，一个县只有朝廷命官数员，而师爷、长随、书吏、衙役、乡书、乡地等非正式人员则多达数百乃至数千人。这些胥吏操纵行政，其行为却不受正式的行政管理系统约束。吏治腐败与这种制度有相当关系。这种现象从民国时代开始有了重大改变，进入20世纪以后，县级、区级和乡镇级政府工作人员逐步实现了“全脱产”和“正规化”。1980年代中期取消人民公社制度之后，本来正是实行行政村干部公务员化的恰当时机，但是村民自治制度却恢复了村官胥吏化的老路，不仅延误了村级治理官僚化（韦伯意义上的）、正规化这一非常重要的行政发展，而且培植了日后基层干部横行乡里、对农民乱征暴敛的制度温床。
胥吏式的村民自治干部机制常常也无法保证村政管理正常运作的需要。王中人等提供了一个案例：浙江省某镇有人口2.4万，其中仅登记在册的在外打工经商做老板的就有6,000多人（包括部份家属孩子），很多村子就剩下了6种人：“老、弱、病、残、妇、幼”。村委会干部只能从这些人中产生，导致干部普遍老龄化，素质不高。在个人趋利化的当下，由于村委会是村民自治组织，国家不对村干部的劳动付出合理的经济补偿，许多村干部认为自己是无偿“奉献”而耽误了个人“发财致富”，是一件“不划算的事”。与此同时，有些农民竞选村委会干部只是为了“尊严面子”，并不是为了带领村民“集体致富”，因此“选上不管、管也不严”的现象时有发生。 [47]
面对这种现实，为了加强对村政管理的监督，当局往往又去强化另外两个可以利用的权力系统，即中共的村党支部与上级政府派出的驻村包村干部和下乡挂职干部。在这3种并行的权力管道之间没有、也不可能有明确的职责划分，而且三管齐下的结果是进一步增加了非制度化、非正规化的运作，结果，钱没少花，人没少用，行政效率还比不上人民公社时期。
笔者认为，与其在国家经纪模式的基础上修修补补，床上叠床，多管齐下，还不如让政府行政组织一竿子插到底，如此则既简洁又有效。把村长或村长助理纳入公务员系列，所有的地方公务员一律从村长或村长助理这样的公务员初阶起步，可以是今后的一个发展方向。大陆如实行村公所体制，与其像台湾村干事、村长专职化分成两步走，不如乾脆一步到位。 [48]
4. 村级自治尚存几分？
一个自治团体首先应当是一个有效能的组织，要拥有足够的人力、财力、物力来承担自治功能，为社区提供高品质的公共服务。由于需要由社区自治体提供的公共服务项目越来越多、质量要求越来越高，不断扩大社区自治体的规模是一个世界性趋势。所以，当讨论应当实行村级自治还是乡级自治时，要考虑到这个大趋势。
1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，在法律上确认乡（镇）村之间不再是行政上下级的“领导关系”，而是“指导关系”。1998年的《村民委员会组织法》更加地明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”然而，农村的现实情况却是乡镇政府对村的“领导”和干预日益强化。
吴淼对湖南省H镇进行个案调查后指出：在H镇，已经形成了镇政府每月召开一次村主要干部会议和各主管干部会议的制度，如计生干部会议、治保主任会议，在特殊情况下随时都可以召开会议。这些会议的主要内容是镇政府向村里布置任务，并让村干部汇报前段时间布置的工作，由镇政府检查评比总结。村干部忙于完成镇政府布置的任务，以至于从职能和运作上看，很难发现村庄公共权力组织（更别说村委会）的群众自治性。虽然村委会换届选举时规定必须实行“海选”，但镇政府事实上仍在影响甚至控制着村委会干部的任选和去留，尤其在行政村“党政”主要干部（村支部书记和村主任）的任用上，镇政府的影响就更大。在H镇，通常的作法是，镇党委召开会议研究之后，派一个党组成员（一般是党政包村干部）到村里召开党支部和村委会议，然后就指定人员填补村干部的空缺。“村财乡管”或“村账乡管”也是乡镇控制村庄的一个主要手段。 [49] 河北、山西等省还进而推行了“双代管”（由乡镇政府经济管理部门统一代管村级财务，既代管资金又代管账目）和会计代理制（村会计由县里统一考试录用，在乡里统一办公，一个会计管3至5个村的账）。 [50]
村民自治之所以成为形式化的表面文章，不仅因为在村的范围内缺乏自治人才和自治财力，更重要的是缺乏自治事项。当前村委会的主要任务是完成上级政府委派事项，个别的村办事业诸如小学，在“义务教育达标评比”活动中也陆续被解散或合并到乡镇办的学校了。笔者认为，应当实行乡镇自治而不是村级自治，其详细理由将另文阐述。 [51]
五、村民自治：中国特色现代化的“制度创新”？
中国人总是十分热衷于“制度创新”，而且喜欢把这样的“创新”与“中国特色的现代化道路”挂钩。在这方面，国人上当吃亏的记录已经够多的了。在“跑步进入共产主义”的年代，人民公社被说成是“创造”；在“文革”拖垮了经济，城市的中学毕业生无处谋生时，“知识青年上山下乡”被说成是“崭新的道路”；80年代里，不被允许进城的农民在村里办小企业，因其“离土不离乡”而被说成是“制度创新”，这些乡镇企业的存在后来又在“发展小城镇”的旗帜下再度被说成是“制度创新”……凡此种种，结果无不沦为制度泡沫和理论泡沫。现在又轮到村民自治被说成是“制度创新”了。
还有论者说，中国村民自治的实践“发展”了马克思主义的民主观。张中南等人认为：“在整个初级阶段必然存在两种形态的民主因素：一种是以国家形态出现的阶级民主，即统治阶级通过国家政权的形式和职能管理以经济生活为中心的全部社会生活中的各种公共事务，资本主义民主和社会主义民主都是属于国家形态的民主；另一种是以非国家形态出现的民主，即全体社会成员通过群众自治或社会自治的方式管理全部社会生活中的各种公共事务，……不断地发展和扩大非国家形态的民主自治因素，使国家的职能逐渐社会化，从而日益接近并最终达到共产主义民主的目标，是社会主义初级阶段民主建设的方向和主流。” [52] 张永桃、徐勇等人也都认为，村民自治这种非政权组织的、群众自治的、个人财产与集体财产互动交换的“社区民主”（或“微观民主”、“草根民主”），就是现阶段中国特色的社会主义民主。“社区民主的发展，可以为民主政治建设拓宽基础，提供社会支柱，壮大民主力量，推进国家民主化进程。” [53]
秦晖不赞成上述观点，他指出，村民自治与促进国家民主不是一回事。历史表明“熟人共同体”的组织方式完全可能与国家政治制度的特徵截然不同，并不存在“社区民主”发展为国家民主的逻辑联系。沙皇俄国的“村社民主”与沙皇专制并存，波兰传统社会的基层农奴制社区与贵族民主性质的“自由选王制”国体并存，都是长达几百年的稳定传统。 [54] 李昌平指出：“步云直选乡长的意义远非直选村长和分田单干所能比的，因为乡长是一级政府。政府的官员是否直选是专制与民主的分水岭，政府从此有了自我纠错机制。”“但村长不是政府官员，在中国几千年的文明史中，直选自治组织的领导人的历史很悠久，族长、户长就是选出来的。”“农村选举的游戏规则很成熟，很值得选举村长借鉴。如：选户长一定是选有德有望的人，选出来的人几乎是大家公认的，有广泛的民意基础，选户长的程序是很科学的，更是民主的。我们现在选村长，德的标准不高，有时民意基础也不厚，所以，选村长的民主水平还没有达到民间的自民主水平。” [55] 也就是说，村民自治在实质上只是传统的延续和改头换面，而不是真正的制度创新。
如果乡村的村民自治确实意味着中国现代化道路的“创新”，是否也要把它引入城市改革呢？当前，城市中的单位制度正在迅速瓦解，大批外来打工者正从乡村涌入城市，城市治理制度改革的紧迫性和重要性远远超过农村。但是，城市改革的目标不应该是建立和完善“基层群众性自治组织”，而是实现市政自治和街道办事处范围的大社区自治（城坊自治）。在中国，为什么在城市里不难推行的市民自治长期按兵不动，而让“村民自治”独领风骚？最合理的解释是，真正的地方自治和社区自治还没有浮出水面，所谓的“村民自治”只是徒有其名。吴国光和史瓦兹教授强调，大陆村民自治得以推行的主要原因之一是“政治制度的隔离性”；中共政府给予农民选举的机会，是因为农民不会对中共政权造成什么伤害，这种有限的民主化不能与台湾的地方自治相提并论。 [56]
发达国家经过几百年的实验，在市场化、民主化、城市化方面已经摸索到许多成功的经验。若有人放着成熟的经验不学，偏偏一味醉心于左道旁门的所谓“制度创新”，其中之缘故恐怕不外乎行逢迎之举或囿于小团体的特殊利益。
中国的现代化肯定会有自己的独特之处，但不会是因为某些虚拟的“特殊价值观”和“文化”，而是因为实实在在的具体国情。中国是一个大国，在行政区划的层级设计上就不能照搬别国，而这关系到究竟是选择乡镇自治还是村镇自治。中国人口世界第一，因此也不能象大多数发展中国家那样只培育一个中心城市（如泰国的曼谷、韩国的汉城），而必须有10来个全国性的经济中心城市和几百个地区性的经济中心城市，这就要求加快实行地方自治。中国的农民现在还占人口的大多数，人均耕地又少得可怜，要实现社会公正，就不能象发达国家那样靠政府财政对农民转移支付，而只有大规模地转移人口和劳动力资源，才可能减少城乡差别，这就要求乡村治理结构和农地制度都要与之配套。
余论：继承与扬弃
中国的乡村选举，大概是国内学者与国际社会投注精力最多、已成文的研究论文也最多的一个大事件。综合现有的研究来看，有几点值得注意：
首先，“现行乡村政治基本框架”、“已经展开的实践”和“理论可能性”三者不是一回事，不能绑在一起讨论。否定村民自治理论不等于否定村民自治实践，也不等于否定这一实践所形成的现行制度框架。实践本身永远蕴含着一种历史合理性，波普认为，历史是在不断的试错与纠错中前进的。
其次，既然要在这一课题方面提出“政策设计”、“对策设计”，就必须具有现实感，以“现行乡村政治框架”为考量的出发点。笔者一贯主张在政策和制度保持基本稳定的前提下“渐进的改造”。徐勇提出把农村基层政府由乡（镇）收缩至县（市） [57] ；温铁军主张镇只管建成区，不辖村，村镇并列自治 [58] ；党国英建议取消村级管理层次，缩小乡镇规模，建立大农村社区 [59] ；笔者则比较偏于保守，不主张触动乡镇和村的政府架构、行政层级与区划，而只改革它们的治理方式。笔者也赞成保留村民委员会，但是要真正实行政社分开、政企分开。秦晖主张村民委员会一律设在自然村 [60] ；笔者则主张村民委员会（或改称村社委员会）可以设在自然村，也可以设在行政村，视现行土地承包制的发包方在哪一级而定，尊重现实，不强求一致。
第三，笔者批评村民自治理论，并非“站在国家主义立场上”，而是站在宪政民主主义的立场上。宪政民主主义最强调契约精神，宪法就是政府与公民之间的契约。契约必须讲诚信，政府如果不能在社会诚信方面作出表率，而是说一套做一套，就不可能实行宪政民主。研究表明，村民自治理论与现行村政运行机制有着难以弥合的矛盾，如乡镇政府对村民委员会的“指导”与“领导”，“非政权组织”与压力型“紧约束”下“村民委员会不可避免趋于行政化”，“村民委员会成员不脱离生产”与“事实上的‘准干部’身份”以及日益增加的公务员身份等等。这种理论与实践、言论与行为相互抵触的状况长期延续下去，只会败坏社会诚信，侵蚀宪政民主的可能空间。
第四，“乡村治理行政化还是民主化”，不是一个必须二者取一、非此即彼的问题。在发达国家，并不存在政府之外的“群众性自治组织”，行政系统是一竿子插到底的；同时，基层政权都实行地方自治和自治选举。也就是说，乡村行政化与民主化可以并行不悖，政务类公务员与行政类公务员可以和衷共济。真正有意义的争议不是“行政化还是民主化”，而是集二者于一身的社区自治行政是放在村级、乡镇级还是县级。
笔者认为，人们对于过去的实践即历史总是要继承下来的，没有人能够拽着自己的头发离开地面。错误的或过时的理论可以扬弃，但也要体念在特定背景下理论提出者的良苦用心。村民自治理论倡导者对于国家民主化、社区自治、社区民主理念的弘扬和众多实践者对于民主选举的程序性实验，是值得未来史家大书特书的。
最后，笔者要表明对村民自治理论倡导者的希望：不要太痴迷于创造“与西方国家不同的经验范式，并对由西方国家经验中产生的西方民主理论构成挑战”，应当尽快抛弃“群众性自治”的理论怪胎，在与国际社会接轨的基础上展开对中国特色地方自治和社区自治的探索。
【注释】
[1] 转引自欧博文等的文章，“在党国中纳入民主：中国的村民选举”，载“世界与中国研究所”网站。
[2] 白沙洲：“重新审视中国农村的基层选举和村民自治”，载“世纪中国”网站。
[3] 《邓小平文选》，第三卷。北京：人民出版社，1993年版，296页。
[4] 邱越伦（Allen C. Choate），“中国的地方治理”，载“世界与中国研究所”网站。
[5] 参见柯丹青(Daniel Kelliher)的“中国国内关于村民自治的争论”，载《中国学刊》（The China Journal, January 1997），第37卷，63-86页，转引自“世界与中国研究所”网站。
[6] 史天健，“中国农村经济发展与村民选举”，载“世界与中国研究所”网站。
[7] Jude Howell，“中国农村自治展望”，载“朝圣山之思”网站。
[8] 欧博文等，“在党国中纳入民主：中国的村民选举”，出处见注[1]。
[9] 柯丹青(Daniel Kelliher)，“中国国内关于村民自治的争论”，出处见注[5]。
[10] Jude Howell，“中国农村自治展望”，出处见注[7]。
[11] 牛铭实，“经济发展和村委会选举的关系”，载“世界与中国研究所”网站。
[12] 张鸣，“热闹中的冷想”，载“世界与中国研究所”网站。
[13] 徐勇，“村民自治、政府任务及税费改革──对村民自治外部行政环境的总体性思考”，载“世纪中国”网站。
[14] 柯丹青，“中国国内关于村民自治的争论”。
[15] 舒伯特（Gunter Schubert），“中国地方民主与村民选举：西方学者的评判概念与方法”，载“世界与中国研究所”网站。
[16] 秦晖，“村治与民主：从大共同体本位向公民社会转型中的乡村组织演变（提纲）”，载“思想的境界”网站。
[17] 徐勇，“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”，载“世纪中国”网站。
[18] 王汉生主编，《中国当代企业制度与企业家》，北京：中国社会出版社，1999年版，39页。
[19] 《中国共产党农村基层组织工作条例》，载1999年3月30日《光明日报》。
[20] 特约记者王卉对民政部前基层政权建设司副司长王振耀的采访，载1998年7月16日《中国经济时报》。
[21] 党国英，“乡村民主政治的重要发展”，载“天村”网站。
[22] 贺雪峰，“村民自治的功能及其合理性”。载《社会主义研究》，1999年第6期。
[23] 于建嵘，“中国农村政治的现状和发展趋势，载“天村”网站。
[24] 转引自党国英的“乡村民主政治发展的观念与趋势”。
[25] 徐勇，“村民自治、政府任务及税费改革──对村民自治外部行政环境的总体性思考”。
[26] 转引自牛铭实的“经济发展和村委会选举的关系”。
[27] 史天健，“中国农村经济发展与村民选举”。
[28] 新望，“乡镇企业的家族现象”，载“思想评论”网站。
[29] 贺雪峰，“村民自治的功能及其合理性”，载《社会主义研究》，1999年第6期。
[30] 张鸣，“热闹中的冷想”。
[31] 转引自王旭的“乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强”。
[32] 蔡定剑，《选举在中国》，《南风窗》，2002.3下，21-23页。
[33] 王强，“从农村社会分层看村民自治与配套制度建设”，载“思想的境界”网站。
[34] 党国英，“论乡村民主政治的发展──兼论中国乡村的民主政治改革”，载“中评网”网站。
[35] 白沙洲，“重新审视中国农村的基层选举和村民自治”。
[36] 刘金海，“村民自治的绩效评估”。
[37] 贺雪峰等，“半熟人社会与直接选举──兼论选举的发展路径”，载“世纪中国”网站。
[38] 何家栋，《老调重弹》，载“思想的境界”网站。
[39] 吴思，“灰牢考略”，载《关天网刊》，第3期，“读书”网站。
[40] 于建嵘，“失范的契约──对一示范性村民自治章程的解读”，载《中国农村观察》，2001年第1期。
[41] 肖立辉，“村民自治在中国的缘起和发展”，载《学术论丛》，1999年第2期。
[42] 参见崔智友的“中国村民自治的法学思考”，载《中国社会科学》，2001年第3期，129-140页。
[43] 徐勇，《中国农村村民自治》。武汉：华中师范大学出版社，1997年版，3、45、16页。
[44] 《孙中山全集》，第8卷。北京：中华书局，1986年版，324页。
[45] 徐勇：《中国农村村民自治》，213、45页；另见“村民自治、政府任务及税费改革──对村民自治外部行政环境的总体性思考”。
[46] 参见欧博文等，“在党国中纳入民主：中国的村民选举”。
[47] 王中人等，“理论虚置化：村民自治神化的背后”，载《社会科学论坛》，2002年第3期，57-60页。
[48] 参见笔者的“村政的兴衰与重建”一文。
[49] 吴淼，“选择性控制：行政视角下的乡村关系──对湖南省H镇政府对村关系的个案阐释”，载“中国农村村民自治信息网”。
[50] 参见1997年9月1日《报刊文摘》摘自《农村工作通讯》1997年第7期的文章；1998年5月26日《中国经济时报》消息。
[51] 沈延生，：自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望”，待刊稿。
[52] 张中南等，“论社会主义初级阶段的人民自治”，载《地方政治与行政》，1989年第1期，28页。
[53] 张永桃，“政治体制改革与村民自治”。
[54] 秦晖，“村治与民主：从大共同体本位向公民社会转型中的乡村组织演变（提纲）》”。
[55] 李昌平，“步云直选──一次有意义的民主尝试”，载“士柏咨询网”网站；“李昌平致李凡的信”，“背景与分析”，第31期（2001年8月17日），载“世界与中国研究所”网站。
[56] 张伟国，“从乡村基层选举看中国民主之未来”，载“世界与中国研究所”网站。
[57] 徐勇，“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”。
[58] 温铁军，“半个世纪的农村制度变迁”，《战略与管理》，1999年第6期；“应该推行村镇自治”，载2001年8月9日《21世纪经济报导》。
[59] 党国英，“试论农村基层公共管理改革”，载“中评网”网站。
[60] 秦晖，“村治与民主：从大共同体本位向公民社会转型中的乡村组织演变（提纲）》。”
在1980年代的中国，村民自治是一个并不引人注目的话题。
如果从1982年宪法第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”算起，村民自治制度已经存在20年了。但在1987年11月24日人大常委会通过《村委会组织法（试行）》前，这一制度处在邹谠所谓的“冷漠地带”。 [1] 从人民公社的生产大队到村民委员会，不过是改了一个名称，其人事和运作机制都未发生什么实质性的变化，许多村民甚至仍然习惯性地把村委会称为“大队”。
由于《村委会组织法（试行）》肯定了村委会的民主选举，于是民政部的一些青年官员自作主张地将“竞选”引入其中。《村委会组织法（试行）》于1988年6月1日开始在全国实行，一年后就发生了“六四”事件。那时有一些人认为，村民自治是资产阶级自由化的产物，不能再搞下去了。在这个“关键”时刻，由于彭真的“坚持”以及薄一波的“支持”，村民自治制度才得以保存下来。1990年8月在山东省莱西市召开了全国村级建设组织座谈会，主管的政治局委员宋平拍板：对《村委会组织法》不要再争论下去了，应该去实行。于是民政部于1990年9月发出了《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》，计划用10年时间在全国逐渐铺开。 [2]
进入1990年代，村民自治的潜在价值被发现了，从而有幸跳出“冷宫”，一跃成为各级领导人的宠儿。对于中国的高层来说，突显村民自治是为了“举旗帜”、“树样板”。“六四”之后，“改革开放的总设计师”邓小平曾表示：“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动。” [3] 官员们既要高举邓小平理论的旗帜，又不方便再强调“党政分开”和“建立社会协商对话制度”等“十三大”确定的政治改革主题，于是政治风险较小的村民自治便成为“继续推进政治体制改革”的首选。此外，官员们还“发现西方对选举和看起来像中国农村民主的兴趣是中国国际形像的一种资产”。 [4] 于是村民自治就被用来作为一个政治改革的样板，以此证明中国对国际社会的民主化承诺，并驳斥西方对中国没有人权的攻击。曾任中央书记处书记、统战部长的阎明复说过：“梨树县的事迹（村委会‘海选’）已经得到了国际上的广泛认可……它对我们回击西方诋毁中国人权状况的问题提供了有力的证据。” [5]
有学者指出：“对中国选举改革的调查证明，民政部及地方官员在向农村输入半竞争性的选举上，起了关键性的作用。” [6] 对主管村民自治的民政部门来说，1980年代少数青年改革者的冒险试验到了1990年代居然为该部门开启了“金库”，可以从中挖掘出部门威望、经费和国外考察机会等。在社会保障的管理职能从民政部转划给劳动部之后，村民自治事务对民政部门的重要性就更加显著了。1988年，国务院批准把民政部基层政权建设处提升为司级。到1996年，全国民政部门共有1万多人从事与村民自治有关的工作。 [7] 美国的福特基金会提供了促进村民自治的首笔赞助，随后，亚洲基金会、共和党国际研究所、卡特中心、联合国发展署和欧盟都加入到这一资助行列中，向民政部官员提供了不少经济和技术支持。民政部的有关人员则利用这些资源召开了一系列国际会议，出版了许多关于村民自治的书籍，并为自己以及与民政部合作的地方官员提供了出国访问（主要是去美国）的机会。 [8]
与官员们的功利主义相比较，学者们通常表现出较多理想主义的色彩。虽然也有一些学者谈到村民自治在解决农村实际问题方面的作用和功效，但更多的人在期待它能成为“中国政治改革的突破口”和“中国民主建设的微观社会基础”，至少也要成为“民主政治文化的培训基地”。
二、村民自治的实际绩效
柯丹青(Daniel Kelliher)认为，中国所有关于村民自治的数据和文章都表明村民自治带来了新气象：高额完成了粮食征购任务，早婚现象大大减少了，拖欠钱粮的、超生的也减少了，而增加的是税收和节育妇女的人数。1994年的一份研究报告指出，村民自治使国家得到了几乎它想从福建农村得到的任何东西：在被调查的1,200个村委会中，99%的村完成了粮食收购定额；92%实现节育达标；82%完成了税收任务。村民自治的支持者认为，这些创纪录的高数字雄辩地表明，村民自治是解决政策执行难的灵丹妙药。 [9]
其实，了解中国农村的研究者都知道，在集权体制政治文化的惯性作用下，农村基层干部在任何时候、任何情况下都能拿出上级领导所需要的任何数字，而且善于把这些“政绩”与任何一项政策挂上钩，他们当然不会、也不可能证明这些“政绩”是否确与某一政策具有相关性。
Jude Howell的看法是：“从支持者们收集的所有论点来看，他们将村民自治看作一种手段，目标是实现经济发展、政权合法化和社会秩序，而不是民主过程或民主制度本身的优点。正如民政部官员在同我们讨论时所说的：‘我们的目标不是民主选举本身，而在于帮助农民致富’。从这里可以推断出，民主是促进经济发展的一个重要方面。” [10]
一些西方学者就村委会选举与经济发展的关系进行过相当严谨的研究。美国杜克大学政治系的牛铭实教授根据1998年在中国5省8县(市)2,142个村收集的调查资料，验证了欧博文、苏珊.罗伦斯、高亭亭、史天健、戴慕珍等人提出的各种假设，结果得出的结论是：一个村的经济状况与这个村是否采用差额选举没有明显的关系。 [11]
张鸣尖锐地评论道：好像故意跟乐观的人们过不去似的，从农村传来的消息并不那么乐观，与当年大包干时中央一纸政策就让农村热气腾腾大变模样的局面相比，即使少数村民选举搞得比较好的地方，面貌也说不上发生了多大的变化。村民们对于上面赏下来的“民主”，显然没有当年发给的土地承包权那么大的兴趣。在那些境况很差的农村，对于上面来的干部和前来做“田野考察”的学者，村民们最想跟他们说的只是发生在周围的不平事，甚至递上一份份状子，哀求这些在农民眼中吃公家饭的人代为转达；而那些经济状况好一点的地方，几乎所有的男性青壮年和一部份女青年都出去打工了，相当多的人常年不在家，选举只好在那些似乎最缺乏政治能力的老弱妇孺中间进行。农民之所以对村民选举兴趣不大(至少在相当部份的农村如此)，主要是因为依选举改造的村制，对于解决农民当前迫切需要解决的问题用处并不太大。 [12]
李鹏在《村民委员会组织法》正式颁布时援引了一段常识：“中国民主首先从基层开始，是因为对于一个普通农民而言，与其利益直接相关的不是省长或县长、甚至不是乡长，而是村委会主任。”但是，村委会主任在现实中的主要职能并不是执行村民会议的决议，而是贯彻乡镇以上政府的行政指令。徐勇指出：自1990年中期以来，村民自治面临的政府任务愈来愈重。特别是当收取税费成为政府发展经济和维持公共管理的主要任务时，农民负担不断增加，村民自治的行政“紧约束”运行特点愈益突出。非常有意思的是，当村民自治外部面临的行政压力愈来愈大之时，村民自治内部却按照法律规定的自身逻辑发展生长，这就是“四个民主”规则及其相应程序的确立。“面对强大的行政机器，分散的村民力量尚不足于抵制来自于村外的的行政摊派。如在以‘海选’闻名于世的吉林省梨树县，面对政府摊派的本地香烟的任务，农民却无能为力。在内蒙古一些地区，向干部要求村务公开和索要税票的农民却被干部铐上手铐。这些事例说明，村民自治要得到顺利发展，必须具备必要的外部环境，主要是由国家权力系统构成的行政环境。” [13]
现在看得越来越清楚，1990年代后期既是村民自治搞得最红火的时候，也是中国农村困境开始显露的时候。也就是说，小社区的自治机制根本影响不了大环境的不民主决策对农民切身利益的侵害；而城市化、城镇化、农民外出打工、人才外流的大趋势，又从另一个方面对村民自治制度造成冲击。
柯丹青指出：由于村干部外流进入私营经济领域或进入经济集中地区，这一级机构在人事上和组织上不断遭到削弱。支持农村选举的人认为，要恢复农村基层组织的活力，首先必须更换村干部。这些支持者说，许多有头脑、有见识的村民不愿当村干部，都去抓经济、赚钱去了，剩下来填补村级组织的人，是那些一心想得几个活钱而头脑又不够灵活的人。河南省委党校的一份研究报告印证了这一点：“有点才能的人，没一个想当村干部，尤其不想当村支书。” [14] 舒伯特（Gunter Schubert）指出：“在那些外出打工者众的村庄，村民的政治参与和选举的竞争性呈下降趋势。理由很显然：村庄的综合经济能力越是依赖于外部经济，村民的政治参与程度也就越低。” [15] 显然，在村庄本身面临青壮年外流、土地荒芜、居住区萎缩、行政建制合并、几亿农民将要永远脱离乡村进入城镇时，村民自治最多也不过是扮演一个殿后的角色，根本不要设想它会一锤定音，在解决“三农”问题上起到开创性的作用。
三、从政治改革系统思维的角度看村民自治
中共11届3中全会以来，国内理论界和政界人士对于政治改革的观念可以说是“与时俱进”，跨越了3个阶段。1978年至1985年是第一阶段，政治改革的主题词是废除终身制、干部“四化”、权力下放、直接民主、社会自治；1986年至1991年是第二阶段，政治改革的主要任务是党政分开、政企分开、精简机构建立“小政府”、建立公务员制度、建立社会协商对话制度；1992年以后是第三阶段，政治改革的总体目标是市场化与民主化的相互促进，建立与市场经济、社会公正相配套的宪政民主制度和法治国家。
按照以上划分，村民自治可以说是第一阶段政治改革观念遗留下来的一块活“化石”。在1970年代末和1980年代初，南斯拉夫的社会自治理论对中国产生过非常大的影响，这从当时领导人的讲话和文件中不难看出。1978年10月11日，邓小平在中国工会九大致词中谈到，今后企业的车间主任、工段长、班组长要由本车间、工段和班组的工人选举产生，企业的重大问题要经过职工代表大会或职工大会讨论。1981年6月27日中共11届6中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”根据这些讲话与决议的精神，各地纷纷进行了工人选举车间主任、科员选举科长、农民选举村委会主任的试验。此后，当建立在计划经济基础上的社会基层自治与政企分开、党政分开等第二阶段的政治改革思路无法吻合时，工人选举车间主任、科员选举科长等举措就被抛弃了，而村民自治却由于种种原因侥幸保存了下来。
1. 政企分开与村民自治
1949年以后，中国形成了全能主义的总体性社会或者说单位社会。单位把政治、经济和社会职能集于一身，成为有效控制每一个人的社会细胞组织。改革开放以来，城市中的单位逐渐把政治和社会功能剥离出去，使企业和政府分开、经济组织和社区组织分开。然而，村民自治组织却迄今依旧是农村中的单位，只是各个地方有不同程度的差异。从实际的演变来看，大多数村都是村合作经济组织与村民委员会两块牌子、一班人马，交叉任职。这导致两方面的结果：在集体经济薄弱的村，合作经济组织有名无实，其功能完全由村民委员会承担，重新回复到“政经不分、以政代企”的状态；另一方面，在一些经济发达地方的农村，大部份甚至全体村民都在村办公司和企业就业，村办公司和企业代行了村民委员会的职责，后者实际上成了前者的一个科室机构。
秦晖指出：“在东南诸省市场经济发达的富裕农村，这些年来许多地方村政的演变不是表现为‘民选村官’，而是表现为村企合一、企业‘吃掉’村级组织、‘村子公司化、支书老板化’，‘庄主经济’演变为‘庄主政治’。而企业的‘一长制’则演变为社区的‘一主制’。如果不考虑大共同体本位体制的解构问题，这样的演进就几乎是一种‘反动’的现代领主制。而像‘禹作敏现象’这类‘庄主制’之弊也在知识界引起了广泛批评。” [16]
政经合一、政企合一、社区所有的村民自治制度，一方面使村合作经济组织的成员不能将自己的所有者权益转手变现，阻碍了他们离开农村进入城镇；另一方面又使在村办企业长期打工的外地人不能在居住地享有选举和被选举等项公民权利。这种单位制度的孑遗，与市场化和民主化的改革总体目标完全是南辕北辙。笔者在“村政的兴衰与重建”一文中提出，应明确划分村政与村社，将村民委员会改称村社委员会，与村公所各司其职，已经得到一些学者的响应。村民自治理论的主要辩护人徐勇教授最近提出：“乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作。由此将一部份地方选聘‘村官’合法化”。 [17] 这可以被认为是对本来意义上的村民自治的一种重大修正。
2. 党政分开与村民自治
1989年以后，情况出现了变化。在某些党内文件和领导人讲话中一度强调企业党组织的核心作用，继而将坚持和完善厂长负责制与企业党组织的政治核心作用相提并论。 [18] 虽然出现了企业领导体制的“二心”之争，但最终没有动摇党政分开的初衷。农村的情况则与之不同。于1990年代末发布的《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》仍然规定，村党支部“领导”村民委员会。 [19] 这意味着，在现行村民自治的架构中同时存在两个村级公共事务管理组织，即通常所说的“两套班子”、“两块牌子”。在村务大事的处理上究竟由谁说了算？如果村民选举产生的村委会拥有决定权，那么，如何体现村党支部的领导核心地位？如果村党支部拥有决定权，那么村民们自然会问，“如此兴师动众地进行村委会选举，选出的只不过是‘二把手’，又有什么意义呢？”
为了解决上述矛盾，各地采取了一些变通办法。山西河曲县的“两票制”便是其中一例。所谓“两票制”的主要内容是：在选举村党支部和支部书记时，先由村民投信任票，村民民意测验通过后，再由党员投选举票。 [20] 山东威海市和广东顺德市的做法是“两委合一”，即村委会主任、党支部书记两个职务一人兼，党支部成员与村委会委员交叉任职。“‘两委合一’意味着党支部直接行使管理职能，减少了党支部和村委会两者分立情况下的摩擦，提高了党支部的管理效力。也减少了乡村干部的职数，有利于减轻农民负担。” [21] 然而，“两票制”让非党员干预党内事务，在理论上是极端荒谬的，在组织程序上也违背了中共的章程；“两委合一”则是明显退回到党政不分、以党代政的老路上去。必须指出，用混淆党务与政务、党组织与政权组织（或准政权组织）、党员与非党员的不同权利义务的办法来替代清晰明确的党政分开、各司其职，这种权宜之计绝对是没有前途的。
既然城市中的中共基层党组织可以起“保证监督作用”，通过在企事业单位内部担任领导职务的党员来实现政治领导；那么为什么在农村中就要另辟蹊径，与政治改革的大方向背道而驰，规定村党支部必须起“领导核心作用”呢？问题恰恰出在村民自治组织结构的总体设计上不合理。
3. 民主决策与村民自治
按照贺雪峰的说法，之所以选择村民自治，而不选择教授自治、市民自治，恰恰是因为因为“农村地域分散和农民本身的弱组织性，农村基层民主很少有可能形成为针对国家的利益要求” [22] ，那么，在村民自治制度下是否存在村庄层面的民主决策呢？于建嵘表示怀疑：“村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种‘自治制度’，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。” [23] 显然，他对于村民自治是否属于真正的自治团体表示怀疑。党国英介绍了权威学者的发现：“加尔布雷斯近几年强调人人参加投票的意义，并认为只有人人参加投票，才有可能产生真正的民主。他发现越是下层社会的百姓，参加投票的越少”。 [24] 以上都是从“自治主体”的角度来解释村庄民主流于形式的原因。其实，更重要的原因是贫困地区根本没有什么自治事务需要“自治主体”来民主决策。
彭真在主持通过《村民委员会组织法（试行）》时就提出了警告，认为在实行村民自治过程中有二大危险，其中之一就是政府“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”这一警告不幸而言中。“自1980年代农村改革以来，村民委员会所承载的行政任务主要集中在三个方面：一是计划生产，二是计划生育，三是税费收取（即通常所说的‘要粮、要钱、要命’）。” [25] 显然，这三项任务都不是村庄的自治事务。徐勇特别强调了推行计划生育国策以及越来越繁重的税费收取任务和达标升级活动（仅国务院授权农业部于1993年5月宣布取消的农村达标升级活动便达42项之多）对村民自治的冲击。许多乡村调查（如曹锦清的《黄河边的中国──一个学者对乡村社会的观察与思考》，上海文艺出版社2000年版）表明，贫困地区的村民委员会根本没有真正意义上的自治事务所需的财力。
经济发达地区的村庄倒是拥有自治财力，但是高亭亭、史天健和戴慕珍三位学者都认为，富村不利于推动村民自治，主要原因是富村的干部能利用他们所控制的资源对村民威胁利诱；另外，富村一般都能完成国家交代的徵粮收款的任务，因此乡镇干部也不积极推动差额选举来替换现有的村干部。戴慕珍指出：“有些村有村办企业和较多的村经济收入，在这些村竞争选举就会少些”。 [26] 史天健说：“对那些较富裕的省份，人们会说，经济繁荣自身就会不断提出民主管理和自治的要求。但是，当地有势力的老板阻止了竞选的进程。经济抓得好的村主任一般都能够保证再次当选，这就产生了‘老板政治’。地方老板出现在中国的富裕农村里。他们成功地在当地盖起了厂房，繁荣了当地经济，兴办了社会事业，如幼儿园、住房建设等，这些都有助于他们再次当选。” [27]
在那些村企合一的村庄，村民的企业职工身份完全遮盖了他们的社区成员身份，他们的经济福利和社会保障来自村办企业利润而不是社区公共财政。经验证明，在计划经济条件下集体企业职工比较倾向于企业内部民主，在市场经济条件下集体企业职工却吝于行使这种权利，特别是在企业领导人掌握经营技术诀窍、业务联系渠道、上层政治保护和金融贷款门路的情况下。中国各省的一些“样板村”，不少已经实行了领导者的“一言堂”和子承父业的“世袭制”，全然没有民主决策和民主治理的气息。例如：“江苏华西集团的吴仁宝与吴协东，红豆集团的周耀庭与周海江，万向集团的鲁冠球与鲁伟鼎，横店集团的徐文荣与徐永安，河南刘庄的史来贺与史世锦，江苏永钢集团的吴栋材与吴耀芳，都是老子董事长，儿子总经理。另外，苏南乡镇企业中，双良，8个董事，4个是弟兄，一个是女婿；江阴申达集团，1999年收购了江苏中达集团，买壳上市，其董事长和总经理由兄弟二人担任，下属的核心厂厂长是大哥；阳光、双良也都差不多。” [28]
4. 民主训练与村民自治
村民自治的支持者都十分强调它在民主训练方面的作用。贺雪峰说：“在中国数千年的封建专制传统下，村民群众若能够将自治事务通过民主的办法管理好了，难道不可以训练占中国人口70％的农民的民主能力，提高他们的民主素质，使他们逐步为将来的国家民主作些准备吗？如果占70％的农民没有在基层的训练，笔者实在无法想象国家层面的民主如何可以开展，国家宪政何以立基。” [29]
对现代史有些了解的人也许不会忘记，在抗战期间，中共领导的抗日根据地曾大规模地推行过村民选举，那时叫“大选”（跟美国人选总统一样），几乎每年都搞；每次选举都要经过广泛深入的组织动员，剧团演戏，宣传队上街，工作队深入农家炕头；为了适应比现在文化素质更低的农民，根据地创造出“豆选法”、“画圈法”、“画点法”、“烧洞法”、“红绿票法”、“投纸团法”、“背箱子”和“乍胳臂”等五花八门的投票方式。显然，当年根据地的共产党人搞选举并不是装样子，否则用不着费如此大的心思，年年投入非常大的人财物力。抗战8年，根据地选举至少进行了6、7年，学习的时间应该说不算少了，但全国解放后，人们并未发现老根据地的人要比其他地区的农民更富有民主意识或更懂民主程序。 [30] 由此可见，有没有民主训练，对真正的民主实践并没有什么影响。真想推行民主选举，没经过训练照样可以实行；不想实行民主选举，搞几十年的“形式民主”的训练也未必能增进民众的民主意识。
其实，民主并不需要高深的学问或者崇高的品道，只需要人们对自身利益的体认与追求。萨托利说过：“民主不仅仅是一种政治形式，它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利”。 [31] 蔡定剑的调查表明：受教育程度高低并不是选民选举积极性高低的决定性因素。现实中由于各种因素的影响，参选态度与受教育程度的比例关系会发生扭曲，甚至成反比。受教育程度高的人如果认为选举的对象是重要、有作用的，选举程序公正民主，可能会比一般人更积极参与选举；相反，他们会更为消极，甚至抵制选举。蔡定剑说：“我认为，决定人们参与选举的主要动因是：第一，选举的机构是有作用的。第二，选举程序民主公正，人们对选举达到预期公正的结果有信心。第三，也是关键的一点，选举行为与选举者有利害关系。选举没有利益动机，再高素质的人也不会为纯粹的政治概念去投票。利益动机是选民选举的决定因素。如果一种选举制度缺少上述三种因素，那么这种选举就完全失去对选民的吸引力，变成了一种负担，要靠行政强制或靠经济利诱才会去投票。” [32]
据张静对吉林省梨树县的调查，即使在这样一个曾经以创造“海选”方式闻名中外的地方，相当部份村民也缺乏对选举的投入和兴趣。该县村民对竞选演讲的参与率不高（但私下的串联不少），对竞选者的公开提问相当有限（但私下的议论却非常多），一些村的弃权票很高（达到 200 张以上），代家人投票的情况也相当普遍，不少村干部还有动员、命令和对付上级检查的行为。村民自治选举处处受其他制度常规的束缚，因而无法取得公意的信任，长期以来只能被冷漠的态度所包围，用村民的话讲就是“谁上去都一样，都是捞一把，选不选有甚么意思？”或“不如就让那些已经被养肥的坐在位子上，另选一个‘架子猪’上去，又要拼命刮削我们。” [33]
社区选举的投票率低于全国性选举的投票率，在发达国家是相当普遍的现象。对于中国当代农村社会来说，国家层次的民主决策比社区层次的民主决策更关系到普通选民的切身利益；如果中国农民能够通过选举投票来影响国家对农村的税费政策，他们一定会比选举村委会更加踊跃地参与。
5. 自治与自由及民主政治
自治等于民主政治吗？党国英指出：虽然把村民自治与民主政治等同起来，已见诸于《村民委员会组织法》，但大量的历史文献证明，“自治”状态下的社会不一定奉行民主政治的原则。布罗代尔指出：“人们往往认为城市的自治从一开始便受到民主运动的支持，这种看法未免过于简单，因为城市政权很早就已为几个强大的家族所控制。这种政权无疑由选举产生，但这只是掩人耳目而已。几个沆瀣一气的大家族不断支配着马赛、里昂及几乎所有的大城市的命运。巴黎的选举程式确实是一部编写得很好的电影脚本，知道底细的人事后无不为之捧腹大笑。特权阶层在选举中稳操胜券，他们的地位始终十分牢靠。”富人比穷人在意自治，因为社区的秩序和安全对富人更重要，富人对秩序和安全舍得投资，而穷人没有投资能力，采取搭富人“便车”的办法“坐享其成”更符合理性原则。通常，借助社会经济结构转变而获利最大的集团，也是政治对话中力量最强的集团，并且也往往是对自治、民主的政治需求最强烈的集团。从历史的经验看，这样的集团是一个社会的中产阶级，而不是普通农民阶层。中国乡村社会新崛起的富人阶层对自治、民主有着强烈的需求，一是因为他们所拥有的资源和能力使他们有可能过问政治，二是他们所从事的市场活动需要稳定的政治规则来降低不确定性，以保证投资获利的稳定预期。 [34]
相对于自治而言，农村中的穷人更需要自由，包括种植自由、售粮自由、处置土地权益的自由、就业自由、迁徙自由、结社自由等等。近年来常常听到“逼民致富”这个词，它的涵义就是乡村干部侵犯农民的种植自由，强迫农民种植某些指定种类的农作物。农民没有售粮自由，不仅使他们蒙受巨大的经济损失，而且常常会损害到人格尊严，同时养肥了享有垄断权的国有粮食部门中的少数人。处置土地权益的自由、就业自由、迁徙自由，对于上亿外出打工者的重要性，显然要超过决定谁当村长的自治选举权。
白沙洲指出：虽然中国的农民人数庞大，但在对农村进行摧毁式社会改造的过程中已吸纳和消灭了所有党外的组织化力量，结果9亿农民变成了社会影响力最弱的群体。在今日农村中，除了少数地方的血亲联系能对乡村选举发生极其有限的影响外，唯一的组织化力量就是中共的党政基层组织，而参与村民自治的农民却都是高度“原子化”的个人。如果说竞争性的选举是真实的民主选举的要件之一的话，那么，选民中发达的功能性团体的出现，则是竞争性选举真正发挥功能的必要前提。只有当中国的农民切实享有结社自由，不再是“原子化”分布，而是结合在成千上万个自下而上的现代功能性团体组织（如农会、商会）里时，中国农村的民主才有真正的载体。 [35]
笔者在“村政的兴衰与重建”一文中指出：“不论是从字面上看还是从实质上看，群众自治都与群众专政有着一脉相传的联系。‘文革’中的群众专政，就是允许革命委员会对‘牛鬼蛇神’以及一切不驯服的人法外施法，实行‘暴风雨般’的‘全面专政’。群众自治同样意味着对法外施法的一种授权。”刘金海批评说，用“群众自治”取代村民自治，而且还将它同“群众专政”联系起来，这显然是“偷梁换柱”。 [36] 王思睿曾说：“也有一些同道者对农村基层的‘群众自治’赞不绝口，殊不知它的真实运行机制是‘群众专政’的延续，它的理想模式也不过是英美政治民主化、行政专业化之前19世纪地方自治低级版本的拙劣翻版。”贺雪峰等人指责这是一种“挖苦”。 [37] 其实，把“群众自治”同“群众专政”联系起来，意在说明，不能只从理论上的村民自治中去发掘民主的因素，也要注意揭示在现实的村民自治中暗藏着的压制自由的因素。“群众专政”的遗传并不是一种挖苦的言辞，而是一种客观存在。何家栋说：村民自治试点已经有10年历史了，外国人看了也叫好；但是，许多群众自治组织通过“乡规民约”，教育──罚款──学习班（变相拘留）──强制执行等手段，又办成了对群众专政的大学校。 [38] 李昌平、吴思揭示了在村民自治的外衣掩盖下，非法剥夺公民自由的“学习班”、“小黑屋”、“灰牢”等存在的普遍性。 [39 ]
于建嵘通过解读“全国村民自治模范县”湖南省T县的“村民自治示范村”S村的《村民自治章程》（以下简称《章程》），很精辟地说明了村民自治如何以“自治”的名义压制自由。第一，国家主义的权威导向在推动村民自治的同时，又制约了村民自由选择的空间，并为基层政府特别是乡镇政府及村级组织提供了侵犯村民合法权利的机会。《章程》第18条规定：“村民应该种好、管理好所承包的责任田及其它生产经营项目，必须接受乡、镇、村的生产经营计划指导和农业技术指导，增加投入，并充份发挥其作用，提高效率和经济效益。”显然，这样的规定实际上剥夺了村民的生产经营自主权。在此章程中，罚款是最主要的制裁手段，在总共60条中有关罚款的条款就有24条，不少标准不明、程序简单的处罚规定都是与国家的法律法规相违背的。此外，该章程还在多处规定得以对村民采取“强制措施”，却未具体说明究竟什么是“强制收缴”、“强制执行”。据该村村委会负责人解释，“强制措施”就是村干部可以对村民采取搬东西、拆毁住房、拔掉田里的庄稼等手段。第二，形式上的民主并没有改变传统的集权式村治习惯，村民自治实际上变成了“管制村民”。章程的主要精神不是保障村民的权利并限制公共机关的权力，反而成为村民通过所谓的“民主形式”对自身权利的限制，以保障公共机关行使权力的管制权威。它在“强化一种观念，即村民成员的资格并非是无条件的，必须以对集体的归属为前提，即以分享规定中的共同价值为条件”。而这种集体归属如果不以村民个人权利的保障为前提，其政治后果就必然走向专制主义。第三，目前村民自治存在的问题，不只是操作层面上的问题，它是一种制度性缺陷，而更深层次的原因则是中国社会普遍缺乏契约精神。村民自治本应是国家对村民的一种民主承诺，问题是这种承诺在实践中缺乏必要的契约支持。村民自治章程只是村民之间的契约，从目前乡村社会的政治状况来看，其实更需要建立的是村民与乡村政府之间的契约。 [40]
四、村民自治与国家政权建设和政治发展的关系
一个国家的政治现代化不仅仅是指政治民主化，而是整个政治系统的现代化。政治现代化的标准通常包括政治参与的扩大（民主化）、政治制度化（法治化）、政治渗透能力的加强（国家一体化）等。国家权力深入社会基层、正式制度取代非正式制度以及国家法律进入乡村社会，乃是国家政权建设过程中的不同侧面。
“持国家和乡村社会力量‘互强’”观点的研究者认为，村民自治是国家在应付基层政治组织衰败、地方代理者权力失控、干群关系紧张以及由此而引致的国家在农村地区统治能力与合法性双重危机时唯一可供选择的政治机制。 [41] 这种说法是武断的、不符合历史事实的，现行的村民自治制度从来也不是“唯一可供选择的政治机制”。如果用正规化、法治化、效率化、效能化的标准来衡量村民自治，不难发现在村民自治的最初设计中原本就带有根本性的缺陷。
1. 村民委员会究竟是政权组织还是群众性自治组织？
在现行宪法体制中只有民族区域自治和特别行政区自治，还没有一般的地方自治概念。因此宪法和《村民委员会组织法》均规定“村民委员会是基层群众性自治组织”。这样一来就产生了法律上的模糊不清和混淆：村民自治的性质到底是什么？它的主体是谁？谁具有法人资格？
如果村民自治属于地方自治的系列，那么一切都很清晰。在国外，各个层次的地方自治体（例如日本的都、道、府、县和市、町、村）都具有法人资格，而且是有别于一般私法人的公法人。但在中国，问题就复杂了。按照法人形态法定原则，什么样的组织可以成为法人、属于什么类型的法人，应当由法律规定。中国的宪法和《村民委员会组织法》并没有对此作出规定，但不少地方的村民自治章程都规定，“村民委员会具有法人资格”。这种规定在法理上是非常荒谬的。自治的主体既不是村民个人，也不是村民委员会，而是所谓的“村”（在现实中并不一定是自然村，在有的地方其实是人民公社时代“生产大队”的行政管理范围内所有社区的集合）。《民法通则》第36条规定：“法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”企业是法人，企业的经理只是法人代表；同理，村民委员会是法人代表，所代表的法人实体则是“村”。村民委员会管理的“是属于村农民集体所有的土地和其他财产”，而不是村民委员会的财产；承担民事行为后果的是全体村民，而不是村民委员会成员。很显然，村民自治的主体应该是全体村民，自治组织的权力机关是村民会议，自治组织的执行机关是村民委员会。不能把自治体与它的对外代表混淆起来，或者把自治组织的一部份──执行机关认作自治组织的全体。 [42]
徐勇认为：中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，自治的主体是农村村民，自治的地域范围是村，自治的内容为本村的公共事务与公益事业（即村务），自治的目的是实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。他指出：“自治组织本身不是政权机关”，“不可将村民自治与带有地方自治性的‘村自治’相提并论”，“村民自治与村自治虽一字之差，含义却迥然不同”。 [43] 然而，为什么一定要与地方自治划清界限呢？
按照孙中山的经典说法，地方自治就是“将地方上的事情，让本地方人民自己去治”。 [44] “人民”、“本地方”、“地方上的事情”、“自己去治”，不就是徐勇所说的四条吗？为什么要否认村民委员会是政权机关？徐勇不是也承认“在实际生活中，村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”“在强大的行政压力下，村民委员会不可避免趋于行政化”。所谓的“自治组织根据有关法令行使自治权，办理公共事务，主要手段是非强制性的。作为政权机关的地方自治组织，拥有国家政权，一般都具有强制性的管理手段。” [45] 这只是在概念上强作分辨，上述《S村村民自治章程》中，又有几条不需要“强制措施”、“强制收缴”、“强制执行”？
2. 为什么不愿意按自然村设立村民委员会？
1987年颁布的《村民委员会组织法（试行）》第7条第2款规定：“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会。”但是，1998年通过的《村民委员会组织法》却删去了按自然村设立村民委员会的原规定，只是说：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。”
法律条文的这一改动并非偶然。村民委员会最初在广西诞生时，便是以自然村（原生产队）为单位。后来一些省把村委会建在了行政村（原生产大队）这一层。赵紫阳在1986年11月的一次视察中说，村委会不能总是代替生产大队，因为许多生产大队，特别是在华南地区，往往是由十几个自然村组成的。他提出，可以在自然村──不论其大小，也不论其先前是否是大队或生产队──建立村委会。赵紫阳这样提的意图是，让小而偏远的农村村民有更多的自治权。因为，在一个以大村为基础建立起来的村委会中，小自然村很难赢得席位。 [46] 因此1987年制定的《村民委员会组织法（试行）》中才会有相应的规定。
这个思路与笔者的“村政、社有”基本一致，即把村民委员会（村社委员会）建在自然村，主要负责土地的产权与管理；在行政村一级则建立村公所，负责其他的政务。然而，实行农村家庭承包责任制时，原来的生产队行政组织和生产大队行政组织在土地发包权上普遍发生冲突和争夺，而后者取得了压倒性的胜利。这样，在原来的生产大队行政组织发挥支配性影响的状态下，绝大多数省最后都根据人民公社时代农村干部的意愿，选择按行政村（即原来的生产大队）组建村委会，只有广东（含海南）、广西和云南的村委会建在自然村。在民政部门的压力下，这几个省直到1990年代后期才陆续改变村制，把村委会改建在行政村。
毫无疑问，若按自然村设立村委会，过去的生产大队一级干部的地位就完全被消除了，这批执政党几十年来培养起来的农村骨干将无所归依而被自然淘汰。而按人民公社体制下的生产大队维持行政村建制，并依行政村建制设立村委会，原来的农村大队干部就得到了继续掌权的机会。
3. 村委会干部应当公务员化还是胥吏化？
村民自治为大队干部们保留了掌权的空间后，政府却不肯承认村民委员会是政权组织。这主要是为了回避和拖延解决现实中的两大难题：首先，村委会干部和过去的生产大队干部一样，虽然要为政府承担棘手的行政职能，但政府却不愿把他们列入国家公职人员序列，不从国家财政发工资，只是要求村委会从行政村范围征集资金，为他们发经济补贴。其次，绝大多数村委会是政社合一的生产大队的继承者，经营职能和行政职能并未分开，在经济活跃的地方，村委会干部并不甘心从事单纯的行政职能，而是希望通过掌管村级经济实体而获得更大的实权，一些地方甚至出现了村办企业吞并村委会、以企代政的现象。所以，村委会无法成为道地的行政组织，村委会干部的社会地位则颇似历史上的胥吏。
中国古代历史中有一个长期的传统，即国家的行政系统尽可能少用正式的官员，同时却随意、大量地使用职役人员承担行政功能。在明清两代，一个县只有朝廷命官数员，而师爷、长随、书吏、衙役、乡书、乡地等非正式人员则多达数百乃至数千人。这些胥吏操纵行政，其行为却不受正式的行政管理系统约束。吏治腐败与这种制度有相当关系。这种现象从民国时代开始有了重大改变，进入20世纪以后，县级、区级和乡镇级政府工作人员逐步实现了“全脱产”和“正规化”。1980年代中期取消人民公社制度之后，本来正是实行行政村干部公务员化的恰当时机，但是村民自治制度却恢复了村官胥吏化的老路，不仅延误了村级治理官僚化（韦伯意义上的）、正规化这一非常重要的行政发展，而且培植了日后基层干部横行乡里、对农民乱征暴敛的制度温床。
胥吏式的村民自治干部机制常常也无法保证村政管理正常运作的需要。王中人等提供了一个案例：浙江省某镇有人口2.4万，其中仅登记在册的在外打工经商做老板的就有6,000多人（包括部份家属孩子），很多村子就剩下了6种人：“老、弱、病、残、妇、幼”。村委会干部只能从这些人中产生，导致干部普遍老龄化，素质不高。在个人趋利化的当下，由于村委会是村民自治组织，国家不对村干部的劳动付出合理的经济补偿，许多村干部认为自己是无偿“奉献”而耽误了个人“发财致富”，是一件“不划算的事”。与此同时，有些农民竞选村委会干部只是为了“尊严面子”，并不是为了带领村民“集体致富”，因此“选上不管、管也不严”的现象时有发生。 [47]
面对这种现实，为了加强对村政管理的监督，当局往往又去强化另外两个可以利用的权力系统，即中共的村党支部与上级政府派出的驻村包村干部和下乡挂职干部。在这3种并行的权力管道之间没有、也不可能有明确的职责划分，而且三管齐下的结果是进一步增加了非制度化、非正规化的运作，结果，钱没少花，人没少用，行政效率还比不上人民公社时期。
笔者认为，与其在国家经纪模式的基础上修修补补，床上叠床，多管齐下，还不如让政府行政组织一竿子插到底，如此则既简洁又有效。把村长或村长助理纳入公务员系列，所有的地方公务员一律从村长或村长助理这样的公务员初阶起步，可以是今后的一个发展方向。大陆如实行村公所体制，与其像台湾村干事、村长专职化分成两步走，不如乾脆一步到位。 [48]
4. 村级自治尚存几分？
一个自治团体首先应当是一个有效能的组织，要拥有足够的人力、财力、物力来承担自治功能，为社区提供高品质的公共服务。由于需要由社区自治体提供的公共服务项目越来越多、质量要求越来越高，不断扩大社区自治体的规模是一个世界性趋势。所以，当讨论应当实行村级自治还是乡级自治时，要考虑到这个大趋势。
1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，在法律上确认乡（镇）村之间不再是行政上下级的“领导关系”，而是“指导关系”。1998年的《村民委员会组织法》更加地明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”然而，农村的现实情况却是乡镇政府对村的“领导”和干预日益强化。
吴淼对湖南省H镇进行个案调查后指出：在H镇，已经形成了镇政府每月召开一次村主要干部会议和各主管干部会议的制度，如计生干部会议、治保主任会议，在特殊情况下随时都可以召开会议。这些会议的主要内容是镇政府向村里布置任务，并让村干部汇报前段时间布置的工作，由镇政府检查评比总结。村干部忙于完成镇政府布置的任务，以至于从职能和运作上看，很难发现村庄公共权力组织（更别说村委会）的群众自治性。虽然村委会换届选举时规定必须实行“海选”，但镇政府事实上仍在影响甚至控制着村委会干部的任选和去留，尤其在行政村“党政”主要干部（村支部书记和村主任）的任用上，镇政府的影响就更大。在H镇，通常的作法是，镇党委召开会议研究之后，派一个党组成员（一般是党政包村干部）到村里召开党支部和村委会议，然后就指定人员填补村干部的空缺。“村财乡管”或“村账乡管”也是乡镇控制村庄的一个主要手段。 [49] 河北、山西等省还进而推行了“双代管”（由乡镇政府经济管理部门统一代管村级财务，既代管资金又代管账目）和会计代理制（村会计由县里统一考试录用，在乡里统一办公，一个会计管3至5个村的账）。 [50]
村民自治之所以成为形式化的表面文章，不仅因为在村的范围内缺乏自治人才和自治财力，更重要的是缺乏自治事项。当前村委会的主要任务是完成上级政府委派事项，个别的村办事业诸如小学，在“义务教育达标评比”活动中也陆续被解散或合并到乡镇办的学校了。笔者认为，应当实行乡镇自治而不是村级自治，其详细理由将另文阐述。 [51]
五、村民自治：中国特色现代化的“制度创新”？
中国人总是十分热衷于“制度创新”，而且喜欢把这样的“创新”与“中国特色的现代化道路”挂钩。在这方面，国人上当吃亏的记录已经够多的了。在“跑步进入共产主义”的年代，人民公社被说成是“创造”；在“文革”拖垮了经济，城市的中学毕业生无处谋生时，“知识青年上山下乡”被说成是“崭新的道路”；80年代里，不被允许进城的农民在村里办小企业，因其“离土不离乡”而被说成是“制度创新”，这些乡镇企业的存在后来又在“发展小城镇”的旗帜下再度被说成是“制度创新”……凡此种种，结果无不沦为制度泡沫和理论泡沫。现在又轮到村民自治被说成是“制度创新”了。
还有论者说，中国村民自治的实践“发展”了马克思主义的民主观。张中南等人认为：“在整个初级阶段必然存在两种形态的民主因素：一种是以国家形态出现的阶级民主，即统治阶级通过国家政权的形式和职能管理以经济生活为中心的全部社会生活中的各种公共事务，资本主义民主和社会主义民主都是属于国家形态的民主；另一种是以非国家形态出现的民主，即全体社会成员通过群众自治或社会自治的方式管理全部社会生活中的各种公共事务，……不断地发展和扩大非国家形态的民主自治因素，使国家的职能逐渐社会化，从而日益接近并最终达到共产主义民主的目标，是社会主义初级阶段民主建设的方向和主流。” [52] 张永桃、徐勇等人也都认为，村民自治这种非政权组织的、群众自治的、个人财产与集体财产互动交换的“社区民主”（或“微观民主”、“草根民主”），就是现阶段中国特色的社会主义民主。“社区民主的发展，可以为民主政治建设拓宽基础，提供社会支柱，壮大民主力量，推进国家民主化进程。” [53]
秦晖不赞成上述观点，他指出，村民自治与促进国家民主不是一回事。历史表明“熟人共同体”的组织方式完全可能与国家政治制度的特徵截然不同，并不存在“社区民主”发展为国家民主的逻辑联系。沙皇俄国的“村社民主”与沙皇专制并存，波兰传统社会的基层农奴制社区与贵族民主性质的“自由选王制”国体并存，都是长达几百年的稳定传统。 [54] 李昌平指出：“步云直选乡长的意义远非直选村长和分田单干所能比的，因为乡长是一级政府。政府的官员是否直选是专制与民主的分水岭，政府从此有了自我纠错机制。”“但村长不是政府官员，在中国几千年的文明史中，直选自治组织的领导人的历史很悠久，族长、户长就是选出来的。”“农村选举的游戏规则很成熟，很值得选举村长借鉴。如：选户长一定是选有德有望的人，选出来的人几乎是大家公认的，有广泛的民意基础，选户长的程序是很科学的，更是民主的。我们现在选村长，德的标准不高，有时民意基础也不厚，所以，选村长的民主水平还没有达到民间的自民主水平。” [55] 也就是说，村民自治在实质上只是传统的延续和改头换面，而不是真正的制度创新。
如果乡村的村民自治确实意味着中国现代化道路的“创新”，是否也要把它引入城市改革呢？当前，城市中的单位制度正在迅速瓦解，大批外来打工者正从乡村涌入城市，城市治理制度改革的紧迫性和重要性远远超过农村。但是，城市改革的目标不应该是建立和完善“基层群众性自治组织”，而是实现市政自治和街道办事处范围的大社区自治（城坊自治）。在中国，为什么在城市里不难推行的市民自治长期按兵不动，而让“村民自治”独领风骚？最合理的解释是，真正的地方自治和社区自治还没有浮出水面，所谓的“村民自治”只是徒有其名。吴国光和史瓦兹教授强调，大陆村民自治得以推行的主要原因之一是“政治制度的隔离性”；中共政府给予农民选举的机会，是因为农民不会对中共政权造成什么伤害，这种有限的民主化不能与台湾的地方自治相提并论。 [56]
发达国家经过几百年的实验，在市场化、民主化、城市化方面已经摸索到许多成功的经验。若有人放着成熟的经验不学，偏偏一味醉心于左道旁门的所谓“制度创新”，其中之缘故恐怕不外乎行逢迎之举或囿于小团体的特殊利益。
中国的现代化肯定会有自己的独特之处，但不会是因为某些虚拟的“特殊价值观”和“文化”，而是因为实实在在的具体国情。中国是一个大国，在行政区划的层级设计上就不能照搬别国，而这关系到究竟是选择乡镇自治还是村镇自治。中国人口世界第一，因此也不能象大多数发展中国家那样只培育一个中心城市（如泰国的曼谷、韩国的汉城），而必须有10来个全国性的经济中心城市和几百个地区性的经济中心城市，这就要求加快实行地方自治。中国的农民现在还占人口的大多数，人均耕地又少得可怜，要实现社会公正，就不能象发达国家那样靠政府财政对农民转移支付，而只有大规模地转移人口和劳动力资源，才可能减少城乡差别，这就要求乡村治理结构和农地制度都要与之配套。
余论：继承与扬弃
中国的乡村选举，大概是国内学者与国际社会投注精力最多、已成文的研究论文也最多的一个大事件。综合现有的研究来看，有几点值得注意：
首先，“现行乡村政治基本框架”、“已经展开的实践”和“理论可能性”三者不是一回事，不能绑在一起讨论。否定村民自治理论不等于否定村民自治实践，也不等于否定这一实践所形成的现行制度框架。实践本身永远蕴含着一种历史合理性，波普认为，历史是在不断的试错与纠错中前进的。
其次，既然要在这一课题方面提出“政策设计”、“对策设计”，就必须具有现实感，以“现行乡村政治框架”为考量的出发点。笔者一贯主张在政策和制度保持基本稳定的前提下“渐进的改造”。徐勇提出把农村基层政府由乡（镇）收缩至县（市） [57] ；温铁军主张镇只管建成区，不辖村，村镇并列自治 [58] ；党国英建议取消村级管理层次，缩小乡镇规模，建立大农村社区 [59] ；笔者则比较偏于保守，不主张触动乡镇和村的政府架构、行政层级与区划，而只改革它们的治理方式。笔者也赞成保留村民委员会，但是要真正实行政社分开、政企分开。秦晖主张村民委员会一律设在自然村 [60] ；笔者则主张村民委员会（或改称村社委员会）可以设在自然村，也可以设在行政村，视现行土地承包制的发包方在哪一级而定，尊重现实，不强求一致。
第三，笔者批评村民自治理论，并非“站在国家主义立场上”，而是站在宪政民主主义的立场上。宪政民主主义最强调契约精神，宪法就是政府与公民之间的契约。契约必须讲诚信，政府如果不能在社会诚信方面作出表率，而是说一套做一套，就不可能实行宪政民主。研究表明，村民自治理论与现行村政运行机制有着难以弥合的矛盾，如乡镇政府对村民委员会的“指导”与“领导”，“非政权组织”与压力型“紧约束”下“村民委员会不可避免趋于行政化”，“村民委员会成员不脱离生产”与“事实上的‘准干部’身份”以及日益增加的公务员身份等等。这种理论与实践、言论与行为相互抵触的状况长期延续下去，只会败坏社会诚信，侵蚀宪政民主的可能空间。
第四，“乡村治理行政化还是民主化”，不是一个必须二者取一、非此即彼的问题。在发达国家，并不存在政府之外的“群众性自治组织”，行政系统是一竿子插到底的；同时，基层政权都实行地方自治和自治选举。也就是说，乡村行政化与民主化可以并行不悖，政务类公务员与行政类公务员可以和衷共济。真正有意义的争议不是“行政化还是民主化”，而是集二者于一身的社区自治行政是放在村级、乡镇级还是县级。
笔者认为，人们对于过去的实践即历史总是要继承下来的，没有人能够拽着自己的头发离开地面。错误的或过时的理论可以扬弃，但也要体念在特定背景下理论提出者的良苦用心。村民自治理论倡导者对于国家民主化、社区自治、社区民主理念的弘扬和众多实践者对于民主选举的程序性实验，是值得未来史家大书特书的。
最后，笔者要表明对村民自治理论倡导者的希望：不要太痴迷于创造“与西方国家不同的经验范式，并对由西方国家经验中产生的西方民主理论构成挑战”，应当尽快抛弃“群众性自治”的理论怪胎，在与国际社会接轨的基础上展开对中国特色地方自治和社区自治的探索。
【注释】
[1] 转引自欧博文等的文章，“在党国中纳入民主：中国的村民选举”，载“世界与中国研究所”网站。
[2] 白沙洲：“重新审视中国农村的基层选举和村民自治”，载“世纪中国”网站。
[3] 《邓小平文选》，第三卷。北京：人民出版社，1993年版，296页。
[4] 邱越伦（Allen C. Choate），“中国的地方治理”，载“世界与中国研究所”网站。
[5] 参见柯丹青(Daniel Kelliher)的“中国国内关于村民自治的争论”，载《中国学刊》（The China Journal, January 1997），第37卷，63-86页，转引自“世界与中国研究所”网站。
[6] 史天健，“中国农村经济发展与村民选举”，载“世界与中国研究所”网站。
[7] Jude Howell，“中国农村自治展望”，载“朝圣山之思”网站。
[8] 欧博文等，“在党国中纳入民主：中国的村民选举”，出处见注[1]。
[9] 柯丹青(Daniel Kelliher)，“中国国内关于村民自治的争论”，出处见注[5]。
[10] Jude Howell，“中国农村自治展望”，出处见注[7]。
[11] 牛铭实，“经济发展和村委会选举的关系”，载“世界与中国研究所”网站。
[12] 张鸣，“热闹中的冷想”，载“世界与中国研究所”网站。
[13] 徐勇，“村民自治、政府任务及税费改革──对村民自治外部行政环境的总体性思考”，载“世纪中国”网站。
[14] 柯丹青，“中国国内关于村民自治的争论”。
[15] 舒伯特（Gunter Schubert），“中国地方民主与村民选举：西方学者的评判概念与方法”，载“世界与中国研究所”网站。
[16] 秦晖，“村治与民主：从大共同体本位向公民社会转型中的乡村组织演变（提纲）”，载“思想的境界”网站。
[17] 徐勇，“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”，载“世纪中国”网站。
[18] 王汉生主编，《中国当代企业制度与企业家》，北京：中国社会出版社，1999年版，39页。
[19] 《中国共产党农村基层组织工作条例》，载1999年3月30日《光明日报》。
[20] 特约记者王卉对民政部前基层政权建设司副司长王振耀的采访，载1998年7月16日《中国经济时报》。
[21] 党国英，“乡村民主政治的重要发展”，载“天村”网站。
[22] 贺雪峰，“村民自治的功能及其合理性”。载《社会主义研究》，1999年第6期。
[23] 于建嵘，“中国农村政治的现状和发展趋势，载“天村”网站。
[24] 转引自党国英的“乡村民主政治发展的观念与趋势”。
[25] 徐勇，“村民自治、政府任务及税费改革──对村民自治外部行政环境的总体性思考”。
[26] 转引自牛铭实的“经济发展和村委会选举的关系”。
[27] 史天健，“中国农村经济发展与村民选举”。
[28] 新望，“乡镇企业的家族现象”，载“思想评论”网站。
[29] 贺雪峰，“村民自治的功能及其合理性”，载《社会主义研究》，1999年第6期。
[30] 张鸣，“热闹中的冷想”。
[31] 转引自王旭的“乡村中国的基层民主：国家与社会的权力互强”。
[32] 蔡定剑，《选举在中国》，《南风窗》，2002.3下，21-23页。
[33] 王强，“从农村社会分层看村民自治与配套制度建设”，载“思想的境界”网站。
[34] 党国英，“论乡村民主政治的发展──兼论中国乡村的民主政治改革”，载“中评网”网站。
[35] 白沙洲，“重新审视中国农村的基层选举和村民自治”。
[36] 刘金海，“村民自治的绩效评估”。
[37] 贺雪峰等，“半熟人社会与直接选举──兼论选举的发展路径”，载“世纪中国”网站。
[38] 何家栋，《老调重弹》，载“思想的境界”网站。
[39] 吴思，“灰牢考略”，载《关天网刊》，第3期，“读书”网站。
[40] 于建嵘，“失范的契约──对一示范性村民自治章程的解读”，载《中国农村观察》，2001年第1期。
[41] 肖立辉，“村民自治在中国的缘起和发展”，载《学术论丛》，1999年第2期。
[42] 参见崔智友的“中国村民自治的法学思考”，载《中国社会科学》，2001年第3期，129-140页。
[43] 徐勇，《中国农村村民自治》。武汉：华中师范大学出版社，1997年版，3、45、16页。
[44] 《孙中山全集》，第8卷。北京：中华书局，1986年版，324页。
[45] 徐勇：《中国农村村民自治》，213、45页；另见“村民自治、政府任务及税费改革──对村民自治外部行政环境的总体性思考”。
[46] 参见欧博文等，“在党国中纳入民主：中国的村民选举”。
[47] 王中人等，“理论虚置化：村民自治神化的背后”，载《社会科学论坛》，2002年第3期，57-60页。
[48] 参见笔者的“村政的兴衰与重建”一文。
[49] 吴淼，“选择性控制：行政视角下的乡村关系──对湖南省H镇政府对村关系的个案阐释”，载“中国农村村民自治信息网”。
[50] 参见1997年9月1日《报刊文摘》摘自《农村工作通讯》1997年第7期的文章；1998年5月26日《中国经济时报》消息。
[51] 沈延生，：自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望”，待刊稿。
[52] 张中南等，“论社会主义初级阶段的人民自治”，载《地方政治与行政》，1989年第1期，28页。
[53] 张永桃，“政治体制改革与村民自治”。
[54] 秦晖，“村治与民主：从大共同体本位向公民社会转型中的乡村组织演变（提纲）》”。
[55] 李昌平，“步云直选──一次有意义的民主尝试”，载“士柏咨询网”网站；“李昌平致李凡的信”，“背景与分析”，第31期（2001年8月17日），载“世界与中国研究所”网站。
[56] 张伟国，“从乡村基层选举看中国民主之未来”，载“世界与中国研究所”网站。
[57] 徐勇，“县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换”。
[58] 温铁军，“半个世纪的农村制度变迁”，《战略与管理》，1999年第6期；“应该推行村镇自治”，载2001年8月9日《21世纪经济报导》。
[59] 党国英，“试论农村基层公共管理改革”，载“中评网”网站。
[60] 秦晖，“村治与民主：从大共同体本位向公民社会转型中的乡村组织演变（提纲）》。”
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