人民主权是政治文明的精髓
[ 2003年第8期 人民主权是政治文明的精髓 作者：江仁宝 ]
人民主权，也叫“主权在民”，中国当今则称“人民当家作主”或“一切权力属于人民”（本文统称“人民主权”）。人民主权，从它开始为资产阶级启蒙思想家所倡导，并赋予民主与法治的内涵时，就是资产阶级政治文明演进中一个不可替代的理论。但它并非历史的陈迹，2001年初，在中共全国宣传部长会议上江泽民同志就强调指出：“对一个国家的治理来说，法治与德治，从来是相辅相成，相互促进的”，并认为“法治属于政治建设，属于政治文明；德治属于思想建设，属于精神文明”。尤其到了在党的十六大确定并实行“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”的今天，人民主权理论的有益之处仍是值得我们研究与借鉴的一个重要课题。
发展社会主义民主政治，建设现代政治文明，其精髓是坚持和发展人民主权。现代政治文明是一种新型的、为绝大多数人享受的民主的政治文明，是国家主权属于全体人民的人民主权的现代政治文明。但是，在现实生活中，至今仍有人在“人民主权”的认识和理解上，还存在一些误区，有必要从理论与实践的结合上，区分界限，澄清是非。
第一、正确认识和区分人民主权和封建特权的界限，确立并强化人民主权至上的观念。
中国悠久的历史创造了光辉灿烂的文化，但长达两千多年的封建社会遗留下来的封建思想和封建文化的糟粕，积淀在民族意识心理之中，产生了强大的惯性，渗透到社会各个领域，至今影响着人们的方方面面，并且像影子一样伴随着我国社会主义政治民主化进程。尽管我国宪法规定“一切权力属于人民”，而且规定了公民的各项民主自由权利和其他合法权益，但在某些领域和某些方面还没有具体的法制保证，当公民的合法权益受到侵害时还难以行使其主权权利。
从目前情况看，法制建设的主要矛盾，还是谈有法可依多，事实上制定了多少法律、多么完善的法律，也未必会完全带来人民享有主权权利。可以说，法律条文并不等于社会现实。
新中国成立以来，中国传统的政治法律文化结构，仍有许多不可避免又难以消除的观念弊端，它的积淀和阴影依然深刻地存在于人们心理中。实际上，在没有真正、完全的人民民主，没有完全实现人民主权的情况下，法律并不能抵御、避免或消除封建意识的特权专制主义政治观，义务本位的法律观，官僚主义腐败现象，以及人民群众顺从观等等。这些已成为我国推进当代政治文明建设、现代法治化进程的障碍。解决这个问题的关键在于观念上的根本转变，让全社会成员确立并强化人民主权至上的观念。这种观念一旦植根于人民之中，就会变成强大的物质力量，任何封建专制主义、官僚主义等特权都将得到有力地遏止和消失。
封建特权思想是专制主义政治观的集中反映，封建社会的君臣序位、等级制度和“君叫臣死，臣不得不死；父叫子亡，子不敢不亡”的特权观念，以及统治阶级在法律上享有的“例减”、“官荫”、“官当”、“八议”等特权，不仅见诸于历史事实，而且在人们的头脑中打下了极为深刻的烙印，因而上述这些陈旧的观念不可能随着封建王朝的推翻而根除。
进入社会主义社会以后，这种特权实际上就是政治上、经济上在法律之外的权力。某些手中掌握一定权力的人，不把自己看作人民的公仆，而把自己看作人民的主人，主仆倒置。在现实生活中，我们有些党政干部，尤其是一些领导干部喜欢以人民的“父母官”自居，动辄要“为民作主”。因而在法律和权力之间的关系处理上，不是以法律支配权力，而是以权力支配法律，形成了权力凌驾于宪法和法律之上的特权现象，从而损害了法律的权威，破坏了公民在法律面前人人平等的社会主义法治原则，这就是封建特权思想在我国的集中反映。这是我国建设现代政治文明目标的一大障碍，如果这种无序化一旦泛滥，人民主权至上的法治社会也难以实现。
由于封建思想残余根深蒂固，我国目前在实现人民主权至上的法治社会中遇到的另一个重大障碍，就是来自人民群众自身的、传统的政治法律价值观念，即顺从意识。有位学者曾经说过，中国老百姓在旧社会愚民政策的长期毒害下，很少有从法的角度去考虑自身基本权利被践踏的事实。若非忍无可忍，铤而走险，总是逆来顺受，祈求“真命天子”和“青天大老爷”的保护。这不仅历史悠久，还有落后的经济和文化是其生存的土壤，并且通过曲折的方式而形成了其独特的政治意识。他们把国家权力神圣化，一听到“官衔”马上就显得诚惶诚恐；对领导人的话，无论正确与否，即刻惟命是从。他们不知道怎么依据法律行使自己的主权权利，对政治民主权利漠不关心，用他们的话说，“政治权利对我个人利益关系不大”，因而表现为盲目顺从的状态。
这种政治法律观是官贵民贱的封建意识在心理上沉积的一种金字塔式的森严的等级关系，形成了“见官怕三分”的心理，见到权贵，“未命而唯唯，未使而诺诺”，没有独立的人民主体意识，更未形成独立的政治人格，这种自上而下的封建愚忠思想和祈求包公式的“清官”思想，导致法律在一些人中只不过是使人循规蹈矩的威慑力量，这实质上是维护特权为核心而产生的政治法律文化。因此，在全体公民中普及法律常识更为重要。
然而，我们不能把“普法”当作单纯的“守法”教育，“普法”的目的在于提高公民的权利主体意识，即公民依法享有的权利神圣不可侵犯和依法履行义务的主人翁意识。在建设现代政治文明中，干部与群众的政治地位是平等的，都是国家的主人，每个人都有一份神圣不可侵犯的民主权利。人民自己享有的权利应该自己去争取和维护，期盼接受“明君”、“清官”、“青天”对权利的“庇护”等陈旧观念应该抛弃。
应确立人民主权至上观念，维护法律的极大权威，顺利推进现代政治文明建设。各级领导干部是人民意志的执行者、捍卫者，其权力是人民赋予的，只能忠实地按照人民的意志办事，全心全意为人民服务。只有维护人民利益的权力，而绝无任何凌驾人民主权之上的自由，不论在什么时候、什么条件下，如果人民祈求“父母官”“为民作主”，“大庇天下”，只能是现代政治文明的倒退和现代法治化的悲哀！
第二、正确认识和区分议会主权和人民主权的界限，确立并坚持人民主权观念。
资产阶级民主所以被称为议会民主，是因为它的代表组织是议会。议会之所以被作为西方民主的代表组织，其源盖出自他们所宣扬的议会主权。议会主权就是资产阶级主权。为什么这样说呢？且不说它的整个活动就是为资产阶级制定维护阶级压迫秩序的法律制度，借以巩固建立在雇佣劳动基础上的资本主义制度，仅从议员的组成中也可以清楚地看出，资产阶级议员从来就是议会的主体。资产阶级的选举制度保障了这一点。1994年4月17日《华盛顿邮报》载文说，美国国会是“富人的国会、富人的统治，为富人谋利益”的。
我国实行人民代表大会制度，宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。宪法还规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这种直接参加国家和社会管理的途径和形式，随着现代政治文明建设的加强将越来越丰富多彩。
第三、正确认识和区分政权与民权的界限，确立并强化人民权力观念。
政权与民权（人民的权力、人民主权），在剥削阶级统治的国家里，二者是对立的。社会主义国家的政权是人民的政权，政权与民权应该是统一的，具有统一性。但是，在现实生活中，也往往存在强调政权的作用，忽视民权的作用。然而，这不是说我国现阶段政权与我国人民代表大会及其立法，有什么不可调和的矛盾，相反，在总体上是一致的，而且依据我国的根本政治制度——人民代表大会是最高权力机关，从理论上说，人民代表大会机关与人民政权是一个概念。但是，我国在某个时期、某些地区也表明，有了人民政权，并不一定意味着人民和人民代表机关享有充分的权力。“文革”十年动乱，全国人民代表大会被搁置一边，长期不开会、不立法，人民代表机关不也是等于零吗？至于林彪鼓吹的“政权就是镇压之权”、“领导班子就是政权”，“有了权就有了一切”等等反动谬论，更是把政权变成了少数人私有的权力，同民权完全对立起来。
历史教训说明了一个事实：在人民夺取政权以后，如果处置不当，政权与民权也还会产生脱节乃至对立现象。如果人民不通过人民代表大会及其他途径对党和政府实行有效的监督，如果人民代表大会不能成为真正代表民意和代表人民行使权力的机关，就容易产生代行管理职权的“先进阶层”脱离人民群众的现象，有时甚至还可能发生某些国家机关与人民利益对立的现象。
由此可见，不能因为政权已是“人民的政权”，只看到它与人民权力的统一性，而忽视它们之间的矛盾性。有了人民的政权，搞不好人民及人民代表机关仍可能处于无权的地位。即使立了许多法，甚至建立了完备的法律体系，由于政府（行政、审判、检察机关）执法的懈怠，或者受到党权、政权（行政）的干扰，人民代表机关又不能有效行使监督权，法律也还会等于零。如果人民代表机关不能充分听取民声，反映民意，而受制于当地的其他势力，其立法还可能产生负面效应，即侵害人民的权益。所以，我们不能简单地强调政权而忽视民权，而应当确立并强化人民权力观念，突出人民代表大会的权力主体地位，切实完善人民代表大会制度，并充分发挥其职能，使之能成为真正的民意机关和人民行使权力的机关。
第四、正确认识和区分“防民”与“维民”、“治民”与“民治”的界限，确立并强化人民民主和人民权利至上的观念。首先，要区分“防民”与“维民”的界限。中国古代法律思想上有一个根深蒂固的观念，即法律是用来防民的。《礼记》中“坊记”一章，专讲“以礼防民”：“夫礼，所以章明别微，以为民防者也”。即用奴隶主的“礼”，来区分是非善恶，以之作为堤防，防范臣民百姓。《明史·刑法志》提出：“法令者，防民之具也”。即法律是控制社会和人民的手段。总之，都无非是要用礼、法来防范老百姓，把老百姓当作犯上作乱、违法犯罪的根子，是必须时刻提防的对象。中国古代以刑法为中心，都是禁止性规范，就是为了防民。这种“防民”的法律思想，流传至今几千年仍起着相当大的消极作用。现在我们一些人仍然以为法律是管老百姓的，法就是“防民”的。由于这种法律思想的消极影响，也就障碍着社会主义民主政治建设的发展和法治观念的强化。
表现之一，在“全民普法”中，往往习惯于强调对公民进行“守法”教育，在宣传提高人民群众“公民意识”时，也侧重在公民守法义务，而不是强调公民的权利意识。有些地方通过“普法”教育后，干部反映：“老百姓听话了”、“工作好干了”、“老百姓里的乱事、难事整治好了”。实际上，普法教育成了老百姓守法、听话教育，普法教育的目的成了只在防范人民群众违法犯罪。普法教育当然要进行守法教育，但是，守法教育不应该只强调公民守法（守法教育中还包括国家公务员个人带头守法），更重要的是政府守法。实践中，严重违法甚至破坏法制的行为，往往不是来自公民而是来自某级政府及其某些公务员。
依法治国的关键是政府依法行政，依法行政的责任在政府、关键在领导。滥用权力，侵犯公民权利，将受到法律制裁。政府守法是人民民主的法治原则，是对“法律约民不约官”的否定，与以“防民”为目的的封建人治原则是根本对立而区别的。
更重要的是普法教育不应当是消极的守法教育，而应是积极的法治教育；不应是培育公民成为“顺民”，而应是培育公民作为法律主人的意识，强化公民的维权意识。法律是人民意志的集中体现，任何国家机关、任何个人应以维护人民的合法权益为己任，人民在社会主义法律中是处于法律的主体地位，不像剥削阶级法律那样，劳动人民是法律制裁的客体，是统治阶级防范的对象。
表现之二，在立法工作过程中，往往有些主管部门在起草法律文稿时，总力图把自己部门的权力尽量扩大，而对公民的权利与自由则卡得严严的。较多注重如何使国家机关及其工作人员更方便地行使权力，对此详加规定，而忽视了公民权利的保障与对国家机关权力的制约。实践中，一些属于保护公民民主权利的立法，比较难以出台。
遵循“三个代表”重要思想和人民主权原则，立法不应是处处设防去限制人民的权利与自由，而应处处利民、便民和维护公民的权益。必要的合理的限制当然不可少，但一定要有利于广大人民群众的根本利益和积极性的发挥。
其次，要区分“治民”与“民治”的界限。在有些人看来，法律是管老百姓的，法治就是“治民”。相反，又有许多人说，法治首先是“治官”，而不是“治民”，这是目前比较普遍认同的一种说法。无疑这两种说法都涉及到法的本质，触及到了法的核心问题。
每个公民理所当然地要自觉学法、知法、守法。但是，社会主义法治的本质是“民治”，而不是“治民”，这是人民当家作主治理国家的体现。“治官”一说所隐含的主语仍然是“官”，谁来治官呢？仍然是官本身。不容置疑，以官治官仍然是不彻底的、靠不住的，难免产生假治、官官相护现象。所以，“治官”一说在有意无意中将法治转换成官治，很容易滑入人治的泥坑。这种看似很现代、很法治的说法，内心深处仍然没有摆脱官本位的阴影，是伪法治，法律仅仅是“官治”的工具而已。而法律工具论随时有可能为权力专横、独裁统治大开绿灯，希特勒发动侵略战争、迫害犹太人都是依据其制定的法律进行的。
由此可见，法治不仅要治官，而且不能仅仅由官来治。正如一位学者所说：“我们所说的法治，不应是治民，而应是民治，就是人民当家作主治理国家。”“民治”二字精辟而深刻地揭示了法治的本质。法治的主语应当是民而不是官，治官要靠民而不能只靠官。只有由民来治官，治官才会彻底，才有可能形成一个高效、廉洁的政府。所以，依法治官这是“民治”的关键。
“民治”是人民主权的体现，人民行使管理国家的权利，主要通过直接管理和间接管理两种形式。所谓间接管理，就是人民把管理国家的一部分权利委托给各级干部，由他们代表人民进行管理。在这种委托关系中，受委托者必须具备两个基本条件：一是代表人民的利益和意志，二是忠实地为人民办事。因此，在我国公职人员作为管理者，不是统治者，是人民的公仆。
“民治”还体现在以公民权利制约国家权力。在一个法治的国家里，老百姓当然要守法，但根本问题是政府要依法行政，这是因为大量的法律法规需要通过政府机关去具体贯彻落实。党的十五大报告指出“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利”。公民权利是国家权力的基础，也是对国家权力最有效的制约力量。党中央制定的“依法治国”方略的“国”，首要的是国家机器和国家权力，依法治国的重心在依法治权，这是依法治国的实质和关键。
现在有些人往往把依法治国的“国”当作一个空间或地域概念，将它简单地推演为分地区、分级别层次地“依法”治省、治市、治县、治乡；而其所治的对象仅限于本地区所管辖的行政、司法、经济、文化、社会等事务，这样“依法治国”就限于依法治理、依法办事。无可否定，这当然也很重要。但是，在一些地方推演为依法治村，最后落实到治家、治人，这样就可能演化为只治事不治权、只治民不治官、只治下不治上，法治由“民治”变为“治民”，这就有违“依法治国”的初衷，失去“依法治国”的精义。
前面说过，因为人民是“依法治国”的最高主体，政府和官员首先是“依法治国”的客体，然后才是依法行政的主体。既要接受人民的监督制约，又要在依法行政中保障人民当家作主的权利和自由。所以，以公民权利制约国家权力，是人民当家作主、实现人民主权的体现，它实质上是“民治”的一种法律监督。
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