我所知道的建国后制宪修宪经过
[ 2004年第3期 我所知道的建国后制宪修宪经过 作者：于光远 ]
两会即将举行，修改宪法会是这届两会议事日程中最重要的一项。学术界在这时候，理应多提出一些问题、多写出一些文章，供代表和委员们参加讨论修宪问题时参考。现在的状况是由于种种原因学者们在这方面研究得少，报刊有关修宪的文章发表得也少。
我对宪法—乃至整个法的问题，过去没有给予必要的注意。近几个月才认识到必须改变这种状况，才开始收集资料，特别对建国以来制宪修宪的情况查阅了一下，做了一些思考。
现在我按时间次序，一部一部宪法来作介绍。
第一部宪法
我说的”第一部宪法”是《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》。
我的这个说法可能是唯一的，现在写关于宪法文章的人，通常都是把1954年制定的宪法作为共和国第一部宪法，因为用宪法这个名称的，它的确是第一部，也有人把《共同纲领》算作第一部宪法的，但是把《中国人民政治协商会议组织法》同《中国人民政治协商会议共同纲领》合在一起才称之为第一部宪法的我还没有见到过。
1949年10月1日成立中华人民共和国。这部宪法在三天前已经制定成功，等着这个日子的来临。在某种意义上说，中华人民共和国就是根据这部宪法成立的，由此我们可以说建国与制宪同步。
人们对《共同纲领》讲的多，其实《中国人民政治协商会议组织法》的重要性绝不下于《共同纲领》。在《组织法》中规定：中国人民政治协商会议全体会议拥有”制定或修改中国人民政治协商会议共同纲领”的职权。《中国人民政治协商会议组织法》本身，除规定组织机构的建立和它们的职权外，还规定”团结各民主阶级、各民族”，”实行新民主主义”，”反对帝国主义、封建主义及官僚资本主义”，”联合世界上以平等待我之民族及国家”等最高原则。但是没有保护国家的公共财产和工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的私有财产，没有关于人民自由权利等规定，而这些在《共同纲领》中都有了。所以这两个文件合在一起就是一部新民主主义的宪法大纲。因此我在这里就称之为建国后第一部宪法。这是建国开始制定的第一部宪法。应该说是一部很好的宪法。
这部没有宪法名称的宪法，是包括中国共产党在内的各党派共同制定的。各党派合作得非常之好。从那两个文件本身，就可以看得出这一点。民主党派中也不乏优秀的法学人才。后来被划为大右派直到最后没有平反的罗隆基，在起草这部我称之为建国后的第一部宪法时，他就是作出了贡献的人中的一个。
当时中国人民政治协商会议才组成，我们党和各民主党派的合作关系的确很好。就在《中国人民政治协商会议组织法》规定在普选的全国人民代表大会召开之后，中国人民政治协商会议全体会议就放弃在这以前拥有的职权，一心欢迎全国人大。这就可以证明各民主党派和我们党之间的良好关系。
我手边还保存有一个由中国人民政治协商会议全国委员会学习座谈会干事会印的、题为《关于讨论”唯物主义几个基本特征中的几个主要问题”的试答》的资料，上面记有委员们的意见，有名有姓的就有章乃器、陈铭枢、凌其峻、千家驹、李相苻、章克善、吴觉农、沈志远等人。中国人民政治协商会议秘书长李维汉参加了这次座谈会，并且同全国委员们一样积极发言。从这件事中也可以看出我们党同民主党派合作得很好。在这里我还可以讲一下这样一个情况。有一天，人民政协全国委员会派他们机关姓朱姓钟的两位专职工作人员到中宣部机关找到了我，要我帮助他们政治学习，要我担任”全国委员会学习座谈会”的顾问，所以这份《试答》的记录就到了我手里。
第二部宪法
我说的”第二部宪法”指的是1954年制定的《中华人民共和国宪法》。它是这一年的9月20日我国第一届全国人民代表大会第一次会议通过的，它是第一部正式使用”宪法”这个名称的宪法。
它与《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》时间相隔整五年，在这五年中我国发生的主要变化，是批判了刘少奇的”巩固新民主主义秩序”的主张，否定了新民主主义的长期性。这部宪法肯定”中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”指出要实行对农业手工业资本主义工商业的社会主义改造，”保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会”。
对待各种所有制的具体态度是”国家保证优先发展国营经济”；”国家保护合作社的财产，鼓励、指导和帮助合作社经济的发展，并且以发展生产合作为改造个体农业和个体手工业的主要道路”，它是”组织个体农民、个体手工业者和其他个体劳动者走向劳动群众集体所有制的过渡形式”。
也是在这部宪法中到处可见使用”依照法律保护……”、”保护合法……”的手段保护一下子还不能消灭的非社会主义财产。如”国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权。”“国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权。”“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。”“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。”
在《中国人民政治协商会议组织法》中，规定中国人民政治协商会议全体会议”在普选的全国人民代表大会召开以前，执行全国人民代表大会的职权”。其实1954年的全国人民代表大会谈不上普选。这第二部宪法的社会基础我以为比第一部狭小许多。
总的说来，这部宪法与《中国人民政治协商会议组织法》和《中国人民政治协商会议共同纲领》相比有某些退步。
关于这部宪法，中国人民大学萧北声写了一篇《制宪仪式背后的曲衷—从〈共同纲领〉到〈1954年宪法〉》，文章中告诉我们1954年宪法制定的过程大体如下：
1952年10月，刘少奇率中共代表团访苏前夕，在给斯大林的信中提到了召开人民代表大会和制订宪法的问题。随后在刘少奇与斯大林的会面时，斯大林提出，”为了驳斥国际上敌对势力对新中国的攻击和便于中国更好地开展建设事业”，中国应该尽快地召开全国人民代表大会和制订宪法。出自中共权威机构之手的《刘少奇年谱》也透露，1952年10月2日，刘少奇在出访苏联前夕曾给斯大林写信，谈到召开全国人民代表大会和制订宪法的问题，而且刘到了苏联以后，于10月26、29、30日先后3次打电报将两次同斯大林会谈的情况向毛泽东和中共中央做了汇报。在此之前，中共原来是打算在完全建成社会主义之后再着手制宪的，但是斯大林既然这么说了，于是中共中央接受了斯大林的”建议”。随即是一连串快节奏的”落实”动作，先是在第一时间内由中共中央做出尽快召开人民代表大会和制宪的决定，并由主持政协的周恩来在随后召开的政协会议上公布中共中央的决定，提请中央人民政府委员会讨论。接着，在1953年1月召开的中央人民政府委员会作出决议，决定当年召开地方各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会，制订宪法。会议成立了两个委员会：以毛泽东为首的宪法起草委员会和以周恩来为首的选举法起草委员会。随后，在不到一个月的时间里，选举法就被制订出来并获得通过。
在接下来的时间里，制宪进程出现了一个暂时的停顿，直到1953年的下半年才又重新启动，不过这次却进入了”快车道”。在刘少奇的亲自主持下，从1953年的下半年到1954年夏天，不到一年的时间里，全国范围的异常繁难的人口普查、选民登记和基层选举全部完成。相对而言，宪法的起草工作起步则要晚些，1953年底毛泽东率一干秀才组成的起草小组到杭州，算是启动工作，1954年1月才真正开始动手。1月31日就完成初稿，中间经过几次复议之后，到5月1日就可以将宪法草案向全国公布了。实际进度差不多也是如此，只是宪法草案的大讨论被分成了两步，3月底先由中共和民主党派的地方组织讨论，6月上旬才交由全国人民讨论。据说在3个月的人民宪法大讨论中，有将近1亿5千万人参加，到了这个地步，制宪过程已经有几分像一场颇有声势的群众运动。在这场讨论过后，1954年9月15日，新中国的第一届全国人民代表大会如期召开，会议通过了新中国的第一部宪法，产生了名义上的最高权力机构—全国人民代表大会常务委员会，一起主持选举工作的刘少奇当选为第一届全国人大常委会的委员长。至此，新中国的首次制宪过程全部完成。
萧北声文字是如此，我虽然没有参加1954年宪法的起草工作，但是我是党中央机关的工作人员，真实的情况还是能够了解和懂得如何判断。因此那时虽然作了人口普查、选民登记、基层选举、中共和民主党派的地方组织讨论及据说有将近1亿5千万人参加的”宪法大讨论”，但是我还是以为基本上是走形式的，还不好说是《中国人民政治协商会议组织法》中所说的”普选”。
第三部宪法
这部宪法是”文化大革命”中1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议通过的。通篇是”文化大革命”的语言。在序言中就强调了”取得了无产阶级文化大革命的伟大胜利，巩固和加强了无产阶级专政”。搬出了那时候的”无产阶级专政下继续革命的理论”，说”社会主义社会是一个相当长的历史阶段。在这个历史阶段中，始终存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性，存在着帝国主义、社会帝国主义进行颠覆和侵略的威胁。这些矛盾，只能靠无产阶级专政下继续革命的理论和实践来解决。”
在宪法总纲里还写有”大鸣、大放、大辩论、大字报，是人民群众创造的社会主义革命的新形式。国家保障人民群众运用这种形式，造成一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面，以利于巩固中国共产党对国家的领导，巩固无产阶级专政。”
在这第三部宪法条文中有一条值得注意的，就是1954年宪法第九十条中关于公民居住和迁徙自由的条文被删掉了。
第四部宪法
1976年9月毛泽东去世。10月华国锋、叶剑英等依靠人民一举粉碎”四人帮”，当然不能容忍”四人帮”在位时制订的那部宪法。于是，在1978年3月5日第五届全国人民代表大会第一次会议通过了一部新的宪法。在这次人民代表大会上，华国锋作的政府工作报告的起草我参加了。那次报告的起草小组由顾明负责，主持起草的主笔是吴冷西。华国锋在粉碎”四人帮”这件事情上立了大功，但是他有”两个凡是”的思想，凡是以毛泽东本人的名义说过的话，他就不愿动不敢动。
我是这一届全国人民代表大会代表，而且是主席团成员，但是由于我没有参加修改宪法的工作，宪法修改的情况竟完全没有注意。直到最近查阅1978年的宪法，才明白这部宪法是怎么一回事。
这时”两个凡是”的思想仍然在作怪，华国锋知道无产阶级专政下继续革命是毛泽东的思想，在这部宪法中，这个说法依然保留。
毛泽东说这样的”文化大革命”以后还要搞几次，于是在这部宪法的序言中写着”第一次无产阶级文化大革命的胜利结束，使我国社会主义革命和社会主义建设进入了新的发展时期。”请注意这里的”第一次”三个字。他不敢说”文化大革命”已经结束，只敢说”第一次文化大革命胜利结束”。华国锋知道大鸣、大放、大辩论、大字报是毛泽东提倡的，因此在这部宪法里面，仍然保留大鸣、大放、大辩论、大字报的内容，不过从1975年的宪法的序言中搬到了这部宪法第三章”公民的基本权利和义务”中第四十五条，文字改成：”公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由，有运用’大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利。”
还有这部宪法没有恢复1975年宪法中删去的迁徙自由。我竟没有注意到这件事。我不仅没有提出反对意见，而且在通过这部宪法时我是举了手的。这真不应该。
第五部宪法和它的三个修改案
很特别，第五届全国人民代表大会制订过两部宪法。除了1978年这一届第一次大会这一部外，都还有1982年这一届代表大会的第五次大会通过的宪法。
上面讲过的四部宪法，每一部与另一部相比，都有原则上的不同，因此我们说它们都是”一部”。1982年宪法是在十一届三中全会以后制定，同以前的四部宪法比有很大的进步。1988年、1993年和1999年修改了三次，这三次修改，都不算重新制订宪法，因此它们合起来只算一部。
让我们回顾一下半个多世纪中的我国所有制的变迁。从1952年开始，我国进入了一个”对农业手工业资本主义工商业进行社会主义改造”的历史时期。在这个时期，无论在理论上和实践上就是想剥夺和消灭私有财产。从50年代初的三大改造、1958年到60年代初的三面红旗，一直坚决实行压抑打击私有财产的路线方针。1982年宪法，仍没有保护私有财产的条文。整部宪法对私有财产只有一处说到私有财产的继承权。而这里所写的私有财产指的只是收入储蓄和房屋等生活资料，并没有肯定生产资料可以私有。后来我们国家又逐渐进步，可是1982年宪法在财产条款上一直没有修改。
1978年十一届三中全会以后，经济改革逐步发展：先是突破包产到户这个口子。接着承认我们还处在社会主义初级阶段，在财产制度上不得不是多种经济成分共同发展。再进一步就是肯定在我国实行市场经济体制。
1982年宪法在1988年4月、1993年3月和1999年3月修改过三次，每次在财产条款上都有某些修改。
1988年对1982年宪法作了两处修改，在宪法第十一条增加：”国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济合法权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”在宪法中第一次出现了私营经济的提法，从只是生活资料前进到生产资料。另外一条修改，是把宪法第十条第四款”任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，修改为”任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这就是说宪法规定土地使用权可以转让，这是和包产到户、大包干联系着的。
1993年宪法的修改是在党的十四大之后，十四大决定中国实行社会主义市场经济体制。1993年3月29日第八届全国人大第一次会议通过，除了在宪法序言中加进”社会主义初级阶段”和增加了”中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”之外，在宪法条文中，也根据社会主义初级阶段理论，加上了一些条文，使得多种经济成分都有了规定。这次修改，最重要的是把原来所规定的计划经济为主、市场调节为辅的规定，修改为”国家实行社会主义市场经济”，”国家加强经济立法，完善宏观调控”。与这个重要修改相适应，宪法对原来国营企业、集体企业服从和接受国家计划的条文也做了修改，去掉了原来的规定，改为在法律规定的范围内自主经营或有独立进行经济活动的自主权。
1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议，对宪法又作了修改，在宪法条文原来第五条基础上增加一款，规定：”中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”
1982年宪法，加上它的三次修正案，就是我们现在准备修改的现行宪法。现行宪法应该说是一部好宪法，也许可以说是唯一的好宪法。但是我认为现行宪法也不是没有缺点。从方才的叙述中，我把事实都讲出来了，现在再归纳一下。我个人现在认为现行宪法的主要缺点，有以下几条，我建议大家多多斟酌一下。
（1）在第一章”总纲”中有这么两点：
第一，宪法第十二条规定”社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，而第十三条规定”国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”使人得出结论，宪法规定”公有财产神圣不可侵犯”，而私有财产没有这样的规定，那就是公有财产和私有财产不平等，因为私有财产并不那么神圣，似乎可以侵犯。
第二，在第十二条当中，没有”合法”和”依照法律规定”的字样，而在第十三条的第一款和第二款都写进去了。
在第二章”公民的基本权利和义务”中：
在第三十三条第三款中，规定”任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”在这里，没有说宪法是个基本法，把宪法和法律平列。
（2）我们的宪法没有宪法法院的规定，这样就没有更规范的办法保证宪法的实行。
2003年，德国宪法法院庭长恩斯特·本达访问中国，在中国发表了谈话，这些谈话整理成文字出版，作为德国阿登纳基金会的系列丛书，题为《法律与全球化》。书中指出：”根据德国的基本法，宪法的捍卫者是为此设立的联邦宪法法院。只有通过它的宪法法解释，宪法现实才成为规范力量。很显然，在贯彻宪法及宪法变革的过程中，宪法司法审判体系起着至关重要的作用。’普通’法规、’普通’的法律制度通过国家予以保障，国家通过司法人员，必要的话通过强制执行或刑事判决来贯彻法规。”“但宪法的贯彻则不同。不存在一个位于宪法之上的保障宪法的国家权力。不是国家权力位于宪法之上，而是相反。唯有宪法法院作为国家唯一的宪法机构有权对宪法做出权威性解释，对它在一定程度上进行有限的制裁。宪法法院决定国家行为的合法性，一个有效的宪法司法审判体系可以使宪法从文字转变为现实，避免与基本法相左的现实宪法的形成，从而避免与新法文字规定相左的现实的产生。宪法优先于普通法律只有通过宪法司法体系对宪法的应用才能得以体现。”
（3）没有分清楚法律和纲领的区别。纲领同法律之间的关系，纲领可以用一个字来表明自己的特征，那就是”要”。”要”这样，”要”那样。”要”的结果就是”得到”—客观上出现希望出现的事物。法律也可以用两个字来表明自己的特征，那就是”不许”。”不许”这样，”不许”那样。”不许”的结果就是”避免”—客观上不出现不希望出现的事物。纲领对愿意推动社会前进的人是鼓舞。法律对犹豫动摇的人是警戒，而对阻碍社会前进的人则是惩罚的手段。
总的说来，我们是向前看，但是也需要向后望一望，记取教训，不做不利于社会进步的事情。教育那些对推动社会进步犹豫动摇的人明白和坚定起来。对那些阻碍社会前进的人，那就要对他们大喝一句”法律不许”！
宪法作为广义法律中的一种，它与其他法律的共同点都是”不许”，但是又有与其他法律相区别的本身的特点，那就是它”不许”任何机构制定与它有任何抵触的法律。它是最高的法，是根本法。我赞同这样的命题：”非法之法【能够否定其他法律的法律】才是法【后面那个’法’字说的是宪法】。”如果没有这样的规定，即使这次修宪之后有了宪法法院，也不能很好地行使这种职权。
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