【编者说明】
本报告是作者受“中国人权”委托完成的专题研究报告，其版权归“中国人权”所有。本刊编辑部获“中国人权”许可全文刊登，谨此致谢。报告共分7章，本刊将从这一期起分章连载。

【作者按语】
选择“中国政府如何控制媒体”做为一个研究课题，是对中国人生存的政治文化环境的一种剖析。由于本人曾经有过在媒体工作8年多的经历，我感到，做这一研究是我的责任。

毫无疑问，媒体（现在还包含网络信息）是现代人获取信息的基本手段，许多人虽然知道中国媒体消息不太可靠，但却无法辩识其中真假。我遇到过这样的疑问：“你既然说中国媒体不可靠，为什么你的研究却大量使用媒体资料？”对于这一诘难，我可将自己的经验与读者分享：

要想在各种如山堆积的媒体消息中辨别真假，笔者主要凭借3条，一是凭借自己多年观察积累而成的常识理性，二是凭借常识理性从媒体的字里行间找出真实的信息，三是以“内部人”的方式进入中国人的日常生活，从中观察真相，而不是以某种官方（或外来）调查者的特殊身份去获取信息，因为这种调查往往受到控制，流于形式。

常识需要长期生活在一个社会里才可获得。作为“外来者”与“内部人”的经验也完全不一样，几乎具有不可替代性。但学会阅读中国的媒体，并了解如何作出判断，却是可以与他人分享的重要经验。在此我想向读者贡献两条重要的常识：

第一，对灾情、治安、腐败等一切所谓“负面消息”，这类消息一般都是真的，实际情况往往比公开报导的还要严重很多。因为中国的“宣传纪律”是报喜不报忧，每有灾害事故发生，都要严格控制对灾情事故实际状况的报导，如规定公开报导的死亡人数不得超过几人（不管事实上死了多少人），甚至灾情损失汇报都成了中共表彰自己的官员们如何勤政的机会。而读者每次读到这些消息时，并不了解媒体人为了报导这些消息所要承担的政治风险与记者们的勇气。

第二，学会从反面理解一条消息。中国媒体习惯于反面文章正面做，比如当中国的媒体说政府关心下岗工人问题时，大可以把这样的报导理解成下岗失业问题非常严重。如果媒体说某领导谈一定要关心“农民问题”，就可以理解成“三农”问题已成为社会上最严重的问题并且已经影响到社会生活各方面，成了一个领导者不得不表示“关注”的问题。每一次政府高官的贪污腐败劣行曝光，也总被解释成党中央与政府厉行反腐的成绩，却从来不谈腐败问题产生的体制根源。

我始终相信，一个政府如果严格控制媒体言论，那是因为这个政府缺乏政治自信。至今为止，我在美国已经生活了3年，这段时间正好是美国社会经历“911”事件创痛之时。在这段特殊时期内，美国国内各种反对伊拉克战争的声音此起彼伏，《纽约时报》一位左倾记者为了反战不惜制造假新闻，但最后只是《纽约时报》将其解职了事。《纽约时报》遇到的压力来自新闻界的职业道德呼声，并非美国政府的压力。美国人民也表现了他们的政治成熟，尽管当时不少媒体持反战立场，但美国人民对媒体并不盲从。美国社会的共识是：美国公民只有充分、无畏地面对针对美国政治的一切批评，才能保证民主和自由；公共讨论的自由不可限制，限制这种自由等于摧毁民主制度的基石。允许各种反对力量活跃在自己的国土上，既是美国充满魅力之处，也是美国人民热爱自己国家和制度的主要原因。

我衷心期待，在未来的中国国土上，人们可以在没有任何政治恐惧的状态中，自由表达任何思想。
（写于2004年）

前言：中国政府为什么要控制新闻

人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递
消息和思想的自由。
《世界人权宣言》第19条

1、人人有权自由参加社会的文化生活，享受艺术，并分享科学进步及其产生的福利。

2、人人对由于他所创作的任何科学、文学或美术作品产生的精神和物质的利益，有享受保护的权利。
《世界人权宣言》第27条

一、1978年以前中国新闻控制的演变与特点

1. 中国共产党政府控制新闻的目的

中国共产党控制言论与思想自由并不始自1949年建立全国政权以后，而是从延安时代就开始了。这些事情已经有一些历史学家进行过研究，前《人民日报》副主编王若水曾在去世前不久发表过一篇“整风压倒启蒙：五四精神与党文化的碰撞”，记述过当时中共残酷整治思想异端的斗争 [1]。1949年以前中共理论家与高级领导干部确实发表过不少有关新闻自由与言论自由的文章 [2]，反对1949年以前的政治敌人国民党，但这只不过是他们攻击敌人的藉口而已，事实上他们从来就没有打算实行所谓新闻自由。

这种控制新闻的首要目的是为了稳固统治。共产党政治从来就包括两个方面：一是崇尚暴力，这种暴力被毛泽东概括为“枪杆子里面出政权”与“无产阶级专政下的阶级斗争学说”；二是通过宣传与教育控制人们的思想，让治下的民众相信共产党政权的统治是最好的统治，所做的一切包括任何暴行都是正当的，凡对共产党政权持批评态度是反动落后的，用暴力消灭它们是合理的方式。前者主要表现为对媒体的控制，所有的媒体都灌输同一种观念，让人们没有任何可选择的信息，习惯于同一思维。后者则渗透于共产党的教育理念与教育方式，成为民众一种自发的思考方式。中国共产党政府通过政治暴力与意识形态教育宣传这两种方式统治中国长达大半个世纪，从而使中国人对世界一些普适价值，如人权、自由、民主等观念的认同与解释与西方完全不同。这种影响之深远，从下列事实可证：许多中国学生尤其是1989年以后的年轻一代出国后，对西方社会有关描绘中国的历史，如中朝战争、中美关系、中共党史等大多数抱着不相信的态度。

也正因为中共政府在意识形态教育与宣传方面的巨大成功，中国共产党政府才能在长达50年的统治中，经历过种种由它们亲手制造的危机，还能维持其统治，并且让中国多数民众相信：离开中国共产党的统治，中国就会陷入动荡不安。

控制新闻的第二个目的则是国际交往的需要。在改革开放以前，按毛的定义，中国的新闻媒体是与“帝（以美国为首的西方民主国家）修（前苏联）反（台湾香港等一切国际反华势力）进行斗争的武器”；在改革开放以后，则成了引导世界认识中国的工具。中国的真实是什么，从来就不是中国的新闻媒体报导考虑的问题。中国政府需要向国际社会展示什么，这才是媒体报导的主要任务。从国际社会对中国所持有的观感来看，中国政府控制媒体的主要目的已经达到。

2. 毛时代控制思想的特点

事实上，中共建政以后，中共将中国在国民党时期所开办的报纸杂志广播全部接收，并“改造”为中共控制下的“以人民日报为龙头”的“社会主义新闻事业体系”，新华社即中共1931年在江西瑞金成立的红色中华通讯社，《人民日报》前身即为中共华北局机关报。从此中国大陆只剩下两家形式上为所谓“民主党派”主办但归中共领导的《文汇报》与《大公报》。

理解中共新闻控制的关键并不在于报纸由谁开办，主要是看中共控制新闻的政策与管理方式。对1978年改革前实施的新闻媒体管制，国际社会由于对苏式新闻管制比较了解，因而相对容易理解。那时中国社会处在毛泽东的铁腕统治下，没有任何思想自由。国人形容当时的情况是“10亿人1个大脑”，即毛泽东的大脑。“听毛主席的话，按毛主席的指示办事”，不超过当局允许的范围发表言论，是每个中国人都必须恪守的行为规范。而毛控制社会的方式是发动群众，在群众中培养“积极分子”，让“积极分子”自觉监视周围人群，并鼓励人们以各种形式告密，名曰“检举揭发”，告密者会得到各种奖励。以任何形式记录下来的不同于官方版本的个人思想，只要被人偷窥到，都会给本人及其家庭带来灭顶之灾──那时的中国根本没有个人通信自由这一说，任何单位的领导与同事都可拆看他人信件，尤其是在政治上受到歧视的所谓“地富反坏右”等人的信件。至于对报纸的管理，毛的方式极其简单明了，即“报喜不报忧”。他讲过：“假如办十件事，九件是坏的，都登在报上，一定灭亡。 [3]”按此精神，中国的报纸其实只有一个声音，即毛泽东与中共中央的声音，而中共中央的声音其实也就是对毛泽东意图的解读而已。总之，毛时代不断发动的各种政治运动，以及用于惩治思想罪与言论的“反革命罪”，被扩张到了非常荒谬的程度，不仅各种因怀疑官方思想的而成立的“学习小组”成员被以“反革命罪”处以重刑（经常是死刑与无期徒刑），即使是稚龄小孩呼喊一句“打倒毛主席”的口号，也会将其家长抓起来处以重刑，理由是“小孩不懂事，背后一定有家长教唆”。

这一时期由于思想控制极其严厉，再加之中共实行愚弄民众的意识形态教育，中国与西方文化价值观几乎处于完全隔绝状态，中国人民中的绝大多数对中共政治体制甚至连怀疑的能力都不具备，因为他们不知道世界上还有另一种更有价值的生活存在；加之中共用极其严酷的方式镇压，除了被镇压者本人受尽种种折磨而死，如张志新被割喉管后再处死刑、李九莲被活体取肾后再被枪毙等，其家属子女也被打入社会另册，受到严重的政治岐视。在这种红色恐怖统治下，绝大多数中国人不敢越雷池一步，在中共科层组织中任职的各级干部也知道如何做才能保住官位并升官晋爵，对于何种言论思想是异端也处于一种自觉的防范当中，比如常有人检举邻居同学熟人当中有人收听台湾与美国之音等“敌台”而获表彰，因此中共控制新闻媒体的方式反而极其简单，因为没有任何报纸的编辑与记者想到要在报纸上发表与“毛主席、党中央声音”不同的意见，也根本没有人可能将任何稍带批评性质的报导发表出来。尤其是到了“文化大革命”当中，毛泽东将在1949年至1966年之间中共统治期间的作品都统统贬称为“17年资产阶级与修正主义文艺路线的产物”，即使作者在作品当中对党与毛泽东持歌颂态度，还是常常被指斥为“别有用心”，借古讽今，指桑骂槐等等，因而受到严厉批判。由于思想文化控制已经达到了“10亿人观看8个样板戏与几部小说”这种登峰造极的程度，这种控制反而极其简单与直接。在中共官方的宣传里，“言论自由”“出版自由”“新闻自由”一直被贬称为资产阶级的腐朽文化，这种影响至今犹存，只是不再在官方媒体上公开出现而已，但每逢整肃思想异己者时，这套老调还是免不了重弹。

二、1978年中国改革开放以后的新闻媒体控制

这一时期应该以1989年为界，分为两个阶段。第一阶段是1978年至1989年，是新闻管制相对宽松时期。

1978年以后，中国社会政治环境有很大的变化。在华国锋统治的最初两年，邓小平为了夺取党内最高权力，并为自己的统治正名，必须对毛有所否定，这时候邓对所谓“党内民主论”完全认同，并用这种理论作为与华国锋的“两个凡是”斗争的理论工具。这种否定等于打开了“潘多拉盒子”，改变了中国的政治环境，也决定了中国新闻控制的方式有着完全不同的特点。当时邓小平与中共虽然不想改变中共一党专制的政治格局，但由于面临各种特殊的社会条件，使中国自共产党建政以后出现了少见的宽松局面。这些特殊的社会条件包括：

1. 中国已经实行了对外开放政策。这种完全出于经济考虑的对外开放主要以欧美发达国家为交往对象，中国政府因其文化专制及人权状况落后而受到国际社会的强烈指责批评，开始考虑到改善所谓“国际形像”。

2. 由于文化大革命确实使中共党内不少官员利益受损，成为受打击者，对毛式专制有所反省，这时党内确实有所谓“改革派”与“保守派”之争，胡耀邦与赵紫阳的相对开明，确实为社会舆论的开放提供了社会条件，中国在八十年代出现了所谓“思想解放运动”。

3. 这一时期政治思想争论其实完全是中共党内“开明派”与“保守派”的争论，争论的焦点其实就是要实现所谓“党内民主”以形成“集体领导”。由于邓小平事实上不可能拥有毛当年那种说一不二的权威以实行个人独裁，陈云、薄一波等元老虽然不能形成与他分庭抗礼的格局，但却可以对他的施政进行某种程度的批评。由于参加争论的人士背后各有中共党内元老撑腰，手中也各有资源，80年代中国媒体上表现出来的所谓“开放”气象，实际上就是各种政治力量在背后撑腰的表现。邓小平对党内外对民主的要求采取了不同的回应方式：对党外要求民主的力量，如魏京生与北京西单民主墙等，则采取硬性镇压。由于邓小平在执政初期，为了争取民心，已经取消了毛泽东时代臭名昭著的“反革命罪”，邓为这种硬性镇压找了一个新的罪名“泄露国家机密罪”与“危害国家安全罪”，这种罪名很容易让浸染在爱国主义教育中的中国人与受惩者保持距离。对党内不同的思潮则仍然沿用毛时代的斗争方式，发动思想斗争，如1983年的“清除资产阶级精神污染”与1986年的“反资产阶级自由化”。

这一时期的新闻控制事实上一直存在，只是中国的媒体这时还未脱离宣传色彩，大众媒体还未兴起，媒体数量相对少得多，中共对媒体在新的政治形势下的控制还处于“学习阶段”，这一特点可以从颁布的法律规定内容以及动辄下达文件对所谓思想异己进行公开处理可以看出。加上下列诸种因素，如第一，只进行思想整肃，不会开除公职砸饭碗，即“卡住异议者的胃”这一做法还不普遍；第二，国安部门还未渗透社会生活，尤其是公开承担思想监控任务；第三，由于政治控制相对宽松，知识分子的政治热情还未衰退，对于因思想问题受到整肃者还抱持同情态度。第四，也是最重要的一点，即由于党内开明派与保守派各有自己的势力作后台，而且没有任何一种势力占居压倒性优势，党内斗争已经没有“文革”时期那种“斗垮斗臭”的残酷性与血腥性。上述诸因素的存在，使得这一时期的思想斗争出现了一个邓小平等执政者不愿意看到的结果：受批判者“越批越香”。

这一时期引人注目的报刊杂志有《世界经济导报》、《新观察》杂志、《文汇月刊》、《书林》、《学习与探索》，这些杂志的领导者属于中共党内开明派人士。必须提醒的是，这一时期中国人刚从文化大革命的噩梦中醒来，对邓小平领导的经济改革充满热情与向往，社会的兴趣还未从政治转移到商业及世俗化的时尚方面，政治腐败也还只是刚刚冒出苗头。用“充满希望”来形容当时的中国，还是比较恰当的。至今中国传媒业人士回忆，都认为80年代是中国媒体真正的“黄金时期”。

第二阶段是1989年“六四事件”之后至现在（2003年7月）。“六四事件”发生以后，中国共产党最后一块遮羞布“人民政权”“人民军队”都被撕碎，以邓小平为首的中共领导层对此进行了反思，结果一致认为是受到了西方资产阶级思想的影响，于是在六四以后采取了新的意识形态战略，在教育系统恢复已经近于半废弃的政治思想教育，对新闻媒体则采取了新的管理方式。

在采用新的管理方式方面，必须承认中国政府的学习进展非常神速，而且较之毛时代的硬性措施更聪明、更隐蔽。这一时期的管理具有下列特点：

第一、将对新闻媒体的控制管理用法律、法规及法规性政府文件的形式“制度化”。80年代的一些相关条文仍然沿用，同时又制定了不少新的法律、法规，不断颁发各种文件。

第二、实行政府领导的新闻出版署（局）与中共党委宣传部门双轨制领导，在二者的权限上，宣传部更大于政府的新闻出版部门。

第三、确立了一条政治问题非政治化处理的原则。所有政治思想罪犯，不再以这一罪名治罪，能找到贪污腐败等经济问题的，全用这些罪名进行惩治；实在找不到这些罪证的，则用“危害国家安全罪”、“泄露国家机密罪”及“阴谋颠覆政府罪”等罪名进行惩治。而且发布惩治通知时，不再象“六四”以前那样，公开下达文件，而是通过电话通知，内部会议等形式。这些会议公布的内容不许记录，不许录音，不许外传。目的很清楚，“防止资产阶级自由化分子猎名”。

第四、在新闻报导上，不再象以往一样对某一事件表示沉默，而是采用搅浑水的方式，向公众公开发布一些“混合着部分事实真相的谎言”。这种混杂着部分真相的宣传，确实比完全的谎话更能迷惑人。坚持讲真话的少部分中国学者，与本可以面对中国现实的许多国外学者之间对中国问题的看法分歧越来越大。而这些外国学者们坚持观点的主要理由第一是中国国家统计局公布的数据，第二则是他们到过中国哪些大城市，第三是他们曾在中国做过一些调查。但他们忽视了一条，中国国家统计局公布的数据本身经过严格的过滤与造假，他们到过的地方也是政府规定的（有法律规定哪些城市对外国人开放，哪些城市不能让外国人去 [4]），他们的调查也是在国安局秘密特工参与下完成的，数据拿出国之前必须报中国政府部门审核（这一点是许多外国学者无论如何不愿意承认的，因为这关系到他们研究的学术价值） [5]……概言之，他们看到的“中国”是中国政府需要向外界展示的“中国”，他们听到的信息是中国政府希望世界听到的声音，外界人士想不到的是就连加入WTO这种并不那么政治化的事件，中国政府还会由中宣部与中央办公厅联合下文，在长达48条的规定中，明确指明哪些问题不能这样谈，只能按照某种口径谈，如果违反了中央规定，要承担什么样的法律后果。这种“信息不完全”导致了人们对中国的认识片面化，当陷入“信息不完全”带来的困惑时，人们可能会以“中国太庞大，太神秘，太特殊”来解释，却很少想到这完全是中共政府采用政治高压手段控制媒体的后果。

大量外资源源进入中国，可以说是中国新闻媒体宣传的主要功效之一。

第五，国家安全局特务系统公开监管互联网，并随时逮捕一些国安部门认为散布了危害国家安全言论者。在互联网引入中国之前，中国控制新闻还主要局限于平面媒体（纸质媒体），这种控制对人权的伤害还不易为外界所感知。

第六，在严厉设定各种禁载规定的同时，政府开放了社会生活领域，如性、吃喝玩乐、休闲等所有与政治无关的领域，可以说比所有西方国家更为开放。通过这种“引导”，中国社会已经高度商业化与庸俗化。在少数大城市里的新新人类生活方式，中国人几乎与国外的新新人类完全同步。而中国媒体几乎完全跟着时尚走，少数有社会责任感的媒体只能在政治高压下艰难求生，且面临随时被取缔之险。这种商业化与庸俗化使中国人对政治的热情逐渐衰退，对金钱的追逐则渐渐成为人们生活的主要目标。

近几年网络兴起之后，中共政府对媒体与舆论的控制就不得不从“黑箱操作”进入半公开化状态。自从中国政府开始建立世界上最庞大的防火墙开始，直到现在正在花费大量金钱建造的、目的在于全面监控公民行动的“金盾工程”，这些消息虽然让世界吃惊，但对于中国政府正在引导世界如何认识中国这一事实的危害性，国际社会的认识还是相当有限。至少人们还没有想到：中国政府如此在意控制传媒，是因为真实的中国有太多需要掩盖的黑暗面，中国政府所展示的“中国”只是几个“现代化橱窗”，只是不到15％的总人口的生活状况，与全面真实的中国社会相差太远。也正因为中国在严格的新闻管制下，人们只能听到一种声音，这就使国际社会对中国社会的认知被中国政府主导而不自知。不少学者、商人，以及其他想了解中国的人士，都被中国政府公布的统计数据与它发布的社会状况，被它每年都无数次夸耀的一枝独秀的经济增长所激动……，总之，中国政府在媒体上营造的“中国”，与生活于农村地区及中小城市的中国人感知到的中国差距相当大，而国际社会了解到的中国，其实就是中国政府在媒体上刻意营造的“中国”。

三、2003年的“新闻媒体改革”是否意味着新闻管制放松？

2003年是国际社会对中国充满期待的一年，人们对胡锦涛“七一讲话”翘首以待，以为那里面会有不少关于政治体制改革的宣言，但胡却给他们兜头一盆凉水。而部分亲中人士与学者仍然痴心不改，头上的凉水还未抹去，又开始制造一个新的神话： “中国媒体改革终于启程”。

持此论者的全部依据是2003年6月20日中央电视台在“晚间新闻”节目中播送了一条简短通知。虽然这条消息第二天登上了各大官方报纸的头版位置，但它也仍然只是短短的一句话：中共中央宣传部、新闻出版总署和国家邮政总局发出通知，禁止报纸期刊的出版单位在9月份以前征订2004年的报纸和期刊，只有科技类出版物不在此列。上述政府部门声称，此举目的是为了制止为保证发行量而推行的各种强制性摊派征订手段。

但中国各大网站却以“中国媒体改革终于启程 [6]”为题对这条新闻加以分析。照例又有一群“学者”从中发掘出“新闻体制改革”的微言大义。其论据有二：一是据看到“改革草案”的学者说，允许外资与国内私人资本入股新闻出版行业，这一点将使中国政府再也无法阻止“非党的喉舌”媒体出现；二是因为要裁撤一些由地方政府机关主办的各种靠摊派度日的小报纸杂志。

被列为第二项“改革”的内容，其实是中国政府想减轻财政包袱，因为28个国民供养一个公务员的局面实在难以为继。地方政府主办的报纸杂志因为都是被列入财政预算的“财政差额拨款单位”，即财政拨款只管办公费用与工资，不管住房及医疗等福利，谓之“差额”──裁撤掉它们有利“财政减负”。多年以来，由于各种质量低劣的报刊完全依靠摊派占领市场。这种没有市场真正需要的刊物能够存在，是中国特殊行政文化的产物。在现有的新闻管制政策下，刊号是社会上最稀缺的资源之一。许多报刊，虽说亏损累累，可其主管部门就是不让它死亡，因为一个刊号就是可以套现的巨额“部门财富”。 一些主管单位将一家濒临破产的刊物或报纸租给他人，可以坐收利益。

中国媒体引用官方人士的预测，认为可能会缩减三分之二。因这项“改革”不涉政治，且从1997年以来的几度裁撤都雷声大，雨点小，故值得讨论的主要是“私人资本与外资投资传媒”将引起“新闻媒体改革”的预测。

上述论点其实根本站不住脚，因为保障新闻自由并不依靠谁投资，而是依靠有关保障新闻自由的法律制度。这有中国近期的几条经验事实为证。

第一条是WTO神话的破灭。中国加入WTO以后，不少人都欢欣鼓舞地认为，外资进入中国以后会强迫中国按照国际惯例办事，有助于中国加速政治民主化进程。但这个神话很快破灭，因为事实证明，不是进入中国的外资改变了中国的游戏规则，而是它们顺应了中国腐败的制度环境。外国科技大公司需要与中国建立经济关系时，他们宣称的口号是“科技创新有利于自由和民主”，但具有讽刺意义的是在中国，有能力应用这些科技设备的政府正好将其用之于相反的目标：对中国公民尤其是要求民主与自由的人士实行越来越微妙和复杂的镇压。中共监控国民的高科技网络系统“金盾工程”就是外国大公司与中共政府密切合作的结果。

第二条是已经进入中国传媒业的外资所遭遇的境况。外国进入中国的门户网站，早就开始“自律”，高度自觉地配合中共政府控制网站的各种要求，对各种中共官方认为有害的消息进行过滤。如门户网站Yahoo（雅虎）居然向中国政府保证：在向中国播发的网页上，不刊登危及中国国家安全和社会稳定的内容。香港《星岛日报》投资数千万元在深圳市办《深星时报》的经历也说明同样问题。该报由《星岛日报》与《深圳特区报》合资办，星岛股份占85％以上。但在其短暂的不到两年的生命里，读者只看到该报的文章比中共自家报纸的吹捧还要肉麻。如“武警战士大奋神威，数名歹徒乖乖就擒”，“深圳市委领导以身作则，廉政建设大见成效”之类的文章每天高踞头版重要位置，有时甚至还用了通栏标题。美国在中国开办的“博库网站”，更是常常在中宣部点了谁的名之后就将谁的文章拿下来，比如笔者曾在该站有专集，但一俟中宣部下文全国禁载笔者文章，博库只有自觉遵行，遵行的速度比国内媒体还快。

至于那些投资于媒体行业的私人资本，据笔者所知就有多家，如《环球企业家》、《港澳经济》、《新周刊》等等，而这些媒体什么时候敢唱些与中国官方“主旋律”不同的声音？其革新主要体现在非政治领域内及印刷与装帧上。

最重要的就是一条有关媒体产权界定的消息一直被有意忽视：1999年10月21日《新闻出版报》在头版头条位置披露了一条重要新闻：国家机关事物管理局、财政部和新闻出版署在给中国社会科学院“关于《中国经营报》和《精品购物指南》报社的产权界定的批复”中明确指出：中国媒体是国家的特殊行业，不同于一般的企事业单位，因此不适用“谁投资谁所有”的企业资产认定的原则，一律算作国有资产。该批复还强调此规定适用于所有中国报纸。外资要想获得在媒体业的投资权益保障，还得要看中国政府何时废除这条“行政性法规”。

第三条就是设立了种种限制舆论的恶法，封堵民冤。从90年代以来，中共已经频频动用“危害国家安全罪”“泄露国家机密罪”“阴谋颠覆政府罪”这三条罪名来压制舆论，再辅之以由宣传部门实施的处罚，为了生存，媒体已经高度自律。 香港除了《文汇报》《大公报》之外，大多数媒体并不依靠中共政府投资，但这些年来已经噤若寒蝉。而中共意犹未尽，还要制定“二十三条”恶法，颠覆香港社会建立已久的自由秩序。连香港人都知道，只要通过“二十三条”恶法，香港的言论自由将成明日黄花，至于媒体的投资者是谁，在这里根本不起作用。

而且，这些论者有意屏蔽了几条重要信息：一是SARS期间关于严惩传播SARS谣言的恶法出台，并依此恶法抓捕了几十个人。这条恶法的关键在于：凡不同于官方SARS版本的一律被视之为谣言。这种恶法能够公然行之于中国，是对言论自由与法律尊严的最大亵渎。二是2003年5月对北京4位在学术层面上讨论“宪政民主”的青年知识分子，以“危害国家安全罪”与“阴谋颠覆政府罪”判以重刑。三是2003年7月，被中国视为“改革开放前沿”的深圳市政府推出《出版导向预警工作办法》，对该市所辖的报刊、电台、电视等新闻出版物进行“制度性”的审读预警处理，对出现“政治导向偏差”的出版物采取“审读意见”的形式，通知出版单位，凡一年收到两次“预警通知书”的，将在内部通报批评，收到3次者，要处分主管负责人，甚至撤职。当局计划通过此举，“制度化”地监控传媒业。

凡此种种，证明的只是中共政府正在努力加强控制传媒，所谓“新闻体制改革”不知从何而来？

最有力的说明还是来自于中国官方自己的说法，在国家新闻出版总署的网站上登载了一篇文章，这篇文章在评述了2003年“新闻改革”后总结说：“表面上看，这项改革将加速大陆报业新闻竞争，有利于改善新闻报导的质量；但事实上，中共中宣部却透过严密的新闻审查，来达到管理和控制的目的。据悉，未来成为法人团体代管的各家媒体，政治审查和新闻审查仍会继续进行，而媒体本身的‘自律’亦严格要求。 [7]”

第一章 严密控制管理传媒的法律体系

本章重点分析中国的宪法与法律之间在控制传媒方面的奇怪矛盾：宪法规定，“中国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，以及进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”。但所有的法律、行政法规、行政规章以及地方性法规的内容正好与宪法精神相违背，都是有关如何控制、管理新闻媒体，完全无视新闻自由。

在社会生活中，宪法权利形同虚设，起实际作用的是旨在限制言论自由的各种法律与不断颁布的“行政法规”与种种“政府令” ，在中国政府严格管制下的所谓“媒体”，其实就是一台巨大的宣传机器。

一、中国大陆传媒概况

中国传媒业现在共分四种：报刊、杂志、广播电视与网络。中国是一个传媒大国，拥有的传媒数量堪称世界第一。据中国新闻出版总署计财司统计，截至2002年，中国共有报纸2,137种，分属1,200家报社和报业集团，比20年前增长近10倍；各类期刊共计9,029种；广播电台306家，电视台360家，广播电视台1,300家 [8]。除了中央电视台之外，影响最大的有上海东方电视、湖南卫视、湖南经济台等数家。

需要指出的是，发行量最多的报刊、杂志并不一定是读者最喜欢的报刊、杂志，其中不少是政府部门下达文件强迫机构或个人订阅的。由于党办杂志与具有教育功能的杂志一直被中国政府视为“教育全国人民与全体党员的重要思想阵地”（“思想阵地”是“洗脑工具”与“宣传机器”的好听说法），每年都要由中共中央宣传部（以下简称“中宣部”）与各省（自治区）层层下达征订任务强迫订阅，故此这些以思想教育为主的杂志一直是公款订阅的主要杂志。据统计，在中国2001年发行量超过100万份的杂志中，党刊占有5种（《半月谈》、《支部生活》、《共产党员》、《党的生活》、《求是》），教育辅导类占有9种（《时事报告》、《第二课堂》、《小学生时代》、《小学生天地》、《小学生导读》、《当代小学生》、《少先队员》、《中学生必读》、《中学生天地》，基本上是中国政府对中小学生进行洗脑宣传的重要工具）。工作指导类1种（《中国税务》）。这一类杂志主要通过摊派方式发行，教育辅导类主要由学校向学生摊派，工作指导类则由各地税务局向属地征税对象摊派 [9]。这些带有教育指导功能的杂志占到23种发行量过百万的杂志中的15种 [10]。

上述数量众多的媒体，其新闻来源却相对单一，尤其是在事关全局性的政治经济的报导，以及外交关系与国际社会的重大事件，几乎都是按照新华社所发的“通稿” [11]。这倒不是媒体本身愿意互相抄袭，而是有中国政府严格的“宣传纪律”约束。这种情况下，不少报纸都需要依靠其所挂靠的政府部门利用职权“摊派”才能找到“订阅者”，2003年下半年开始的所谓“媒体改革”，目的就是停办部分报纸，减轻政府财政负担。可以预见，中共此次整治摊派只是名义，事实上每年中共中央需要保留的3报1刊当中的《人民日报》与《求是》都是需要依靠中宣部下令硬性摊派到各省，再由各省当作政治任务下达到各地市县政府部门。但媒体数量减少后，倒是更有利于中共政府对媒体的管理。

这些号称“党的喉舌”的媒体几乎完全垄断了中国的信息供给──这里需要特别指出的是，中国媒体并非平等的实体，它们之间地位的高低不是由报纸的发行量来决定，而是由政府给定的“行政级别”，而“行政级别”高低对媒体的生存具有特别的意义。这一点将在后面专门分析。

二、严格控制传媒的法律与政策性法规体系

中国的法律体系与西方民主国家有很大的不同。除了全国人大（有地方立法权的则由省人大）这一号称“橡皮图章”的“立法机构”通过的法律之外，在社会生活秩序中起重要作用的还有中国国家最高行政机关国务院制定的各种“行政性法规”。由于“宪法”要考虑一个国家在国际社会中的“形像”，故需要承认公民享有“言论自由”。但在社会生活中，宪法权利形同虚设，起实际作用的是旨在限制言论自由的各种法律与不断颁布的“行政法规”与“政府令”。

1. 宪法

在中国，新闻媒体与中国政府之间的关系一直由共产党制定游戏规则，掌握“发牌权”，新闻媒体处于受严格控制状态。从字面上解读，中国的新闻媒体与公民享有各种自由，如宪法第三十五条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第四十七条规定，“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。”

但如果有人根据上述纸面规定去认识中国现状，肯定大谬不然。事实上，中国公民从来就未真正享受到宪法上规定的种种权利。因为所有的法律、行政法规、行政规章以及地方性法规恰好都是严格限制中国公民享受宪法所赋予的上述自由。

2. 法律

真正在新闻管制中起作用的是如下一组法律，而且这些法律正好与宪法精神相违背。不过在中国政治生活中，这种自相矛盾的现象早已为中国人司空见惯，他们已经将这种矛盾现象当作现实接受下来，至多会说一声略带讽刺的话：“咱们这是有中国特色的社会主义”。

从1978年以来，中共政府一共制定了如下3组最重要的基本法律：《刑法》（1979年通过，1997年修订）和《刑事诉讼法》（1979通过，1996年修正）；《民法通则》（1986年）和《民事诉讼法》（1991年）；《行政诉讼法》（1989年）和《行政处罚法》（1996年）。上述法律与新闻活动都有十分密切的关系。《刑法》规定，“以造谣、诽谤或者其它方式煽动颠覆国家政权，推翻社会主义制度的”，“为境外的机构、组织、人员窃取、刺探、收卖、非法提供国家秘密或者情报者”，一律构成“危害国家安全罪”。《保守国家秘密法》（1988年5月施行）对保密制度和泄密的法律责任作了规定，但“国家机密”却被定义为一个指称范围相当宽泛的概念 [12]，所以这条法律从90年代以来，成了中国政府专门用来压制对政府持批评态度的知识分子以及异议人士的“专用武器”。由于这一武器行之有效，中国政府自2002年以来准备将本来许诺享有“一国两制”之惠的香港也纳入中国大陆的法律体系，如“二十三条立法”的中心内容就是危害国家安全罪、阴谋颠覆政府罪、泄露国家机密罪与阴谋分裂国家罪。

3. 行政法规

未经正式立法，但由中国政府颁布，实际上对出版新闻行业起法律作用的行政法规有：

《关于严禁淫秽物品的规定》（1985年）；《关于严厉打击非法出版物的通知》（1987年）；《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》（1990年）；《卫星电视广播地面接收设施管理规定》（1994）；《音像制品管理条例》（1994年）；《电影管理条例》（1996年）；《出版管理条例》（1997年）；《印刷业管理条例》（1997年）；《广播电视管理条例》（1997年）。上述这些行政法规几乎涵盖了所有大众传播媒介的管理。从表面上看，上述法规似乎社会管理职能大于政治控制功能，但只要结合共产党宣传部门控制传媒的具体作为来看，就可以明白这些法规的真正意图。
4. 行政规章

行政规章主要是国务院所属广播电影电视部和新闻出版署发布的有关报刊、广播、电视的专门规章。这类规章大致包括如下几类：     A. 有关新闻媒介管理的规章。如新闻出版署于1988年发布《期刊管理暂行规定》，于1990年发布《报纸管理暂行规定》，以及《关于广播电台电视台设立审批管理办法》（1996年）等。

B. “保密法”规章。根据《保守国家秘密法》，国家保密局、中央对外宣传小组、新闻出版署、广播电影电视部联合发布《新闻出版保密规定》（1992年6月13日），《加强对外合作出版管理的暂行规定》（1981年10月12日），《中央宣传部关于期刊对外发行问题的通知》（1980年7月26日），《中国科学院关于科技人员向国外投稿问题的通知》（1982年4月10日），《中央宣传部关于防止在文章或学术资料中泄露党和国家机密的通知》（1980年7月26日），《国务院办公厅关于严格管理对外发表统计数字的通知》（1983年3月8日），《中央宣传部关于不得在新闻报导、文学作品中泄露中缅边境贸易情况的通知》（1988年6月17日）。“保密范围”之广，令人叹为观止。

C. 关于取缔、打击非法出版物的规章。主要计有下列各项：国务院《关于严禁淫秽物品的规定》、《关于严厉打击非法出版活动的通知》、新闻出版署发布的《关于认定淫秽及色情出版物的暂行规定》（1988年），《关于部分应取缔出版物认定标准的暂行规定》（1989）；公安部与新闻出版署联合发布《关于鉴定淫秽录像带、淫秽图片有关问题的通知》（1993）。

D. 有关新闻单位经济活动的管理规章。1988年新闻出版署与国家工商行政管理局联合发布《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》。

E. 约束新闻从业人员行业道德的规章。如1993年中共中央宣传部与新闻出版署联合发布《关于加强新闻队伍职业道德建设，禁止“有偿新闻”的通知》。1997年，中宣部、广播电视部、新闻出版总署等又发布《关于禁止有偿新闻的若干规定》。

A、B两类主要是政治控制，C类是约束传播行业制造社会不良影响，D类是限制报纸利用行业的垄断性优势为部门利益服务，E类则是约束新闻从业人员的个人职业道德。但中国传媒业的主管官员都知道上级惩罚的底线在于政治控制，多年以来都很“自律”，因此A、B两类行政规章得到认真执行，后3类实际上从未起到真正的约束作用。

媒体对新闻的取舍本来应该是根据事件的新闻价值和媒体的编辑方针作出决定。这一原则在中国新闻界也获得表面上的承认，甚至成了中国政府常常宣称的陈词滥调。但实际上，《报纸管理暂行规定》规定：“我国的报纸事业是中国共产党领导的社会主义新闻事业的重要组成部分，必须坚持为社会主义服务、为人民服务的基本方针，坚持以社会效益为最高准则，宣传马克思列宁主义、毛泽东思想，宣传中国共产党和中华人民共和国政府的方针政策；传播信息和科学技术、文化知识，为人民群众提供健康的娱乐；反映人民群众的意见和建议，发挥新闻舆论的监督作用。”从这一条文可以看出，被中国政府赋有确切定义的“社会效益”是报纸的“最高准则”，“宣传”是报纸的主要功能，至于“传播信息”、“舆论监督”则在其次。而中国政府奉行的所谓“原则”其实很简单，即对党与社会主义有利的，大加宣传；对党与社会主义不利的，要严格禁止。前述新闻法规中的许多规定，实质上都是围绕着宣传和禁载两个方面。媒体的“宣传功能”被中共视为保证新闻传播活动为他们心目中的“善”服务；“禁载”则被视为防止新闻传播活动为他们心目中的“恶”服务。基于此，《报纸管理暂行规定》第8条明确规定了禁载内容，如“任何报纸不得刊载下列内容：违反法律、颠覆政权、反对共产党领导、损害国家利益、破坏民族团结、破坏社会安定、宣传凶杀色情、诽谤和侮辱他人等。”

5. 地方性行政法规

地方性法规是由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市人民代表大会的常务委员会，根据行政区域的具体情况和实际需要所制定的规范性文件。以“新闻管理”为名的地方法规至今只有一部，这就是1996年河北省人大常委会通过的《河北省新闻工作管理条例》。规范图书出版活动的地方法规共有：《云南省出版条例》（1989年）、《上海市图书报刊管理条例》（1989年制定、1997年修改）、《北京市图书报刊音像市场管理条例》（1990年）、《安徽省图书报刊出版管理条例》（1996年）等。规范广播电视活动的地方法规有《山西省广播电视管理条例》（1995年）、《新疆维吾尔自治区广播电视管理条例》（1995年）、《贵州省广播电视管理条例》（1996年）等。

三、法律法规的样本分析

上述各种法规与规章最主要的特点是与宪法规定的“公民有言论、出版自由”精神相悖，绝大部分内容是有关如何控制、管理新闻媒体。如一再强调“新闻事业要坚持党性原则”，“以正面报导为主”、“要考虑内外影响，注意社会效果”，其指导思想是要将新闻媒体变为彻底的宣传机构，完全无视新闻自由。在这些法律法规中，几乎看不到新闻传播主体（即媒体）享有何种权利。有些权利甚至还没有进入法律范畴，例如“新闻自由”就处于置之不论的状态，新闻工作的采访权、报导权都没有具体的明文规定，得不到任何法律保障 [13]。

必须说明的是：上述所谓“法律”“法规”，从来只见颁布实行，不见废除。而只要不正式宣布废除，在中国政府的司法体系里，就永远起法律作用。这就出现了非常奇怪的现象：1999年某省高级法院曾以“文化大革命”中的一项由“革命委员会”颁布的通告作为司法解释的文本。

由于有关法律的规定比较抽象，只有所谓“政策性法规文件”比较具体， 是中国新闻从业人员必须遵守的准则。这里列举几项在中国政府新闻宣传中一直起重要作用的“政策性法规文件“的主要内容，就可以明白中国政府制订这些所谓“法规”的主要目的：

《中央宣传部关于新闻报导工作的几项规定》（1988年2月6日） [14]：

（1）、对外国元首和政府首脑的采访

……要从全局出发，权衡利弊，顾及可能发生的各种政治影响和后果。对美苏两国领导人的专访，以及对其他国家领导人的专访中可能涉及的重大、敏感问题（如中苏关系、中美关系、柬（埔寨）越（南）问题、两伊战争、中日关系、朝鲜半岛局势等），新闻机构事先应将采访计划报中央外事工作领导小组审批，未经批准前不得自行决定进行这类专访。……我驻外记者商有关使馆后一般可参加采访并提问，但不要涉及重大敏感问题。对专访内容一般不承诺全文发表，如涉及敏感问题在报导处理时应商中央外事部门，或报中央外事工作领导小组审定。涉外领域授权有限，各有关新闻单位要严守纪律，不能自行其是。

（2）关于我领导人在国内视察活动的报导，仍应按照中央批准的《关于改进新闻报导若干问题的意见》（中宣发文「1987」9号）中的有关规定进行。新闻单位如需报导领导人的视察活动或发表中央领导人的谈话，均应按规定征得本人的同意，稿件须经本人或领导人指定的同志审阅，不能擅自处理。

（3）对于社会敏感问题和重大突出事件的报导，应注意有利于保持社会的安定，有利于经济的稳定发展和改革、开放的顺利进行。新闻报导中涉及的重要数字和重要情节，一定要核实清楚并须经有关主管部门审阅才能发表。……

上述文件确立的“新闻原则”，以后曾被中国政府每一年在不同的文件、不同的会议上以不同形式反复强调，成为中国媒体的行动指南。只是地方报纸将对国家领导人的这一规定扩大用之于本地领导，如深圳市委书记张高丽在任职期间，除政治性禁忌之外，还有一些特殊的个人禁忌，比如因他的脸一边大一边小，笑起来嘴角有点歪，所以规定摄影记者只能从一个特定的角度拍摄，照片冲洗好后须送他的办公室交由他本人或他的秘书审阅。为了照片不满意而遭受申斥的深圳记者就有好几位。至于“敏感问题”，也由于每年的政治经济形势变化而不断增加，由于传媒负责人的“高度自律”而无限扩大。在后面的分析中，我们将看到地方政府如何利用“法律”或栽赃的形式惩治记者。

与这一规定配套实行的还有几个法规，专门针对新闻媒体的就有《新闻出版保密规定》（1992年6月），该条款共有4章23条，包括保密制度与泄密的查处等部分，“保密制度”一章中规定了稿件送审制度与个人向境外寄送稿件须经本单位（包括本单位上级主管单位）同意等条款，范围极为广泛。

这些法律规定有如一条条镣铐，中国媒体就是在这一条条精心打造的镣铐束缚下跳舞。

（下期待续）

【注释】
[1] 载《当代中国研究》（美），2001年第四期。
[2] 《历史的先声──中共半个世纪前对人民的庄严承诺》，笑蜀编，香港博思出版社2002年5月初版。
[3] 1959年7月23日毛泽东在庐山会议上的讲话。
[4] 这一规定内容详见“国务院、中央军委批转公安部、总参谋部、外交部、国家旅游局《关于外国人在我国旅行管理的规定》的通知”（1982年10月9日）。自1978年开始，由中共中央政府、国务院及各部委颁布实行且至今并未废止的对外及涉港澳台地区信息保密的法规性文件共有60多项，其中包括旅游、出版、摄影、复印、阅读图书资料、发布统计数据、对外经济合作提供资料保密、对外科技交流保密、投稿、对外交流、举办科技展览会、复印资料等。见《中华人民保密法全书》，吉林人民出版社1999年出版。
[5] 《中华人民共和国统计法实施细则》规定：中华人民共和国境外的组织、个人需要在中华人民共和国境内进行统计调查活动的，应当委托中华人民共和国境内具有涉外统计调查资格的机构进行。这方面的法规性文件有《涉外社会调查活动管理暂行办法》（2001年3月15日）和《涉外社会调查项目申报须知》（2000年3月20日 ）。按照上述法规规定，所有涉外调查只能由经由国家统计局民间与涉外调查管理处批准认可的机构负责，名单载于“涉外社会调查许可证颁发公告（一）”（2000年7月28日）、“涉外社会调查许可证颁发公告（二）” （2000年8月17日）。查阅上述资料，可至中国国家统计局主办的中国统计信息网，网址为：www.stats.gov.cn。
[6] “中国媒体改革终于启程”， http://www.sina.com , 2003年7月7日9:11。
[7] “中国新闻改革 中央只保留四家报刊”，来源：中国新闻研究中心（国家新闻出版总署主办），网址：www.CDDC.com，2003年7月18日，14:28:17。
[8] “中国新闻传播业最新统计数据”，《传媒观察》（ http://www.chuanmei.net ），5/8/03。
[9] 中新社南京2002年2月22日电(记者王国安)，《人民日报》2001年12月31日在头版发表署名“李长虹”的文章，标题为“报纸发行与地方保护”。
[10] 秦朔，“中美杂志比较研究”，《南风窗》2001年10月10日。
[11] “通稿”是通用稿件的简称，为中国传媒业一个政治术语。由于中国政府控制传媒，在政府认为重大问题上的新闻报导，中央政府一般是以新华社名义发布一篇新闻稿，谓之为“通稿”，全中国所有媒体关于这一问题的报导都必须按照这篇“通稿”给定的内容发表，不得超越这一范围，否则就被视为“政治错误”，受到惩罚。其余有关各政府部门的重大问题则由该部门发给记者通稿。各级宣传部门也经常以发布“通稿”的方式对新闻工作进行“指导”。
[12] 参见《中华人民共和国保守国家秘密法》（1988年9月5日）、《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》（1990年5月25日）和《全国人民代表大会常务委员会关于惩治泄露国家机密犯罪的补充规定》（1988年9月5日）。上述法规均见《中华人民共和国保密法全书》（主编：李志东、檀文祥；副主编：刘明），吉林人民出版社1999年1月出版。该书在扉页上注明“本书仅供各级保密部门、组织、人员使用”，但其实在新华书店公开出售。以下如果再引用此书，只注明书名与出版社名，余不再注。
[13] 主要参考书目：孙旭培，“中国新闻法制之现状”；《中国新闻出版法规简明实用手册》，中国书籍出版社，北京，1994；《新闻法规政策须知》，学习出版社，北京，1994；《中国新闻法制的现状及发展》，载《新闻世界》1997年第3期；《新闻法通讯》，新闻法研究室编（1984～1988）；《中国新闻传播法纲要》，魏永征著，上海社会科学出版社，1999。
[14] 见《中华人民共和国保密法全书》，吉林人民出版社1999年1月出版。