中国政府如何控制媒体 “中国人权研究报告”（第二部分）
中国政府如何控制媒体 “中国人权研究报告”（第二部分）
【编者说明】
第二章 政府对新闻媒体的控制管理
一、媒体的批准登记制度
二、通过审读（审听、审看）制度对新闻媒体进行全方位跟踪管理
三、颁布各种禁载规定
四、由宣传部门确定某一时期的重点报导内容，对重大事件先“定调子”，统一报导
五、对媒体从业人员进行政治教育与思想控制
六、政治与经济的双重控制：传媒的行政级别与传媒负责人的任命
第三章 “内部文件”与信息保密制度
一、中国的秘密文件制度
二、作为政治特权的“内部新闻”
三、中国的保密法律、法规
第四章 谁是中国大陆媒体的产权拥有者？
一、大众媒体的兴起及2003年“媒体改革”后的命运
二、大众传媒的产权由谁拥有？
三、一个杜撰的神话：外商投资传媒将促进中国的新闻自由
【注释】
第二章 政府对新闻媒体的控制管理
一、媒体的批准登记制度
二、通过审读（审听、审看）制度对新闻媒体进行全方位跟踪管理
三、颁布各种禁载规定
四、由宣传部门确定某一时期的重点报导内容，对重大事件先“定调子”，统一报导
五、对媒体从业人员进行政治教育与思想控制
六、政治与经济的双重控制：传媒的行政级别与传媒负责人的任命
第三章 “内部文件”与信息保密制度
一、中国的秘密文件制度
二、作为政治特权的“内部新闻”
三、中国的保密法律、法规
第四章 谁是中国大陆媒体的产权拥有者？
一、大众媒体的兴起及2003年“媒体改革”后的命运
二、大众传媒的产权由谁拥有？
三、一个杜撰的神话：外商投资传媒将促进中国的新闻自由
【注释】
【编者说明】
本报告是作者受“中国人权”委托完成的研究报告，版权归“中国人权”所有。本刊获“中国人权”许可全文刊登，谨此致谢。本刊上一期刊登了“前言”和第1章，这期刊登第2章至第4章，其余章节将于下期刊登。
第二章 政府对新闻媒体的控制管理
前述有关法律被中国政府称之为“管理硬件”。但传媒行业每天面对千变万化的社会局势，仅仅凭借这些原则进行管理约束，确实难以达到滴水不漏的控制效果，所以中国政府还建立了完整的控制管理制度，对新闻部门的管理实行“两条线交叉”管理：中国共产党的各级党委宣传部 [1] 对传媒实行思想政治上的领导，引导传媒对中共政府的政策方针做正面宣传，并对传媒进行跟踪管理与监察工作；行政管理（诸如审批等业务管理）则由政府部门的行政管理机构国家新闻出版署和各省新闻出版局负责。这种控制管理主要通过以下几种手段：1、对传媒实行批准登记制；2、将传媒业纳入党与政府这架庞大的官僚机器的政治等级序列里，让传媒业负责人享有与政府官员同等政治待遇；3、建立审查（审读、审听、审看）制度；4、在政府宣传部门确定媒体报导的重要内容时，随时颁布各种禁载规定。
通过将工资、住房福利等与政治表现挂钩的制度设置，辅之以思想控制，中国政府的宣传机器在所谓“改革开放的新形势”下，也同样能够起到毛时代宣传机器的效果，而且方式更为隐蔽。
一、媒体的批准登记制度
政府诸项管理职能当中最重要的功能是对新闻媒体实行批准登记制，由新闻出版总署（或省直辖市的新闻出版局）行使审批权。整个程序如下：
（1）《报纸管理暂行规定》第10条规定：“创办正式报纸应当具备下列条件：……有确定的、能切实担负领导责任的主办单位和主管部门。”
（2）报纸要由主办单位经其主管部门同意后提出申请，报国家新闻出版署审批；
（3）经批准后办理注册登记手续，领取“报刊登记证”方可出版。否则，属于非法出版活动，政府部门可以查处取缔。
注册登记、主办单位与主管单位制度是中国政府控制传媒的重要环节。主管单位必须是属于党政系统的“党、政、工、青、妇”组织，非此类组织连申请资格都不具备。1993年6月，国家新闻出版署发布了《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》，明确规定“主管单位、主办单位与出版单位之间必须是领导与被领导的关系”，并规定主办单位对所办出版单位负有的责任之一是“领导、监督出版单位遵照中国共产党的基本路线，方针、政策和国家的法律、法规、政策以及办社（报、刊）方针、宗旨、事业范围，做好出版工作及有关各项工作；审核出版单位的重要宣传报导或选题计划，审核批准重要稿件（书稿、评论、报导等）的出版或发表；决定所属出版单位的出版物发行不发行，对出版单位在出版物内容等方面发生的错误和其它重大问题，承担主要领导责任”。此外还规定了主管单位对所属的出版单位及其主办单位负有的具体职责。
上述规定使私人或民间报纸在中国绝无创办的可能。从中国政府的政治实践来看，私人办报一向被视为“反党、反社会主义的反革命罪行”，被悬为厉禁。如《湖南日报》的唐荫荪等5人就是因为在朋友间提出过“同人办报”的想法，就被打成“右派”，判处徒刑，10余年负屈含冤，有的则死于非命 [2] 。
1978年改革以后，此类“罪行”则改用“阴谋颠覆政府、危害国家安全”的罪名入罪，不少人因此坐牢，被打入政治另类。2001年3月中旬，北京大学的杨子力、北京广播学院的张洪海、北京师范大学的徐伟和中国地质大学的靳海科等4位青年就是因为创办了一个对外不开放的网站，并在上面讨论中国政治体制改革与民主化问题而被秘密逮捕，随后被控以“阴谋颠覆政府”、“危害国家安全”等罪名被判处重刑。
国际社会与中国部分学者曾寄以厚望的2003年“新闻媒体改革”，其着眼点只是减少媒体数量，并未改变对办报必须有主管单位的要求。这份全称为“关于落实中办、国办《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》的实施细则”（以下简称为“实施细则”）仍然规定，“管办分离指在坚持《出版管理条例》确定的主管主办制度前提下，对报刊管理方式做出的一种调整”。这里的“管办分离”指的“管理与主办分离”，这项规定表明中国政府根本无意对现有的报刊管理方式做出任何有利于媒体生存的宽松调整。这次“改革”的主要内容之一是中央只保留四家报刊──即《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》与《求是》杂志，而各省则将现由党委主管、部门主办的党刊统一改为由党委主管主办，现由党政各部门所办报刊划转到省级党报集团，并特别规定：政治导向正确、经营状况良好的报社或杂志，也可以由党报集团接管。值得注意的是，该“实施细则”反复强调保留报纸的前提是“政治导向正确”，“5年以上没有违规纪录”，未具备这种资格的报纸杂志，则属于停办之列 [3] 。
只要实事求是地阅读这份“实施细则”，就应该明白这次新闻媒体“改革”不是让中国的媒体有一个更宽松的政治环境，而是加紧了党对媒体的管制。
二、通过审读（审听、审看）制度对新闻媒体进行全方位跟踪管理
中宣部与新闻出版署制定了审读工作的规章，其工作规模从1989年以后有所扩大，其主要目的是审查报刊是否“贯彻了党的方针、政策”等。从中央、省（自治区）直至办有媒体的市县等各级宣传部门，都成立了专职“审读（审听、审看）小组”，按级别负责审查其辖区内的媒体。其人员组成如下：由宣传部指定一位官员专司其事，并从社会上聘请曾经从事文化工作或政策研究工作的干部，包括原宣传部的退休干部──选这样的人担任新闻审查工作，主要是基于以下几点考虑：一是政治上可靠，二是有工作经验，三是因这类人士退休后比较清闲，非常重视这类工作机会。人员多少视该辖区范围内媒体数量多少而定，内部实行具体分工，每人负责审读若干份报刊杂志或电视电台的几个节目，并负责撰写审读（或审看、审听）报告。
政府系统的新闻出版部门与党务部门的宣传部之间的审读工作是重叠交叉的，作用在于可以互相监督。如果有些被认为是“重大政治问题”的“错误”，政府系统的审读（审听、审看）员们没有审查出来而又被党务系统的审读（审听、审看）员们审查出来，则被视为失职，轻则警告、重则解聘，最重时还要负相应的政治责任。这种交叉管理造成了审读者“宁可错杀一千，不过放过一个”的从严工作作风，吹毛求疵几乎成了新闻审读中的必然现象。大至某媒体某篇报导的政治导向，小至文内是否出现了错误，包括写错中央领导人的名字；台湾、香港、澳门是否被称为“其他国家”，而不是“我国香港、澳门特别行政区”；对凶杀案件的现场报导照片是否太血淋淋，让读者觉得中国社会治安有严重问题；某一时期贪污腐败案件的报导过多，损害了党与政府的正面形像；下岗失业工人的统计数字是否太具体；事故灾难的报导太集中于事故本身，而不是多报导政府对事故的关心与解决……等等，无一不在审读范围之内。
各审读（审听、审看）员的报告由负责此事的官员定期集中汇编成一篇报告，每月一次通报辖区内各媒体。如有“重大事故”则需要当天通知犯错误的媒体负责人，做出相应处理。比如笔者工作的《深圳法制报》因头版一篇文章排版时误将“国务院总理李鹏”印成“李雕”，当天受到深圳市委宣传部严厉申饬，值班编委与所有责任人均写检查，并被罚款。中宣部的审读报告《情况通报》被称之为“中宣部月评”，传媒业内人士将其看作“黑名单”，被“月评”点名批评的媒体有如被亮黄牌警告，如果被点名次数多了，该媒体则有被取缔之可能。
必须说明的是，中国自90年代开始实行的审读（审看、审听）制度与前苏联有不同，前苏联是发表之前先审查，而中国由于媒体发展太快，数量太多，逐一实行事前审查需要数量相当庞大的审查人员，远远超出了政府财政负担，从而使建立事前审查制度没有任何可能性，所以只能颁布各种禁载规定，并用事后惩罚恐吓，让媒体高度自律。
三、颁布各种禁载规定
尽管有上述各种法律规定与严密的审读制度起威慑作用，但中国政府还是担心不能完全达到其“严防死守”的控制目标。因为媒体每天面对着千变万化的社会局势，有些突发事件是全新的，不在中国政府预先设定的禁载范围之类。于是中国政府还经常“根据形势需要”，随机颁布各种禁载规定，并宣称这同样也是为了体现“以社会效益为最高原则”。类似规定很多，在1990年代以前，这类规定多以文字形式出现，如中共中央《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》（1981年1月29日），中共中央宣传部《关于新闻报导工作的几点规定》（1988年2月6日）等。
这些禁载规定十分具体。如《重申几类需经专项申请的选题的通知》（1988年6月）规定，“涉及国民党上层人物的”、“涉及党史上陈独秀、王明、张国焘一类人物的”选题需报上级有关单位审批。《关于出版“文化大革命”图书问题的若干规定》（1988年6月）规定：有关“文化大革命”的“辞典工具书”，以及“著作”、“回忆录”、“传记”、“纪实文学作品”等，“原则上不要再安排”出版。这些规定是为了防止共产党丑恶历史的内容披露于世。
此类规定还有《关于涉及苏联、东欧国家的图书的出版加强管理的通知》（1990年4月），这是1989年“六四事件”之后，为了防止东欧民主化的消息传入中国，需要严格控制这些国家的书籍在中国翻译出版而作的规定；还有《关于对描写党和国家领导人的出版物加强管理的规定》（1990年5月），《中央宣传部关于编辑出版回忆地下斗争读物应当注意问题的通知》（1980年2月15日）等，从文件标题就可以看出其禁载范围。
90年代前期，由于国际社会对共产党控制新闻传媒、压制言论自由有诸多批评，中国政府也“在改革开放过程中”“获得了丰富的国际斗争经验”，上述禁载规定从此转入“地下状态”，不再大张旗鼓地用文件形式下达，而是通过电话、小范围会议等“内部传达”的形式通知。这种管理方式被中国大陆一些知识分子称之为“执政党采用地下党的方式管理媒体”。但出版社为了让编辑们记住这些规定，以免“触雷”，有些将这些上级精神印制成出版社的内部文件传达。
笔者多年在传媒业工作，知道每周各报都有个例行的“总编办公扩大会议”，各业务部门的主管都必须参加。这种会议的重要内容之一是传达中宣部（包括省与市一级宣传部）最新精神，以及各种禁载规定与处理“犯错误”媒体与人士的消息。笔者在此将前一段时期的“媒体报导原则”大致归纳如下：
（1）禁止新闻从业人员给海外（包括中国香港、澳门、台湾在内）写稿，尤其是写新闻稿件；一旦发现，严肃处理，直至刑事处理。（2）不要组织跨区域的研讨活动，不要让一些“资产阶级自由化分子”（中国政府对自由主义知识分子的贬称）异地发表意见，给他们提供舞台和机会。（3）对腐败案件的报导不要集中于一个时期，以免让群众产生“共产党政府贪污腐败问题严重”的错觉；在报导贪污腐败案件时要将重点集中于党与政府痛下决心惩治腐败，而不是贪污腐败有多严重。（4）公安局抓捕坏人的报导多报，杀人的报导少报；案例不要报细节，不要让人借案例攻击党与政府；尤其是有关金融犯罪案件，细节不能报导，以免让其他罪犯从中学习作案经验。（5）天灾人祸的报导必须受到严格监督，避免加剧公众怨恨；在不能避免（即指无法隐瞒）的情况下进行报导时要统一口径，着重报导政府组织救灾活动，以及在救灾活动中涌现的好人好事；不能渲染灾情，不能出现具体数字，所有有关数字必须经宣传部门审查后方予公布。（6）一些敏感时期如每年的“六四”前半个月，不能出现有关政治、经济包括社会新闻方面的负面报导；1999年以后，在李洪志生日的5月21日要避免在媒体广告中出现“祝贺生日”等字句，内容要严格审查。（7）不要过多宣传福利彩票一夜暴富；对高收入阶层的奢侈消费，不要过度渲染；尽量不要报导贫富差距这类敏感问题；对下岗工人的生活状况要从党与政府对他们的关心出发进行报导，而不要单纯渲染下岗工人的穷困。（8）出版社在出古籍等历史题材书籍时，要注意书中不要出现影射现实的倾向。（9）出版社及报社在出版或刊登有关历史书籍或文章时，要注意有些人为自己翻案；有关中央领导人的传记与回忆录，需要报中央办公厅党史办审批。（10）出版少数民族的书籍要谨慎。（11）对有关社会经济的重大题材的报导，需要事先报有关部门（作者注：“有关部门”为中国政府文件中的习惯用语，此处指新闻主管部门）审批；不得发表对中央经济政策进行负面评论的任何文章。
由中共中央宣传部传达的各种成文与不成文的“宣传纪律”，因为是由党务部门制定，不能称之为“法律”、“法规”，只被称之为“新闻政策”或“宣传纪律”。政府官员与党务官员们在传达“党的精神”时常常说的一句话是“言论有自由，宣传有纪律”，意即私下口头批评某些政治人物可以算作“言论自由”（不再以私下批评治人以罪，这比毛泽东时代有进步），但登载于媒体的文字就得受“宣传纪律”约束。这些“宣传纪律”不以“法”的形式出现，但它们事实上规定着传媒对新闻的取舍与价值判断，实际所起的作用比前述任何法律、法规、行政性规章都要大得多。由于这些“宣传纪律”的存在，宪法中规定的“言论自由”事实上成为子虚乌有之物，甚至被贬称为“资产阶级文化”，成为不能讨论的话题。
近两年由于中国的社会矛盾越来越尖锐，中国政府对新闻的控制也越来越严密，上述这类规定几乎每个星期都以各种形式下发，几乎不可能一一列举。媒体从业人员最大的抱怨是：只看见颁布规定，没看到取消规定。有些中宣部几年以前颁布的规定，不知道是否仍然起作用？有的媒体报导了某类新闻没出事，而另一媒体报导相同新闻时仅仅因为该地区该报的审读人员严格把关，就构成了政治错误。
这里仅列举让公众印象犹新、在2002年颁布的几组所谓的“宣传纪律”：
第一组：2002年1月，中宣部在全国宣传工作会议召开后不久，通报（下文简称“通报”）批评中国传媒“存在10大问题” [4] 。这“10大问题”算是中国政府对其管下传媒的“不良倾向”作了一个总体性评价，读者可以从这一“通报”中看出中共新闻控制已经到达无所不至的程度：
（1）把关不严。有些报导出现严重错误，例如有报纸鼓动起诉党委。（2）公开报导内部消息，引起社会混乱。例如去年公务员加薪30％、中央领导有关国有股减持的内部讲话等。（3）对重大突发事件任意炒作。（4）公开报导重大疫情，影响社会稳定，例如爱滋病的报导等。（5）民族宗教问题报导不当，伤害民族感情（主要指西藏与新疆两个“独立运动”频发的自治区。（6）追求猎奇，刊登不实新闻，例如江西九江再次崩岸，对灾情有夸大之处。（7）刊登格调低下、庸俗的文章。（8）泄密。（9）随意从互联网上下载新闻刊登。（10）推崇宣扬西方的新闻观、价值观。
该“通报”重申，今后各报刊对重大政策出台的报导必须用新华社通稿；涉及中央领导及其亲属的报导一定要送审。“通报”还重申，今后报刊一律不得随意从互联网下载网上新闻刊登，包括从《人民网》和《新华网》下载，也须严格把关。“通报”还对当前新闻报导应注意把握的几个问题作了提示：新闻报导不要授人以柄，无论是正面报导或舆论监督，要注意积极引导，不要因为报导某些问题给人造成口实；舆论监督不要跟着小报小刊走，特别不要跟互联网炒作。
这些宣传纪律的最大妙处是所有规定都是大而化之的“原则规定”，其中伸缩空间非常大，让媒体有动辄得咎的恐惧感，其目的在于促使传媒从业者主动“领会”上级精神，加强“自律”。应该说，在这些“宣传纪律”的约束与“杀鸡吓猴”的惩罚下，中国媒体在社会公共领域中所起的作用与改革前10年的80年代相比，越来越与“党的喉舌”角色相符。
第二组：2002年“十六大”前夕，中宣部曾以各种名义下发了许多文件、通知，制定了许多相应的守则和条例，告诫媒体要“听话守纪律”，甚至具体列出哪些新闻可以报导、哪些不能报导、哪些报导要跟从官方新华社等，详加罗列，洋洋大观，目的是方便媒体高层和编辑记者遵照执行。与此同时，中宣部与新闻出版局还采取电话打招呼的方式，频频给内地各大传媒负责人打电话，说明一些具体新闻的报导方式。有时甚至一日内数次致电，以致于一些媒体从业者私下抱怨，“最好什么都不做，万事大吉”。这一次规定与以前不同的第一点是：“严禁在官方媒体担任编辑记者的党员违反政治纪律，凡刊播违规内容、煽动仇视政府破坏社会稳定、传播政治谣言、丑化领导人形像、宣扬邪教及境外宗教、反对党和国家重大政策及向境外媒体泄密的党员，以及危害国家统一领土完整的等等，将被处分或开除党籍，甚至‘以后果治罪’。”第二点是中共当局重申中共党员编辑记者要审慎对外交流，凡违反规定报导涉外案件造成不良影响、或者有关的报导被境外组织利用、危害国家安全、损害国家荣誉利益，以及向境外媒体泄密者，都将面临处分乃至开除党籍 [5] 。
这一“以后果定罪”的办法系1978年改革以来首次提出。这条宣传纪律生效以后，凡当局认为编辑记者的宣传报导“诱发”不安定事件、造成不良后果、引发群众强烈不满的，不论事实如何、文章如何，都将“视同有罪”，照样处罚。从此以后，中国媒体从业人员更加噤若寒蝉。
即使是共产党一直抱持容忍态度的“党内不同声音”，也在2002年1月9日至12日召开的全国宣传工作会议上受到点名批评。比如国务院经济体制改革办公室副主任潘岳（中央军委副主席刘华清之女婿）2001年12月在《深圳特区报》上发表了一篇谈宗教问题的文章，认为中国应当修改关于宗教的过时定义。他的立场因与江泽民此前不久在宗教会议上的讲话形成鲜明对比，受到了批评。中共高层重申：“为了避免进一步混乱和散布误导信息，类似潘岳这些高级官员的文章应当受到审查。 [6] ”
四、由宣传部门确定某一时期的重点报导内容，对重大事件先“定调子”，统一报导
自江泽民担任中共总书记以来，“唱好主旋律”这一名词就成了中共宣传部门经常重复的工作词汇。这一词汇的具体含义是，由宣传部门下达命令，确定某一时期的宣传重点；涉及重大政策以及较大的政治事件时，为了保持宣传上不出“差错”（即出现不同声音），从中央到地方经常需要召开“定调子”的新闻宣传工作会议。如每次党的大会召开，几乎都是在召开前的3个月就开始“吹风”（即由政府部门非正式传达上级精神），规定“一定要宣传这次大会是一次团结的大会，思想统一的大会”等，以及在某一时期就某一重点进行报导时一般应以新华社通稿为准。下面举几个前几年的例子。
例一，1999年3月“两会”期间以来关于对“修宪”问题的报导，中共宣传部门非常明确地规定要阐述其正面意义，只谈党与政府对私有经济加以保护，但不能谈“私有财产神圣不可侵犯”，以区别于资产阶级的观念。
例二，2001年7月1日以后，宣传部门要求各媒体组织报导全国学习江泽民“七一”讲话的情形，具体说明要在什么版面上进行什么种类的报导，什么时候要发表一些讨论，这些讨论最好是有学术界、商界、企业界以及民主党派等“各界代表人物”参加，发言内容不能脱离党的精神。
例三，江泽民提出“三个代表”理论以后，中国政府通过所有媒体宣传“学习三个代表”的活动。即使在SARS流行期间，中国的媒体仍然奉命号召全国人民学习“三个代表精神”。宣传之泛滥竟然在城市、乡村里引出了这样的标语口号：“按‘三个代表’精神，商品六折出售！”（上海），“以三个代表指导我们的屠宰工作！”（贵州铜仁）。
例四，对“三峡工程”的报导。这是体现中国政府如何操纵媒体的一个最典型的例子。不管中国的民间社会与国际社会有多少反对意见，中国公众却只能听到赞扬“三峡工程”的声音，即使共产党内部的不同声音也照样封杀。如全国人大代表就兴建长江三峡工程的决议表决时，有177票反对，644票弃权，25人不按表决器，但这一结果基本上在中国的媒体上看不到，民众所看到的只是“人大代表”支持兴建三峡工程的决议，以及一些专家们论述三峡工程伟大意义的专业论文与表态文章。
这里有一份由《三峡工程报》报导的一篇题为“中央各新闻单位负责人表示发挥各自优势 更好宣传三峡工程”的报导，实为难得一见的“定调子”资料。这篇报导介绍了一次典型的为“宣传三峡工程”而召开的“定调子”会议。该会由中国政府主管新闻工作的最高机构国务院新闻办主持，有负责对外新闻发布工作的外交部新闻司、主管有声媒体的广播电视总局参与。参加会议的包括《人民日报》、新华社、中央电视台、中央人民广播电台、《光明日报》、《经济日报》、《工人日报》、中国新闻社、《科技日报》、《法制日报》、《中国青年报》、《中国妇女报》、《中国电力报》、《中国水利报》。中国最高行政级别的媒体几乎全部列席。“东道主”是主持三峡开发移民工作的中国三峡工程总公司，该公司总经理陆佑楣、副总经理李永安、王家柱、郭涛全部到会。下面摘引一段该报的记述，通过这段记述可以看出中国政府为新闻报导“定调子”的操作方式：
2001年10月26日至29日，第三次三峡工程新闻宣传座谈会在三峡坝区召开。会上，中央各主要新闻单位的负责人一致认为，三峡工程是社会主义中国的形像工程，所有的新闻单位都应发挥各自的宣传优势，责无旁贷地向国内外全方位宣传报导三峡工程。……
中国三峡总公司经理陆佑楣针对国际社会对三峡的批评说，“过去9年的建设实践证明，三峡工程投资不是 ‘无底洞’，建设工期不是‘马拉松’，工程质量更不是‘豆腐渣’。三峡工程是充分运用现代科技进行建设的理性工程，是大半个世纪以来中国人民和几代专家智慧的结晶”。
外交部发言人朱邦造说，“许多国外媒体对三峡工程还缺乏真实的了解，外交部新闻司将在适当的时候组织国外媒体来三峡工地考察采访，让外国记者更多地了解三峡工程的真实情况，借助这些力量加强对外宣传。”
人民日报、光明日报、经济日报、工人日报的代表们认为，三峡工程是实践“三个代表”的最好例证，都表示要进一步加大报导力度，寻找最佳角度，集中精力宣传好三峡工程各个施工阶段的重点和热点问题。
新华社、中央电视台、中央人民广播电台、中新社的代表们表示要继续发挥各自的媒体优势，抓住国内外受众关注的问题，释疑解惑，精心组织策划，有针对性地做好宣传工作。要从三峡工程的常规性报导中进行归纳、提炼和升华，进行深度的宣传报导，让世人全方位地了解三峡工程。
科技日报、法制日报、中国妇女报、中国电力报和中国水利报的代表们表示，对三峡工程建设中的技术、科技、设备、质量等话题的报导，要采取通俗易懂的方式，组织解释性和经验性的报导。 [7]
这篇“新闻”稿里所使用的“释疑解惑”、“解释性报导”与“经验性报导”，其实就是向公众灌输中国政府官定版本“新闻”的说辞，而并非报导事实真相。“释疑解惑”的重点在于针对国际社会的“谣言”；“经验性报导”的重点在于从“正面”宣传三峡的建设经验。
自从1989年世界社会主义国家分崩离析以后，全世界只有中国、北韩等少数几个专制国家还有能力做到“统一舆论”。能够象上述报导中那样服从政府领导的传媒，自然也并非真正意义上的传媒，而只是“党的喉舌”。
五、对媒体从业人员进行政治教育与思想控制
中国80年代改革开放之初，因邓小平当时有为自己的立场和政策辩护的必要，曾短暂地放开过一段新闻管制，在那段时期关于放宽新闻管制、要求尽快立法保护记者采访权及人身安全等议题都被提上日程。但自从1989年“六四事件”以后，整个情形为之一变。此后中国政府确立的策略是“收紧”，几乎每年都要以各种形式强调新闻管制──官方的说法是要“弘扬主旋律，维持社会安定”。
目前中国有近200家新闻研究机构和新闻研究社团，40多家公开发行的新闻专业期刊，出版的新闻传播学专著已达2,000多种，但其主要作用无非是论证中共的新闻管制如何合理，即“新闻理论研究要为新闻实践提供正确的理论支持 [8] ”。例如，由新闻出版总署出版的《新闻战线》杂志所起的作用就是对媒体及从业人员进行政治指导，这些政治指导通常以评论员文章形式发出，如1993年第5期评论员文章“认清目标，把握方向”就为以后中共的宣传确定了4个“有利于”的方向：
“要有利于加强和改善党对新闻工作的领导；有利于发挥新闻工作者的积极性与创造性，繁荣新闻事业；有利于推动新闻宣传更好地密切联系群众，反映实际；有利于促进氓|主义物质文明和精神文]建设。”该文的具体阐]是：“在新闻工作中加强和改善党的领导，就是要遵循新闻规律，对各种新闻媒介实行分级负责，分类指导，宏观上进行有效的舆论调控。各类、各级媒介，都要力求办得各具优势，各具特色。但是，在国内重大原则问题和重大对外方针问题的宣传上，一定要与党中央保持一致，不能打什么‘擦边球’，不能搞什么‘多元化’。新闻改革，就是要有利于加强党对新闻工作的领导，而不是削弱这种领导，更不是摆脱这种领导。”
为表示中宣部对此文的重视，《人民日报》1993年5月6日专门发表文章推介此文，与此同时配发内部文件下发各级报社。这种文章几乎年年都要不断重复，所谓“全国新闻学术年会”也不过是重复政府的这种老调。久而久之，中国的不少新闻从业人员养成了高度“自律”的习惯，总是以党和政府的要求作为媒体必须遵循的原则。以2001年“中国第四届新闻学术年会”为例，整个会议所有的发言都是谈要坚持“三个代表”思想，为党与社会主义服务。如果仅仅从新闻学术年会讨论的内容来看，人们无法弄清楚这到底是新闻学术年会，还是中国共产党的宣传工作会议；也无法弄清楚这些与会的“专家与学者”是否具有关于新闻传播媒体的专业知识。他们即使是专门谈论新闻改革，所议的也还是如何坚持政治上的正确性，紧跟共产党的宣传纲领走，而不是真要朝向“新闻”本身应该具有的独立性、真实性走 [9] 。
六、政治与经济的双重控制：传媒的行政级别与传媒负责人的任命
上述控制手段主要集中在对媒体的组织控制与思想控制方面。但如果仅仅只有这些控制手段，中国政府对媒体的控制还是不能达到“铁桶”般状态。中国政府之所以能让媒体“听话”，还因为政府对传媒从业人员采取了政治、经济的双重控制手段，即参照政府组织架构将传媒纳入中国政府的事业单位系列，为传媒进行“行政定级”；同时将传媒从业人员纳入公务员系列，按“干部标准”定级，从业人员的各种政治经济待遇，如工资、医疗、住房、外出旅差费的报销等级都与干部级别挂钩，他们按“秘密”等级阅看“内部文件”的“政治待遇”也按级别挂钩。中国政府从多年来的政治实践中发现，这种与人的基本生存直接相关的双重控制特别有效。
1. 传媒的行政级别与干部委派制
中国媒体被定义为“党的喉舌”，用中国的行政用语来说是属于“差额财政拨款事业单位” [10] 。媒体最初的开办资金与日常运作资金（包括人员工资、办公费用等）均由政府财政供给，所有人员也是按干部编制配置，工资待遇参照公务人员的同级别发放。必须说明的是，在中共的政治系统中，一家传媒（报社、杂志、电台、电视台等）的政治地位高低并不是由其发行量、社会公信力、影响力等社会声望因素决定，而是由传媒的行政级别决定。比如，在中国影响力很大的《南方周末》，它隶属于《南方日报》社；《南方日报》社在最近由中国政府发动的成立“报业集团”的活动中更名为“南方日报报业集团”，属于“正厅级”（相当于军队中的师级和中央各部委的司局长级），那么其子报“南方周末”则相应地低一阶为“正处级”，与直辖市城区所辖之街道办事处同级，比省会城市所辖的街道办事处（副处）高半级。
中国的党政官员有其一套严格的等级系列，所有的事业单位负责人的任命均参照这一等级系列。媒体中等级最高的是《人民日报》、《求是》杂志（前身是《红旗》杂志）、中央电视台与新华社，这些媒体的负责人是正部级，由中共中央领导人挑选，中共中央组织部与中宣部联合审查，最后由中组部任命。由于中国政府一向将宣传工作（思想建设）列为与组织工作（干部的任命与使用）同等重要的地位，这几个位置的官员在中国的政治生活里有着极其特殊的位置，较其他同等级文职官员的地位与影响力要大得多。
其他传媒的负责人根据其级别不同，由各级政府的人事部门与党委的组织部委派。处级以下干部由本单位考察任命并报人事部门备案，人事部门根据报审材料批准任命。处级及此级别以上的传媒负责人则必须由党的组织部门考察合格后，再报送人事部门任命。组织部门与人事部门任命媒体负责人时，必须就媒体负责人的“政治可靠性”征询当地宣传部门的意见。传媒负责人这种产生机制，使得他们无需对媒体的公信力负责，而只要对上级领导亦即党的领导人负责，因为后者对其工作是否满意，才是媒体负责人能否保住位置并得到升迁的唯一前提。
在中国，媒体的一般从业人员也必须有良好的政治纪录，如果因为报导犯规，会视情节轻重受到处罚；行政惩罚中最重的是解聘并在档案中记上一笔“该员不适宜从事文化传播事业”，有这一条记录，该员从此再也不能在任何传媒及文化单位找到受雇机会。这是中共政治文化中“不服从者不得食”这一原则的贯彻。
根据2003年“实施细则”的规定，报刊的主要负责人仍然需由政府部门任命；传媒的行政级别非但没有取消，反而因为党报集团的地位提高而得到强化。多年来，党报因其呆板说教的面孔而受到读者冷落，在市场竞争中处于劣势，这次“实施细则”停办了许多“政治导向不正确”的报刊以后，党报减少了许多竞争对手（见“实施细则”第一条与第二条）。
2. 传媒行政级别在中国的现实作用
传媒论行政级别排定座次，在民主国家是非常荒谬的事，但在中国却是政治文化中很重要的一部分。无论是对政府官员还是对新闻从业者来说，行政级别在社会生活中都具有很实际的作用，只是对不同的人起的作用各不相同而已。
对政府官员而言，行政级别最大的用处是可以用来抵制新闻舆论监督。对于级别不同的新闻单位的记者，地方官员会采取不同的策略对待。中央级新闻单位《人民日报》与新华社在各省均有外派记者，这些记者本身负有监督地方官员的职能，到全国各地对地方政府进行“舆论监督”从无名不正言不顺的问题。地方政府官员因此对这两个新闻单位的派驻记者采取“亲和”交往方式，尽量为他们提供各种生活与物质上的便利，如免费提供住房、逢年过节送“红包”等，诱使这些记者对地方政府多报好消息，少报坏消息。大多数中央级报纸驻各地的记者站对于此中利害关系了然于心，很清楚应当如何处理与地方政府的关系，一般会守着一条对当地政府和自己双方有利的界限，经常采写一些表彰当地政府与社会经济发展的消息，间或发上一两条打打“苍蝇”、并表明当地政府“廉洁奉公、勤政爱民”的“新闻”。这样做的好处不言而喻。熟悉《人民日报》内部情况的人士说，早在私人轿车还是稀罕物的90年代初期，《人民日报》宿舍大院里就停满了各种牌号的私人轿车，这当然不是依靠工资购买的。对于中央电视台“焦点访谈”栏目的记者，因为它不是派驻地方的新闻媒体，地方官员平日无法进行感情投资，就只能采取其他的方式“对付”。
由上述情况可见，传媒的级别高对于开展舆论监督有利。比如一些省报主办的都市报当初就是因为省辖市的官员管不着它们，抢了很多省辖市的传媒不能发的新闻而赢得市场份额的。例如，1998年4月，深圳市妇儿医院使用伪劣注射器，导致120多名儿童与妇女发生严重感染；但深圳市政府借口“保护特区形像”，不许当地任何媒体就此事进行报导，法院在审判时也明显偏袒医院；深圳特区共有大大小小10多家报纸与2家电视台，以及十多种新闻类杂志，竟对此重大事件缄口不言。患者们曾长达2年投诉无门，此后只得诉诸于广州的省级媒体如《南方周末》、《南方都市报》。这两家报纸于是利用深圳市政府无权管辖它们这一有利位置，将此事曝光。深圳市政府大为恼怒，但无法制止这两家媒体的报导，最后只得找时任广东省委副省长的黄丽满（江泽民在机械部工作的同事、深圳市前任副市长），请她出面制止《南方周末》与《南方都市报》等报纸的穷追猛打，有关此事的报导才被迫偃旗息鼓，但深圳市政府也不得不命令法院审判时稍稍调整判决内容 [11] 。
对于本地管辖的传媒，地方政府官员一个电话，一声口头招呼，就可以让它们报什么不曝光什么，这叫“官大一级压似泰山”。例如，河北省电视台曾以“无极之路”、“无极之光”等电视专题片，宣传河北省无极地区这个“经济发展典型”，结果该地竟成为各地争相报导的典型。但后来这个“典型”被中央电视台记者以“偷拍”方式揭露，原来这里所谓的“经济发展成就”其实是形成了中国最大的假药集散地 [12] 。
2003年1月，重庆市政府要求市内各系统和部门都要设置专职的新闻发言人，目的是对外发布新闻时做到“统一口径”（统一按官方给定的说法进行报导）。重庆市政府采取这一新措施的理由是，有感于过去没有一个统一规范的尺度发布市内新闻，影响重庆市的对外形像 [13] 。
深圳号称“改革开放的前沿”，但由于深圳市政府极为严厉的传媒管制措施，深圳所有的报纸都面临广州同行的嘲笑，认为没有资格被称为“媒体”。除了广州媒体犀利敏锐的特色这一特殊的文化现象（目前这一优势也正在丧失之中），中国的政治让人不得不面对这样的现实：在社会公共生活中，中国绝大多数地方传媒其实只能起政府“帮闲”的作用。
对于辖区之外也就是各地政府无法控制的外地传媒，各地政府均持此不成文规定：按上级规定，外省兄弟传媒要来采访，需持有当地新闻主管部门的介绍信，否则各单位均可以理直气壮地拒绝采访，乃至出动警察对记者围追堵截，并对外地媒体的主管者致电兴师问罪：“你们那里就那么干净，无事可曝了？凭什么插手兄弟省市？”“兄弟”之间自然和为贵，于是，各地政府都各自约束辖下传媒不要“四面出击”惹是生非。比如，《南方周末》因为经常报导其他地方的腐败案件与事故，引起了其他各省的严重不满，每年3月各省省委书记、省长聚在北京开会，其他各省负责人总是异口同声地质问广东省委负责人：“你们广东省就没有腐败，为什么不报导你们自己的腐败，只抓住我们的事情？你们怎么象美国一样，想当世界警察？”
2000年浙江温州地区瑞安市发生了一件惊动全国的案件。一位依靠抓当地干部贪污腐败把柄而控制当地政务、号称“老太”（太上皇之意）的“地下组织部长”，被当地的纪检会书记揭发上报；但浙江省政府因此案关系到许多上层利益，下令当地媒体不得就此事进行任何报导，并紧锣密鼓地疏通中央有关部门，想将此案压下去。《南方周末》驻上海记者杨海鹏曾采访此案，却因中共中央组织部命令广东省委宣传部给《南方周末》下令，不得就此事进行任何报导而无法发出稿件。后来笔者协助他将此案件披露 [14] 。
对于中国媒体的舆论监督功能，传媒从业人员作过如下总结：一是上级新闻单位监督下一级单位相对容易些，如中央级新闻单位从事“舆论监督”工作相对容易一些；二是领导开明的地方，舆论监督相对容易，反之则很困难；三是打“死老虎”（已经被中国政府列为贪污腐败之列的官员）比较容易，打“活老虎”（仍然在位的官员）则相对困难；四是打“苍蝇”（级别低的小贪官）相对容易一点，打“老虎”（级别高的大贪官）难一些。事实上，尽管共产党在口头上一再强调要加强新闻媒体的“舆论监督”功能，但在绝大多数地方与绝大多数情况下，这只不过是个哄哄公众的口号罢了，连“焦点访谈”这种级别最高的“舆论监督”在履行监督功能时都困难重重，举步维艰。记者固然可以列举法规的某一条证明自己的采访合法，但现实中的惯例却是，这篇报导本身可能就在报社部门负责人多年养成的“自律”惯性作用下被“枪毙”，连见报的可能性都没有；批评报导即使见了报，哪怕完全符合事实，但由于报导不符合宣传部门的意图，仍然可能被指责为“社会效果不好”；判断“社会效果”是好是坏，不由记者和媒体决定，而是由政府宣传部门说了算。如果一个记者总是“犯规”，最后的结果就是上级部门做出结论：“该记者不适宜在新闻出版部门工作，予以解职。今后任何新闻部门不得录用”。已有不少记者受过这类处罚，本报告第5、6两章将专门分析中国记者坚持讲真话需要付出什么样的代价。
3. 从中央电视台“焦点访谈”看中国当代传媒的处境
“焦点访谈”是中国头号电视大牌中央电视台的一个黄金时段节目，由于朱镕基总理曾多次表示，他最喜欢看的节目是“焦点访谈”，这个节目一度名声大噪。更由于“焦点访谈”栏目并无记者派驻地方，通常是由别人提供新闻线索，所以每当“焦点访谈”栏目提出要到某地采访时，该地的地方政府官员就非常紧张。即使“焦点访谈”的采访人员悄悄去当地采访，节目的播出也会受到很大干扰。《中国青年报》曾发表过一篇文章，记述“焦点访谈”节目受到的干扰。该文章特别有趣，兹录之如下：
北京新闻界的人都知道，中央电视台门前经常排着两个长队：一个是来自全国各地的群众，向“焦点访谈”节目反映情况的；还有一个，是住在北京各宾馆里来自全国各地的干部，向“焦点访谈”节目“公关”，不要播批评他们的片子的（经向“焦点访谈”同行确认：至少有70％的片子播出前被“公关”，其中不少“公关团”在记者刚到采访地就出发了──编者）。
今年，“焦点访谈”播发的批评报导比以往都多，比以往都狠，所以两个队也比以往排得都长。
光说后门排的这队。他们和前门队伍里的人们，其急迫心情都是一样的──一个急切地想播出，一个急切地想不播。
不一样的是双方的身份和条件。后门这队里的人都代表着组织，在很多时候还不仅是一级组织。譬如说“焦点访谈”拍了某一个村的坏事，上北京来活动的可能同时就有这个村所在县、地区和省几级党委、政府的人，偌大一支“上访”团体。因为是代表组织出差，并且是出这种“不惜一切代价”的差，所以住豪华宾馆、请豪华宴席都是“正当防卫”。
这些都是排在前门队伍里的人所没法比的。尽管前门队里人手里拿的，往往是盖着几十、上百名群众红手印的上访信，但他们也仍然只是些个人。从可信性来说，一级组织肯定比一群个人更让人放心。即使不论公关能力，住在宾馆的人们也具有天然优势。
两队之间物质条件的差异可以免谈。前门队里，打动“焦点访谈”的最重要武器也不过是眼泪，后门队里人们则往往携带有昂贵的“土特产”和数额不小的现金。
另外就是陈述理由。由于“焦点访谈”录像为证的特点，指责他们失实不太容易，所以只能讲别的。先得说当地党委政府对“焦点访谈”记者所拍的问题是如何重视，“××书记、××市长亲自……”如何。然后讲当地“安定团结的局面如何来之不易”等等。有时还要加上“我们书记刚刚调来不久，我们政府刚刚换届”之类。
常常听到有关领导私下议论，说那些自称个人利益受到伤害、向“焦点访谈”反映情况的人压根儿就不是好人，一贯地惟恐天下不乱等等，不知他们是不是也敢当作一条理由到北京去正儿八经地说。
除陈述理由之外，也千方百计找关系。老乡、老乡的同学、同事、战友、亲戚，在本地挂过职的中直（即中央直属机关）干部等等。
一般来说，直接住进北京宾馆进行活动的，还都是些具体办事跑腿的人。在他们进京之前或者同时，还会有一些更大的干部往北京打电话，找组织或者熟人疏通。这些打电话的，有一些就不一定比中央电视台台长的官小了。至少，他们所找的，都是他们认为能在某一方面制约着或联系“焦点访谈”的人。至于那些接电话的人，到底是不是真跟中央电视台、跟“焦点访谈”有关系，有关系又是不是真的肯给他们打招呼，打了招呼又管不管用，是另外一回事。
有的地方高官，甚至公开把阻止“焦点访谈”播本地片子的职责揽在自己身上。“‘焦点访谈’如果上你们那儿采访，马上告诉我，我往北京打电话！”
之所以对“焦点访谈”格外肯下功夫，据我从一些党政干部们那儿了解，主要是因为很多中央领导都注意看这个节目。江总书记、朱总理就“焦点访谈”报导的事件做过几次具体指示以后，就更是如此。至于这个节目的普通观众多少，倒不是主要因素。晚报、都市类报纸的普通读者也都不少，在那上面登一点儿批评稿，他们就不是特别在乎。重要的是，自己地皮上出的坏事，不能让中央领导知道。
中国目前优秀的报纸之一《南方周末》，发行量上百万份，上面的批评报导很多，其中有些报导，其深刻程度远不是电子类传媒所能够达到的。但有关的干部们绝不会象对付“焦点访谈”一样，花那么大的力气去阻止它报导。至少出面“做工作”的官不会那么多、那么大。
这些被“访谈”过的干部们，还有很多没被“访谈”过的也在内，大家都有个共同的心愿，就是取消“焦点访谈”。因为“焦点访谈”标志着监督的存在，标志着舆论的存在。“焦点访谈”是喉咙里共同的鱼刺，没有才好，化成软面条暖胃更好。 [15]
从这篇文章中可以读出不少信息：第一，地方官们并非真在乎什么“舆论监督”，而是在乎上级领导的“印象分”；政府官员们除了上级领导的好恶之外，所谓“民意”之类的，什么都不在乎。第二，政治力量干预媒体无所不在。第三，中国的腐败渗透到新闻领域是公开的事情。
“焦点访谈”节目就这样非常困难地生存了一段时间，报导什么、不报导什么并不由他们决定，完全要看地方官们运动中央官员的“能量”。在中国一首广为流传的讽刺新闻界的民谣说：“我是党的一条狗，蹲在党的大门口。党让咬谁就咬谁，叫咬几口就几口”。具有讽刺意味的是，这首民谣的问世，竟是北京同行们编出来讽刺名震一时的“焦点访谈”节目的。至于那些关于地方官们花钱买“焦点访谈”节目“不播报”的消息更是在坊间广为流传。从这里可以想见，在中国所谓的“舆论监督”作用到底能有多大。
值得注意的是，这两年情况正在发生更恶劣的变化，不论哪一级传媒进行舆论监督都会遇到困难，甚至需要记者冒生命危险。地方官员为了“捂盖子”，总是下令辖区干部群众不经他们批准不得接受采访，并且经常动用警察、保安封锁现场，甚至纵容黑恶势力与记者作对。中央电视台的记者出了一本书《CCTV（中央电视台）偷拍实录》 [16] ，生动地讲述了他们从事新闻调查的惊险历程，其实那里面的采访并不涉及级别较高的地方官员与黑恶势力。《新闻战线》2002年第3期曾载文谈《人民日报》记者报导南丹特大矿难的经过，讲述这些记者以便衣警察“武装保驾护航”的方式，冲破重重阻碍，揭露这“一起‘官、矿、黑、恶’相互勾结，有组织、有预谋地进行隐瞒的特大矿难”罪恶铁幕的感受。如果不是这些记者有着《人民日报》这一特殊政治身份，不可能设想会有便衣警察配合协助他们完成这一采访任务。具有特殊政治身份的《人民日报》与中央电视台的记者们报导一些揭露社会阴暗面的新闻，尚且要遭遇如此之多的困难，普通媒体的处境之困难可想而知。
第三章 “内部文件”与信息保密制度
在开始介绍本章内容之前，先得了解中国为什么需要建立“内部文件”制度，这一“内部文件”制度如何不同于其他国家政府的“内部文件”。中国除了政府、军队等必须使用大量保密文件之外，还有一种其实只是供中共党内特权阶层阅读的信息，称之为“内部文件”。本章分析的就是这类为特权阶层提供信息的“内部文件”。
如前两章所述，中国政府严格控制新闻并“按照党的需要”为社会公众提供的信息，尤其是政治经济方面的信息，有许多其实是混杂了部分真相的谎言。但真正重要的有价值的信息往往被政府过滤了，这就导致公开资讯的严重匮乏，中国很多民众不仅对国际事务的了解是不完全与不正确的，甚至对国内（包括就在自己居住的城市里）发生的重要事件也要依靠外电报导才能知道，这就导致中国成为一个依靠“小道消息”来获得可靠信息的国度，所有的中国人养成了对小道消息津津乐道的习惯，长期居住在中国的外国人也知道在中国“小道消息”比政府提供的公开信息更可靠。但为了让国家机器正常运转，必须让政府官员这些“内部人”得到比较准确的消息，以掌握这个庞大国家的真实情况，于是中国政府建立了一套严格的“内部文件”（又称“秘密文件”）制度与无所不包的信息保密法规，以弥补公开信息不足而引起的麻烦，于是许多重要的政治、经济、社会、国际新闻，都被中国政府当作“国家机密”，以“内部文件”的形式提供给官员阅读。
将新闻当作“国家机密”对民众进行封锁，是中国政府对民众进行洗脑，灌输官方意识形态，实行政治控制的主要手段之一。正如中国政府一再宣称的：“我们维持政权，依靠的就是枪杆子与笔杆子”。“笔杆子”指的就是包括新闻传媒、教育在内的文化管制。
一、中国的秘密文件制度
1. 类别
按政治功能与社会功能划分，中国的秘密文件可分为三大类别：
A、正式文件
这是党政军领导机关发出，对下级单位有约束力的指示、规定、通知。其中最具权威性的是中共中央文件。
B、动态简报
党政军领导职能部门发出，对上级汇报情况，对下级指导工作的简报通讯。在新闻系统最有名的是中宣部的“月评”──《情况通报》，主要内容是公布对违规媒体的违规事由及处罚决定，成为中宣部控制新闻媒体的一种动态管理方式，主要作用是提醒中国大陆各传媒不得逾越宣传纪律，起到阻吓作用。用中国政府的行话来说，就是促使传媒“自律”。
C、参考资料
级别稍高一点与规模稍大一点的新闻单位（党报、政府报）发出。按照新闻纪律，媒体认为不利于党与政府形像，影响社会安定团结、不便见之于公开报导的事件，如贪污腐败、社会骚乱、包括一些涉及面大的商业诈骗等均在此列。一些有责任心的新闻记者历经艰辛采访而写成的报导往往被打入此列。这种内参一般只印发几十份，供领导与有关部门“参考”。其中最具权威性且影响大的就是新华社编写的三种内参资料。
A、B两类可以归于政府工作范畴，但“内部参考资料”的作用则与新闻相近。换言之，“内部参考资料”可以定义为经过严格过滤，只能让党与政府官员按照政治级别阅读的社会新闻。这种制度完全剥夺了中国公众最起码的知情权。
2. 秘密文件等级
按照《保守国家秘密法》第9条规定，中国列为“国家秘密”的材料分为“绝密”、“机密”、“秘密”等三个级别，加上只允许中国公民阅读的“内部材料”，总共为4级。在《保守国家秘密法实施办法》的第2章中规定了确定密级、变更密级和解密的具体政府部门与每一级政府部门的权限。
在中国行政区划的主要层级上，都设置了共产党系统的党委、纪律检查委员会；政府系统则有人大、政府、政协；军队系统则是军区（有大军区与省军区之分，省军区接受大军区领导）。这6套机构及其直属的百多个职能部门都发出各种各样的正式文件（包括文件、通知、复函等），领导各自系统的工作。
秘密文件等级与中国的政治等级制度密切相关。中国的地方行政区划是：省、地区（省直辖市）、县；政府机构的等级序列是部、局、处；军队系统是军、师、团。由此决定的干部级别分为几大等级：省部军级、地局师级、县处团级。文件则相应分为“省军级文件”、“地师级文件”、“县团级文件”。等级越高，获得的内部资讯越“机密”。以在中国成千上万种秘密文件中最具权威性的“中共中央文件”为例，中共中央文件传达的是中共最高层领导的旨意。其发布程序是：根据中共中央领袖的指示，由中央党政部门起草，中共中央办公厅定稿，中央书记处审批，总书记（原来是党的主席如毛泽东）签发。中央文件的主要内容是领袖讲话和政策指示。这是中央文件中最重要的一部分内容，中共领袖的许多重要人物，如毛泽东、邓小平、改革以来陈云有关经济工作的许多讲话，被视为推动中国各项工作的重要指示，其发布之初，都是以中央文件形式下达。如邓小平1980年关于政治改革的著名讲话，当年曾以66号文件下发至县团级 [17] 。
在中国政治生活中，“中共中央文件”比法律具有更高的权威性，如果在文件与法律有冲突的时候，往往会按照文件办事。因为“中共中央文件”六个字用红色印刷，故称之为“红头文件”，亦简称为“中央文件”。
二、作为政治特权的“内部新闻”
因为本研究报告只分析新闻控制，所以在诸多“秘密文件”中，只分析在中国政府新闻管制体制下，由新华社“国内新闻部”的第二编辑室与人民日报总编室编辑，主要在共产党内部起到新闻传播作用的几类文件：
1.《国内动态清样》（新华社编）：登载国内突发重大事件和党内高层重要建议，每天1至2期，每期一个专题，少则2至3页纸，多则5至6页纸。这一类别的秘密文件级别较高，最初是以“绝密文件”发至中央领导和部长级官员，80年代以来扩大到省委书记和省长（正省、部级），是共产党高级干部及时得到国内信息的重要途径。俗称“大参考”。这种文件有定期回收制度，遗失者需要承担政治责任。一般来说，泄密的可能性不大，最多只是由有权观看者口头传播，其文本很难流失到海外。
2.《内部参考》（新华社编）：刊登国内大事和重要言论，每周2期，每期40至50页，信息量较大，以“机密文件”发至“地师级”，是中共党内中、高级干部取得国内秘密资讯的唯一正式渠道，俗称“内参”。比如1992年8月深圳市发生的“8.10新股抽签表事件”，由于不准见之于媒体，即以内参资料发表于《内部参考》上。
3.《内参选编》（新华社编）：20世纪80年代中期，应中国政府基层干部要求而创刊。从上述《内部参考》中，选出部分内容，每周一期，每期30至40页。以“秘密”级发至“县团级”，后来乡长、镇长、科级干部与部队中的营级干部均可阅读。到90年代中期以后，由于“创收”的需要，再加之确实无秘密可言，故此允许副处级干部（含此级别）以上私人订阅，而且不再需要定期回收。
上述3种内部刊物之间有几个明显差别：一是时间快慢的差别，二是内容详略的差别。如某地发生骚乱，供报纸电台公开发表的“新华社新闻稿”（有“一线”、“二线”稿之别），可能根本不报导，或者是待事件平息很久以后在报导其它事件时才提上一两句，而且多为称赞当地政府官员稳定有方的话语，但《国内动态清样》上当天就得发上一篇内容详细的专稿，详尽报导事件的全部情况，闹事者的“反动言论”和“无理要求”，地方当局的应对措施等等。《内部参考》则会在一周内，比较详细地报导事件的来龙去脉、起始原因。《内参选编》则可能会在第二周简单地介绍一下事件的经过，在披露真实原因方面不会象前两者那样直白，尤其是牵涉到政治方面更是如此。比如1999年广东省韶关一银行破产，引发储户挤提事件，《内参选编》就只有简短一段消息提到，还是在央行领导要地方银行注意规避金融风险时要将此事引以为鉴。但刊发在《内部参考》上的文章，则比《内参选编》上要详细得多。
4.《内部参阅》（人民日报总编室编）：《内部参阅》属于秘密级，并不刊发新闻性稿件，主要刊发政策性建议的“理论”文章与一些调查报告。这些属于理论探讨性的文章有些因涉及敏感问题，比如谈到当前社会公众对腐败的不满，农村基层组织的实地调查等等，一般还包括写作者的一些政策建议，下发至县团级单位，属于县团级（处级）的企业也可以订阅。从20世纪90年代后期开始，该《内部参阅》鼓励副处级（含此级别）以上干部私人订阅。
其实，仔细阅读这些所谓“内部文件”，就会发现关于社会经济的“内部新闻”，主要是中国政府垄断信息来源并对信息实行严格过滤的产物。在民主国家，社会经济方面的新闻，无所谓“内部”可言。比如报导某地农村宗法势力强大、村民选举选掉了政府内定的候选人，某地区成了某项商品的集中制假之地，某地某官员贪污等等，其中有情报价值的东西不多，披露这类信息本应该是新闻部门的职能，但在中国却因严格的媒体管制，阅读这类本属于公共信息的消息，就变成了一种“政治待遇”。
近几年来，网络的迅速发展极大地冲击了中共的信息垄断制度，这些“内部参考”之类的作用日益递减，一些属于“秘密”级的文件已经不在回收之列，许多个人都有收藏，一些单位也不再焚烧，而是将其作为废纸处理，因此第3、4两类“内参”资料甚至在一些废品回收站都可偶然见到。
目前中国政府并无意改变新闻保密制度，上述注有“秘密”字样的材料若被带往境外或者由不符合级别的中国人个人收藏，往往还被控之为“泄露国家机密”。2001年李少民、高瞻一案中所牵连的深圳市委党校科研处处长、副教授时宪民以泄露“国家机密罪”被判刑两年，就是因为他将一份1993年的《内部参阅》（人民日报总编室编）交给了李少民。
正因为中国政府出于控制言论的需要，尽可能地将一切本应该公开的信息作为“秘密”文件或“内部文件”处理，并经常因政治目的任意扩大“国家机密”范围，甚至将一些根据“保密法”规定已经解密的文件重新加密（如香港徐泽荣一案就是如此 [18] ），将中国公民以“泄露国家机密罪”入罪，从而导致中国公众心惊肉跳地将一切政府文件都视为“国家机密”。在这样的社会环境下，无法分辨应公开文件和“国家机密”的民众有时会闹出“中国特色”的笑话。例如，2002年12月下旬，中国《新闻周刊》曾登载一篇署名为“章文”的报导，称广州市政府将公开政府信息，把政府公报与各种部门公布的条例与法规性文件向公众开放；与此同时安徽省的人民政府公报也将在市场上公开出售。这位作者据此评论：这“也许预示着一场行政革命正在中国悄然发生着”。这位记者显然与一般民众一样，将政府的公开文件当作了“国家机密”，以为现在既然要公布这些文件，就意味着一次重要的行政改革。其实，法律、政府文告、法规性文件，还有全国党代会公告（如十六大全会公报）等，本来都属于应该公布的文件之列，《人民日报》也常在这些政府文件发布之时予以登载，完全不属于“国家机密”。中国南部的深圳经济特区，也从80年代初期起，规定所有政府报纸与党报必须随时免费提供版面，全文登载当地政府（包括人大）各部门发布的各种公报，以及新订立的各种法律、条例；在深圳各政府部门去办事，只要交钱就可以获得一份有关的法律或法规性文件。如果说有些地方的公众不能查询有关法律与政府文件，显然不是因为这些政府文件事涉“国家机密”，而是当地政府部门没尽到服务职能而已。
三、中国的保密法律、法规
中国的内部文件本身就是一个相当庞大的体系，因此有关保密的法规也非常之多。曾有人编过一本《中华人民共和国保密法全书》 [19] ，共收集保密法律、法规、规章、规范性文件250余件，约60万字。共分为综合、经济、科技、国家安全与司法、文化教育卫生、涉外及涉港、澳、台以及政策性法规文件等7类。其中最关键且具有指导意义的是几部法律：
《中华人民共和国保守国家秘密法》（1988年9月5日）
《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》（1990年5月25日）
《全国人民代表大会常务委员会关于惩治泄露国家机密犯罪的补充规定》（1988年9月5日）
《中华人民共和国档案法》（1996年7月5日）
《中华人民共和国档案法实施办法》（1990年10月24日）
此外，各部门均制定了一些行业保密规定，这里只介绍一些与传媒事业及文化事业有关的保密规定：
《新闻出版保密规定》（1992年6月13日）
《中央宣传部关于新闻报导的几项规定》（1988年2月6日）
《中央保密委员会、中央宣传部关于加强报刊出版物和宣传报导中保密工作的通知》（1981年11月17日）
《中央保密委员会办公室关于宣传报导中的保密问题》（1982年12月）
《中央保密委员会办公室关于切实切实加强复印秘密文件管理工作的补充通知》（1986年6月5日）
《中央保密委员会办公室关于控制有关边境国际河流的新闻报导和出版物的通知》（1988年1月25日）
《中央保密委员会办公室关于请注意有关中缅边境贸易宣传报导保密问题的通知》（1992年6月13日）
《中央宣传部关于不得在新闻报导、文学作品中泄露中缅边境贸易情况的通知》（1988年6月17日）
《印刷、复印等行业复制国家秘密载体暂行管理办法》（1990年4月9日）
《文化工作中国国家秘密及其密级具体范围的规定》（1995年5月16日）
《广播电影电视工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》（1995年10月31日）
《国务院办公厅关于严格管理对外发表统计数字的通知》（1983年3月8日）
《中央宣传部关于编辑出版回忆地下斗争读物应当注意问题的通知》（1982年4月29日）
《中央宣传部、国务院办公厅转发国家物价局“关于物价宣传报导问题的意见”》（1987年10月26日）
《中央宣传部关于防止在文章或学术资料中泄露党和国家机密的通知》（1983年3月4日）
《中央宣传部关于期刊对外发行问题的通知》（1980年7月26日）
这里必须说明的是，自1989年“六四”天安门事件以后，中国政府为了在国际社会中改善形像，此后中宣部下达的许多文件多采取“绝密”、“机密”文件或口头传达形式，因此该书并未收集到所有中宣部进行新闻管制的许多文件，收集到的只是其中一部分而已。但只要对上述法规进行详细分析，就会发现，中国是世界上最缺少新闻自由、言论自由的国度，如关于物价问题，其实是一个生活在中国的人就会感知的事情，但政府可以采取任何措施管制物价，而在媒体上评论就会成为政府眼中的“错误”。至于中缅边境贸易，居住在广西、云南以及其它相邻省份的中国居民都知道那里的边境贸易不仅存在，而且还是贩卖毒品的“黄金通道”的一个主要环节，但政府法规性文件却硬性指定这属于“国家机密”，不得泄漏。由此可见，在中国被视为“国家机密”的信息是一个多么广泛的概念。
第四章 谁是中国大陆媒体的产权拥有者？
在民主国家里，传媒是具有独立法人地位的企业。谁是某家媒体的投资者，谁就是这家媒体的老板；决定媒体生存与死亡的是市场，没有读者的报纸注定死亡。但这一国际规则对中国的传媒业并不适用。在中国，政府当局通过法律规定：传媒是个特殊行业，不管传媒的投资者是谁，都属于国有资产。因此，所有的传媒只有一个真正的所有者，即中国共产党政府。更特殊的是：中国媒体的生存或死亡完全由政府而不是由市场决定。2003年媒体改革虽然以取消摊派为名，但中央政府的目的只是为了消灭中央党报及省级党报的竞争者，对《人民日报》、《求是》杂志等却仍然通过中央政府文件强制征订，保证这些最高级别的党报拥有一定数量的订户。在2003年“实施细则”的第四部分第一条中就明确规定：“乡镇村级组织农村中小学等基层单位用定额管理的公费订阅重点党报党刊的范围，是指《人民日报》、《求是》杂志、省级党报党刊、地市级党报”，凡是公费订阅者，“要首先订阅党报党刊特别是中央级党报党刊” [20] 。
如前所述，改革开放以前，中国的媒体由政府拨款主办，产权归属很清楚。在那时候，如果有人想创办报纸，本身就是一个大罪名。但中国改革的市场化导向使得中国传媒必须开始考虑经济收入，而中国传媒的官式面孔却使其在市场化道路上步履艰难，为了生存，各地政府传媒开始考虑新的经营方略，这就为中国政府控制传媒撬开了一条缝隙。
一、大众媒体的兴起及2003年“媒体改革”后的命运
1. 党政机关报发行量的下降与大众媒体的兴起
中国大陆改革以前除了政府用于宣传的报纸，没有任何真正意义上的媒体。自从中国改革以来，在市场化导向的作用下，中国出现了一些新的传媒。这就是被港台研究者称之为“大众媒体”的各种晚报与都市报，其兴起的黄金时期约在1992年以后。这些晚报与都市报主要以社会新闻、体育新闻与娱乐、文艺副刊为强项，内容为市民们喜闻乐见。这些有限度的开放还与西方传媒不可同日而语，因为中宣部规定了传媒纪律：牵涉到政府公务员与党务人员的批评报导见报时，需要“三见面、三点头”，也就是“记者、受批评者、受批评者的主管”三者必须见面，并由被批评者及其主管签字后方可报导。但是激烈的商业竞争迫使媒体必须以“吸引读者的眼球”为目标，这就发生了许多业内称之为“打擦边球”的现象，这些“擦边球”为中国传媒业注入了新的生命力，使中国传媒改变了党政机关报那种呆板、单一、沉闷的说教面孔。与这类大众报纸兴起的同时则是党政机关报的发行量下跌，《人民日报》的发行量曾下跌至只有几十万份，这几十万订户还是依靠政府强制征订才保住的份额，基本上都是公款订户 [21] 。
当年官办的《参考消息》曾是中国人了解国际社会动态的唯一来源，该报发行量曾高达500万份，但现在已经降到30万份的发行量，而且主要订阅者为不会使用电脑的中老年人群。如果考虑到全国性报纸与各省党报中有不少为公款订阅，是公务员们在办公室消磨时间的读物，更可以猜度到这些以意识形态宣传为目的的报纸并不受欢迎。
党报发行量下降还可以从广告收入这块“蛋糕”的分配中可见一斑：1978年，中国的大众传媒恢复了因文革而中断的广告经营。全国的报业广告经营额从1983年的7,330万元（人民币）猛增至1996年的近78亿元，年增长率高达39％。在广告收入这块蛋糕的分配中，党报广告收入的增长明显低于大众报纸。在1990年以前，占据全国日报发行量第一位的中共中央机关报《人民日报》始终执广告之牛耳，其后每况愈下，到1995年该报已经无法跻身于全国报业广告之十强之列，1997年更跌出了前20名 [22] 。两位香港研究者曾就上海的《解放日报》（党报）与《新民晚报》（大众报）、广东《南方日报》（党报）与《羊城晚报》（大众报）以及陕西《陕西日报》（党报）与《西安晚报》（大众报）做过调查，得出三点结论：第一，“收入裂口”的出现时间都在1992年左右；第二，省级党报与大众报纸的广告收入比介于1：2.5与1：3.1之间；第三，三个地区的广告收入中都是大众报纸占上风，而省级党报处于劣势 [23] 。
这些大众报纸当中比较活跃，也最能够反映中国报纸市民化倾向的主要是“都市报报业群体”。从1992年开始，中国报界出现了一批省级党报主办的以“都市报”命名的市民报。到目前为止，中国已有20多家都市报（包括早报、晨报），有的城市还不止一家。到1996年左右，都市报的报业群体已经形成，其经营机制、报导内容、报导方法、发行方法都远非充当“中共党文化说教者”的党报可比，其发行量一路飚升：《楚天都市报》在拼杀激烈的武汉报业市场，目前发行量已逾100万份；《华西都市报》在成都地区的发行量已超过35万份；《潇湘晨报》在湖南打败了老牌的《湖南日报》与官式面孔的《长沙晚报》。中国的新闻来源比较单一，这些都市报除了从标题、图片方面入手外，更加注重生活层面，报导社会新闻。如果说90年代上半期共产党政府还将一些纯娱乐性的“八卦消息”，比如娱乐圈的种种绯闻，特别世俗化的小市民喜闻乐见的消息，如有关如何发财赚钱、色情、凶杀以及一些纯粹刺激人的感官报导视之为“不健康”的内容，对发表此类新闻时不时加以限制，那么到了90年代后期，中国政府宣传部门已经意识到在一个泛政治化的社会里，这是消解大众社会关怀、使民众走向犬儒化的最好途径，于是对这类“港台化倾向”的“八卦新闻”（即庸俗新闻）采取了高度容忍的态度，只对政治类与社会批评类的新闻采取“严防死守”（各级宣传部门传达上级旨意时的用语）。
2. 2003年中国政府“媒体改革”中媒体的生死标准 [24]
如果说今天中国新闻传媒还有吸引读者“眼球”的地方，那么这些有限的空间是都市报这类大众媒体硬给“挤”出来的。媒体数量日多，为中共宣传控制工作带来了许多困难。还有一些质量低劣的媒体则根本就没有市场。2003年的“媒体改革”，为报刊的“生”与“死”定下了几条标准：
可以继续生存下去的是以下几类：
A、中央的三报一刊（人民日报、光明日报、经济日报、求是杂志），以及各省党报党刊；B、政治导向正确、5年以上没有违规纪录、经营状况良好、读者自费订阅量超过80％（这一条仅限于省级报刊杂志社）的报刊社；C、党报所办的子报。
必须停办的有如下几类：
A、政治导向不正确、创办不够5年、或者在经营期间5年内有违规纪录的予以停办；B、中央各部门报刊内容相近者合并，读者自费订阅量不足发行总量50％的部门报刊予以停办；C、省级与省级以下政法、公安、财政、税务、工商、计生、交通、检验检疫、环保、消防等部门所属行业性协会、学会、研究会所办报刊，一律停办。
不属于党报系统，但又不在停办之列的，则统统划归到党报集团，或者由各级党报兼并。
从这场改革所定的标准不难看出这场改革真正要改的是什么。砍各政府部门办的行业报是为了减轻财政负担，也为了将公款订阅这一有限订户资源集中到中央党报党刊，恢复到改革前的公款订报格局。但更重要的目的则是为了将政治导向不正确，有违规纪录的报刊杂志消灭掉。根据笔者在传媒业工作8年的经历，政府在意的其实只是政治违规，并非有偿新闻之类的经济违规。而最后通过行政命令达成的兼并与划归，只是强化了党报集团，一切又回复到由党控制的局面。
二、大众传媒的产权由谁拥有？
但必须注意的是：这些大众传媒的产生有两个限制性前提：一是政府明确规定传媒不得由民间开办，所有申请开办新传媒的主体都必须是政府机构或官办媒体。其二，在此限制下，不少传媒的开办资金只能处于不透明状态，比如下列这些传媒的开办资金并非直接来自政府财政拨款，而是一些官办的传媒如省级报纸为了适应市场需要，从报纸的广告收入以及企业的赞助费用中拿出钱开办了一些适合市民口味的报纸，比如《南方周末》与《南方都市报》就是由广东省委机关报《南方日报》创办，中国晚报中“四大名旦”中的“《齐鲁晚报》”是由山东省委机关报《山东日报》出资创办并作为主办单位，《今晚报》是由天津市委机关报《天津日报》出资创办并作为主办单位，还有上海的《新民晚报》最初的资金来源就是上海市的财政拨款。
由于中国政府规定传媒不得民办，所有对传媒的投资在中国均属于不合法。在这种状态下，即使一些非政府资金注入传媒，也始终不敢公开亮相。比如《新周刊》由深圳“三九集团”出资收购并主办，老板已经易主，但这一真相却始终只在圈内流传，不敢在杂志的主办单位一栏中正式更名。广东省社会科学院主办的《港澳经济》早已经由珠海联邦医药集团每年出资200万人民币主办，但在其杂志上只敢列上该医药集团是赞助者，不敢指明该医药集团是投资者与主人。这种状态下的投资，对于投资者来说，风险极大。如河南共青团省委主办的杂志《青春岁月》（月刊）因无法维持，一薛姓私营企业家与其在2000年11月签订合同，条件是：（1）承担该杂志原编辑人员的工资每月1万元，并不要求这些人参加编务工作；（2）该杂志掌握最终审稿权。该企业家每期注资30万元，将杂志地址移至深圳开办。该杂志因改版后的文章迎合了“新生代”的胃口，再加上投入了大量金钱促销，2001年第2期以后销势转好，《青春岁月》杂志要求改变合同，增加原杂志人员的工资福利待遇，薛姓企业家认为杂志还处于开创阶段，并未盈利，希望以后再谈这一问题。双方意见无法达成一致，杂志社即以中止合同相威胁，这一企业家投入进去的近80万元打了水漂，连个讲理的地方都没有，因为这种交易本身就违法。
新办传媒的产权始终处于不透明状态，这一点就连中宣部部长丁关根亦曾有过误解。由于控制传媒的难度日益加大，他曾认为这是传媒不完全属于官办的缘故。为便于控制管理，他在1998年曾提出过由中央财政拿出钱“赎回传媒产权”的建议。即使是作为中共最高领导的江泽民，在2002年的全国宣传工作会议上也曾说过“国有媒体组织”的话，似乎表明中国大陆还有“非国有媒体”的存在 [25] 。
其实，这个所谓“产权”问题，中国政府早在1999年就轻而易举地通过所谓“法律途径”顺利解决了。1999年10月21日《新闻出版报》在头版头条位置披露了一条重要新闻：国家机关事物管理局、财政部和新闻出版署在给中国社会科学院“关于《中国经营报》和《精品购物指南》报社的产权界定的批复”中明确指出：中国所有报刊社都是国有资产。中国现行出版法规和规章明确规定，中国报刊创办实行许可证制度，报刊社的主办单位是法定的创办投资人；中国目前的报刊社均为全民所有制单位；报刊创办时，个人或集体自筹启动资金按债权债务关系处理。该新闻出版署负责人指出，国务院的三个主管部门的批复，具有普遍的适用性、权威性和规范性，在新闻出版业的国有资产管理法规没有出台之前，通过个案复函，对整个报刊业的资产作了明确规范。
这位负责人还指出，报社认定国有资产的依据是：（一）依据新闻出版现行规定，在中国创办报纸，要符合《出版管理条例》和新闻出版署的《报纸出版管理暂时规定》所规定的条件，经国家管理部门审批，实行创办单位许可制度。（二）实行主管主办制度，这种法定关系表现在：领导和被领导的隶属关系，出版单位与主管、主办单位的依存关系，主管单位负有对出版单位的管理责任。（三）中国报纸结构和报业现状。中国报业是在党报基础上发展起来的。改革开放以来，又发展了一批政府部门办的报，全国2千多种报纸，其中党报及各级政府办的报就占1千多种，这些报纸均为国家出资或国家补贴办的。其他报纸即使创办时国家没有直接注资，也是以国有单位的名义办的。依据上述认定，现有报社的资产性质为国有。在谈到报刊社创办之初，筹集的启动资金的性质时，该负责人声称，在报纸期刊启动时，有的是主管或主办单位出资，也有的主管主办单位没有直接提供资金，而是让出版单位自筹资金启动的。根据新闻出版管理规定，主管主办单位是创办报刊社的法定投资人，非主管、主办单位不具有投资的主体资格；因此，其他的出资行为，不能视为投资。筹资中有的来自企业赞助，属无偿的赠与行为；有的是个人或企业等的垫资，这是一种借贷关系，只能按债权债务关系处理。报刊是国家的特殊行业，不同于一般的企事业单位，因此不适用“谁投资谁所有”的企业资产认定的原则 [26] 。
这个看起来似乎复杂的“报刊社产权”问题，被中国政府以中国威权政治特有的无须讲任何规则的方式，轻而易举的“处理”了。所有的投资者没有任何讨价还价的余地，也找不到任何保护自己产权的方法，因为共产党政府从来就没有认同过投资者与主办者的“交易”。这些所谓“法规性文件“的出台，甚至不需要全国人民代表大会从形式上予以通过。即使要通过，也无非就是多开一次会议而已。
三、一个杜撰的神话：外商投资传媒将促进中国的新闻自由
“传媒入世”，是指中国入世后，新闻媒体作为一种服务产业也同时按照WTO规则进行“贸易”。许多学者发表了大量文章暗示“传媒入世”就在眼前，外国资本进入中国传媒市场已成事实。中国传媒则惊呼“传媒帝国主义”已逼近“家门”；外国学者则认为这将促使中国传媒市场化，并将严重削弱共产党政府对传媒的控制。这些文章既忧虑又振奋地告诉世界：中国正在准备开放媒体市场，一场传播界的空前变革即将来临。但事实真相究竟如何呢？清华大学传播系教授刘建明写了一篇文章，对所谓传媒入世逐条进行了批驳 [27] ：
（1）“我国的中央电视台第四套节目已通过美国在线－时代华纳公司上了美国的卫星频道，那么我们就得予以一定的回报，于是开放珠江三角洲的天空，允许他们的卫星非新闻类中文文艺节目落地” [28] 。
刘：据笔者所知，中国负责新闻宣传的高层官员并没有作出这个决定，中央4套上了美国的卫星也属虚构。其实，这一定论直2002年1月才成为事实。目前比较明朗的是，默多克新闻集团的一个综艺节目频道被批准在广东省内提供有线服务，中央电视台的一个频道节目同时在美国落地 [29] 。除此之外，没有任何确凿的事实能说明外国电视台的其他频道被准许进入中国。盲目地猜测或援引境外的材料，不能作为新闻学研究国内情况的依据。
（2）有篇论文说，“Viacom”旗下的MTV仅在亚洲就有4个24小时播出的频道，覆盖了全亚洲，超过1.2亿个家庭收看。MTV的中文频道成立于1995年，“天籁村”是由MTV全球电视台与中国有线电视台共同制作的。如今，每天与观众见面60分钟的“天籁村”已经成为国内收视率最高的国外合作类节目 [30] 。
刘：这段论述中的捕风捉影令人吃惊：A、中国从来没有建立过“中国有线电视台”；B、“天籁村”这个节目每天与中国观众见面60分钟也纯属杜撰；所谓“国内收视率最高”更是空穴来风。在中国，只有大宾馆和少数观众使用卫星接收天线才能收到MTV节目 [31] 。
（3）2001年10月广州某报透露：据不确切消息，不久的将来，中国将允许30多家境外电视频道在广东落地 [32] 。此消息在网上广泛流传。
刘：笔者就此向有关部门核实，被告知，国家广电管理部门没有这个庞大的“准入计划”。“30多家境外电视频道允许落地”之说，又不知出之何处。了解东南沿海地区电视覆盖情况的人都知道，福建和珠江三角洲任何一户居民，只要私自装上卫星接收天线，都可收到港澳台的电视节目。如果把这种现象和准许少量大宾馆转收境外卫星电视节目同“入世后境外频道落地”扯在一起，那么早在10多年前就落地了，这是移花接木、故弄玄虚之谈。（本研究报告作者注：本人住在深圳，了解的情况是，自1996年开始，广东与深圳规定居民用户都得使用有线电视，从此香港电视播放“敏感内容”时被切断转播的事情常有发生，如每年的“六四”纪念活动，还有2000年收录了江泽民不少不雅镜头的“二十世纪领袖风采大回放”，都是在播入过程中被切断，这都是研究者亲身经历的事情。）
(4)“路透社和青鸟网合作，共建隶属《传媒视野》杂志的中国传媒指南网站。据此，许多人误传路透社投资北大青鸟，外国传媒资本已进入中国企业。
刘：巧合的是，在一次学术会议上，路透集团驻亚洲内容总监Jeffery Parker正好听到这种说法，便在发言时特别予以澄清。他说，路透社参股的青鸟网不是北大的青鸟，也没有共建中国传媒指南网站。由此可见，外国传媒资本进入中国企业云云，不过是在中国虚构“打造传媒帝国”的离奇故事而已。
刘建明还指出，“众所周知，中国加入WTO的议定书没有就外国新闻媒体准入和中国媒体进入外国新闻市场达成任何协议”。“2001年，各类新闻学杂志几乎每一期都刊登这方面的文章，炒得十分火热，……新闻学研究建立在虚构的基础上，这不能不是一种悲哀。人们有理由试问：我们的学风究竟出了什么问题？”
刘建明文章的政治倾向当然是要保护中国传媒，但因为这里涉及的是事实，与政治倾向无关。而且中国政府从2000年开始对传媒与思想的控制日益加紧这一事实也可以证明中国政府无意开放所谓传媒市场。
事实上，传媒产业作为精神和文化产业，直接服务于一个国家的经济与政治发展，它的服务性贸易具有双重意义，即它在给公众提供信息或娱乐的同时，也在影响一个国家的政治和社会。中国审查传媒的意识形态倾向和政治属性，是将意识形态作为基本统治手段的专制国家处理媒体问题的基本立场。因此中国入世谈判在传媒领域没有更多的承诺，仅仅就以下两条达成妥协：一是外国人可以投资国际网络公司，包括目前被政府禁止的网络内容供应商；二是“中国将每年进口20部外国电影，并允许外国电影和唱片公司分成”。除此之外，根本没有涉及外国电视频道落地和报刊入境的问题。
事实上，中国高层人士和有关文件多次重申，外国政治类新闻媒体不准进入中国，外国资本也不许参股国有新闻类报刊和广播电视，连国有网站都不允许外资涉足。目前，进入几家报刊的港资不应视作外资，所谓“赛迪集团”不过是港澳资本参股，而且这种参股事实上与新闻自由毫无关系，比如1996年由《深圳特区报》与香港《星岛日报》合办的《深星时报》，在其存在的三年当中，除了使用与《深圳特区报》一样的官式语言报导政治新闻之外，全部自由只是体现在娱乐版等“八卦”文章当中。1998年在发行量未达到2万份的惨淡经营中，这一所谓“中外合资”媒体即结束了它短暂的生命 [33] 。
1997年“默多克新闻集团投资650万美元进入《人民日报》附属机构Chinabyte，现在已和《人民日报》脱钩；中国国有的“千龙网”、“龙脉网”等都和境外资本有过合作的意向，均未被批准。中国政府的态度非常明朗，中国国有新闻传媒不在“入世”之列。中国新闻主管部门官员还引经据典地说明：这一规定符合国家利益，其他国家也有此类惯例，并多次强调，不允许外资参与经营中国的新闻报刊和广播电视是十分明智的，正如一位中国政府的权威人士所说：“这个口子是封死的，没有商量的余地。因为电视太敏感了，它直接联系着一个国家的安全和利益。 [34] ”这位政府的权威人士在此将“政权安全”与“国家安全”混为一谈，这当然是中国政府历来将它自己视为“中国”的影响所致。事实上，新闻开放对中国的安全没有威胁，中国政府控制传媒，特别是电视，是担心新闻开放威胁这个极权政府的安全。
媒体的自由度与媒体的投资者是谁无关，而是与一国的法律制度环境有关，这一点在本研究报告的序言里已经提过，此处不再复述。
（下期待续）
【注释】
[1] 中国实际上有两套政治管理系统，一套是从中共中央到乡镇一级的党委，党委一般有以下几套机构：组织部、宣传部、县及县以上党委还有统战部，纪律检查委员会。另一套则是政府机构，政府机构中负责管理新闻出版事务的机构中央是新闻出版总署，省以下是新闻出版局。党委名义上不负责政务，但实际上对政务干涉甚多。
[2] 朱正主编，《1957新湖南报人》。这本书的出版本身就证明中国的新闻出版不自由。朱正是《新湖南报》的编辑，1957年被打成“右派”。当时整个报社共有143人，其中被打成“右派”的人达54人，从社长、总编辑、编委、部门主任无一幸免。在长达20年的所谓“政治改造”中，不少人死亡。朱正等幸存者一直想写本回忆录，但多年来未获出版机会。现在出版的这本书上面并无出版社名，只在书的封面内页上写着“湘新准字（2001）第161号，长沙市天心区井岗印刷厂印刷。”
[3] “关于落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行、减轻基层和农民负担的通知》的实施细则”，《中国新闻出版报》，2003年7月31日第1版，见传媒观察（ http://www.chuanmei.net ）2003年8月2日。
[4] “中宣部通报批评传媒十大问题”，《明报》（香港），2002年2月23日。
[5] 香港《明报》，2002年9月26日。
[6] 《南华早报》，2002年1月12日。
[7] 《三峡工程报》2001年11月15日，记者彭宗卫报导。
[8] 中国第四届全国新闻学术年会会议综述（2001年9月25日），记者农秋蓓报导，见中国新闻研究中心/中国传媒（www.CDDC.net）。
[9] 出处同上。
[10] 中国能够获得财政拨款的单位有两类：一类是政府机构与中共各级机关，这属于“全额财政拨款单位”，从办公经费、人员工资、福利待遇（包括住房、医疗、幼儿园）一直到退休金等，全部由财政给付；另一类是事业单位，这种单位包括医院、学校、新闻媒体等，其办公经费和人员的基本工资由财政给付，但住房等福利方面的开支则须由单位自筹。
[11] 见《南方周末》从2000年4月14日至2000年5月5日这段时期的报导，以及这一时期的《南方都市报》。
[12] 骆汉城，《CCTV偷拍实录》，南方日报出版社，2000年8月第1版。
[13] Radio Freedom of Asia，2003年2月7日。
[14] 此事经过如下：当时《南方周末》的总编辑为江艺平，杨海鹏见此报导无法发表，因而将此稿转投何清涟任职的《深圳法制报》。何清涟时任该报专刊部主任，了解此事经过后，当即与瑞安市纪检会书记联系，在核实报导所有细节无误后，即将此报导发表于2000年1月6日的《深圳法制报》。见报后第3日，瑞安市公安局长陈为高到深圳找笔者并施加威胁，笔者遂将此事通知新华社《半月谈》杂志与湖北《今日名流》杂志，请他们也刊发此文。后来该事为全国各报广为转载，此案的当事者才于第2年受到审判。
[15] 《原载《中国青年报》1998年11月5日，作者倪铭。《南方周末》1998年11月13日第5版转载。
[16] 骆汉城，《CCTV偷拍实录》，《南方日报》出版社，2000年8月第1版。
[17] 《中共年报》，《中共研究》杂志社，台湾，1980年，第7页。
[18] 英国牛津大学博士徐泽荣是香港居民，2000年被中国政府在广州逮捕，2002年以间谍罪判处13年监禁。徐被判罪的依据是他曾于1995年将一套中国于50年代出版的关于朝鲜战争的报导和研究资料集出售给韩国的一位学者。此文集出版时属于“内部出版”，按照中国的“保密法”这一密级的材料出版后30年即自动解密，所以该文集在80年代就不再属于保密范围。然而，中国政府为了给徐泽荣定罪，特地命令解放军广州军区保密部单独提供一份说明，声称此文集90年代时仍然属于“国家机密”，徐因此被判“间谍罪”，“泄露国家机密罪”。广州军区保密部提供的这份说明显然违反了中国的“保密法”，因为该法并没有关于任何单位可以任意给一项自动解密的文件重新加密的规定，所以广州军区保密部的说明并没有法律依据。但在中国，“国家机密”事实上一直由政府根据其需要任意解释，它从来不在乎于法是否有据。
[19] 《中华人民共和国保密法全书》，吉林人民出版社1999年1月出版。
[20] “关于落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行、减轻基层和农民负担的通知》的实施细则”，《中国新闻出版报》2003年7月31日1版，见“传媒观察”（ http://www.chuanmei.net ），2003年8月2日。
[21] “中央报不敌地方报”，《中国经济时报》1998年12月24日。该报这条资料由国家统计局、中国经济景气中心、新生代市场调查有限公司和英国市场研究局提供。
[22] 陈怀林、郭中实，“党报与大众报纸广告经营‘收入裂口’现象之探析”，《新闻学研究》（台湾）第五十七期，中华民国八十七年七月（1999年）。
[23] 出处同上。
[24] 本节资料全部来自于“关于落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行、减轻基层和农民负担的通知》的实施细则”，《中国新闻出版报》2003年7月31日1版，见传媒观察（ http://www.chuanmei.net ）2003年8月2日。
[25] 《南华早报》（香港，2002年1月12日）记者VIVIEN PIK-KWAN CHAN的文章。
[26] 《新闻出版报》1999年10月21日第1版。
[27] 载中国新闻研究中心/中国传媒，2002年9月22日下载（www.CDDC.net）。
[28] 《WTO与我国传播业究竟有多大关系》，载《新闻记者》，2001年第2期。
[29] 《传媒经济参考》2001年第2期，第5页。
[30] 《第三届亚太地区媒体与科技和社会发展研讨会论文集》（2001年11月），第62页，打印稿。
[31] 《广播电影电视部关于宾馆、饭店必须完整转播国内有关电台、电视台节目的通知》，广发社字（1995）467号。此一文件至今仍然具有法律效力。少数国外电视在中国大宾馆转播，只是个体与中国广电部商量的结果，并非改变了此一法规性文件。
[32] 转引自搜狐网2001年11月2日报导：《广东拟建传媒特区逾30家境外电视频道将落地》。
[33] 作者亲见亲闻了《深星时报》的创刊，并且长期以来关注该报的动向，在作者被贬到研究室评报时，每天都要研究该报的头版新闻，尤其是头条的标题如何制作。
[34] 彭俐，《加入WTO：中国影视》，载《北京日报》2001年10月28日。参考文献：《中国入世后在宣传文化方面的承诺》。
本报告是作者受“中国人权”委托完成的研究报告，版权归“中国人权”所有。本刊获“中国人权”许可全文刊登，谨此致谢。本刊上一期刊登了“前言”和第1章，这期刊登第2章至第4章，其余章节将于下期刊登。
第二章 政府对新闻媒体的控制管理
前述有关法律被中国政府称之为“管理硬件”。但传媒行业每天面对千变万化的社会局势，仅仅凭借这些原则进行管理约束，确实难以达到滴水不漏的控制效果，所以中国政府还建立了完整的控制管理制度，对新闻部门的管理实行“两条线交叉”管理：中国共产党的各级党委宣传部 [1] 对传媒实行思想政治上的领导，引导传媒对中共政府的政策方针做正面宣传，并对传媒进行跟踪管理与监察工作；行政管理（诸如审批等业务管理）则由政府部门的行政管理机构国家新闻出版署和各省新闻出版局负责。这种控制管理主要通过以下几种手段：1、对传媒实行批准登记制；2、将传媒业纳入党与政府这架庞大的官僚机器的政治等级序列里，让传媒业负责人享有与政府官员同等政治待遇；3、建立审查（审读、审听、审看）制度；4、在政府宣传部门确定媒体报导的重要内容时，随时颁布各种禁载规定。
通过将工资、住房福利等与政治表现挂钩的制度设置，辅之以思想控制，中国政府的宣传机器在所谓“改革开放的新形势”下，也同样能够起到毛时代宣传机器的效果，而且方式更为隐蔽。
一、媒体的批准登记制度
政府诸项管理职能当中最重要的功能是对新闻媒体实行批准登记制，由新闻出版总署（或省直辖市的新闻出版局）行使审批权。整个程序如下：
（1）《报纸管理暂行规定》第10条规定：“创办正式报纸应当具备下列条件：……有确定的、能切实担负领导责任的主办单位和主管部门。”
（2）报纸要由主办单位经其主管部门同意后提出申请，报国家新闻出版署审批；
（3）经批准后办理注册登记手续，领取“报刊登记证”方可出版。否则，属于非法出版活动，政府部门可以查处取缔。
注册登记、主办单位与主管单位制度是中国政府控制传媒的重要环节。主管单位必须是属于党政系统的“党、政、工、青、妇”组织，非此类组织连申请资格都不具备。1993年6月，国家新闻出版署发布了《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》，明确规定“主管单位、主办单位与出版单位之间必须是领导与被领导的关系”，并规定主办单位对所办出版单位负有的责任之一是“领导、监督出版单位遵照中国共产党的基本路线，方针、政策和国家的法律、法规、政策以及办社（报、刊）方针、宗旨、事业范围，做好出版工作及有关各项工作；审核出版单位的重要宣传报导或选题计划，审核批准重要稿件（书稿、评论、报导等）的出版或发表；决定所属出版单位的出版物发行不发行，对出版单位在出版物内容等方面发生的错误和其它重大问题，承担主要领导责任”。此外还规定了主管单位对所属的出版单位及其主办单位负有的具体职责。
上述规定使私人或民间报纸在中国绝无创办的可能。从中国政府的政治实践来看，私人办报一向被视为“反党、反社会主义的反革命罪行”，被悬为厉禁。如《湖南日报》的唐荫荪等5人就是因为在朋友间提出过“同人办报”的想法，就被打成“右派”，判处徒刑，10余年负屈含冤，有的则死于非命 [2] 。
1978年改革以后，此类“罪行”则改用“阴谋颠覆政府、危害国家安全”的罪名入罪，不少人因此坐牢，被打入政治另类。2001年3月中旬，北京大学的杨子力、北京广播学院的张洪海、北京师范大学的徐伟和中国地质大学的靳海科等4位青年就是因为创办了一个对外不开放的网站，并在上面讨论中国政治体制改革与民主化问题而被秘密逮捕，随后被控以“阴谋颠覆政府”、“危害国家安全”等罪名被判处重刑。
国际社会与中国部分学者曾寄以厚望的2003年“新闻媒体改革”，其着眼点只是减少媒体数量，并未改变对办报必须有主管单位的要求。这份全称为“关于落实中办、国办《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》的实施细则”（以下简称为“实施细则”）仍然规定，“管办分离指在坚持《出版管理条例》确定的主管主办制度前提下，对报刊管理方式做出的一种调整”。这里的“管办分离”指的“管理与主办分离”，这项规定表明中国政府根本无意对现有的报刊管理方式做出任何有利于媒体生存的宽松调整。这次“改革”的主要内容之一是中央只保留四家报刊──即《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》与《求是》杂志，而各省则将现由党委主管、部门主办的党刊统一改为由党委主管主办，现由党政各部门所办报刊划转到省级党报集团，并特别规定：政治导向正确、经营状况良好的报社或杂志，也可以由党报集团接管。值得注意的是，该“实施细则”反复强调保留报纸的前提是“政治导向正确”，“5年以上没有违规纪录”，未具备这种资格的报纸杂志，则属于停办之列 [3] 。
只要实事求是地阅读这份“实施细则”，就应该明白这次新闻媒体“改革”不是让中国的媒体有一个更宽松的政治环境，而是加紧了党对媒体的管制。
二、通过审读（审听、审看）制度对新闻媒体进行全方位跟踪管理
中宣部与新闻出版署制定了审读工作的规章，其工作规模从1989年以后有所扩大，其主要目的是审查报刊是否“贯彻了党的方针、政策”等。从中央、省（自治区）直至办有媒体的市县等各级宣传部门，都成立了专职“审读（审听、审看）小组”，按级别负责审查其辖区内的媒体。其人员组成如下：由宣传部指定一位官员专司其事，并从社会上聘请曾经从事文化工作或政策研究工作的干部，包括原宣传部的退休干部──选这样的人担任新闻审查工作，主要是基于以下几点考虑：一是政治上可靠，二是有工作经验，三是因这类人士退休后比较清闲，非常重视这类工作机会。人员多少视该辖区范围内媒体数量多少而定，内部实行具体分工，每人负责审读若干份报刊杂志或电视电台的几个节目，并负责撰写审读（或审看、审听）报告。
政府系统的新闻出版部门与党务部门的宣传部之间的审读工作是重叠交叉的，作用在于可以互相监督。如果有些被认为是“重大政治问题”的“错误”，政府系统的审读（审听、审看）员们没有审查出来而又被党务系统的审读（审听、审看）员们审查出来，则被视为失职，轻则警告、重则解聘，最重时还要负相应的政治责任。这种交叉管理造成了审读者“宁可错杀一千，不过放过一个”的从严工作作风，吹毛求疵几乎成了新闻审读中的必然现象。大至某媒体某篇报导的政治导向，小至文内是否出现了错误，包括写错中央领导人的名字；台湾、香港、澳门是否被称为“其他国家”，而不是“我国香港、澳门特别行政区”；对凶杀案件的现场报导照片是否太血淋淋，让读者觉得中国社会治安有严重问题；某一时期贪污腐败案件的报导过多，损害了党与政府的正面形像；下岗失业工人的统计数字是否太具体；事故灾难的报导太集中于事故本身，而不是多报导政府对事故的关心与解决……等等，无一不在审读范围之内。
各审读（审听、审看）员的报告由负责此事的官员定期集中汇编成一篇报告，每月一次通报辖区内各媒体。如有“重大事故”则需要当天通知犯错误的媒体负责人，做出相应处理。比如笔者工作的《深圳法制报》因头版一篇文章排版时误将“国务院总理李鹏”印成“李雕”，当天受到深圳市委宣传部严厉申饬，值班编委与所有责任人均写检查，并被罚款。中宣部的审读报告《情况通报》被称之为“中宣部月评”，传媒业内人士将其看作“黑名单”，被“月评”点名批评的媒体有如被亮黄牌警告，如果被点名次数多了，该媒体则有被取缔之可能。
必须说明的是，中国自90年代开始实行的审读（审看、审听）制度与前苏联有不同，前苏联是发表之前先审查，而中国由于媒体发展太快，数量太多，逐一实行事前审查需要数量相当庞大的审查人员，远远超出了政府财政负担，从而使建立事前审查制度没有任何可能性，所以只能颁布各种禁载规定，并用事后惩罚恐吓，让媒体高度自律。
三、颁布各种禁载规定
尽管有上述各种法律规定与严密的审读制度起威慑作用，但中国政府还是担心不能完全达到其“严防死守”的控制目标。因为媒体每天面对着千变万化的社会局势，有些突发事件是全新的，不在中国政府预先设定的禁载范围之类。于是中国政府还经常“根据形势需要”，随机颁布各种禁载规定，并宣称这同样也是为了体现“以社会效益为最高原则”。类似规定很多，在1990年代以前，这类规定多以文字形式出现，如中共中央《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》（1981年1月29日），中共中央宣传部《关于新闻报导工作的几点规定》（1988年2月6日）等。
这些禁载规定十分具体。如《重申几类需经专项申请的选题的通知》（1988年6月）规定，“涉及国民党上层人物的”、“涉及党史上陈独秀、王明、张国焘一类人物的”选题需报上级有关单位审批。《关于出版“文化大革命”图书问题的若干规定》（1988年6月）规定：有关“文化大革命”的“辞典工具书”，以及“著作”、“回忆录”、“传记”、“纪实文学作品”等，“原则上不要再安排”出版。这些规定是为了防止共产党丑恶历史的内容披露于世。
此类规定还有《关于涉及苏联、东欧国家的图书的出版加强管理的通知》（1990年4月），这是1989年“六四事件”之后，为了防止东欧民主化的消息传入中国，需要严格控制这些国家的书籍在中国翻译出版而作的规定；还有《关于对描写党和国家领导人的出版物加强管理的规定》（1990年5月），《中央宣传部关于编辑出版回忆地下斗争读物应当注意问题的通知》（1980年2月15日）等，从文件标题就可以看出其禁载范围。
90年代前期，由于国际社会对共产党控制新闻传媒、压制言论自由有诸多批评，中国政府也“在改革开放过程中”“获得了丰富的国际斗争经验”，上述禁载规定从此转入“地下状态”，不再大张旗鼓地用文件形式下达，而是通过电话、小范围会议等“内部传达”的形式通知。这种管理方式被中国大陆一些知识分子称之为“执政党采用地下党的方式管理媒体”。但出版社为了让编辑们记住这些规定，以免“触雷”，有些将这些上级精神印制成出版社的内部文件传达。
笔者多年在传媒业工作，知道每周各报都有个例行的“总编办公扩大会议”，各业务部门的主管都必须参加。这种会议的重要内容之一是传达中宣部（包括省与市一级宣传部）最新精神，以及各种禁载规定与处理“犯错误”媒体与人士的消息。笔者在此将前一段时期的“媒体报导原则”大致归纳如下：
（1）禁止新闻从业人员给海外（包括中国香港、澳门、台湾在内）写稿，尤其是写新闻稿件；一旦发现，严肃处理，直至刑事处理。（2）不要组织跨区域的研讨活动，不要让一些“资产阶级自由化分子”（中国政府对自由主义知识分子的贬称）异地发表意见，给他们提供舞台和机会。（3）对腐败案件的报导不要集中于一个时期，以免让群众产生“共产党政府贪污腐败问题严重”的错觉；在报导贪污腐败案件时要将重点集中于党与政府痛下决心惩治腐败，而不是贪污腐败有多严重。（4）公安局抓捕坏人的报导多报，杀人的报导少报；案例不要报细节，不要让人借案例攻击党与政府；尤其是有关金融犯罪案件，细节不能报导，以免让其他罪犯从中学习作案经验。（5）天灾人祸的报导必须受到严格监督，避免加剧公众怨恨；在不能避免（即指无法隐瞒）的情况下进行报导时要统一口径，着重报导政府组织救灾活动，以及在救灾活动中涌现的好人好事；不能渲染灾情，不能出现具体数字，所有有关数字必须经宣传部门审查后方予公布。（6）一些敏感时期如每年的“六四”前半个月，不能出现有关政治、经济包括社会新闻方面的负面报导；1999年以后，在李洪志生日的5月21日要避免在媒体广告中出现“祝贺生日”等字句，内容要严格审查。（7）不要过多宣传福利彩票一夜暴富；对高收入阶层的奢侈消费，不要过度渲染；尽量不要报导贫富差距这类敏感问题；对下岗工人的生活状况要从党与政府对他们的关心出发进行报导，而不要单纯渲染下岗工人的穷困。（8）出版社在出古籍等历史题材书籍时，要注意书中不要出现影射现实的倾向。（9）出版社及报社在出版或刊登有关历史书籍或文章时，要注意有些人为自己翻案；有关中央领导人的传记与回忆录，需要报中央办公厅党史办审批。（10）出版少数民族的书籍要谨慎。（11）对有关社会经济的重大题材的报导，需要事先报有关部门（作者注：“有关部门”为中国政府文件中的习惯用语，此处指新闻主管部门）审批；不得发表对中央经济政策进行负面评论的任何文章。
由中共中央宣传部传达的各种成文与不成文的“宣传纪律”，因为是由党务部门制定，不能称之为“法律”、“法规”，只被称之为“新闻政策”或“宣传纪律”。政府官员与党务官员们在传达“党的精神”时常常说的一句话是“言论有自由，宣传有纪律”，意即私下口头批评某些政治人物可以算作“言论自由”（不再以私下批评治人以罪，这比毛泽东时代有进步），但登载于媒体的文字就得受“宣传纪律”约束。这些“宣传纪律”不以“法”的形式出现，但它们事实上规定着传媒对新闻的取舍与价值判断，实际所起的作用比前述任何法律、法规、行政性规章都要大得多。由于这些“宣传纪律”的存在，宪法中规定的“言论自由”事实上成为子虚乌有之物，甚至被贬称为“资产阶级文化”，成为不能讨论的话题。
近两年由于中国的社会矛盾越来越尖锐，中国政府对新闻的控制也越来越严密，上述这类规定几乎每个星期都以各种形式下发，几乎不可能一一列举。媒体从业人员最大的抱怨是：只看见颁布规定，没看到取消规定。有些中宣部几年以前颁布的规定，不知道是否仍然起作用？有的媒体报导了某类新闻没出事，而另一媒体报导相同新闻时仅仅因为该地区该报的审读人员严格把关，就构成了政治错误。
这里仅列举让公众印象犹新、在2002年颁布的几组所谓的“宣传纪律”：
第一组：2002年1月，中宣部在全国宣传工作会议召开后不久，通报（下文简称“通报”）批评中国传媒“存在10大问题” [4] 。这“10大问题”算是中国政府对其管下传媒的“不良倾向”作了一个总体性评价，读者可以从这一“通报”中看出中共新闻控制已经到达无所不至的程度：
（1）把关不严。有些报导出现严重错误，例如有报纸鼓动起诉党委。（2）公开报导内部消息，引起社会混乱。例如去年公务员加薪30％、中央领导有关国有股减持的内部讲话等。（3）对重大突发事件任意炒作。（4）公开报导重大疫情，影响社会稳定，例如爱滋病的报导等。（5）民族宗教问题报导不当，伤害民族感情（主要指西藏与新疆两个“独立运动”频发的自治区。（6）追求猎奇，刊登不实新闻，例如江西九江再次崩岸，对灾情有夸大之处。（7）刊登格调低下、庸俗的文章。（8）泄密。（9）随意从互联网上下载新闻刊登。（10）推崇宣扬西方的新闻观、价值观。
该“通报”重申，今后各报刊对重大政策出台的报导必须用新华社通稿；涉及中央领导及其亲属的报导一定要送审。“通报”还重申，今后报刊一律不得随意从互联网下载网上新闻刊登，包括从《人民网》和《新华网》下载，也须严格把关。“通报”还对当前新闻报导应注意把握的几个问题作了提示：新闻报导不要授人以柄，无论是正面报导或舆论监督，要注意积极引导，不要因为报导某些问题给人造成口实；舆论监督不要跟着小报小刊走，特别不要跟互联网炒作。
这些宣传纪律的最大妙处是所有规定都是大而化之的“原则规定”，其中伸缩空间非常大，让媒体有动辄得咎的恐惧感，其目的在于促使传媒从业者主动“领会”上级精神，加强“自律”。应该说，在这些“宣传纪律”的约束与“杀鸡吓猴”的惩罚下，中国媒体在社会公共领域中所起的作用与改革前10年的80年代相比，越来越与“党的喉舌”角色相符。
第二组：2002年“十六大”前夕，中宣部曾以各种名义下发了许多文件、通知，制定了许多相应的守则和条例，告诫媒体要“听话守纪律”，甚至具体列出哪些新闻可以报导、哪些不能报导、哪些报导要跟从官方新华社等，详加罗列，洋洋大观，目的是方便媒体高层和编辑记者遵照执行。与此同时，中宣部与新闻出版局还采取电话打招呼的方式，频频给内地各大传媒负责人打电话，说明一些具体新闻的报导方式。有时甚至一日内数次致电，以致于一些媒体从业者私下抱怨，“最好什么都不做，万事大吉”。这一次规定与以前不同的第一点是：“严禁在官方媒体担任编辑记者的党员违反政治纪律，凡刊播违规内容、煽动仇视政府破坏社会稳定、传播政治谣言、丑化领导人形像、宣扬邪教及境外宗教、反对党和国家重大政策及向境外媒体泄密的党员，以及危害国家统一领土完整的等等，将被处分或开除党籍，甚至‘以后果治罪’。”第二点是中共当局重申中共党员编辑记者要审慎对外交流，凡违反规定报导涉外案件造成不良影响、或者有关的报导被境外组织利用、危害国家安全、损害国家荣誉利益，以及向境外媒体泄密者，都将面临处分乃至开除党籍 [5] 。
这一“以后果定罪”的办法系1978年改革以来首次提出。这条宣传纪律生效以后，凡当局认为编辑记者的宣传报导“诱发”不安定事件、造成不良后果、引发群众强烈不满的，不论事实如何、文章如何，都将“视同有罪”，照样处罚。从此以后，中国媒体从业人员更加噤若寒蝉。
即使是共产党一直抱持容忍态度的“党内不同声音”，也在2002年1月9日至12日召开的全国宣传工作会议上受到点名批评。比如国务院经济体制改革办公室副主任潘岳（中央军委副主席刘华清之女婿）2001年12月在《深圳特区报》上发表了一篇谈宗教问题的文章，认为中国应当修改关于宗教的过时定义。他的立场因与江泽民此前不久在宗教会议上的讲话形成鲜明对比，受到了批评。中共高层重申：“为了避免进一步混乱和散布误导信息，类似潘岳这些高级官员的文章应当受到审查。 [6] ”
四、由宣传部门确定某一时期的重点报导内容，对重大事件先“定调子”，统一报导
自江泽民担任中共总书记以来，“唱好主旋律”这一名词就成了中共宣传部门经常重复的工作词汇。这一词汇的具体含义是，由宣传部门下达命令，确定某一时期的宣传重点；涉及重大政策以及较大的政治事件时，为了保持宣传上不出“差错”（即出现不同声音），从中央到地方经常需要召开“定调子”的新闻宣传工作会议。如每次党的大会召开，几乎都是在召开前的3个月就开始“吹风”（即由政府部门非正式传达上级精神），规定“一定要宣传这次大会是一次团结的大会，思想统一的大会”等，以及在某一时期就某一重点进行报导时一般应以新华社通稿为准。下面举几个前几年的例子。
例一，1999年3月“两会”期间以来关于对“修宪”问题的报导，中共宣传部门非常明确地规定要阐述其正面意义，只谈党与政府对私有经济加以保护，但不能谈“私有财产神圣不可侵犯”，以区别于资产阶级的观念。
例二，2001年7月1日以后，宣传部门要求各媒体组织报导全国学习江泽民“七一”讲话的情形，具体说明要在什么版面上进行什么种类的报导，什么时候要发表一些讨论，这些讨论最好是有学术界、商界、企业界以及民主党派等“各界代表人物”参加，发言内容不能脱离党的精神。
例三，江泽民提出“三个代表”理论以后，中国政府通过所有媒体宣传“学习三个代表”的活动。即使在SARS流行期间，中国的媒体仍然奉命号召全国人民学习“三个代表精神”。宣传之泛滥竟然在城市、乡村里引出了这样的标语口号：“按‘三个代表’精神，商品六折出售！”（上海），“以三个代表指导我们的屠宰工作！”（贵州铜仁）。
例四，对“三峡工程”的报导。这是体现中国政府如何操纵媒体的一个最典型的例子。不管中国的民间社会与国际社会有多少反对意见，中国公众却只能听到赞扬“三峡工程”的声音，即使共产党内部的不同声音也照样封杀。如全国人大代表就兴建长江三峡工程的决议表决时，有177票反对，644票弃权，25人不按表决器，但这一结果基本上在中国的媒体上看不到，民众所看到的只是“人大代表”支持兴建三峡工程的决议，以及一些专家们论述三峡工程伟大意义的专业论文与表态文章。
这里有一份由《三峡工程报》报导的一篇题为“中央各新闻单位负责人表示发挥各自优势 更好宣传三峡工程”的报导，实为难得一见的“定调子”资料。这篇报导介绍了一次典型的为“宣传三峡工程”而召开的“定调子”会议。该会由中国政府主管新闻工作的最高机构国务院新闻办主持，有负责对外新闻发布工作的外交部新闻司、主管有声媒体的广播电视总局参与。参加会议的包括《人民日报》、新华社、中央电视台、中央人民广播电台、《光明日报》、《经济日报》、《工人日报》、中国新闻社、《科技日报》、《法制日报》、《中国青年报》、《中国妇女报》、《中国电力报》、《中国水利报》。中国最高行政级别的媒体几乎全部列席。“东道主”是主持三峡开发移民工作的中国三峡工程总公司，该公司总经理陆佑楣、副总经理李永安、王家柱、郭涛全部到会。下面摘引一段该报的记述，通过这段记述可以看出中国政府为新闻报导“定调子”的操作方式：
2001年10月26日至29日，第三次三峡工程新闻宣传座谈会在三峡坝区召开。会上，中央各主要新闻单位的负责人一致认为，三峡工程是社会主义中国的形像工程，所有的新闻单位都应发挥各自的宣传优势，责无旁贷地向国内外全方位宣传报导三峡工程。……
中国三峡总公司经理陆佑楣针对国际社会对三峡的批评说，“过去9年的建设实践证明，三峡工程投资不是 ‘无底洞’，建设工期不是‘马拉松’，工程质量更不是‘豆腐渣’。三峡工程是充分运用现代科技进行建设的理性工程，是大半个世纪以来中国人民和几代专家智慧的结晶”。
外交部发言人朱邦造说，“许多国外媒体对三峡工程还缺乏真实的了解，外交部新闻司将在适当的时候组织国外媒体来三峡工地考察采访，让外国记者更多地了解三峡工程的真实情况，借助这些力量加强对外宣传。”
人民日报、光明日报、经济日报、工人日报的代表们认为，三峡工程是实践“三个代表”的最好例证，都表示要进一步加大报导力度，寻找最佳角度，集中精力宣传好三峡工程各个施工阶段的重点和热点问题。
新华社、中央电视台、中央人民广播电台、中新社的代表们表示要继续发挥各自的媒体优势，抓住国内外受众关注的问题，释疑解惑，精心组织策划，有针对性地做好宣传工作。要从三峡工程的常规性报导中进行归纳、提炼和升华，进行深度的宣传报导，让世人全方位地了解三峡工程。
科技日报、法制日报、中国妇女报、中国电力报和中国水利报的代表们表示，对三峡工程建设中的技术、科技、设备、质量等话题的报导，要采取通俗易懂的方式，组织解释性和经验性的报导。 [7]
这篇“新闻”稿里所使用的“释疑解惑”、“解释性报导”与“经验性报导”，其实就是向公众灌输中国政府官定版本“新闻”的说辞，而并非报导事实真相。“释疑解惑”的重点在于针对国际社会的“谣言”；“经验性报导”的重点在于从“正面”宣传三峡的建设经验。
自从1989年世界社会主义国家分崩离析以后，全世界只有中国、北韩等少数几个专制国家还有能力做到“统一舆论”。能够象上述报导中那样服从政府领导的传媒，自然也并非真正意义上的传媒，而只是“党的喉舌”。
五、对媒体从业人员进行政治教育与思想控制
中国80年代改革开放之初，因邓小平当时有为自己的立场和政策辩护的必要，曾短暂地放开过一段新闻管制，在那段时期关于放宽新闻管制、要求尽快立法保护记者采访权及人身安全等议题都被提上日程。但自从1989年“六四事件”以后，整个情形为之一变。此后中国政府确立的策略是“收紧”，几乎每年都要以各种形式强调新闻管制──官方的说法是要“弘扬主旋律，维持社会安定”。
目前中国有近200家新闻研究机构和新闻研究社团，40多家公开发行的新闻专业期刊，出版的新闻传播学专著已达2,000多种，但其主要作用无非是论证中共的新闻管制如何合理，即“新闻理论研究要为新闻实践提供正确的理论支持 [8] ”。例如，由新闻出版总署出版的《新闻战线》杂志所起的作用就是对媒体及从业人员进行政治指导，这些政治指导通常以评论员文章形式发出，如1993年第5期评论员文章“认清目标，把握方向”就为以后中共的宣传确定了4个“有利于”的方向：
“要有利于加强和改善党对新闻工作的领导；有利于发挥新闻工作者的积极性与创造性，繁荣新闻事业；有利于推动新闻宣传更好地密切联系群众，反映实际；有利于促进氓|主义物质文明和精神文]建设。”该文的具体阐]是：“在新闻工作中加强和改善党的领导，就是要遵循新闻规律，对各种新闻媒介实行分级负责，分类指导，宏观上进行有效的舆论调控。各类、各级媒介，都要力求办得各具优势，各具特色。但是，在国内重大原则问题和重大对外方针问题的宣传上，一定要与党中央保持一致，不能打什么‘擦边球’，不能搞什么‘多元化’。新闻改革，就是要有利于加强党对新闻工作的领导，而不是削弱这种领导，更不是摆脱这种领导。”
为表示中宣部对此文的重视，《人民日报》1993年5月6日专门发表文章推介此文，与此同时配发内部文件下发各级报社。这种文章几乎年年都要不断重复，所谓“全国新闻学术年会”也不过是重复政府的这种老调。久而久之，中国的不少新闻从业人员养成了高度“自律”的习惯，总是以党和政府的要求作为媒体必须遵循的原则。以2001年“中国第四届新闻学术年会”为例，整个会议所有的发言都是谈要坚持“三个代表”思想，为党与社会主义服务。如果仅仅从新闻学术年会讨论的内容来看，人们无法弄清楚这到底是新闻学术年会，还是中国共产党的宣传工作会议；也无法弄清楚这些与会的“专家与学者”是否具有关于新闻传播媒体的专业知识。他们即使是专门谈论新闻改革，所议的也还是如何坚持政治上的正确性，紧跟共产党的宣传纲领走，而不是真要朝向“新闻”本身应该具有的独立性、真实性走 [9] 。
六、政治与经济的双重控制：传媒的行政级别与传媒负责人的任命
上述控制手段主要集中在对媒体的组织控制与思想控制方面。但如果仅仅只有这些控制手段，中国政府对媒体的控制还是不能达到“铁桶”般状态。中国政府之所以能让媒体“听话”，还因为政府对传媒从业人员采取了政治、经济的双重控制手段，即参照政府组织架构将传媒纳入中国政府的事业单位系列，为传媒进行“行政定级”；同时将传媒从业人员纳入公务员系列，按“干部标准”定级，从业人员的各种政治经济待遇，如工资、医疗、住房、外出旅差费的报销等级都与干部级别挂钩，他们按“秘密”等级阅看“内部文件”的“政治待遇”也按级别挂钩。中国政府从多年来的政治实践中发现，这种与人的基本生存直接相关的双重控制特别有效。
1. 传媒的行政级别与干部委派制
中国媒体被定义为“党的喉舌”，用中国的行政用语来说是属于“差额财政拨款事业单位” [10] 。媒体最初的开办资金与日常运作资金（包括人员工资、办公费用等）均由政府财政供给，所有人员也是按干部编制配置，工资待遇参照公务人员的同级别发放。必须说明的是，在中共的政治系统中，一家传媒（报社、杂志、电台、电视台等）的政治地位高低并不是由其发行量、社会公信力、影响力等社会声望因素决定，而是由传媒的行政级别决定。比如，在中国影响力很大的《南方周末》，它隶属于《南方日报》社；《南方日报》社在最近由中国政府发动的成立“报业集团”的活动中更名为“南方日报报业集团”，属于“正厅级”（相当于军队中的师级和中央各部委的司局长级），那么其子报“南方周末”则相应地低一阶为“正处级”，与直辖市城区所辖之街道办事处同级，比省会城市所辖的街道办事处（副处）高半级。
中国的党政官员有其一套严格的等级系列，所有的事业单位负责人的任命均参照这一等级系列。媒体中等级最高的是《人民日报》、《求是》杂志（前身是《红旗》杂志）、中央电视台与新华社，这些媒体的负责人是正部级，由中共中央领导人挑选，中共中央组织部与中宣部联合审查，最后由中组部任命。由于中国政府一向将宣传工作（思想建设）列为与组织工作（干部的任命与使用）同等重要的地位，这几个位置的官员在中国的政治生活里有着极其特殊的位置，较其他同等级文职官员的地位与影响力要大得多。
其他传媒的负责人根据其级别不同，由各级政府的人事部门与党委的组织部委派。处级以下干部由本单位考察任命并报人事部门备案，人事部门根据报审材料批准任命。处级及此级别以上的传媒负责人则必须由党的组织部门考察合格后，再报送人事部门任命。组织部门与人事部门任命媒体负责人时，必须就媒体负责人的“政治可靠性”征询当地宣传部门的意见。传媒负责人这种产生机制，使得他们无需对媒体的公信力负责，而只要对上级领导亦即党的领导人负责，因为后者对其工作是否满意，才是媒体负责人能否保住位置并得到升迁的唯一前提。
在中国，媒体的一般从业人员也必须有良好的政治纪录，如果因为报导犯规，会视情节轻重受到处罚；行政惩罚中最重的是解聘并在档案中记上一笔“该员不适宜从事文化传播事业”，有这一条记录，该员从此再也不能在任何传媒及文化单位找到受雇机会。这是中共政治文化中“不服从者不得食”这一原则的贯彻。
根据2003年“实施细则”的规定，报刊的主要负责人仍然需由政府部门任命；传媒的行政级别非但没有取消，反而因为党报集团的地位提高而得到强化。多年来，党报因其呆板说教的面孔而受到读者冷落，在市场竞争中处于劣势，这次“实施细则”停办了许多“政治导向不正确”的报刊以后，党报减少了许多竞争对手（见“实施细则”第一条与第二条）。
2. 传媒行政级别在中国的现实作用
传媒论行政级别排定座次，在民主国家是非常荒谬的事，但在中国却是政治文化中很重要的一部分。无论是对政府官员还是对新闻从业者来说，行政级别在社会生活中都具有很实际的作用，只是对不同的人起的作用各不相同而已。
对政府官员而言，行政级别最大的用处是可以用来抵制新闻舆论监督。对于级别不同的新闻单位的记者，地方官员会采取不同的策略对待。中央级新闻单位《人民日报》与新华社在各省均有外派记者，这些记者本身负有监督地方官员的职能，到全国各地对地方政府进行“舆论监督”从无名不正言不顺的问题。地方政府官员因此对这两个新闻单位的派驻记者采取“亲和”交往方式，尽量为他们提供各种生活与物质上的便利，如免费提供住房、逢年过节送“红包”等，诱使这些记者对地方政府多报好消息，少报坏消息。大多数中央级报纸驻各地的记者站对于此中利害关系了然于心，很清楚应当如何处理与地方政府的关系，一般会守着一条对当地政府和自己双方有利的界限，经常采写一些表彰当地政府与社会经济发展的消息，间或发上一两条打打“苍蝇”、并表明当地政府“廉洁奉公、勤政爱民”的“新闻”。这样做的好处不言而喻。熟悉《人民日报》内部情况的人士说，早在私人轿车还是稀罕物的90年代初期，《人民日报》宿舍大院里就停满了各种牌号的私人轿车，这当然不是依靠工资购买的。对于中央电视台“焦点访谈”栏目的记者，因为它不是派驻地方的新闻媒体，地方官员平日无法进行感情投资，就只能采取其他的方式“对付”。
由上述情况可见，传媒的级别高对于开展舆论监督有利。比如一些省报主办的都市报当初就是因为省辖市的官员管不着它们，抢了很多省辖市的传媒不能发的新闻而赢得市场份额的。例如，1998年4月，深圳市妇儿医院使用伪劣注射器，导致120多名儿童与妇女发生严重感染；但深圳市政府借口“保护特区形像”，不许当地任何媒体就此事进行报导，法院在审判时也明显偏袒医院；深圳特区共有大大小小10多家报纸与2家电视台，以及十多种新闻类杂志，竟对此重大事件缄口不言。患者们曾长达2年投诉无门，此后只得诉诸于广州的省级媒体如《南方周末》、《南方都市报》。这两家报纸于是利用深圳市政府无权管辖它们这一有利位置，将此事曝光。深圳市政府大为恼怒，但无法制止这两家媒体的报导，最后只得找时任广东省委副省长的黄丽满（江泽民在机械部工作的同事、深圳市前任副市长），请她出面制止《南方周末》与《南方都市报》等报纸的穷追猛打，有关此事的报导才被迫偃旗息鼓，但深圳市政府也不得不命令法院审判时稍稍调整判决内容 [11] 。
对于本地管辖的传媒，地方政府官员一个电话，一声口头招呼，就可以让它们报什么不曝光什么，这叫“官大一级压似泰山”。例如，河北省电视台曾以“无极之路”、“无极之光”等电视专题片，宣传河北省无极地区这个“经济发展典型”，结果该地竟成为各地争相报导的典型。但后来这个“典型”被中央电视台记者以“偷拍”方式揭露，原来这里所谓的“经济发展成就”其实是形成了中国最大的假药集散地 [12] 。
2003年1月，重庆市政府要求市内各系统和部门都要设置专职的新闻发言人，目的是对外发布新闻时做到“统一口径”（统一按官方给定的说法进行报导）。重庆市政府采取这一新措施的理由是，有感于过去没有一个统一规范的尺度发布市内新闻，影响重庆市的对外形像 [13] 。
深圳号称“改革开放的前沿”，但由于深圳市政府极为严厉的传媒管制措施，深圳所有的报纸都面临广州同行的嘲笑，认为没有资格被称为“媒体”。除了广州媒体犀利敏锐的特色这一特殊的文化现象（目前这一优势也正在丧失之中），中国的政治让人不得不面对这样的现实：在社会公共生活中，中国绝大多数地方传媒其实只能起政府“帮闲”的作用。
对于辖区之外也就是各地政府无法控制的外地传媒，各地政府均持此不成文规定：按上级规定，外省兄弟传媒要来采访，需持有当地新闻主管部门的介绍信，否则各单位均可以理直气壮地拒绝采访，乃至出动警察对记者围追堵截，并对外地媒体的主管者致电兴师问罪：“你们那里就那么干净，无事可曝了？凭什么插手兄弟省市？”“兄弟”之间自然和为贵，于是，各地政府都各自约束辖下传媒不要“四面出击”惹是生非。比如，《南方周末》因为经常报导其他地方的腐败案件与事故，引起了其他各省的严重不满，每年3月各省省委书记、省长聚在北京开会，其他各省负责人总是异口同声地质问广东省委负责人：“你们广东省就没有腐败，为什么不报导你们自己的腐败，只抓住我们的事情？你们怎么象美国一样，想当世界警察？”
2000年浙江温州地区瑞安市发生了一件惊动全国的案件。一位依靠抓当地干部贪污腐败把柄而控制当地政务、号称“老太”（太上皇之意）的“地下组织部长”，被当地的纪检会书记揭发上报；但浙江省政府因此案关系到许多上层利益，下令当地媒体不得就此事进行任何报导，并紧锣密鼓地疏通中央有关部门，想将此案压下去。《南方周末》驻上海记者杨海鹏曾采访此案，却因中共中央组织部命令广东省委宣传部给《南方周末》下令，不得就此事进行任何报导而无法发出稿件。后来笔者协助他将此案件披露 [14] 。
对于中国媒体的舆论监督功能，传媒从业人员作过如下总结：一是上级新闻单位监督下一级单位相对容易些，如中央级新闻单位从事“舆论监督”工作相对容易一些；二是领导开明的地方，舆论监督相对容易，反之则很困难；三是打“死老虎”（已经被中国政府列为贪污腐败之列的官员）比较容易，打“活老虎”（仍然在位的官员）则相对困难；四是打“苍蝇”（级别低的小贪官）相对容易一点，打“老虎”（级别高的大贪官）难一些。事实上，尽管共产党在口头上一再强调要加强新闻媒体的“舆论监督”功能，但在绝大多数地方与绝大多数情况下，这只不过是个哄哄公众的口号罢了，连“焦点访谈”这种级别最高的“舆论监督”在履行监督功能时都困难重重，举步维艰。记者固然可以列举法规的某一条证明自己的采访合法，但现实中的惯例却是，这篇报导本身可能就在报社部门负责人多年养成的“自律”惯性作用下被“枪毙”，连见报的可能性都没有；批评报导即使见了报，哪怕完全符合事实，但由于报导不符合宣传部门的意图，仍然可能被指责为“社会效果不好”；判断“社会效果”是好是坏，不由记者和媒体决定，而是由政府宣传部门说了算。如果一个记者总是“犯规”，最后的结果就是上级部门做出结论：“该记者不适宜在新闻出版部门工作，予以解职。今后任何新闻部门不得录用”。已有不少记者受过这类处罚，本报告第5、6两章将专门分析中国记者坚持讲真话需要付出什么样的代价。
3. 从中央电视台“焦点访谈”看中国当代传媒的处境
“焦点访谈”是中国头号电视大牌中央电视台的一个黄金时段节目，由于朱镕基总理曾多次表示，他最喜欢看的节目是“焦点访谈”，这个节目一度名声大噪。更由于“焦点访谈”栏目并无记者派驻地方，通常是由别人提供新闻线索，所以每当“焦点访谈”栏目提出要到某地采访时，该地的地方政府官员就非常紧张。即使“焦点访谈”的采访人员悄悄去当地采访，节目的播出也会受到很大干扰。《中国青年报》曾发表过一篇文章，记述“焦点访谈”节目受到的干扰。该文章特别有趣，兹录之如下：
北京新闻界的人都知道，中央电视台门前经常排着两个长队：一个是来自全国各地的群众，向“焦点访谈”节目反映情况的；还有一个，是住在北京各宾馆里来自全国各地的干部，向“焦点访谈”节目“公关”，不要播批评他们的片子的（经向“焦点访谈”同行确认：至少有70％的片子播出前被“公关”，其中不少“公关团”在记者刚到采访地就出发了──编者）。
今年，“焦点访谈”播发的批评报导比以往都多，比以往都狠，所以两个队也比以往排得都长。
光说后门排的这队。他们和前门队伍里的人们，其急迫心情都是一样的──一个急切地想播出，一个急切地想不播。
不一样的是双方的身份和条件。后门这队里的人都代表着组织，在很多时候还不仅是一级组织。譬如说“焦点访谈”拍了某一个村的坏事，上北京来活动的可能同时就有这个村所在县、地区和省几级党委、政府的人，偌大一支“上访”团体。因为是代表组织出差，并且是出这种“不惜一切代价”的差，所以住豪华宾馆、请豪华宴席都是“正当防卫”。
这些都是排在前门队伍里的人所没法比的。尽管前门队里人手里拿的，往往是盖着几十、上百名群众红手印的上访信，但他们也仍然只是些个人。从可信性来说，一级组织肯定比一群个人更让人放心。即使不论公关能力，住在宾馆的人们也具有天然优势。
两队之间物质条件的差异可以免谈。前门队里，打动“焦点访谈”的最重要武器也不过是眼泪，后门队里人们则往往携带有昂贵的“土特产”和数额不小的现金。
另外就是陈述理由。由于“焦点访谈”录像为证的特点，指责他们失实不太容易，所以只能讲别的。先得说当地党委政府对“焦点访谈”记者所拍的问题是如何重视，“××书记、××市长亲自……”如何。然后讲当地“安定团结的局面如何来之不易”等等。有时还要加上“我们书记刚刚调来不久，我们政府刚刚换届”之类。
常常听到有关领导私下议论，说那些自称个人利益受到伤害、向“焦点访谈”反映情况的人压根儿就不是好人，一贯地惟恐天下不乱等等，不知他们是不是也敢当作一条理由到北京去正儿八经地说。
除陈述理由之外，也千方百计找关系。老乡、老乡的同学、同事、战友、亲戚，在本地挂过职的中直（即中央直属机关）干部等等。
一般来说，直接住进北京宾馆进行活动的，还都是些具体办事跑腿的人。在他们进京之前或者同时，还会有一些更大的干部往北京打电话，找组织或者熟人疏通。这些打电话的，有一些就不一定比中央电视台台长的官小了。至少，他们所找的，都是他们认为能在某一方面制约着或联系“焦点访谈”的人。至于那些接电话的人，到底是不是真跟中央电视台、跟“焦点访谈”有关系，有关系又是不是真的肯给他们打招呼，打了招呼又管不管用，是另外一回事。
有的地方高官，甚至公开把阻止“焦点访谈”播本地片子的职责揽在自己身上。“‘焦点访谈’如果上你们那儿采访，马上告诉我，我往北京打电话！”
之所以对“焦点访谈”格外肯下功夫，据我从一些党政干部们那儿了解，主要是因为很多中央领导都注意看这个节目。江总书记、朱总理就“焦点访谈”报导的事件做过几次具体指示以后，就更是如此。至于这个节目的普通观众多少，倒不是主要因素。晚报、都市类报纸的普通读者也都不少，在那上面登一点儿批评稿，他们就不是特别在乎。重要的是，自己地皮上出的坏事，不能让中央领导知道。
中国目前优秀的报纸之一《南方周末》，发行量上百万份，上面的批评报导很多，其中有些报导，其深刻程度远不是电子类传媒所能够达到的。但有关的干部们绝不会象对付“焦点访谈”一样，花那么大的力气去阻止它报导。至少出面“做工作”的官不会那么多、那么大。
这些被“访谈”过的干部们，还有很多没被“访谈”过的也在内，大家都有个共同的心愿，就是取消“焦点访谈”。因为“焦点访谈”标志着监督的存在，标志着舆论的存在。“焦点访谈”是喉咙里共同的鱼刺，没有才好，化成软面条暖胃更好。 [15]
从这篇文章中可以读出不少信息：第一，地方官们并非真在乎什么“舆论监督”，而是在乎上级领导的“印象分”；政府官员们除了上级领导的好恶之外，所谓“民意”之类的，什么都不在乎。第二，政治力量干预媒体无所不在。第三，中国的腐败渗透到新闻领域是公开的事情。
“焦点访谈”节目就这样非常困难地生存了一段时间，报导什么、不报导什么并不由他们决定，完全要看地方官们运动中央官员的“能量”。在中国一首广为流传的讽刺新闻界的民谣说：“我是党的一条狗，蹲在党的大门口。党让咬谁就咬谁，叫咬几口就几口”。具有讽刺意味的是，这首民谣的问世，竟是北京同行们编出来讽刺名震一时的“焦点访谈”节目的。至于那些关于地方官们花钱买“焦点访谈”节目“不播报”的消息更是在坊间广为流传。从这里可以想见，在中国所谓的“舆论监督”作用到底能有多大。
值得注意的是，这两年情况正在发生更恶劣的变化，不论哪一级传媒进行舆论监督都会遇到困难，甚至需要记者冒生命危险。地方官员为了“捂盖子”，总是下令辖区干部群众不经他们批准不得接受采访，并且经常动用警察、保安封锁现场，甚至纵容黑恶势力与记者作对。中央电视台的记者出了一本书《CCTV（中央电视台）偷拍实录》 [16] ，生动地讲述了他们从事新闻调查的惊险历程，其实那里面的采访并不涉及级别较高的地方官员与黑恶势力。《新闻战线》2002年第3期曾载文谈《人民日报》记者报导南丹特大矿难的经过，讲述这些记者以便衣警察“武装保驾护航”的方式，冲破重重阻碍，揭露这“一起‘官、矿、黑、恶’相互勾结，有组织、有预谋地进行隐瞒的特大矿难”罪恶铁幕的感受。如果不是这些记者有着《人民日报》这一特殊政治身份，不可能设想会有便衣警察配合协助他们完成这一采访任务。具有特殊政治身份的《人民日报》与中央电视台的记者们报导一些揭露社会阴暗面的新闻，尚且要遭遇如此之多的困难，普通媒体的处境之困难可想而知。
第三章 “内部文件”与信息保密制度
在开始介绍本章内容之前，先得了解中国为什么需要建立“内部文件”制度，这一“内部文件”制度如何不同于其他国家政府的“内部文件”。中国除了政府、军队等必须使用大量保密文件之外，还有一种其实只是供中共党内特权阶层阅读的信息，称之为“内部文件”。本章分析的就是这类为特权阶层提供信息的“内部文件”。
如前两章所述，中国政府严格控制新闻并“按照党的需要”为社会公众提供的信息，尤其是政治经济方面的信息，有许多其实是混杂了部分真相的谎言。但真正重要的有价值的信息往往被政府过滤了，这就导致公开资讯的严重匮乏，中国很多民众不仅对国际事务的了解是不完全与不正确的，甚至对国内（包括就在自己居住的城市里）发生的重要事件也要依靠外电报导才能知道，这就导致中国成为一个依靠“小道消息”来获得可靠信息的国度，所有的中国人养成了对小道消息津津乐道的习惯，长期居住在中国的外国人也知道在中国“小道消息”比政府提供的公开信息更可靠。但为了让国家机器正常运转，必须让政府官员这些“内部人”得到比较准确的消息，以掌握这个庞大国家的真实情况，于是中国政府建立了一套严格的“内部文件”（又称“秘密文件”）制度与无所不包的信息保密法规，以弥补公开信息不足而引起的麻烦，于是许多重要的政治、经济、社会、国际新闻，都被中国政府当作“国家机密”，以“内部文件”的形式提供给官员阅读。
将新闻当作“国家机密”对民众进行封锁，是中国政府对民众进行洗脑，灌输官方意识形态，实行政治控制的主要手段之一。正如中国政府一再宣称的：“我们维持政权，依靠的就是枪杆子与笔杆子”。“笔杆子”指的就是包括新闻传媒、教育在内的文化管制。
一、中国的秘密文件制度
1. 类别
按政治功能与社会功能划分，中国的秘密文件可分为三大类别：
A、正式文件
这是党政军领导机关发出，对下级单位有约束力的指示、规定、通知。其中最具权威性的是中共中央文件。
B、动态简报
党政军领导职能部门发出，对上级汇报情况，对下级指导工作的简报通讯。在新闻系统最有名的是中宣部的“月评”──《情况通报》，主要内容是公布对违规媒体的违规事由及处罚决定，成为中宣部控制新闻媒体的一种动态管理方式，主要作用是提醒中国大陆各传媒不得逾越宣传纪律，起到阻吓作用。用中国政府的行话来说，就是促使传媒“自律”。
C、参考资料
级别稍高一点与规模稍大一点的新闻单位（党报、政府报）发出。按照新闻纪律，媒体认为不利于党与政府形像，影响社会安定团结、不便见之于公开报导的事件，如贪污腐败、社会骚乱、包括一些涉及面大的商业诈骗等均在此列。一些有责任心的新闻记者历经艰辛采访而写成的报导往往被打入此列。这种内参一般只印发几十份，供领导与有关部门“参考”。其中最具权威性且影响大的就是新华社编写的三种内参资料。
A、B两类可以归于政府工作范畴，但“内部参考资料”的作用则与新闻相近。换言之，“内部参考资料”可以定义为经过严格过滤，只能让党与政府官员按照政治级别阅读的社会新闻。这种制度完全剥夺了中国公众最起码的知情权。
2. 秘密文件等级
按照《保守国家秘密法》第9条规定，中国列为“国家秘密”的材料分为“绝密”、“机密”、“秘密”等三个级别，加上只允许中国公民阅读的“内部材料”，总共为4级。在《保守国家秘密法实施办法》的第2章中规定了确定密级、变更密级和解密的具体政府部门与每一级政府部门的权限。
在中国行政区划的主要层级上，都设置了共产党系统的党委、纪律检查委员会；政府系统则有人大、政府、政协；军队系统则是军区（有大军区与省军区之分，省军区接受大军区领导）。这6套机构及其直属的百多个职能部门都发出各种各样的正式文件（包括文件、通知、复函等），领导各自系统的工作。
秘密文件等级与中国的政治等级制度密切相关。中国的地方行政区划是：省、地区（省直辖市）、县；政府机构的等级序列是部、局、处；军队系统是军、师、团。由此决定的干部级别分为几大等级：省部军级、地局师级、县处团级。文件则相应分为“省军级文件”、“地师级文件”、“县团级文件”。等级越高，获得的内部资讯越“机密”。以在中国成千上万种秘密文件中最具权威性的“中共中央文件”为例，中共中央文件传达的是中共最高层领导的旨意。其发布程序是：根据中共中央领袖的指示，由中央党政部门起草，中共中央办公厅定稿，中央书记处审批，总书记（原来是党的主席如毛泽东）签发。中央文件的主要内容是领袖讲话和政策指示。这是中央文件中最重要的一部分内容，中共领袖的许多重要人物，如毛泽东、邓小平、改革以来陈云有关经济工作的许多讲话，被视为推动中国各项工作的重要指示，其发布之初，都是以中央文件形式下达。如邓小平1980年关于政治改革的著名讲话，当年曾以66号文件下发至县团级 [17] 。
在中国政治生活中，“中共中央文件”比法律具有更高的权威性，如果在文件与法律有冲突的时候，往往会按照文件办事。因为“中共中央文件”六个字用红色印刷，故称之为“红头文件”，亦简称为“中央文件”。
二、作为政治特权的“内部新闻”
因为本研究报告只分析新闻控制，所以在诸多“秘密文件”中，只分析在中国政府新闻管制体制下，由新华社“国内新闻部”的第二编辑室与人民日报总编室编辑，主要在共产党内部起到新闻传播作用的几类文件：
1.《国内动态清样》（新华社编）：登载国内突发重大事件和党内高层重要建议，每天1至2期，每期一个专题，少则2至3页纸，多则5至6页纸。这一类别的秘密文件级别较高，最初是以“绝密文件”发至中央领导和部长级官员，80年代以来扩大到省委书记和省长（正省、部级），是共产党高级干部及时得到国内信息的重要途径。俗称“大参考”。这种文件有定期回收制度，遗失者需要承担政治责任。一般来说，泄密的可能性不大，最多只是由有权观看者口头传播，其文本很难流失到海外。
2.《内部参考》（新华社编）：刊登国内大事和重要言论，每周2期，每期40至50页，信息量较大，以“机密文件”发至“地师级”，是中共党内中、高级干部取得国内秘密资讯的唯一正式渠道，俗称“内参”。比如1992年8月深圳市发生的“8.10新股抽签表事件”，由于不准见之于媒体，即以内参资料发表于《内部参考》上。
3.《内参选编》（新华社编）：20世纪80年代中期，应中国政府基层干部要求而创刊。从上述《内部参考》中，选出部分内容，每周一期，每期30至40页。以“秘密”级发至“县团级”，后来乡长、镇长、科级干部与部队中的营级干部均可阅读。到90年代中期以后，由于“创收”的需要，再加之确实无秘密可言，故此允许副处级干部（含此级别）以上私人订阅，而且不再需要定期回收。
上述3种内部刊物之间有几个明显差别：一是时间快慢的差别，二是内容详略的差别。如某地发生骚乱，供报纸电台公开发表的“新华社新闻稿”（有“一线”、“二线”稿之别），可能根本不报导，或者是待事件平息很久以后在报导其它事件时才提上一两句，而且多为称赞当地政府官员稳定有方的话语，但《国内动态清样》上当天就得发上一篇内容详细的专稿，详尽报导事件的全部情况，闹事者的“反动言论”和“无理要求”，地方当局的应对措施等等。《内部参考》则会在一周内，比较详细地报导事件的来龙去脉、起始原因。《内参选编》则可能会在第二周简单地介绍一下事件的经过，在披露真实原因方面不会象前两者那样直白，尤其是牵涉到政治方面更是如此。比如1999年广东省韶关一银行破产，引发储户挤提事件，《内参选编》就只有简短一段消息提到，还是在央行领导要地方银行注意规避金融风险时要将此事引以为鉴。但刊发在《内部参考》上的文章，则比《内参选编》上要详细得多。
4.《内部参阅》（人民日报总编室编）：《内部参阅》属于秘密级，并不刊发新闻性稿件，主要刊发政策性建议的“理论”文章与一些调查报告。这些属于理论探讨性的文章有些因涉及敏感问题，比如谈到当前社会公众对腐败的不满，农村基层组织的实地调查等等，一般还包括写作者的一些政策建议，下发至县团级单位，属于县团级（处级）的企业也可以订阅。从20世纪90年代后期开始，该《内部参阅》鼓励副处级（含此级别）以上干部私人订阅。
其实，仔细阅读这些所谓“内部文件”，就会发现关于社会经济的“内部新闻”，主要是中国政府垄断信息来源并对信息实行严格过滤的产物。在民主国家，社会经济方面的新闻，无所谓“内部”可言。比如报导某地农村宗法势力强大、村民选举选掉了政府内定的候选人，某地区成了某项商品的集中制假之地，某地某官员贪污等等，其中有情报价值的东西不多，披露这类信息本应该是新闻部门的职能，但在中国却因严格的媒体管制，阅读这类本属于公共信息的消息，就变成了一种“政治待遇”。
近几年来，网络的迅速发展极大地冲击了中共的信息垄断制度，这些“内部参考”之类的作用日益递减，一些属于“秘密”级的文件已经不在回收之列，许多个人都有收藏，一些单位也不再焚烧，而是将其作为废纸处理，因此第3、4两类“内参”资料甚至在一些废品回收站都可偶然见到。
目前中国政府并无意改变新闻保密制度，上述注有“秘密”字样的材料若被带往境外或者由不符合级别的中国人个人收藏，往往还被控之为“泄露国家机密”。2001年李少民、高瞻一案中所牵连的深圳市委党校科研处处长、副教授时宪民以泄露“国家机密罪”被判刑两年，就是因为他将一份1993年的《内部参阅》（人民日报总编室编）交给了李少民。
正因为中国政府出于控制言论的需要，尽可能地将一切本应该公开的信息作为“秘密”文件或“内部文件”处理，并经常因政治目的任意扩大“国家机密”范围，甚至将一些根据“保密法”规定已经解密的文件重新加密（如香港徐泽荣一案就是如此 [18] ），将中国公民以“泄露国家机密罪”入罪，从而导致中国公众心惊肉跳地将一切政府文件都视为“国家机密”。在这样的社会环境下，无法分辨应公开文件和“国家机密”的民众有时会闹出“中国特色”的笑话。例如，2002年12月下旬，中国《新闻周刊》曾登载一篇署名为“章文”的报导，称广州市政府将公开政府信息，把政府公报与各种部门公布的条例与法规性文件向公众开放；与此同时安徽省的人民政府公报也将在市场上公开出售。这位作者据此评论：这“也许预示着一场行政革命正在中国悄然发生着”。这位记者显然与一般民众一样，将政府的公开文件当作了“国家机密”，以为现在既然要公布这些文件，就意味着一次重要的行政改革。其实，法律、政府文告、法规性文件，还有全国党代会公告（如十六大全会公报）等，本来都属于应该公布的文件之列，《人民日报》也常在这些政府文件发布之时予以登载，完全不属于“国家机密”。中国南部的深圳经济特区，也从80年代初期起，规定所有政府报纸与党报必须随时免费提供版面，全文登载当地政府（包括人大）各部门发布的各种公报，以及新订立的各种法律、条例；在深圳各政府部门去办事，只要交钱就可以获得一份有关的法律或法规性文件。如果说有些地方的公众不能查询有关法律与政府文件，显然不是因为这些政府文件事涉“国家机密”，而是当地政府部门没尽到服务职能而已。
三、中国的保密法律、法规
中国的内部文件本身就是一个相当庞大的体系，因此有关保密的法规也非常之多。曾有人编过一本《中华人民共和国保密法全书》 [19] ，共收集保密法律、法规、规章、规范性文件250余件，约60万字。共分为综合、经济、科技、国家安全与司法、文化教育卫生、涉外及涉港、澳、台以及政策性法规文件等7类。其中最关键且具有指导意义的是几部法律：
《中华人民共和国保守国家秘密法》（1988年9月5日）
《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》（1990年5月25日）
《全国人民代表大会常务委员会关于惩治泄露国家机密犯罪的补充规定》（1988年9月5日）
《中华人民共和国档案法》（1996年7月5日）
《中华人民共和国档案法实施办法》（1990年10月24日）
此外，各部门均制定了一些行业保密规定，这里只介绍一些与传媒事业及文化事业有关的保密规定：
《新闻出版保密规定》（1992年6月13日）
《中央宣传部关于新闻报导的几项规定》（1988年2月6日）
《中央保密委员会、中央宣传部关于加强报刊出版物和宣传报导中保密工作的通知》（1981年11月17日）
《中央保密委员会办公室关于宣传报导中的保密问题》（1982年12月）
《中央保密委员会办公室关于切实切实加强复印秘密文件管理工作的补充通知》（1986年6月5日）
《中央保密委员会办公室关于控制有关边境国际河流的新闻报导和出版物的通知》（1988年1月25日）
《中央保密委员会办公室关于请注意有关中缅边境贸易宣传报导保密问题的通知》（1992年6月13日）
《中央宣传部关于不得在新闻报导、文学作品中泄露中缅边境贸易情况的通知》（1988年6月17日）
《印刷、复印等行业复制国家秘密载体暂行管理办法》（1990年4月9日）
《文化工作中国国家秘密及其密级具体范围的规定》（1995年5月16日）
《广播电影电视工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》（1995年10月31日）
《国务院办公厅关于严格管理对外发表统计数字的通知》（1983年3月8日）
《中央宣传部关于编辑出版回忆地下斗争读物应当注意问题的通知》（1982年4月29日）
《中央宣传部、国务院办公厅转发国家物价局“关于物价宣传报导问题的意见”》（1987年10月26日）
《中央宣传部关于防止在文章或学术资料中泄露党和国家机密的通知》（1983年3月4日）
《中央宣传部关于期刊对外发行问题的通知》（1980年7月26日）
这里必须说明的是，自1989年“六四”天安门事件以后，中国政府为了在国际社会中改善形像，此后中宣部下达的许多文件多采取“绝密”、“机密”文件或口头传达形式，因此该书并未收集到所有中宣部进行新闻管制的许多文件，收集到的只是其中一部分而已。但只要对上述法规进行详细分析，就会发现，中国是世界上最缺少新闻自由、言论自由的国度，如关于物价问题，其实是一个生活在中国的人就会感知的事情，但政府可以采取任何措施管制物价，而在媒体上评论就会成为政府眼中的“错误”。至于中缅边境贸易，居住在广西、云南以及其它相邻省份的中国居民都知道那里的边境贸易不仅存在，而且还是贩卖毒品的“黄金通道”的一个主要环节，但政府法规性文件却硬性指定这属于“国家机密”，不得泄漏。由此可见，在中国被视为“国家机密”的信息是一个多么广泛的概念。
第四章 谁是中国大陆媒体的产权拥有者？
在民主国家里，传媒是具有独立法人地位的企业。谁是某家媒体的投资者，谁就是这家媒体的老板；决定媒体生存与死亡的是市场，没有读者的报纸注定死亡。但这一国际规则对中国的传媒业并不适用。在中国，政府当局通过法律规定：传媒是个特殊行业，不管传媒的投资者是谁，都属于国有资产。因此，所有的传媒只有一个真正的所有者，即中国共产党政府。更特殊的是：中国媒体的生存或死亡完全由政府而不是由市场决定。2003年媒体改革虽然以取消摊派为名，但中央政府的目的只是为了消灭中央党报及省级党报的竞争者，对《人民日报》、《求是》杂志等却仍然通过中央政府文件强制征订，保证这些最高级别的党报拥有一定数量的订户。在2003年“实施细则”的第四部分第一条中就明确规定：“乡镇村级组织农村中小学等基层单位用定额管理的公费订阅重点党报党刊的范围，是指《人民日报》、《求是》杂志、省级党报党刊、地市级党报”，凡是公费订阅者，“要首先订阅党报党刊特别是中央级党报党刊” [20] 。
如前所述，改革开放以前，中国的媒体由政府拨款主办，产权归属很清楚。在那时候，如果有人想创办报纸，本身就是一个大罪名。但中国改革的市场化导向使得中国传媒必须开始考虑经济收入，而中国传媒的官式面孔却使其在市场化道路上步履艰难，为了生存，各地政府传媒开始考虑新的经营方略，这就为中国政府控制传媒撬开了一条缝隙。
一、大众媒体的兴起及2003年“媒体改革”后的命运
1. 党政机关报发行量的下降与大众媒体的兴起
中国大陆改革以前除了政府用于宣传的报纸，没有任何真正意义上的媒体。自从中国改革以来，在市场化导向的作用下，中国出现了一些新的传媒。这就是被港台研究者称之为“大众媒体”的各种晚报与都市报，其兴起的黄金时期约在1992年以后。这些晚报与都市报主要以社会新闻、体育新闻与娱乐、文艺副刊为强项，内容为市民们喜闻乐见。这些有限度的开放还与西方传媒不可同日而语，因为中宣部规定了传媒纪律：牵涉到政府公务员与党务人员的批评报导见报时，需要“三见面、三点头”，也就是“记者、受批评者、受批评者的主管”三者必须见面，并由被批评者及其主管签字后方可报导。但是激烈的商业竞争迫使媒体必须以“吸引读者的眼球”为目标，这就发生了许多业内称之为“打擦边球”的现象，这些“擦边球”为中国传媒业注入了新的生命力，使中国传媒改变了党政机关报那种呆板、单一、沉闷的说教面孔。与这类大众报纸兴起的同时则是党政机关报的发行量下跌，《人民日报》的发行量曾下跌至只有几十万份，这几十万订户还是依靠政府强制征订才保住的份额，基本上都是公款订户 [21] 。
当年官办的《参考消息》曾是中国人了解国际社会动态的唯一来源，该报发行量曾高达500万份，但现在已经降到30万份的发行量，而且主要订阅者为不会使用电脑的中老年人群。如果考虑到全国性报纸与各省党报中有不少为公款订阅，是公务员们在办公室消磨时间的读物，更可以猜度到这些以意识形态宣传为目的的报纸并不受欢迎。
党报发行量下降还可以从广告收入这块“蛋糕”的分配中可见一斑：1978年，中国的大众传媒恢复了因文革而中断的广告经营。全国的报业广告经营额从1983年的7,330万元（人民币）猛增至1996年的近78亿元，年增长率高达39％。在广告收入这块蛋糕的分配中，党报广告收入的增长明显低于大众报纸。在1990年以前，占据全国日报发行量第一位的中共中央机关报《人民日报》始终执广告之牛耳，其后每况愈下，到1995年该报已经无法跻身于全国报业广告之十强之列，1997年更跌出了前20名 [22] 。两位香港研究者曾就上海的《解放日报》（党报）与《新民晚报》（大众报）、广东《南方日报》（党报）与《羊城晚报》（大众报）以及陕西《陕西日报》（党报）与《西安晚报》（大众报）做过调查，得出三点结论：第一，“收入裂口”的出现时间都在1992年左右；第二，省级党报与大众报纸的广告收入比介于1：2.5与1：3.1之间；第三，三个地区的广告收入中都是大众报纸占上风，而省级党报处于劣势 [23] 。
这些大众报纸当中比较活跃，也最能够反映中国报纸市民化倾向的主要是“都市报报业群体”。从1992年开始，中国报界出现了一批省级党报主办的以“都市报”命名的市民报。到目前为止，中国已有20多家都市报（包括早报、晨报），有的城市还不止一家。到1996年左右，都市报的报业群体已经形成，其经营机制、报导内容、报导方法、发行方法都远非充当“中共党文化说教者”的党报可比，其发行量一路飚升：《楚天都市报》在拼杀激烈的武汉报业市场，目前发行量已逾100万份；《华西都市报》在成都地区的发行量已超过35万份；《潇湘晨报》在湖南打败了老牌的《湖南日报》与官式面孔的《长沙晚报》。中国的新闻来源比较单一，这些都市报除了从标题、图片方面入手外，更加注重生活层面，报导社会新闻。如果说90年代上半期共产党政府还将一些纯娱乐性的“八卦消息”，比如娱乐圈的种种绯闻，特别世俗化的小市民喜闻乐见的消息，如有关如何发财赚钱、色情、凶杀以及一些纯粹刺激人的感官报导视之为“不健康”的内容，对发表此类新闻时不时加以限制，那么到了90年代后期，中国政府宣传部门已经意识到在一个泛政治化的社会里，这是消解大众社会关怀、使民众走向犬儒化的最好途径，于是对这类“港台化倾向”的“八卦新闻”（即庸俗新闻）采取了高度容忍的态度，只对政治类与社会批评类的新闻采取“严防死守”（各级宣传部门传达上级旨意时的用语）。
2. 2003年中国政府“媒体改革”中媒体的生死标准 [24]
如果说今天中国新闻传媒还有吸引读者“眼球”的地方，那么这些有限的空间是都市报这类大众媒体硬给“挤”出来的。媒体数量日多，为中共宣传控制工作带来了许多困难。还有一些质量低劣的媒体则根本就没有市场。2003年的“媒体改革”，为报刊的“生”与“死”定下了几条标准：
可以继续生存下去的是以下几类：
A、中央的三报一刊（人民日报、光明日报、经济日报、求是杂志），以及各省党报党刊；B、政治导向正确、5年以上没有违规纪录、经营状况良好、读者自费订阅量超过80％（这一条仅限于省级报刊杂志社）的报刊社；C、党报所办的子报。
必须停办的有如下几类：
A、政治导向不正确、创办不够5年、或者在经营期间5年内有违规纪录的予以停办；B、中央各部门报刊内容相近者合并，读者自费订阅量不足发行总量50％的部门报刊予以停办；C、省级与省级以下政法、公安、财政、税务、工商、计生、交通、检验检疫、环保、消防等部门所属行业性协会、学会、研究会所办报刊，一律停办。
不属于党报系统，但又不在停办之列的，则统统划归到党报集团，或者由各级党报兼并。
从这场改革所定的标准不难看出这场改革真正要改的是什么。砍各政府部门办的行业报是为了减轻财政负担，也为了将公款订阅这一有限订户资源集中到中央党报党刊，恢复到改革前的公款订报格局。但更重要的目的则是为了将政治导向不正确，有违规纪录的报刊杂志消灭掉。根据笔者在传媒业工作8年的经历，政府在意的其实只是政治违规，并非有偿新闻之类的经济违规。而最后通过行政命令达成的兼并与划归，只是强化了党报集团，一切又回复到由党控制的局面。
二、大众传媒的产权由谁拥有？
但必须注意的是：这些大众传媒的产生有两个限制性前提：一是政府明确规定传媒不得由民间开办，所有申请开办新传媒的主体都必须是政府机构或官办媒体。其二，在此限制下，不少传媒的开办资金只能处于不透明状态，比如下列这些传媒的开办资金并非直接来自政府财政拨款，而是一些官办的传媒如省级报纸为了适应市场需要，从报纸的广告收入以及企业的赞助费用中拿出钱开办了一些适合市民口味的报纸，比如《南方周末》与《南方都市报》就是由广东省委机关报《南方日报》创办，中国晚报中“四大名旦”中的“《齐鲁晚报》”是由山东省委机关报《山东日报》出资创办并作为主办单位，《今晚报》是由天津市委机关报《天津日报》出资创办并作为主办单位，还有上海的《新民晚报》最初的资金来源就是上海市的财政拨款。
由于中国政府规定传媒不得民办，所有对传媒的投资在中国均属于不合法。在这种状态下，即使一些非政府资金注入传媒，也始终不敢公开亮相。比如《新周刊》由深圳“三九集团”出资收购并主办，老板已经易主，但这一真相却始终只在圈内流传，不敢在杂志的主办单位一栏中正式更名。广东省社会科学院主办的《港澳经济》早已经由珠海联邦医药集团每年出资200万人民币主办，但在其杂志上只敢列上该医药集团是赞助者，不敢指明该医药集团是投资者与主人。这种状态下的投资，对于投资者来说，风险极大。如河南共青团省委主办的杂志《青春岁月》（月刊）因无法维持，一薛姓私营企业家与其在2000年11月签订合同，条件是：（1）承担该杂志原编辑人员的工资每月1万元，并不要求这些人参加编务工作；（2）该杂志掌握最终审稿权。该企业家每期注资30万元，将杂志地址移至深圳开办。该杂志因改版后的文章迎合了“新生代”的胃口，再加上投入了大量金钱促销，2001年第2期以后销势转好，《青春岁月》杂志要求改变合同，增加原杂志人员的工资福利待遇，薛姓企业家认为杂志还处于开创阶段，并未盈利，希望以后再谈这一问题。双方意见无法达成一致，杂志社即以中止合同相威胁，这一企业家投入进去的近80万元打了水漂，连个讲理的地方都没有，因为这种交易本身就违法。
新办传媒的产权始终处于不透明状态，这一点就连中宣部部长丁关根亦曾有过误解。由于控制传媒的难度日益加大，他曾认为这是传媒不完全属于官办的缘故。为便于控制管理，他在1998年曾提出过由中央财政拿出钱“赎回传媒产权”的建议。即使是作为中共最高领导的江泽民，在2002年的全国宣传工作会议上也曾说过“国有媒体组织”的话，似乎表明中国大陆还有“非国有媒体”的存在 [25] 。
其实，这个所谓“产权”问题，中国政府早在1999年就轻而易举地通过所谓“法律途径”顺利解决了。1999年10月21日《新闻出版报》在头版头条位置披露了一条重要新闻：国家机关事物管理局、财政部和新闻出版署在给中国社会科学院“关于《中国经营报》和《精品购物指南》报社的产权界定的批复”中明确指出：中国所有报刊社都是国有资产。中国现行出版法规和规章明确规定，中国报刊创办实行许可证制度，报刊社的主办单位是法定的创办投资人；中国目前的报刊社均为全民所有制单位；报刊创办时，个人或集体自筹启动资金按债权债务关系处理。该新闻出版署负责人指出，国务院的三个主管部门的批复，具有普遍的适用性、权威性和规范性，在新闻出版业的国有资产管理法规没有出台之前，通过个案复函，对整个报刊业的资产作了明确规范。
这位负责人还指出，报社认定国有资产的依据是：（一）依据新闻出版现行规定，在中国创办报纸，要符合《出版管理条例》和新闻出版署的《报纸出版管理暂时规定》所规定的条件，经国家管理部门审批，实行创办单位许可制度。（二）实行主管主办制度，这种法定关系表现在：领导和被领导的隶属关系，出版单位与主管、主办单位的依存关系，主管单位负有对出版单位的管理责任。（三）中国报纸结构和报业现状。中国报业是在党报基础上发展起来的。改革开放以来，又发展了一批政府部门办的报，全国2千多种报纸，其中党报及各级政府办的报就占1千多种，这些报纸均为国家出资或国家补贴办的。其他报纸即使创办时国家没有直接注资，也是以国有单位的名义办的。依据上述认定，现有报社的资产性质为国有。在谈到报刊社创办之初，筹集的启动资金的性质时，该负责人声称，在报纸期刊启动时，有的是主管或主办单位出资，也有的主管主办单位没有直接提供资金，而是让出版单位自筹资金启动的。根据新闻出版管理规定，主管主办单位是创办报刊社的法定投资人，非主管、主办单位不具有投资的主体资格；因此，其他的出资行为，不能视为投资。筹资中有的来自企业赞助，属无偿的赠与行为；有的是个人或企业等的垫资，这是一种借贷关系，只能按债权债务关系处理。报刊是国家的特殊行业，不同于一般的企事业单位，因此不适用“谁投资谁所有”的企业资产认定的原则 [26] 。
这个看起来似乎复杂的“报刊社产权”问题，被中国政府以中国威权政治特有的无须讲任何规则的方式，轻而易举的“处理”了。所有的投资者没有任何讨价还价的余地，也找不到任何保护自己产权的方法，因为共产党政府从来就没有认同过投资者与主办者的“交易”。这些所谓“法规性文件“的出台，甚至不需要全国人民代表大会从形式上予以通过。即使要通过，也无非就是多开一次会议而已。
三、一个杜撰的神话：外商投资传媒将促进中国的新闻自由
“传媒入世”，是指中国入世后，新闻媒体作为一种服务产业也同时按照WTO规则进行“贸易”。许多学者发表了大量文章暗示“传媒入世”就在眼前，外国资本进入中国传媒市场已成事实。中国传媒则惊呼“传媒帝国主义”已逼近“家门”；外国学者则认为这将促使中国传媒市场化，并将严重削弱共产党政府对传媒的控制。这些文章既忧虑又振奋地告诉世界：中国正在准备开放媒体市场，一场传播界的空前变革即将来临。但事实真相究竟如何呢？清华大学传播系教授刘建明写了一篇文章，对所谓传媒入世逐条进行了批驳 [27] ：
（1）“我国的中央电视台第四套节目已通过美国在线－时代华纳公司上了美国的卫星频道，那么我们就得予以一定的回报，于是开放珠江三角洲的天空，允许他们的卫星非新闻类中文文艺节目落地” [28] 。
刘：据笔者所知，中国负责新闻宣传的高层官员并没有作出这个决定，中央4套上了美国的卫星也属虚构。其实，这一定论直2002年1月才成为事实。目前比较明朗的是，默多克新闻集团的一个综艺节目频道被批准在广东省内提供有线服务，中央电视台的一个频道节目同时在美国落地 [29] 。除此之外，没有任何确凿的事实能说明外国电视台的其他频道被准许进入中国。盲目地猜测或援引境外的材料，不能作为新闻学研究国内情况的依据。
（2）有篇论文说，“Viacom”旗下的MTV仅在亚洲就有4个24小时播出的频道，覆盖了全亚洲，超过1.2亿个家庭收看。MTV的中文频道成立于1995年，“天籁村”是由MTV全球电视台与中国有线电视台共同制作的。如今，每天与观众见面60分钟的“天籁村”已经成为国内收视率最高的国外合作类节目 [30] 。
刘：这段论述中的捕风捉影令人吃惊：A、中国从来没有建立过“中国有线电视台”；B、“天籁村”这个节目每天与中国观众见面60分钟也纯属杜撰；所谓“国内收视率最高”更是空穴来风。在中国，只有大宾馆和少数观众使用卫星接收天线才能收到MTV节目 [31] 。
（3）2001年10月广州某报透露：据不确切消息，不久的将来，中国将允许30多家境外电视频道在广东落地 [32] 。此消息在网上广泛流传。
刘：笔者就此向有关部门核实，被告知，国家广电管理部门没有这个庞大的“准入计划”。“30多家境外电视频道允许落地”之说，又不知出之何处。了解东南沿海地区电视覆盖情况的人都知道，福建和珠江三角洲任何一户居民，只要私自装上卫星接收天线，都可收到港澳台的电视节目。如果把这种现象和准许少量大宾馆转收境外卫星电视节目同“入世后境外频道落地”扯在一起，那么早在10多年前就落地了，这是移花接木、故弄玄虚之谈。（本研究报告作者注：本人住在深圳，了解的情况是，自1996年开始，广东与深圳规定居民用户都得使用有线电视，从此香港电视播放“敏感内容”时被切断转播的事情常有发生，如每年的“六四”纪念活动，还有2000年收录了江泽民不少不雅镜头的“二十世纪领袖风采大回放”，都是在播入过程中被切断，这都是研究者亲身经历的事情。）
(4)“路透社和青鸟网合作，共建隶属《传媒视野》杂志的中国传媒指南网站。据此，许多人误传路透社投资北大青鸟，外国传媒资本已进入中国企业。
刘：巧合的是，在一次学术会议上，路透集团驻亚洲内容总监Jeffery Parker正好听到这种说法，便在发言时特别予以澄清。他说，路透社参股的青鸟网不是北大的青鸟，也没有共建中国传媒指南网站。由此可见，外国传媒资本进入中国企业云云，不过是在中国虚构“打造传媒帝国”的离奇故事而已。
刘建明还指出，“众所周知，中国加入WTO的议定书没有就外国新闻媒体准入和中国媒体进入外国新闻市场达成任何协议”。“2001年，各类新闻学杂志几乎每一期都刊登这方面的文章，炒得十分火热，……新闻学研究建立在虚构的基础上，这不能不是一种悲哀。人们有理由试问：我们的学风究竟出了什么问题？”
刘建明文章的政治倾向当然是要保护中国传媒，但因为这里涉及的是事实，与政治倾向无关。而且中国政府从2000年开始对传媒与思想的控制日益加紧这一事实也可以证明中国政府无意开放所谓传媒市场。
事实上，传媒产业作为精神和文化产业，直接服务于一个国家的经济与政治发展，它的服务性贸易具有双重意义，即它在给公众提供信息或娱乐的同时，也在影响一个国家的政治和社会。中国审查传媒的意识形态倾向和政治属性，是将意识形态作为基本统治手段的专制国家处理媒体问题的基本立场。因此中国入世谈判在传媒领域没有更多的承诺，仅仅就以下两条达成妥协：一是外国人可以投资国际网络公司，包括目前被政府禁止的网络内容供应商；二是“中国将每年进口20部外国电影，并允许外国电影和唱片公司分成”。除此之外，根本没有涉及外国电视频道落地和报刊入境的问题。
事实上，中国高层人士和有关文件多次重申，外国政治类新闻媒体不准进入中国，外国资本也不许参股国有新闻类报刊和广播电视，连国有网站都不允许外资涉足。目前，进入几家报刊的港资不应视作外资，所谓“赛迪集团”不过是港澳资本参股，而且这种参股事实上与新闻自由毫无关系，比如1996年由《深圳特区报》与香港《星岛日报》合办的《深星时报》，在其存在的三年当中，除了使用与《深圳特区报》一样的官式语言报导政治新闻之外，全部自由只是体现在娱乐版等“八卦”文章当中。1998年在发行量未达到2万份的惨淡经营中，这一所谓“中外合资”媒体即结束了它短暂的生命 [33] 。
1997年“默多克新闻集团投资650万美元进入《人民日报》附属机构Chinabyte，现在已和《人民日报》脱钩；中国国有的“千龙网”、“龙脉网”等都和境外资本有过合作的意向，均未被批准。中国政府的态度非常明朗，中国国有新闻传媒不在“入世”之列。中国新闻主管部门官员还引经据典地说明：这一规定符合国家利益，其他国家也有此类惯例，并多次强调，不允许外资参与经营中国的新闻报刊和广播电视是十分明智的，正如一位中国政府的权威人士所说：“这个口子是封死的，没有商量的余地。因为电视太敏感了，它直接联系着一个国家的安全和利益。 [34] ”这位政府的权威人士在此将“政权安全”与“国家安全”混为一谈，这当然是中国政府历来将它自己视为“中国”的影响所致。事实上，新闻开放对中国的安全没有威胁，中国政府控制传媒，特别是电视，是担心新闻开放威胁这个极权政府的安全。
媒体的自由度与媒体的投资者是谁无关，而是与一国的法律制度环境有关，这一点在本研究报告的序言里已经提过，此处不再复述。
（下期待续）
【注释】
[1] 中国实际上有两套政治管理系统，一套是从中共中央到乡镇一级的党委，党委一般有以下几套机构：组织部、宣传部、县及县以上党委还有统战部，纪律检查委员会。另一套则是政府机构，政府机构中负责管理新闻出版事务的机构中央是新闻出版总署，省以下是新闻出版局。党委名义上不负责政务，但实际上对政务干涉甚多。
[2] 朱正主编，《1957新湖南报人》。这本书的出版本身就证明中国的新闻出版不自由。朱正是《新湖南报》的编辑，1957年被打成“右派”。当时整个报社共有143人，其中被打成“右派”的人达54人，从社长、总编辑、编委、部门主任无一幸免。在长达20年的所谓“政治改造”中，不少人死亡。朱正等幸存者一直想写本回忆录，但多年来未获出版机会。现在出版的这本书上面并无出版社名，只在书的封面内页上写着“湘新准字（2001）第161号，长沙市天心区井岗印刷厂印刷。”
[3] “关于落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行、减轻基层和农民负担的通知》的实施细则”，《中国新闻出版报》，2003年7月31日第1版，见传媒观察（ http://www.chuanmei.net ）2003年8月2日。
[4] “中宣部通报批评传媒十大问题”，《明报》（香港），2002年2月23日。
[5] 香港《明报》，2002年9月26日。
[6] 《南华早报》，2002年1月12日。
[7] 《三峡工程报》2001年11月15日，记者彭宗卫报导。
[8] 中国第四届全国新闻学术年会会议综述（2001年9月25日），记者农秋蓓报导，见中国新闻研究中心/中国传媒（www.CDDC.net）。
[9] 出处同上。
[10] 中国能够获得财政拨款的单位有两类：一类是政府机构与中共各级机关，这属于“全额财政拨款单位”，从办公经费、人员工资、福利待遇（包括住房、医疗、幼儿园）一直到退休金等，全部由财政给付；另一类是事业单位，这种单位包括医院、学校、新闻媒体等，其办公经费和人员的基本工资由财政给付，但住房等福利方面的开支则须由单位自筹。
[11] 见《南方周末》从2000年4月14日至2000年5月5日这段时期的报导，以及这一时期的《南方都市报》。
[12] 骆汉城，《CCTV偷拍实录》，南方日报出版社，2000年8月第1版。
[13] Radio Freedom of Asia，2003年2月7日。
[14] 此事经过如下：当时《南方周末》的总编辑为江艺平，杨海鹏见此报导无法发表，因而将此稿转投何清涟任职的《深圳法制报》。何清涟时任该报专刊部主任，了解此事经过后，当即与瑞安市纪检会书记联系，在核实报导所有细节无误后，即将此报导发表于2000年1月6日的《深圳法制报》。见报后第3日，瑞安市公安局长陈为高到深圳找笔者并施加威胁，笔者遂将此事通知新华社《半月谈》杂志与湖北《今日名流》杂志，请他们也刊发此文。后来该事为全国各报广为转载，此案的当事者才于第2年受到审判。
[15] 《原载《中国青年报》1998年11月5日，作者倪铭。《南方周末》1998年11月13日第5版转载。
[16] 骆汉城，《CCTV偷拍实录》，《南方日报》出版社，2000年8月第1版。
[17] 《中共年报》，《中共研究》杂志社，台湾，1980年，第7页。
[18] 英国牛津大学博士徐泽荣是香港居民，2000年被中国政府在广州逮捕，2002年以间谍罪判处13年监禁。徐被判罪的依据是他曾于1995年将一套中国于50年代出版的关于朝鲜战争的报导和研究资料集出售给韩国的一位学者。此文集出版时属于“内部出版”，按照中国的“保密法”这一密级的材料出版后30年即自动解密，所以该文集在80年代就不再属于保密范围。然而，中国政府为了给徐泽荣定罪，特地命令解放军广州军区保密部单独提供一份说明，声称此文集90年代时仍然属于“国家机密”，徐因此被判“间谍罪”，“泄露国家机密罪”。广州军区保密部提供的这份说明显然违反了中国的“保密法”，因为该法并没有关于任何单位可以任意给一项自动解密的文件重新加密的规定，所以广州军区保密部的说明并没有法律依据。但在中国，“国家机密”事实上一直由政府根据其需要任意解释，它从来不在乎于法是否有据。
[19] 《中华人民共和国保密法全书》，吉林人民出版社1999年1月出版。
[20] “关于落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行、减轻基层和农民负担的通知》的实施细则”，《中国新闻出版报》2003年7月31日1版，见“传媒观察”（ http://www.chuanmei.net ），2003年8月2日。
[21] “中央报不敌地方报”，《中国经济时报》1998年12月24日。该报这条资料由国家统计局、中国经济景气中心、新生代市场调查有限公司和英国市场研究局提供。
[22] 陈怀林、郭中实，“党报与大众报纸广告经营‘收入裂口’现象之探析”，《新闻学研究》（台湾）第五十七期，中华民国八十七年七月（1999年）。
[23] 出处同上。
[24] 本节资料全部来自于“关于落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行、减轻基层和农民负担的通知》的实施细则”，《中国新闻出版报》2003年7月31日1版，见传媒观察（ http://www.chuanmei.net ）2003年8月2日。
[25] 《南华早报》（香港，2002年1月12日）记者VIVIEN PIK-KWAN CHAN的文章。
[26] 《新闻出版报》1999年10月21日第1版。
[27] 载中国新闻研究中心/中国传媒，2002年9月22日下载（www.CDDC.net）。
[28] 《WTO与我国传播业究竟有多大关系》，载《新闻记者》，2001年第2期。
[29] 《传媒经济参考》2001年第2期，第5页。
[30] 《第三届亚太地区媒体与科技和社会发展研讨会论文集》（2001年11月），第62页，打印稿。
[31] 《广播电影电视部关于宾馆、饭店必须完整转播国内有关电台、电视台节目的通知》，广发社字（1995）467号。此一文件至今仍然具有法律效力。少数国外电视在中国大宾馆转播，只是个体与中国广电部商量的结果，并非改变了此一法规性文件。
[32] 转引自搜狐网2001年11月2日报导：《广东拟建传媒特区逾30家境外电视频道将落地》。
[33] 作者亲见亲闻了《深星时报》的创刊，并且长期以来关注该报的动向，在作者被贬到研究室评报时，每天都要研究该报的头版新闻，尤其是头条的标题如何制作。
[34] 彭俐，《加入WTO：中国影视》，载《北京日报》2001年10月28日。参考文献：《中国入世后在宣传文化方面的承诺》。
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