中国水电何以未能优先发展
[ 2005年第2期 中国水电何以未能优先发展 作者：李 锐 ]
《中国水力发电史》是中华人民共和国电力工业史的组成部分，早在1985年中国水力发电工程学会在南宁召开第二次会员代表大会时，就有编纂一部《中国水力发电建设史》的意向，经我建议，做出“开展中国水力发电史料征集工作”的决定。随即成立编委会，编辑出版《中国水力发电史料》，1987年创刊，至1997年停刊的十年中，共出版了28期，刊出文章、资料约320万字。此事得到广大水电工作者的支持，特别是老一辈各级领导和专家积极投稿，总结了他们多年来参加水电建设的亲身体会和经验教训，从而抢救了一大批珍贵资料。这些都为编纂《中国水力发电史》奠定了良好的基础。
这部书比较详细地介绍了中国水力发电建设事业的发展过程，并分述各专业技术进步的事实，以及各主要水电站的规划、设计、施工和管理等，可说内容相当丰富。“前事不忘，后事之师”，对于一切从事水电建设工作的人，尤其是现在正担负重任的年轻一代，了解和熟知过去的历史，从中认真吸取经验教训，是必要和有益的。从而更结合实际，引进当今国内外有关的管理经验和先进技术，各方面迅速提高原有的水平，并督促国家各有关部门为开发中国的丰富的水能资源，做出更多的贡献，这是老一代的希望。
水电是一次能源，如同煤炭、石油一样，但它是用之不竭的再生能源，更是毫无污染的清洁能源。此外，水电站所形成的水库多具有防洪、灌溉、航运、供水、养殖和旅游等综合效益；在电网运行中，可以承担调峰、调频等多项任务，有很大的灵活性。中国河流众多，水量充沛，特别是西南、西北地区，高山峡谷，落差大而集中，如黄河、长江干流总落差都是五千多米，水电建设有着天然的优势，造价一般低于世界各国。上世纪50年代中期，我们就已查清，中国的水力资源居世界首位，开发条件特别优越。
1912年，在云南昆明市郊螳螂川上建成中国第一座水电站———石龙坝水电站。但在旧中国，水电曾长期是一个陌生事物。抗战期间，国民党政府在四川、云南、贵州等地开始修建几座装机仅几百千瓦的水电站。日本占领东北时，在松花江、鸭绿江等河流上大规模发展水电，但并没有相应地产生中国的技术力量。直到新中国成立后，1950年10月，第一次全国水力发电会议，才为中国水电建设事业揭开了序幕。
1952年秋，我调北京中央燃料工业部主管水电工作，50年代和80年代初先后共工作了十一年，是我生平最长的工作岗位，从而同水电结下了不解之缘。后来，虽身离岗位，但心却仍与水电密切相牵，继续为中国应优先发展水电尽绵薄之力。
当年，燃料工业部有煤炭、电力、石油三个部外的独立总局，水电是部内局；从国家计委到部领导都很不重视水电。同时，水利部专一防洪，大兴水库建设，已开工的官厅和淮河各支流的水库工程，都没有安排电站。经过努力，1953年初，即成立了水力发电建设总局，这样就便于呼风唤雨了。随后得知苏联专家电力组长曾向部领导警告：鉴于苏联经验，中国不要搞大水电站。经我建议，1954年派电力代表团到苏联考察，部内管电的副部长刘澜波任团长，我任副团长。在苏联四个月，将他们开发水电的经验教训彻底弄清楚。如伏尔加是平原河流，总落差二百多米，建大水电站投资特大、工期又长，每年占去一多半电力投资，而投入容量有限。回国后，我作了一个报告，并在《水力发电》发表五万字长文《苏联水力发电建设的基本情况和主要经验教训》。黄河规划结束之后，水利系统也开始接受防洪水库工程应当综合利用的主张。为了便于各地水电的开发，50年代中期，水电总局即在全国成立了八所水电勘测设计院，其中五所在西部，以便西电东送。第一个五年计划期间建成的浙江省新安江水电站，装机66.25万千瓦，不到四年就开始发电，又好、又快、又省，造价同火电相当，水库千岛湖现已成极佳的旅游胜地。
1958年1月南宁会议，讨论三峡问题的“辩论”，毛泽东否决了长江水利委员会主任林一山尽快上马的意见，同意我的从长计议；同时，接受了我的建议：我们完全有条件比较快而省建设大中型水电站，于是确定电力工业“水主火辅”的方针。党中央八大一次会议上，电力部刘澜波部长曾谈到“二五”计划后，力争水电比重达到50%。令人遗憾的是，这只是昙花一现的梦想而已。
1959年庐山会议批判“彭德怀反党集团”，我被列入集团成员。随后水电部也打出一个“李锐反党集团”，我们被称为“反火电、反水利、反三峡”的“三反分子”。城门失火，殃及池鱼，全国水电系统受连累的各级领导和技术骨干不下200人，使水电建设发展受到了严重影响。文革期间水电系统更成为全国最重的受灾户。在极“左”思潮的支配下，当年水电部的负责人，沿袭水利建设的勘测设计分散于施工单位的办法，将水电系统所有勘测、设计、科研单位全部拆散，多所水电学校停办，人员分流，水电总局也被撤消，档案资料烧毁或丢失，只有成都、昆明两所勘设院，由于领导奋力顶住，得以保留。水电建设遭此摧残，元气大伤。1979年1月我回京复职后，主要的工作就是恢复所有这些机构。这时提出的全国十大水电基地的设想，主要在西部。
到80年代，中央领导都言之凿凿要优先发展水电，但始终未能实现。我介绍过当时的世界形势：根据80年代中期的统计，除14个计划经济的国家外，在161个市场经济国家中的电力，水电比重达到和仍在90%以上的国家有32个；水电比重达到和仍在50%以上的国家有112个。这些国家优先开发水电半个世纪左右，已开发水力资源都在40%以上，高者90%。我去过巴西和澳大利亚，都是煤炭出口大国，水电比重：巴西90%，澳大利亚59%。到2002年底，依靠水电提供能源的比重，仍有24个国家在90%以上，55个国家在50%以上，62个国家在40%以上。水电的平均开发度，发达国家已在60%以上，其中美国水电资源已开发约82%，日本约84%，加拿大约65%，德国约73%，法国、挪威、瑞士也都在80%以上。而我国水电资源的开发只有21%。在全国发电量比重中，五十年来水电长期徘徊不前：1950年17%，而2000年也只17.8%，导致此种局面，不能不令人叹息反思。
我们的水能资源和开发条件都是世界第一，为什么不能优先发展水电呢？我认为有三个基本原因：
第一，当然同经济体制有关，计划经济不如市场经济。1979年我随能源代表团访问美国，了解到在市场经济体制中，水电的各种优越性易于体现出来：不用烧煤，运行人员很少（为火电的十分之一），成本大大低于火电；在电网运行中，常担任峰荷和调频等，其售价高于火电。因此，水电股票在市场上最稳定，火电却受煤价波动的影响。同火电相比，水电虽然造价高，工期长，但政府和企业都乐于投资。政府对水电还有倾斜政策。水电建设由联邦和地方政府投资的占三分之二，还本年限50年，利息比商业银行低。火电建设由政府投资的仅占13%。
我们计划经济实行统收统支的财政体制，电力部门的利润全部上交，建设资金全靠国家安排。电力、煤炭和交通的基建投资分归各部，火电投资只计电厂本身。水电投资除移民费用外，大部分用在大坝等土建部分，形成水库后的防洪、航运等综合效益部门，都不分摊投资。电力投资水、火捆在一起，在供电紧迫的情况下，自然“急功近利”，首先安排短平快的火电项目。其实火电属于能源工业内部的电力产业，需要解决燃料和运输问题。水电则是开发与转换合为一体的能源。因此，在我国最支持水电优先发展的是煤炭部。
第二，宏观决策和具体领导的短视与失误，这是指国家计划和电力部门领导而言。当年成立水电总局，部内尤其管火电的反对，我只好走上层找陈云解决。刘家峡水电站列入勘测设计计划，部计划司都不同意。上犹江水电站能较早建成，是因为江西没有煤。四川水能资源全国第一，屁股却长期坐在火电上，近年二滩水电站建成，大量电“窝工”送不出来。60年代末70年代初，由于煤炭紧张，竟兴建了635万千瓦的烧油电厂，将584万千瓦烧煤电厂改为烧油，几年之后油价上涨、油源紧张，又全都改回烧煤。这一折腾，损失一千多亿资金，如果早投入水电，至少能建70O多万千瓦。电力投资中水电比重逐年下降，从70年代的三分之一降到90年代初的六分之一。火电用煤的急剧增长曾使得煤炭工业难以承受，电厂纷纷被迫停机减产；这种恶性循环更加加剧电力紧张局面。
《电力法》第五条规定：“国家鼓励和支持利用再生能源和清洁能源发电。”水电理应同水利一样属于公益事业，同样享有各种优惠政策。实际上水电火电在政策上一视同仁，不加区别，过去和现在的财税和信贷政策，如进口设备关税、耕地占用税、水资源费、投产后的增值税、信贷还款期、还贷利率等，都极不利于水电开发，造成水电资金难筹，还本付息负担过重。水电的综合效益，世界各国早已遵循工程投资合理分摊的基本原则，如防洪部分资金多由财政直接拨款支付，不需还本付息。我们可怜的水电，却一直被有关部门和电网吃“大锅饭”，不仅所有优越性视而不见，反而长期戴着“投资大、工期长、造价高”三顶大帽子。在宏观决策上还有两个问题值得提出，一是我国人均能源相对匮乏，占有量不到世界平均水平的一半。专家测算年能源的缺口量，21世纪将超过一亿吨标准煤，以后会逐步增加。二是能源安全与环境保护问题。我国能源消费总量煤炭占75%以上，其中火电为烧煤大户，许多大城市酸雨频频发生，据统计每年由于酸雨和二氧化硫污染造成的经济损失已达国民生产总值的2%以上，尤其同人民的健康直接有关。为这两个问题，也应尽快发展水电。
第三，水利部门难于合作且“乱点鸳鸯”，阻滞了水电的有效开发。自古以来，中国是一个善于开发水利并有治河传统的国家。可是新中国成立以后的水利部门，由于急着彻底解决大江大河的防洪问题，且以修大水库片面防洪为主导方针，跟水电开发形成许多矛盾。1982年3月，为了水电和水利的顺利发展，我向中央写了一份万言书：《对水利工作的意见》。当时国务院正召集有关部门开水利工作讨论会，我的这份意见书被印发为会议的一号文件。其中主要批评：“三十二年来，水利工作中‘左’的思想和做法相当根深蒂固。”“1972年12月，在为葛洲坝出问题国务院召开的三次会议上，周总理曾严厉指出，水利工作二十年不愿总结经验，吃了大亏，走了许多弯路。像财政部调查报告中的逆耳之言，我就担心能否听得进去。毛主席的功过和‘左’的思想都做了总结，难道水利工作就不需要彻底总结一下吗?做好这个总结，也关系到今后水电建设能否加快发展。”然而，积习难改，病灶依然，1998年长江大洪水，造成严重灾害，暴露了水利部门仍在走老路，总是不切实际，舍近求远，舍易求难。我在《谈1998年长江防洪问题》的长文中谈到：“几十年来，水利部门的防洪主导思想是严重脱离实际的，一直重水库，轻堤防；重建设，轻管理；重工程措施，轻水土保持；重大江大河，轻支流小河；重下游，轻上游。三峡水库对长江中下游防洪的作用是有限的，它只能控制四川来水，减轻荆江大堤所受威胁，对武汉不起什么作用。”“三峡水库形成后，按175米水位，能控制的洪水量也不过100—200亿立方米（这个数目相当于堤防加高一米后河道下泻的流量）。何况175米方案遗留问题极多，主要是泥沙淤积对重庆的影响。因此许多专家建议水位控制在160米。去年十五大我的书面发言的末尾谈到：新中国成立以来，我们的治水究竟做了哪些好事，哪些蠢事，哪些坏事？有关部门应当总结治水的经验教训。三峡工程要接受三门峡教训，水库形成后，可能出现哪些严重问题，怎样防范？要作些研究。
改革开放以来，水电建设本身开始了管理体制改革的探索，引进竞争机制，引进外资和国外先进技术，施工方式、内部管理、产业结构等方面都发生了很多变化，在开发方式上，也出现了河流梯级滚动统一自主经营的模式。但有关水电建设的全局，从总的规划、勘测设计、科学研究、人才培训到具体施工等等，是否缺乏一个总的管理机构？当前这种比较“分散”的局面，是否符合历史发展的必然？还需不需要一个统一推进的机构？我就难以置辞了。
我国水电建设走过的道路是非常坎坷曲折的，一代代水电工作者付出了艰辛的劳动。作为本身的业务工作来说，有很多好的经验，也有不少失误、教训。我认为主要经验是，我们一开始就树立了正确的河流规划思想，即利用自然、和谐持续发展，以综合利用原则规划整个流域，确定梯级开发方案，从经济上、技术上充分比较论证，极其慎重地选定第一期工程，这可说是关系全局的战略问题，稍有不慎就犯大错误。
另一个根本经验是，十分重视水电建设的前期工作和严格遵守基本建设程序，在初步设计之前认真收集、分析、研究有关的水文气象、地形，尤其是地质以及有关国民经济等一系列资料，水电系统上上下下的工作人员，从50年代初就培养了这种实事求是老老实实的调查研究作风，但在“大跃进”和文革中，基建程序遭到严重破坏，工程仓促上马，“三边”影响了工程质量，事故频发，造成一些工程被迫停工、返工浪费，教训是深刻的。三门峡的教训还在于，对黄河泥沙问题的研究和处理措施，存在失误，导致错误的规划指导思想，从而排斥了不应修建的正确意见。葛洲坝等工程这方面的教训很大，也是应引以为戒的。
尽力优先开发水电仍是21世纪我国能源政策中重要的一环。虽然到2002年底中国水电装机总容量达到8607万千瓦，年发电量2745亿千瓦小时，已名列世界前茅，但我国目前水能源开发程度仅为21%，远远落后于许多发展中国家。西部地区水能资源约占全国总数的四分之三以上，而开发率却不到10%。新的世纪中，我国电力要求增长速度仍须加快。按照“国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番”的要求，根据中国水电工程顾问集团公司的规划，水电容量占电力30%计，约需装机3亿千瓦，即20年需新增容量2.17亿千瓦，年均新增1000万千瓦以上。这是摆在全体水电建设者前面的艰巨的任务。实施西部大开发，西电东送，尤有赖于水电的加快建设。
近年来，国际上出现一股反对水电大坝建设的风浪，还组织了一个“国际反坝委员会”（ICALD），指责大坝的危害，关键还在大坝形成后，同生态环境的利弊关系，究竟如何？怎样兴利除弊（或将弊减少到最低限度）。这当然是关系国计民生的问题，专家和媒体提出许多疑虑和担忧，这是可以理解的。这方面我们需要总结自己的经验教训，也需要吸取国外的经验教训。对于在建的工程（如三峡），尤应对一切不良后果做出预测和防治办法。只有这样，才能更好贯彻全面、系统、可持续的发展，不贻误我们正当的水电建设事业。
（2003年10月）
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