论政党执政文明与党政分开
[ 2005年第5期 论政党执政文明与党政分开 作者：许耀桐 ]
所谓政党执政文明，是指政党以民主、和平的方式，公正、有效地运用公共权力，推行公共政务，发挥公共职能的作用，推动国家经济、政治、文化的发展。具体地说，政党执政文明包含下述若干重要的内在规定。
政党自身民主
政党执政要文明，政党自身必须是民主的、开放的。历史上的德、意、日等国的法西斯政党，虽然也曾是通过赢得社会民主选举而上台执政，但由于它在党内实行专制独裁，不可能以自由、民主的方式，公正、有效地运用公共权力，因而带来的不可能是执政文明，而是执政黑暗，造成政治倒退。
作为民主性的政党，党内的所有成员都是平等的，享有平等的权利和义务，不存在普通党员依附干部，全体党员必须效忠党的领袖的情况。党内的各级职务是由民主选举产生的，不称职的应予以罢免。党内的任何职务都不是终身的，禁止任何形式的个人崇拜。党的政策、方针、纲领以及各项决定，都是经过自由、民主的讨论，按照民主程序作出表决，实行少数服从多数的原则。党内的事务是公开的，实行公开性的原则；党的干部要受到监督，允许对他们的言行进行批评。
民主性的政党以参与政治选举为己任，在民主国家的条件下，选举是民主性政党通往权力殿堂的惟一阶梯。共产党以革命手段夺取政权，也只是为了实行民主、扩大民主。民主性的政党在获得执政地位后，可以允许其追求连续的执政，只能通过政治选举的道路，不是对原有执政地位的自我固定化。
政党间接执政
政党执政，是以选派党的干部担任国家职务，构成的执政形式。稍有政治常识的人都知道，代表一个国家的合法政府只有一个。按照公共财政理论，凡是花纳税人税款的机构和人员，都是公共机构和公职人员，提供的是公共物品和公共服务。这样的公共机构其中大部分是国家机构，还有的是一些公共事业单位，如学校、医院等。除这种公共机构、公职人员外，不应有其它并存的机构。党政必须分开。执政党的干部成为国家公职人员后，是以国家的名义进行工作和活动的。执政党和政权的关系，主要体现在执政党提出治国的方略、政策，推出党的领袖、干部成为政府的领导者。执政党的职能在于提出施政纲领，政府的职能在于将其转化为国家的意志和政策，并加以实施、执行。
合法执政
现代国家和社会是民主和法治的国家和社会，因此，执政党执政必须注重合法性问题。让马克·夸克的专著《合法性与政治》（中央编译出版社2002年版），准确地概括了合法性的三个要素：被统治者的首肯，价值观念和社会的认同，符合法律的规定和要求。
首先，任何一个执政党都要在民众中不断增强和扩大执政的合法性。民众的认可和支持，是执政党取得权力和进行统治的合法性来源。一个得不到民众认可和支持的统治政体，虽然依靠权力的强制性能够进行统治，并能满足一定的经济发展要求，但终究因合法性的丧失，难以支撑下去。
其次，合法性的要求在于政党执政必须符合进步的政治价值观念并得到社会认同。政党执政要顺应和推进民主、共和、宪政自由的发展，并自觉地以这些政治理念作为衡量标准。实行公民选举、候选人进行竞选，构成民主政治的基石，抽掉选举和竞选这样的环节，就没有民主可言了。没有民主，也就没有共和、宪政。共和与宪政是以民主为基础，以民意为依据，以民心为向背。比民主更深一层次的是人的自由，民主的基础植根于自由。自由，是政治领域的活动中能为彻底地贯彻民主原则铺平道路的力量。执政的合理性还在于树立追求民众幸福、社会稳定和国家强盛的理念。
第三，合法性的要求在于政党执政必须得到法律的认可并厉行法治。
受制约执政
执政必须受到制约和监督，否则必然滋生贪污腐败等丑恶现象。孟德斯鸠把不受监督、滥用权力的政府称为“暴虐政府”。
执政党执政要受到制约和监督主要集中在两个方面，一个方面是以权力制约权力：另一个方面是来自社会民意的监督，包括政治党派、社团、新闻舆论、民意调查等等监督。
以权力制约权力，是监督执政的最为关键、最为有效的手段。任何一种政治权力作为运行完整的一个过程，客观上应该分成决策、执行、监督三种形式或环节。它们在自己的职责范围内互相制衡。
社会民意的发展和发达，是监督政党执政最为广泛、最为敏感的手段。实行民意监督的必要条件是政务公开，民众有获取信息的自由。同时，民众还有结社的自由、言论的自由。在民意受到钳制的社会，自由成为虚幻，监督实际上已不可能进行。
在政党执政文明的诸内涵中，政党自身民主是执政文明的核心，政党的间接执政是执政文明的必然，合法性执政是政党执政文明的基础，受制约执政是政党执政文明的前提。归根到底，政党执政，涉及到与政权的关系。要做到政党执政文明，必须正确认识和处理好党政关系。
党政关系的实质是什么
社会主义国家的党政关系问题，始终是围绕党政不分和党政分开的焦点展开的，但这两种执政方式之争，决不是一般的执政方法问题。党政不分和党政分开，体现了党政关系的根本性质。党政不分，必然是直接执政；党政分开，必然是间接执政。党政不分、直接执政是以党权为中心，执政党采取对国家政权直接干预、命令的方式，实现党的领导，这是非民主式的执政；而党政分开、间接执政是以政权为中心，执政党采取对国家政权提出大政方针的建议、通过法律程序立法、由国家政权决策执行的方式，实现党的领导。这是民主式的执政。因此，在党政关系问题上，是选择党政不分，还是选择党政分开，归根到底体现的是非民主与民主的性质区别。
如果认为共产党领导的国家政权是实行民主政治的政权，就必然会要求实行党政分开。这个问题是一个首要的政治问题。
在这一点上，邓小平曾经作了透彻的分析。早在1941年他就指出，抗日的革命政权的“实质是民主”。共产党要在政权中掌握优势，优势从何而得？小平说：“主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得。确切地说，党的优势不仅在于政权中的适当数量，主要在于群众的拥护。民主政治斗争可以使党的主张更加接近群众，可以使群众从自己的政治经验中更加信仰我党。所以，只有民主政治斗争，才能使我党取得真正的优势。”他指出，如果采用“以党治国”的方式，就会破坏民主政权的性质。党政不分正是维护专制独断的工具，本身具有专制的特性。（《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版）
在共产党执政史上，列宁第一个提出要实行党政分开。但斯大林及其后的苏共的几任领导人没有一个愿意放弃专断独行的党体制。
从20世纪50年代中期起，毛泽东同志不谈党政分开问题了，相反，还恢复了战争年代搞的党的一元化领导。那时，在极左路线的影响下，坚持党的领导被确认为由党直接管理和包揽一切，“党委负责”、“书记挂帅”等领导原则在全国各地普遍推行，各级党组织逐步包揽了国家立法、行政、司法事务。在立法工作中，党中央当时直接向全社会发布具有普遍约束力的决定和指示；在行政工作上，党组织那时完全处于行政第一线，国家政务事无巨细都须经党委决定；在司法工作中，党委也是直接审批案件；相当程度上党的组织在国家政治生活中已经国家化、权力化、行政化。总之，当时一切权力高度集中于党，党的权力又高度集中于个人，权力的运作失去了起码的监督和制约，最终不幸地导致了“文革”中那样的个人专断和权力的滥用，给党和国家带来了深重的灾难。
1987年党的十三大提出党政分开的改革方案，但从那时到现在，虽说政治体制也进行了一些改革，但是，党政不分、以党代政的现象依然没有彻底解决。
党政职能、党权和政权的本质区别是什么
列宁早就指出，党与政的职能不同。他说，国家，“这是实行强制的领域。……采用‘行政手段’和以行政人员的身分来处理问题”，而党只对党员“开除党籍而不实行强制”。党对国家的领导属于政党的政治权威，属于政治权威的领导，而不是国家权力的领导。政治权威是一种使人们自愿服从的力量，以政治号召力、说服力和政治影响力为特征，以人民的自愿服从和自觉拥戴为实现标志。只有国家才是政权，可以使用行政、司法手段实施强制。党不是国家机关，不享有国家权力。
由于党不是政权组织，所以党的地位不能高于国家，更不能取代国家。列宁明确指出苏维埃政权“高于参政党”。虽然党和国家政权之间是一种领导和被领导的关系，但这种领导关系不是上下级之间的隶属关系，不是命令与服从、支配与被支配的直接关系，而是通过党员介入、思想沟通、路线指导、政策说服、获得转化的间接关系。
党当然也有权力，但是，党的权力不同于国家政权的权力。
首先，两种权力的来源不一样。国家政权是由全体人民直接或间接选举产生的，国家权力源于全体人民的授予；而我们的党是由中国工人阶级、中国人民和中华各民族的先进分子自愿结合组成的政治组织，党的权力源于全体党员的授予。
其次，两种权力的大小不一样。国家权力的行使，体现全国人民包括党员在内的意志；党的权力的行使，体现的是全体党员的意志。当然，党是人民利益的忠实代表，代表人民的利益是党全部工作的出发点和归宿。但是，党的这种代表人民利益活动，必须在国家法律的范围内进行。党对国家的领导，也要服从人民的意志，受人民意志的约束，因此，首先要尊重国家权力。
最后，两种权力的目的不一样。党行使权力、发挥作用的目的，是支持和保障人民拥有当家作主的权利，除此之外，党没有自身的权力目的。而国家权力是要由人民来行使的，这个目的也就构成了党的目的。
所谓党政不分，主要就是党政组织上的不分，党政组织混在一起，造成职能的交叉重叠。
关于党政组织分开的思路，在党的十三大报告中已经有了明确的构想。党的十三大报告指出：“为了适应党的领导方式和活动方式的转变，必须调整党的组织形式和工作机构。……政府各部门的党组各自向批准它成立的党委负责，不利于政府工作的统一和效能，要逐步撤销。”
党如何执政
党的领导是通过政治、思想的领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，坚持依法执政，实现对国家和社会的领导的。
党的执政是提出治国的政治路线和方针政策。党提出宏观的路线、方针、政策，以指导国家的政治生活和全社会的行动，而不可陷于具体琐细的行政事务和经济管理的事务中。
党的执政是提出立法建议并指导立法。依法领导或依法治国，即党的领导法制化，是政治领导的一种基本形式。党对国家事务实行政治领导的主要方式，是使党的主张经过法定程序变成国家意志，即通过法律和法令来实现党的领导。这意味着党把自己的领导活动纳入国家法治的轨道。
党的执政是选拔和推荐重要干部到国家政权机关中任职。党的执政最主要的就是通过党的干部在政权中工作来实现的，要以国家政权作为执政中心。党必须把自己的领袖人物和主要干部推荐到国家权力机关中去。值得指出的是，党“推荐重要干部”，不是推荐所有的干部；是“推荐”而不是直接委任或决定，必须走法律的程序。党就是通过执政的这些党的领袖和干部来贯彻党治国的施政方针、主张。
党的执政是监督国家政权中的党的领袖、干部和党员发挥先锋模范作用，来保证党的决议得到执行。
（作者系国家行政学院政治学部主任）
（责任编辑杜晋）
文章版权归原作者所有。
