实录

盛洪：今天很荣幸请到了陶然，他现在是在中国科学院地理科学与资源研究所，他今天讲的题目是：城市化、农地制度、迁移人口和社会保障。

陶然：今天非常高兴能到天则来和各位老师交流，我们这篇论文完全是政策性的，现在城市化除了顾及制度改革，还有农地制度改革，这是我们国家经济发展中面临的一个非常大的问题，我们主要是想提出一种可能的解决方案。

中国的改革一般被认为是渐进式改革，它当然有其自身的优点，对于中国过去 20 多年经济的高速发展起到了很大的作用，在一定程度上，它是没有触动既得利益，然后在体制外进行突破，但是这个问题的一个缺点可能就在于到最后，形成一个利益结构以后，可能就很难再往下走，同时导致社会体制的建设相对滞后，收入差距也在扩大，比如我们调整汇率，我们的汇率很多经济学家可能认为是应该可以动的，但是它为什么不动？我想它肯定有很多权衡，我觉得跟我们国家的体制是有关系的，它是必须要通过高增长来促进就业，所以在汇率体制方面只要有一点风险，它肯定就不敢动，因为在这样的一个社会中，虽然经济高速增长，但是有很大的不平等，那么动不动可能就影响到就业，但实际上可能这个影响是不大的，但是它还是不敢动。那么为什么现在又动了呢？可能是美国的压力又比较大，不动的话可能另一方的市场又会影响到就业，现在必须要在经济高速增长的情况下保证就业，可能很多改革就不好弄，一方面是有既得利益的因素，另一方面还是我们不是很清楚，如果改了以后可能会出现什么问题？如果把这些问题研究清楚了，那么提出一些改革的话，可能有助于政策的推进。

那么从城市化的角度来看，很显然，乡镇企业的发展模式是在特定历史条件和特定制度条件下，乡镇企业人已经选择的一个结果，但是随着我们国家市场化的进行，这样的发展模式的权利可能是在递减，地方的乡镇企业已经开始向中小型的城市或者一些大城市集聚。但是从转轨的过程来看，我们的户口制度和农村土地制是有我们原来计划体制的一个特征的，但是到目前为止户口制度改革还是没有取得一个根本性的突破，为什么呢？原因有两点，第一，人口从乡村到城市的流动具有不完全性的限定，第二是跨省区的人口迁移的管制还非常严格，这点也很重要，中国是个大国，城市流动人口占了很大的比例，我们现在很多户籍制度改革还是在省内的，比如河北石家庄放得比较开，但是只是对本省的放得比较开，对外省的流动人口的控制还是相当严格的。现在关键问题在于户口制度到底意味着什么？我觉得我们必须要弄清楚户口制度改革的结果，当然原来也是包括粮票，影响就业甚至包括养老保险以及医疗保险等的，但是现在我觉得户口制度，简单地说，由于现在生活必需品时常已经自由化了，劳动力市场已经逐渐开放了，我觉得我们要特别注意户口制度对劳动力市场有没有影响，如果在公共部门还是有点影响的，那是通过一个网络，但是在低端劳动力市场甚至在很多高端劳动力市场，很多时候它反而不愿意雇佣本地人。大中城市的门槛还是很高的，小城市虽然也在改革，但是它没有什么吸引力，一方面公共的服务它是很少的，所以现在的户口就意味着基本的社会保障，就是说养老、医疗和事业保障主要是和就业单位相关的，当然很显然，户口制度是影响到了我们国家的城市化进程。还有我们很多地方搞了一个撤县撤区，在这以后，如果这个区的人口密度大于 1500 人每平方公里的，那么都转换为城市人口，如果低于这个数字，那么就算作镇的人口，实际上我们国家很多地方在执行这个的时候并不是很规范， 1500 人每平方公里以下的也算在城市人口里了，这和推进城市化进程也是有关系的。

第二个问题是农地制度安排，当然这个问题包括地方干部寻租，粮食收购和税费的问题，土地可以作为地方政府为完成国家任务调整的一个因素，现在我们国家实行了土地承包，随着税费改革和粮食购销制度取消，土地调整的压力是在下降的，如果有这么几个调整的话，土地征用的情况就更加严重了，因为土地征用没有形成一个市场，可能带来一系列矛盾，我想这些年的这样的事情非常多，而且很多事情都是另人发指的，是在我们国家政府不断上收土地调控权利的情况下发生的，这可能是这个制度根本性的问题。当然土地征用之所以加快，一方面是和我们国家城市化过程有关，另一方面和我们国家权利体制改革有关， 97 年以后我们国家的财政是处在逐渐上收的一个阶段，我们的支出全是在往下划，收入是在往上，很多学者已经提出这个问题，但是为什么会出现这个问题？我想，因为南巡讲话后，有很多金融机构包括一些国有企业的权利开始下放，那么我们假设中央政府一方面是要发展经济，另一方面它要搞控制，控制是有两个手段的，但是产品围绕市场化的改革使得政府的控制能力下降了，那么这时候，也就是南巡讲话以后，政府可能控制的手段就是财政和金融了，这时候对地方政府只能从上而下地监督，就必须用各种指标来卡，要想它完成指标就必须对它进行激励，另外还有就是通过财政转移支付，所以我们在 94 年之后的财政转移支付随着中央权利的扩大是在增加，而且转移支付恰恰不是按照公式化的方式来做的，要这样做并不是很困难，但是我们确实没有这样做。从地方政府来看，一旦权利上收了以后，它原来是收暗税的，现在改成收明税了，从这个角度来看，生产要素和产品的市场化实际上是导致了我们后来暗税变成明税，税费问题变得很严重，这是到目前为止对政府政策的总的反映。

户籍制度只是地方范围内的改革，我们知道大的改革是没有进行的，因为户籍制度是一个全国性的制度，我们现在有一些地方改革，基本上是局限在中小城市的，而像大中城市的改革，比如河南郑州或者河北石家庄，石家庄是我们国家所有大中城市里外来人口最少的，所以它可以去改，所以出的问题不是很大，而河南郑州稍微多一点，所以它一改之后，很多学校就变成七八十个人了，改革就有了问题。我觉得我们现在改革，如果说渐进式的改革过去是有很多好处的话，那么现在很多东西是必须要进行一个整体性的考虑的，如果户籍制度通过渐进改革或者地方改革，我感觉是划不算的。再比如农民工子女的问题，中央很多时候都在提我们现在要解决这个问题，但是实际上中央并不进行转移支付，问题就变成了中央把负担压到地方上了，有些城市可能会去招收一些农民工子女来开始这么一个安排，但是在北京市，这个问题就不是那么容易解决的，北京市这么多的打工者住在丰台区，所以它的压力非常大，这个压力怎么转移就是一个问题。

另外关于土地承包法，这个法律本身很好，但是它的主要问题在于：在法律上它是不可实施的，如果农村人口还在变动，那么不可实施的话，就会出问题，有些地方在推行土地承包法的时候，人死不减地，那么生的人就没有地了，这就会引起很大的矛盾。当然从土地征用制度的改革来看，很显然，一旦底下侵犯了农民的利益，我们马上就开始把权利往上收，现在我们说要建立最严格的耕地保护制度，同时要采取垂直管理的管理体制，这个体制是很有问题的，因为政府的反应是比较被动的，有了问题才进行处理。

我们为什么要把三个问题放在一起来谈呢？因为我们觉得他们有一定的关联，我们可以争取采取一整套政策来解决这个问题，如果没有基本的社会保障，没有经济就学的条件和城市里好品质的住房的话，农村人口肯定会从城市里逐渐转移出来，而进城的农民即使不予回乡务农的话，他也没办法放弃土地，所以土地征用如果没有通过市场机制发布价格，那么农民的利益可能就会被侵害或者夺走。如果我们能为迁移人口提供社会保障等，使这些人在自愿的基础上进行人口迁移的话，那么土地承包才能稳定，扩大农业经营规模的可能才更大。同时在土地增值方面，它是有一个外部性的，增值不是因为农业投资造成的，而是由于城市发展造成的，所以有理由对它征增值税，这样就可以建立社会保障以及住房等的安排，就可以构成一个循环。这是我们的一个基本思路，同时我们在政策设定的时候，要考虑咱们发展的大国视角，首先我们看一下发展的问题。

我们国家的发展是全球化条件下的人口迁移，全球化就意味着你要发挥你的优势，如劳动密集型产业，即使在一些沿海局部地区，由于土地成本和务工成本增加，搞劳动密集型的产业已经没有比较优势了，但是沿海还有很大的地方，而人口迁移到沿海地区的成本是很低的，但是要改善投资环境，把它吸引过来，那是很困难的，所以从地域来讲，我们这种全球化条件下的发展中国家就肯定意味着人口是要从中西部向东部迁移的。这是第一点。

第二点我们是我们现在的发展是在全球化时代下的劳动力流动，这样的条件下，相对来说迁移的人口越来越年轻化，越来越需要比较高的教育水平，而这些人没有兴趣也没有能力去务农，这些人对农村不是很留恋，如果在城市给他一种启发，他就愿意把地放掉。当然他们的高效率水平的问题也是比较复杂的，因为我们国家的高增效率的回报率基本上是很低的。同时跟亚洲四小龙或者其他亚洲经济体来比，中国是一个大国，所以人口迁移很大程度上是城居的迁移，它不可能像台湾或者德国，在工业化过程中有很大一部分人从城市跑到农村去务农，另外我们国家对土地的拥有和亚洲四小龙的土地私有的完整的权利也是有差别的，相对于中国来说，亚洲四小龙的人口密度更高，经济高速增长的时候增长速度更快，所以发展过程中对人口密度的把握性更强，导致他们农地的价值增加得比较快，而我们国家是个大国，在内地有相当一部分农地在相当长的时间内是没有增值的潜力的，同时我们现在处于转轨中的经济发展，以前是搞计划经济，积压了大量的剩余劳动力，所以进行完全的迁移可能有助于缩小城乡之间的差距的，但是这种东西必须一步一步来，不可能一下子放开的，如果城市户口意味着那三个东西，你不可能一下子把那三个东西给他们，所以我们户口制度的改革是不可能一蹴而就的，同时我们还得想办法去利用它，因为户口制度是设计很精致的一个制度，在一定程度上是可以防止在一定时间内的人口的大量流动，防止了拉美的过度城市化的现象。从这个意义上来讲，因为我们出来打工的人一般都是比较能干的人，他们的收入一般是留在农村的人的收入的两倍，但他如果把土地留下了，他可以把土地租给或者卖给留在农村的人，这实际上是收入从一个比较富的人向一个比较穷的人转移，如果我们在其他方面能够把这个去掉，那么可能更好一点。另外如果我们把农民转移到城市，那么谁叫农民这个问题也应该重新定义的，应该是那些留在农村的农民。

私有化的最大的问题实际上是这种想法在政治上的可行性的问题，这种提法是不可实施的。那么我现在谈一下我们设想的一些政策， 首先，在农村建立专门土地权益管理机构，并向农民所承包土地发放长期土地使用权证 。进一步明确农民对于土地使用、转让和处理的权利，允许土地，。在土地用途不发生从农地向非农用地转换的前提下，土地可以进行转租、转让，土地使用权证也可以抵押。其次，设置城市流动人口迁移准入标准，为达到准入标准的迁移人口建立一个福利包，促进乡村流动人口的完全城市化。降低目前的城市人口永久迁移的准入标准。如要求在该城市就业 2 、 3 年，申请时累计 6-12 个月收入标准在 1000 元以上。同时，在城市中为流动人口建立最低生活保障、子女就学和廉租房制度，构成一个福利包，可以称为"城市户口"。在自愿的基础上，达到上述准入标准的乡村迁移人口，如果（无偿）放弃农村的土地（包括土地使用权证），则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格；再次，在农地征收过程中，允许农村集体土地直接进入一级市场，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体或农民进行土地交易，使得土地用途转换中村集体及其村民能够得到土地出让的主要收益。一旦土地出让后，农民转为市民，并同时自动获得享有上述福利包的资格。这样就符合城市化的要求，当然这个很难做，但它还是有可能的。 最后，结合农村土地非农化的市场化，通过抽取土地增值税，建立为前述福利包支出进行融资的机制。 当然失地农民转为市民的时候他是自动获得上述福利包资格的，但是所谓福利包资格并不是说享受福利保待遇，这样是为了使土地承包法在法律上有可实施性。当然这里面还包括宅基地和口粮田这两块可以完全私有化，因为宅基地的投资比较大，再给他留一块口粮田的话，他想卖也可以卖掉，他想回来也可以给他留个余地。

然后是基本准入标准，这是为了防止在短期内大量迁移人口为享受福利包而涌入城市，一旦设置了这个标准，这些打工的人就想办法去达到这个标准，当然可以通过创业来达到这个标准，他也可以通过努力工作来达到这个标准，但是如果我们要建立最低生活保障制度，去调查这些人的收入来源是必须的，而我们现在的居委会和民政系统以后要做的实际上就是这些工作，很多人可能会提这个问题：会不会造假？我认为不太容易，如果你要搞东西，你就必须把信息规范起来，同时我觉得如果这些打工的人如果到城市里的话，我倒不太相信他们敢骗政府。此外，由于准入标准只是针对那些希望获得本地户口并享受相应福利包的迁移人口，所以不会对劳动力的非永久流动有任何负面影响。更重要的是，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，所以相对于平均收入而言，它实际上是逐渐降低的。相比于原有城市居民，新进入城市的流动人口收入仍然比较低、且相当部分所在的非正式部门目前没有建立相应的养老、医疗和失业保险体系，所以，当前阶段为他们建立的社会保障应该以一旦丧失收入能力（如丧失劳动能力，或失业后因无失业保险、或失业保险期满仍未找到工作）后进行的社会救助为主。

另外，廉租房制度，很显然，经济适用房政策是很糟糕的，在我国房地产市场的发展中，关于政府应该推动绝大部分城市家庭购买住宅，还是应该通过廉租房实现住房保障的争论一直没有停止。目前在相当多城市推行的经济适用房项目大体反映了前一种思路。但已有实践表明，经济适用房项目很容易带来严重的（开发商）寻租和（对低收入阶层）瞄准性差的问题。由于我国土地资源有限、政府土地政策偏紧，商品房价格增长超过平均收入增长速度的情况很可能出现。特别对于大多数收入相对较低新迁入城市家庭而言，短期内显然没有购买住房的能力。因此，当前政府应该主要通过廉租房政策来促进居住保障。从各地推行的廉租房的经验看，直接向低收入家庭发放租金补贴的方式在瞄准性和成本有效性方面都要强于政府直接建设廉租房并低价出租的方式，应该值得推广。

然后是城市公立学校的平等入学权利，当然我们政府现在搞的是 9 年制义务教育，现在有很多父母开始把孩子带到城市里来了，但绝大部分还是留在农村，很多人进城市打工的目的可能是想让他的孩子不当农民，从这个意义上来讲，在公立学校增加投资，然后把这些孩子吸引过来肯定是比在农村里要好的，这不光是教育市场本身的问题，同时这些孩子到城市里，他可以建立一个信息的网络，对他本身的发展是很有价值的，当然我们也看到一些报道，说在现有体制下，很多农村的孩子到城市里因为口音等问题而受到很大的歧视，但是这种歧视可能是一种社会心理问题，如果我们把户口制度改了，北京的孩子知道如果在外面打工的河南的孩子，他以后有可能跟你竞争参加高考，人家可能学得比你还好，在这种情况下，怎么样衔接这种高考的情况呢？你可以考虑，迁移人口获得户口后在新迁入城市出生（或未达到就学年龄）的子女自然获得户口，这样也将有助于各地高考录取分数线逐渐趋同，而由于这些新出生人口参加高考的时间至少在 10 年以后，上述趋同的过程不至于引起太大的利益格局调整。

再讲农地的市场化，我们的城市规划基本上是没有权威性和科学性的，当然土地增殖税是不影响经济效率的，但是从收入分配来看，如果我们征收土地增值税，实际上是我们把城市郊区土地增值的一部分收入转移给外来打工的人，外来打工的人是把他在农村的地放掉，实际上增值税是有助于效率提高的。所谓的增值税是农地转换过程中的增值税，但是从城市来看，实际上地方政府的财政基础是应该以房地产作为增值税的，增值税是有一个限制的，不能无限扩张，但是财产税你通过不动产，按照它的价值比例每年征税，在现在中央不断把权利往上收的情况下，这个可能就构成一个很好的税源。

当然我们也做了一个财政估算方案，我简单讲一下。从 2006 年到 2014 年这九年是义务教育，每年有不同的人进来，他带的孩子是多少，这些孩子上学，比如说第一年进来的是 100 万人，第二年又进来 100 万人，所以费用会增加，到第九年的时候就不会再增加了，在这个假设下，我们将准入标准设为月收入 1000 元以上，为什么呢？这是基于现有农村迁移人口的收入分布而得到的。我们运用前面提到的抽样数据，对全国长途（出县）、长期（工作 6 个月以上）迁移人口进行推断并分析其收入分布后发现， 2000 年全国长途、长期迁移人口月收入超过 1000 元的大约有 788 万人， 800-1000 元的大约有 636 万， 600-800 元的大约有 1088 万。由于该样本取样为 2000 年，当前 1000 元 / 月的高收入人口应该增加到 800 万左右。这就意味着在该准入标准下，若每年转移 400 万外来劳动力，只要两年就可以完成。而根据我国劳动力市场的情况，更低收入组的工资未必能够在 2-3 年内增长到 1000 元 / 月的水平。但考虑到这正好有利于政府有时间去处理历史累积的失地农民"欠帐"，所以 1000 元 / 月的标准比较合理。

假设政策组合方案从 2006 年开始实施， 持续到 2014 年（与 9 年制义务教育阶段相契合）。政策组合的财政预算包括收支两部分，其中收入主要来自于土地非农化过程中地方政府抽取的土地增殖税，其规模取决于土地供应规模、出让价格和增值税率三个因素。根据官方统计数据， 2000-2002 近三年我国土地出让的平均价格分别为 8.2 、 9.6 和 13.0 万元（国土资源部， 2003 ）， 2001 和 2002 年价格分别比上年增长 17% 和 36% 。为此，我们假设 2006 年土地出让价格为 15 万元，此后每年以 10% 的速度增加；另外，假设被征农地每年的农业净产值为 1200 元（这里主要是考虑到被征农地往往质量和区位较好，产值较高），则对 30 年的农业净产值用 5% 的贴现率贴现可以得到 2006 年农地价值大约 1.9 万元，假设此后农地价值每年增加 5% ；再假设农地转非农地开发成本为 3 万元，每年按 8% 增长。这样， 2006 年土地增值税的税基为 10.1 万元， 2010 和 2014 年将分别达到 15.6 和 23.8 万元。最后，假设未来 10 年为城市建设而进行的土地出让保持在每年 200 万亩左右的规模，在增值税税率为 40% 的情况下， 2006 年土地增值税将达到 808 亿元， 2010 和 2014 年分别达到 1246 和 1904 亿元。

政府每年财政支出规模在很大程度上取决于每年新增迁移人口数量和累计迁移人口规模，我们假设每年转移失地农民 300 万，其中 100 万是学龄儿童；另外假设每年还要转移外来迁移劳动力 400 万。然后根据 2000 年农村迁移人口调查资料，迁移人口的已婚比例是 57% ，这样政府每年要支付 1000 块钱，其后每年增加 100 元，但是这个是很难估计的，所以只能做这样的一个大概的估算。其次是社会保障支出，这里假设转换户口人中有 10% 进入后需要进行低保，而且 2006 年每人每月低保补贴为 100 元，且以后每年每月增加 10 元。廉租房补贴是假设每人补贴面积为 10 平米，每月每平米补贴标准为 10 元，且对每年所有迁移人口进行补贴，则 2006 年每年每人房租补贴就可以达到 1200 元，以后每年增加，到最后廉租房的补贴是比较高的。这是总体的财政预算，它是按照年度来的，如果每年征 200 万亩地，转移 400 万人的话，最开始是有盈余的，大概到了 2011 年到 2012 年就开始亏损，

这个政策对逐渐过渡到使用财产税作为地方税基的公共财政体制改革也非常有利，由于目前很多城市政府是通过土地出让收入进行城市基础设施建设，那么在近期推行土地增值税，将这种收入通过明税的方式划归地方财政后，由于开始阶段福利包支出规模比较小，地方政府可以利用相当部分盈余进行城市基础设施投资，从而不会过度影响当前城市政府的支出模式，也使得地方政府在开始阶段有积极性为福利包进行融资。随着条件的成熟，地方政府将逐渐转向以财产税作为主要地方税基的公共财政体制后，随房产数量和价值增加而不断增加的财产税收入将补齐由于城市扩张过程的饱和及可征用土地资源减少而可能减少的土地增值税收入，并与其他地方税收一起共同构成地方政府提供公共服务的财政基础。

这个情况下，如果我们每年转 400 万，农村每年新出生人口是 1000 万，死亡人口是 500 万，净增 500 万，按照我们这样的方法，每年向城市转移外来劳动人口大概是 400 万，子女是 228 万，这样每年向城市转移的外来乡村人口是 600 多万， 在后者放弃农村土地的情况下，虽然无法完全做到土地分配"死不减地"，但被迁移人口和死亡人口放弃的土地将足以应付新增人口对于土地的需求，从而使得除因人口死亡之外的土地调整无须进行。

我简单总结一下，当然我们这个可能是一个很肤浅的改革方案，而且这个方案里面可能有很多问题，但是我们是提出这种可能性，这个改革不触动既得利益是不可能的， 但是按照文章说法，我们后面开始征财产税，然后把这个东西逐渐地补起来，这样地方政府可能就有一定的精力去减少这种利益格局的调整。我觉得政府现在需要这样一个整体性的政策，你要充分利用户口制度和农村土地征用制度的好处，比如准入标准还有，也就是说户口制度使得人口慢慢地进来，那么我们现在发土地产权证以后，如果农民到城市里以后能把土地放掉，这些地就可以收回来，分给新增的人口，所以要尽量采取一个整体性的改革，但是同时还是要平稳地进行。我今天的汇报就到这里，请各位老师评论。

盛洪：谢谢陶然，这个问题是个大问题，也比较复杂，核心的问题是城市化，农村人口向城市迁移，涉及的问题比较多，刚才涉及的是制度性的问题，是一个框架。还是非常感谢陶然再考虑一下这个问题，那么我们下面请几位专家来评论。

刘守英：我刚才听你讲，城市化过程就是把农村人口迁移到城市，我们现在碰到的问题是：这批人进到城里后也不像城里人，现在农村的地又放不掉，所以农村的制度又不好调整，这些人进城后他的生活问题又要解决，从整个方案来讲，我觉得人口的问题和这一些人进城以后的生活问题统合起来考虑肯定是对的，我先补充一下你的角度判断的问题，这个问题涉及到迁移人口进城以后这些钱从哪来的问题，地方政府为什么干这个事？这是必须要回答清楚的，我们现在的感觉是整个中国的经济增长，比如 80 年代 90 年代，基本上是靠乡村的工业化在弄，但是 98 年以后的经济增长，一方面是工业化在推动，另一方面是城市化在推动，你刚才的整个设计讲的是城市化过程中的人口的问题，可能我们看到的另外一个跟制度更相关的问题是整个城市化过程中政府行为和土地制度的问题，这个是我们关心的问题。我们讲的城市化是政府主导的城市化，它为什么去做这个事？第一，可能和我们现在的财政体系有关系，分税制以后， 75% 的增值税给中央了，这样整个税制调整了，但是地方政府的行为没有调整，这样就逼着地方政府找钱来把地方经济做起来，比如浙江，这几年制造业对经济的贡献是 75% ，但是对税收的贡献已经降到 25% 了，而房地产和建筑业这块的税收又占到了整个税收的 50% 左右，我们现在一天到晚在批评政府的行为不理性化，但实际上它的行为是非常理性化的。这样，第一，整个城市化主要是政府在推动，第二，政府推动城市化的主要目的是为了扩张自己的税收，这是从制度层面上来讲的。

另外一个是跟我们的土地制度是有关系的，地方政府搞城市化的时候，它的钱从哪来？首先是土地，因为在我们现在的征地制度下，它是低价从农民那边拿，高价给市场，在这样的制度里面，从制度层面上来讲，它是有获利的空间，但是事实上你去算一算，地方政府又赚不到什么钱，这很滑稽，我们现在的地 100% 是政府供地，但是真正政府能够获利的地只有 15% 到 20% ，有将近 40% 的地是作为公共用地，这些地是通过划拨，这些政府不但挣不到钱，反而是亏的，另外工业用地就占到 30% 到 40% ，所以政府做得好点差不多也就保本，最后只有 15% 到 20% 的地可以作为商业性用地，在这一轮的扩张中，好的地方有卖地的收入，现在卖地的资金能够作为城市投资的资金的比例大概是 30% 左右，还有 70% 的钱是通过土地抵押获得贷款来的，这样我们的发达地区的政府也是在负债经营城市化，这样你刚才讲的解决农村的土地问题，或者解决农村的人口和土地的关系问题，首先的一个前提是进城的人变成城里人，他的钱从哪来？你刚才的假设是增值税，第一年的时候是将近 600 亿到 800 亿，但是政府拿 600 亿到 800 亿实际上是没什么大不了的，所以这个钱不是问题，现在就是说地方政府愿不愿意去干这个事，我觉得这是一个要解决的问题。我们现在也有增值税这么一个税种，现在地方政府的财政结构的情况是：来自于土地的直接税收有几块，一是耕地占用税，还有就是 契税 ，这两块是土地从农地转成非农地有关的税收，另外是跟保有有关的税，就是土地增值税和土地交易税，这是有的，但是土地增值税很低。地方政府的税收现在主要是依托于房地产和建筑业，这是一个现实，土地真正作为可交易可升值的税，就是西方的土地财产税，在这里是不存在的，但是在它的预算类的税收里面，农地占用的税收也是很高的，这样我们从目前的税制变成靠土地财产税来养活政府就有两个问题了，第一，怎么从现在的税制变成靠土地财产税的问题；第二，有了土地财产税后，是不是能保证地方去实施，这也是一个问题，我们在浙江看的情况就是这么一个情况：浙江绍兴这样一个县级市差不多一年的基础设施的投资是 10 个亿，这里核心的问题还不是说把土地财产税拿来之后去做城市投资的问题，而是现在为什么要有那么大比重的投资由政府来做的问题。财产税的设置的一个好处是，避免了它现在一次性地靠卖地的收入变成永久性的靠土地财产的收入，但土地财产税的收入的设置这里，我的建议是更多的是靠两块：一是土地交易，这样更能促进土地价值最大化的使用，第二，建设用地的价值还是不断地在增值的，现在的问题是增值那一块，政府一次性卖掉后，政府是背上了一次性卖地的收入，但是对土地未来增值的税到底谁来出？政府在这里面有一块是可以分享的，但是这一块的钱我也不主张来搞城市基础设施的建设。这是第一个问题，如果城市的人的基本保障问题解决不了的话，土地问题怎么解决。

还有一个问题是农村土地权的问题，你现在的考虑是人慢慢走，然后留下来的地就归我了，但是这里还是避不开一个问题，地权的问题，即作为村集体里的一个成员他所应该享有的对土地的使用权。我主要讲的就是这两点，但是现在最大的问题是地方政府怎么从现在的投资型政府转向你刚才讲的那种政府，我觉得这是最大的挑战。我就讲这些。

盛洪：下面请胡必亮。

胡必亮：你谈了三个问题，我从两点评论，一是逻辑思路，二是政策安排，这个政策的可操作性不仅从现实上来讲不可行，关键是从理论上来讲是不可行的，这是我的看法。

你的逻辑思路我觉得是问题的重点，这一点是很正确的，城市化把人口的流动和土地制度一并结合起来了，但这中间关键的问题是社会保障，没有社会保障，就不可能有土地的转让，因为土地到现在最主要的功能是社会保障功能，而不是经济的收益，这是很重要的一点，现在农民放不放弃土地，他主要是从保障的角度出发，他老了之后，农村里是没有保险的，所以对他来说，土地最大的功能是社会保障功能，所以土地的功能是我们理解这套社保制度的关键，如果没有社会保障，他就不会放弃土地，这样就没有完全城市化，所以从社会保障方面，把这三个联系起来谈，我觉得是非常重要的，但是在这中间有一个问题，你太强调迁移人口的社会保障，我觉得应该是农村里任何一个人的社会保障，因为农村的迁移人口是很不稳定的，所以要对全国的每一个人建立社会保障，西部地区对国家的贡献少，社会保障可以低一些，东部地区对国家财政的贡献大，可能要多一些，中央可以做，地方也可以做，有了这个社会保障再加上一个私有化的产权，这个很重要，最终土地必须私有化，这是毫无疑问的，为什么要私有化？没有社会保障，私有化是有很大的问题的，但是有了社会保障后，你再私有化，这个问题就很小了，再加上一个社会流动，就是你在人口的空间移动同时，再加上一个社会流动的基础，任何一个社会如果没有社会流动的机制的话，这个社会是没有办法存在的，就是说我的爷爷父亲是农民，但我这一代就不当农民，你一定要看到这种希望。我们现在人口的空间流动的机制在逐步形成，但是对社会流动的机制没有强调，而社会流动涉及到很多政策改革，如果把土地私有化，社会生活必需品和我们刚才提的社会保障这三个加进去，你的思路就更完善，你的思路就更严密，更完善，这是我的一点看法。

第二是你的政策安排，你的政策很清楚，但是我觉得是不合适的。第一，你是建立一个新的歧视；第二，你搞出三块：城市原住人口，迁移人口，和农村遗留人口，这样就把这个问题搞得很复杂了；第三，交易成本很高，这种统计很费劲，很麻烦，成本很高，流动人口的收入很不稳定，你怎么衡量呢？第四，又创造了很多政府寻租的机会，这个对社会的浪费很大，你的政策完全是建立在对政府彻底信任的基础上的，所以在这方面，我觉得是不可行的，是使社会成本增加，而不是使社会成本减少，应该怎么做呢？一套政策应该是在建立了农村社会保障制度之后，确定农村土地的产权，就是基本上私有化，再建立土地交易市场，然后是建立人口的机制，这套政策完全是渐进式的改革，渐进式改革我觉得是在一定技术条件下，转轨期间的一个过程，不是整个转轨期间的所有过程，渐进式的方案的成本又很高，我觉得现在一步式的改革的条件是完全具备了，关键是社会保障，所以我觉得你是把一个简单的问题弄复杂了。另外迁地的成本是比较高的，永远都别想一个农村迁移人口拿到福利包。所以你就是完全市场化，完了之后政府提供一个公平竞争的条件就好了，你不要期待任何的福利包。这是我作的两点评论。

高书生：刚才胡必亮说的几点我非常赞同，我非常关注社保这件事，我们现在的社保实际上主要是 93 年之前定下来的，在那以后，农民工现象就出现了，当时是叫民工潮，那时就已经有了，虽然没有像现在这样突出。我看了一下当时定这个社保的一些资料，发现没有考虑人口迁移的因素，所以我们现在在这个基础上谈社保的话，这是个非常大的课题。

实际上现在社会保障，改革也好，发展也好，面临四个任务：第一项任务是如何来拯救城市里面的养老性退休，现在已经基本上快破产了，但是现在人人都在想拯救这个制度，实际上拯救的目的是拯救个人帐户，而这个实际上是做不成的，我们也没有必要去做这件事，实际上我们还有比这个更好的路可以走，但是现在注意力都在这个上面，这是一个方面。第二项任务就是事业单位的社保怎么变，特别是事业单位改革，现在提出来了，大量的事业单位要变成企业了，原来的事业单位的社保制度和企业的社保制度是分轨制的，现在有一种倾向，要把事业单位的社保，包括公务员的社保也向企业看齐，这就遇到了大问题，这些人不干了，为什么呢？差距太大了，同等条件下，如果按照企业的标准，一个月 800 元，如果按照一般事业单位的标准，一个月 1600 元，就差了一倍，这还是少的，有些地方比这个还多，所以这个槛就迈不过去了，如果是向目前的企业的制度靠的话，肯定是走不出的，因为那个已经死了，你如果也向那个靠，那你也必死无疑。第三个问题就是脱离土地的农民的社保问题，实际上包括三块人，第一块人应该叫做农民工，他不在土地上干活了，实际上他还是依附在土地上的，他可能还会回去的。第二块是失地农民，那个是主动的，这是被动的，是跟城市化和工业化相联系的，还有一块是乡镇企业职工，这三块的总量已经超过了现在的城镇就业人员，那么这块的社保问题怎么解决呢？这是非常棘手的问题了。第四块是纯农民的社保问题怎么解决。所以从我们现在社会保障面临的改革和发展的任务来看，这是一个大问题，是必须解决的问题，现在不解决，那么再过 20 年，我们就赶上人口老龄化的高峰期，解决就没招了。

另外，我觉得陶然把这几点联到一起，这个思路是没有问题的，但是这里面有几个问题，实际上我还是觉得你没有超出我们 93 年那个社保的思路，或者换句话说，现在的社保，理论界也好，实际部门也好，存在的倾向在你那都有，第一种倾向是把社会保险当成一个框，所有人群全往里面装，公务员，机关事业单位的人也往里面装，我刚才说了，肯定是装死了，关键是这些人压根就不进去，但是农民工从现在各地的情况来看，实际上是采取了一种地方政府歧视农民工的行为，把他往社保里面装，包括发达地区如上海，深圳，实际上从两方面来看，农民对于城市里面的养老也好，医疗也好，是带有一种非常崇敬的心情，期盼着要得到这个东西，另外一种心理，作为地方政府来说，他现在的这种考虑可能更多了，某种程度上，比如上海，可能就是收上农民工的钱，然后解决我现在的问题，这样等 10 年 20 年，现在交钱的这批人到哪去了，政府不管，所以我觉得这从国家来说，是一种短期行为，但是你不能说地方政府的选择不理性，它很理性，这种倾向你也提出来了，政府不给他这些东西，实际是政府不是不给，它也在给，但是得到没得到这是另外一回事了。

另外一种情况是城里的社会保险"下乡"，现在城里的社会保障实际上包含三块：第一块是城市养老，到 98 年的时候是 8000 多万人，农民已经参加了农村的养老保险了，但是到了去年年底，已经变成 5000 多万人，不是说这些人都去养老去了，实际上是参保体制下降了。劳动保障部最近又提出一个方案来，给我 200 亿，撬动 8 亿农民的社会保障，这种靠外力去推动社会保障建设的行为是非常危险的，绝对是不可实施的。第二，现在农村是有叫农村新型合作医疗所，实际上是把城里的医疗保险下乡，把好多专家都反对的城市医疗保险的制度移植到农村。第三，把城里的低保制度搁到农村去。所以就体现出我们的社会保障制度的创新极其薄弱，我们在面对这四个任务的时候，我们的制度是懒办的。所以你设计出来的制度千万不要成本太高了，成本太高了我们绝对付不起，你应该在这种大的背景下考虑，不过你按照你原来的思路去做的话，就根本不会考虑到我们现在社会保障改革的现实，现在你把希望寄托在低保上，根据我这几年研究社保的情况，可能是不可靠的，因为低保是中央拿钱的，现在不是说中央拿不出钱，但是 2033 年以后，中国人口老龄化，我们的制度设计如果只看目前，看到 2014 年的话是源源不够的，至少要看 50 年，就是你这套制度设计出来以后是否能够安全度过人口老龄化的高峰，而人口老龄化高峰最头疼的问题是老年贫困，而贫困是很你的低保直接联系的，如果什么东西都寄托在低保上，然后到了 2033 年人口老龄化高峰， 50% 的人都是低保对象，财政拿得起拿不起这个钱？所以我觉得你把希望寄托在低保上是需要去认真斟酌的。

实际上现在你也想把城里搞不好的事让更多的人去做，现在叫新的三座大山，第一是教育，第二医疗，第三住房，你现在每年都让这些人头顶这三座大山，我觉得这是很麻烦的一件事。前几年我们开社保会的时候，也提出中国最危险的事情就两个：第一，老百姓的子女上不起学，第二，老百姓得病以后看不起病。如果这两个问题解决了的话，社会就会非常安定，但这两个问题恰恰是我们社会制度当中非常糟糕的部分，所以你现在想把更多的人往这个制度上靠，我觉得是有问题的，所以我觉得你的福利包的内容，我从社保的角度看，我觉得靠不住，然后你拿这些靠不住的东西去引导农民弟兄来做这些事，我觉得说得严重一点，是好心办了错事。

为什么我非常反对把社会保险当一个框，所有人往里装，这是社会保险本身设计有问题， 02 年的时候我有一篇文章《中国保险制度设计的缺陷》，里面提了两点，第一点，我们现在搞社会保障的人都忘了我们在 50 多年前搞的一个非常好的制度，劳动保险，现在看来， 51 年的劳动保险确实起到了非常好的作用，但是后来我们 93 年搞的这个东西，实际上是把劳动保险放一边去了，那么劳动保险和社会保险的区别在哪呢？劳动保险是一种综合形式管理，而社会保险是分险种做的，一共包含五个：养老，医疗，工伤，失业，生命，而五大保险是五条，互相不搭界，所以这个制度设计是有问题的，完全是按照欧洲人的社会保险来做的，欧洲人都拉不动的东西，硬让我们这样的小马车去拉。所以千万不要比着目前的社会保险去走，我给你提两点，第一，我们一定要管老百姓最无助的时候最无助的事，你这个社会保障绝对不能再去求全了，第二点，要管最无助的年龄，就是 65 岁以上，我们搞不起事业保险，第一，没法操作，认定难；第二不要去搞失业保险，它无济于事，我觉得关键是要抓住 65 岁以上的，这是一个最大的弱势群体，而且它的目标就是防止老年贫困，我们这么一个人口大国，如果能把这点事干完了，公德无量。我们要搞一种社会保障，一定要搞一种可以让大家生活无忧的社会保障，关键是可持续的，再有一点是开放式的。

另外，无论你设计什么样的社会制度，一定要考虑这么几个方面，首先是企业竞争力，千万别搞了社保了，把我们的企业全压垮了；第二，千万不要夸大了社会保障，一定要服务于宏观的目标；再有一点，一定要降低工业化，城市化的资本。我是研究社保的，所以就从这个角度来谈这个问题。

倪鹏飞：我是比较同意陶然的思路，是渐进式的，差别化的做法，刚才几位谈的是从不同的方面，可能对中国城市化的形势不是很了解，中国城市化的城乡差异特别大，第二，地方政府不愿意放开，我问了好多，没有一个敢放开的，承担不了，所以我感觉渐进式的，有差别的可能更好。但是我感觉他的思路非常好，但是没有把这个问题研究得很清楚，一个最重要的问题我觉得是没有形成一种框架，在框架下进行研究，如果把一个理想的模式想清楚，然后用这个模式去分析你的问题的话可能更好一些，我就想了一个框架，实际上它讲的是城市化的问题，也就是农民转成市民的问题，这样就带来这么几个问题：一，生产要素的转变；二，收益报酬的转变。生产要素包括土地和基本的农业技能，收益一方面是社会保障，还有就是个人收益，如果转到城市以后，他的土地就变成城市土地了，其营运资本发生了重大变化，社会保障和中国传统的社会保障相比也发生了重大变化，他的职业也变化了，他的个人收入也变化了，在这个框架下，再分两个方面，一个是被动失地的农民，一个是主动到城里就业的农民，他们的所有方面都是相同的，只有一点不同，即被动失地的农民的生产要素是变成城市的基础设施了，而主动到城里就业的农民原来的土地还在农村，他来了以后，没有把他的生产要素带进来，所以这就区别了社会保障的提供，因为完全失地的农民的所有生产要素都在城市里了，所以他的所有的东西都要和城市的居民是一样的，这样就可以设定一个门槛，有了这个框架后，要把目前体制的漏洞找出来，我想这里面之所以出现问题，主要是政府没有调节好，再加上开发商和政府勾结的问题，收益被漏收了，这是关于框架的问题。

然后是关于政策组合的问题，因为你前面没说清楚，所以你的政策组合就有问题。首先是关于收益的问题，你把土地的收益和人口的迁移进行联系，我感觉在这点上要么是你太学术化了，要么你对中国的情况不了解，实际上不是这样的，主动就业的那部分在当地就业了，就创造了价值，税收就从这里出去了，所以给当地居民提供的公共服务当然要给外来务工人员提供，因为他创造了价值，所以不应该像你所说的从土地中来。第二，按照你的说法，我提供一个福利包，那么他就放弃了土地，这个福利包是城市这边提供的，而放弃的土地是被别的农民那边得到的，就是一个城市的财政部门和金融部门也不愿意干啊！所以我觉得这应该是要解决的，解决的办法我想刚才提到的私有化可能是一种方法。第三，我想从这个方案来看，农民工制度还是要保留的，从中国目前的情况来看，我想这种制度可能还要再持续一段时间，农民工制度还是对中国的竞争力是起到了非常大的作用的，农民虽然工资特别低，但是他在农村还有基本的土地在那，也不是我们想的那么少，当然农民工制度还有一定的问题，比如中国产业结构没有向国外那样迅速地向内地转移，但是它的存在有一定的合理性。我就讲到这里。

张曙光：他的思路看起来还是不错的，就是用土地换保障，但是实际上你的思路概括起来还是不行的，问题还是在于可操作性。咱们这么大的人口，不可能全国一下子搞，而如果又地方来搞又非常麻烦，比如湖南的去广东打工，我这放弃的土地是湖南的，但是要到广东去要保障，在你这个方案里边是行不通的，你现在可以看到我们的政府已经企业化了，已经成为一个投资型政府了，再叫它去做公共事业，似乎不大可能了，所以我说既然你在说一个方案，你不但理论的逻辑要顺，而且你的方案必要能够实施。我就说这些。

盛洪：首先是城市化，我觉得第一点，现在城市化正在进行，问题是这种城市化没有办法推进，农民迁移不迁居，为什么迁移不迁居就不对呢？因为永久性的迁居能带来更高的效率，我觉得思路应该是这样，这样以后可能就比较顺了，现在每年城市人口增加 2000 万，所以我们要实现迁移又迁居，这是第一点。第二点是我们怎么能够实现迁移又迁居？我觉得经济学的思路是这件事能不能通过现在价格框架，尤其是市场来实现，如果能由市场实现，这个成本最低，很简单你放弃田来获得福利包，严格来讲这是让政府做的事情，而且他的流动性比较请，你在这个城市换了福利包没，你到另外一个城市能不能换？这是一个问题。综合起来就是两个问题，第一，成本比较高，第二，流动性怎么样。

另外，你提到了土地使用权的问题，这个卖了就完了，你现在有一堆钱了，然后到成立来，你是不是一定要福利包才能迁居？未必，我觉得就是这个道理。其实福利包是要讨论的，它本身就有问题，尤其是过去计划经济形成的和我们后来又学了西方的福利国家制度，这两个在今天还不对，所以我们只有在万不得以的时候，换成经济学的说法就是市场失灵时，市场失灵有一种就是贫困，就是你在市场均衡价格下，你仍然不能支撑维持你基本的生活发展和生命延续的需要，这个时候再去做这个。这又有两种情况，第一种情况是确实他连饭都没得吃，第二种情况是他能过得去，但是他放弃了生命的可持续发展。所以这就涉及到政府愿不愿意做的问题，因为有好多农民工进城，有些人收入比较高，他可能不需要你政府这么做，而有些人可能还是需要的，我觉得地方政府有没有动力补贴是一个问题。其实这一点也很重要，我不认为仅仅看到农民进城是个负担，他同时也是对城市化作出贡献的，他可能有直接的税收贡献，但这是非常少的，我相信农民工一般工资都很低，第二点是他是比较便宜的劳动力，实际上使得企业能够盈利，假如没有这些便宜的劳动力，可能就没有这些企业，所以他就间接地创造了财富，他为土地增值作了贡献。所以地方政府可能提供福利相当于补贴，其实不是补贴农民工，而是补贴老板，就是你有这么便宜的劳动力，老板就可以去投资，如果企业到一个城市老，要考虑两个因素：土地价格和劳动力价格，同时土地价格和劳动力价格之间有某种联系，相对便宜的劳动力价格可能使土地价格稍高，我觉得这些都是可以考虑的，这些人涌进来，可能使地方政府着急，所以地方有这种动力，但是我觉得可能在比较完整的可持续的劳动力发展这块，我猜它不愿意让你的子女在城里上学，这块可能要中央政府来做，这样分析完的结果是：可能不需要陶然这样庞大的政策，我们首先要看市场能不能做，如果能做的话就让市场去做，地方政府能做就让地方政府来做，最后你要证明地方政府都不愿意做，中央政府出台，可能你这个就比较合适了，而且你这个操作起来也非常简单，我觉得可能这样一个思路更好，我就评论到这里。

陶然：我觉得几位评议人的意见非常好，刚才盛洪老师说的非常对，可能我们现在的劳动力市场面临一些挑战，你给它一点福利包，但是可能不是西方意义上的福利包，你们说得很对，确实很多地方都是通过地方政府在做，但是地方政府还是没有一个很好的融资机制，所以我们要用土地增值税等。我们国家现在地方没有很好的税源，这就是地方政府的公共财政的基础，我们的土地增值税和财产税是我们国家以后地方财政的基础，这是一个发展机制。张曙光老师说我们这个思路是不是土地换保障，明确地说，不是。我们这边是把农地转换成非农地，换成保障，解决的是几百万乃至几千万失地农民的问题，湖南的农民用他的地来换城市的福利包，解决的是几千万乃至上亿农民的户口问题，这是第一个。第二，广东的政府凭什么要为湖南的农民做这个事情？我们的意思是，在一个新的体制下，土地市场化了以后，然后户籍制度按照这种方式放开以后，地方政府就会去做，为什么美国各个州的政府希望有人口尽量过来，因为人过来说明这个地方有人去，经济有发展，我的意思是我们必须转到这样一个体制才能过去。再一个，我很感谢倪老师，他刚才提到框架，但是我写问题一般不喜欢提太多的理论。然后我现在回应一下高老师的问题，但是为什么要用土地增值税来做这个东西？就是因为我们现在的城市的养老保障是要破产的，我们现在的财政虽然有很多钱，但是如果现在大家还在乱花，那么将来出现这些空是堵不住的，那么我们只能想其他办法，用土地增值税的方法来解决这个问题。您刚才还问我 30 年后我们的养老问题怎么办，我觉得这个问题政府现在不要背它，如果在一个部门里面你说要把养老弄好，那么就让那些部门来交钱，不过这样会对劳动力市场造成损害，所谓社会的最低生活保障，这个东西五六十年以后还可以让它继续做，但是你要相信这些人是不会不存钱的，本身养老制度是不是需要存在就是个要讨论的问题，你刚才说我们要解决养老问题和医疗问题，这两个问题确实是最难解决的，是解决群众最需要的东西，但是也最可能花钱最多的，当然你的方案可能很好，但是我们现在的最低生活保障，就是解决群众最困难的时候的问题。刚才胡老师提出一个要建立一个覆盖农村的保障体系的问题，当然如果是您说的最低的保障系统，我觉得花不了多少钱，但是解决不了人口因为变动要调整的问题，要不然你就完全私有化，可是完全私有化可能在福利收入分配上是不利于留在农村的那些农民的，我们要建立一个新的东西，你觉得不可行，但是要在农村里建立一个大的保障制度，难度也不见得会小。

在城市里要进行监督，相对来说是比较容易的，第一，在城市里面人口密度比较大，这套制度相对来说比较好管理，我们建立这么一个准入标准，对于进城打工的农民来说，可能是个好东西，他会努力去达到这个标准，想让他的子女以后能变成城市的人，这是人的一种基本需求。您说我们是不是在建立一种新的歧视制度，不是，我们是在建立一种改变这种歧视的可能性，缩小歧视， 随着收入的增加，准入标准不变，这个歧视越来越小，另外，我不认为交易成本比较高，而且我能控制住。基本上是这么一个情况。

盛洪：好的，谢谢陶然，这是一个非常好的问题，我也从中受益，我们今天的论坛非常成功，感谢大家。