郡县制与美国政体
[ 2006年第3期 郡县制与美国政体 作者：尹振环 ]
《“秦家店”的郡县制》一文，分析了我国郡县制的形成、内涵，并与法式郡县制作了点粗线条式的比较。现在需要接着那个话题，再将郡县制与美国政体作点粗略比较。虽然美国政体是现代的，但通过比较，才会进一步了解古今中外的郡县制，并且顺便就了解了在美国为什么不会发生斯大林式的错误。
一、一部朴实与力行的“主权在民”宪法
不是说凡是没有出现秦皇汉武、拿破仑等等讲英语的国家，就没有强有力的中央集权，他们的总统、首相权力很小很少。不，不是这个意思。随着生产力的高度发展，西方各国都大大加强了中央集权，有着“帝王般的总统”、总理。以美国为例，总统掌握全部行政大权，总统的行政命令具有同法律一样的效力；经参议院同意，总统有权任命各部部长和其他高级官员；总统还是三军最高统帅，握有最高军事指挥权；在对外关系上，总统权力也至关重要；总统下的内阁并不是一个集体决策机构，而是一个集体顾问机构，内阁不对国会负责，只对总统负责……无怪有“帝王般总统”之称。但是为什么美国没有出现过拿破仑、斯大林式的人物呢？没有像郡县制那样一治一乱、循环反复、周而复始呢？固然这是多方面综合因素造成的：
第一，没有经历过封建社会，尤其是没有封建专制主义经历的污染；
第二，没有国王、贵族、军功、事功贵族等种种历史包袱；
第三，有着全然不同于中国的民族组成、宗教与传统文化等等。
但建国后的根本的原因是有部付诸行动的、真实不二的、主权在民的宪法：1776年的《独立宣言》、1787年颁布的《美利坚合众国宪法》、1791年生效的作为宪法修正案的《权利宪法》。它为美国缔造了一个完全不同于郡县制的资产阶级国家。上述根本大法解决了共和民主政体的两大根本问题——主权在民和权力制约。
先看“主权在民”。
比起“君权神授”、“君权军授”，主权在民是一种质的飞跃。它有两层含义：第一是人民有权选择和改变政府。1776年7月4日的《独立宣言》宣布：
政府的正常权力来自被统治者的同意，任何政府要破坏这个原则，人民有权改变或废除它，另建新政府。
权为民所授，权来自人民的同意，这“授”与“同意”的主要手段，就是普选、选举。七十年后，林肯总统再次给主权在民的原则下了一个定义：
任何人民，无论身在何处，只要愿意并有力量，都有权奋起行动，抛弃现存的政府，并建立新的、更合乎其意愿的政府。这是最宝贵和最神圣的权利，这是，正如我们希望的那样，将使世界得到解放的权利。
所谓“有权改变或废除它”，“有权奋起行动，抛弃现存政府”，并不是指武装起义，暴力夺权。而是通过选举、游行、请愿等合法的形式，改变、废除、抛弃现存政府。
第二层意思是上一层意思的推衍：人民享有的基本权利不容剥夺。《独立宣言》宣布：“人人生而平等，享有不可剥夺的生命、自由和追求幸福的权利。”1791年的《权利宪法》又作了具体规定：“国会不得确立宗教或禁止信仰自由”，不得“剥夺人民言论或出版自由”；不得“剥夺人民和平集会及向政府申冤请愿的权利”；人民的人身、住宅、文件和财产不受侵犯，没有正式命令不得逮捕、搜查和扣押；建立陪审团审判制度；禁止任何人自证其罪；禁止酷刑和过重的罚金；……尽管百万富翁与草芥小民在享有上述权利方面，存在巨大差异，尽管“主权在民”之“民”有极大的局限性，但它毕竟是“主权在民”的基本保障，没有它，主权在民就会是一句空话，而且也只有它才能防止暴政，防止滥用权力，防止专制主义。老拿破仑、小拿破仑式的政变，是不可能发生的。
二、一套切实存在的制约网络
尼采说：“历史存在的原则是追求权力的意愿”，为了达到权力，“要成为强暴者、自私自利者，要成为卑躬屈膝者和目中无人者，如果需要，集所有这些品质的大成。”这话对于追求权力的人来说，未免一概而论，有点过分。美国宪法之父麦迪逊的话则易于为人接受：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来与内在的控制了。在组织一个统治的政府时，最大的困难就在于必须首先使政府能管理统治者，然后再使政府管理自身，毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制，主要管理。”看来美国顺着这个思路——管理人民，人民管理政府，政府管理政府，逐步形成一套制约权力的网络。
⒈宪法至上。在中国古代秦家店、郡县制下，皇帝至上、至尊、至重、至隆，口含天宪，自然也可以无法无天。美国没有经历过帝制，所以一开始就使宪法凌驾于任何权力之上。它主要是对统治者对政府的管理，当然也包括对被统治者人民的管理。种种政治权力必须以无条件地服从宪法为其存在的条件。
⒉名副其实的普选制。国家行政首脑和参众两院议员由普选产生。尽管选举有种种不公平，选举过程中有种种弊病，但它体现了主权在民、权为民授与人民管理政府。使权力最终来源于、受制于人民。同时解决了用人上的择优汰劣“为政在人”的问题。
⒊议会制。国家最高立法机关参众两院行使立法、制宪、选举（在总统或副总统所得选举人票未过半数时，众院决选总统，参院决选副总统）、审议、监督政府的职责。
⒋三权分立，相互制约、相互平衡。总统、联邦高级官员的活动，受参众议院之监督；总统任命重要官员，需得到参议院同意；国会对政府有质询、问责、财政监督、弹劾权。立法机关立法权受到行政机关的否决权和法院方面的司法审查限制。国会通过的任何法案，都必须送交总统签署，签署后才能成为法律，如不同意，总统有权加以否决，但国会仍以三分之二的多数通过的法案，不经总统签署即可成为法律。最高法院也有权宣布联邦和州法律是否符合联邦宪法，宣布违宪者即不成为法律。司法机关的组织法是由立法机关制定的，最高法官由总统任命，终身职。参议院有审讯各种弹劾案的权力，而总统受审时，最高法院首席法官担任主审。由于三个机关互相分离、制衡，从而防止了权力滥用及因独裁而犯的种种错误。与郡县制的集权于一身，万事皆决于上，相距万里。
⒌新闻出版自由。根据宪法“不得剥夺言论出版自由”的规定，普通百姓可以抨击时政。法国大革命时，罗伯斯庇尔说：“出版自由是鞭挞专制主义最可怕的鞭子。”马克思1840年时说：“报刊按其使用来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万唤的喉舌。”人民利用新闻自由、出版自由，管理统治者，使执政者时时保持头脑清醒。同时又使得掌握信息传播工具的新闻界，对一切违法行为都起震慑作用，充当资本主义制度监护人与社会调节器。古代郡县制是没有这种权力的。
⒍两党制。民主党和共和党在竞选总统、议员中起着重大作用。当选者入主白宫，执掌国家行政大权；失败者也不甘寂寞，在野攻讦评说；当朝者唯恐被揭出疮疤而兢兢业业；在野者则竭力在民众面前重塑形象，以待来年。双方彼此制约、相互监督、校正美国决策、政策。政党制度是近现代才形成的，所以古代郡县制无现代政党可言，无非是帝党、后党、官党……之分。
⒎消除有可能导致国家分裂的重大因素。建军权集中于联邦。军队属于国家，而不属于党派，更不属于私人。禁止各州有自己的陆海空军。禁止各州结盟。禁止各州同外国结盟。总统任三军最高统帅，但发布关于镇压叛乱等方面命令的权力属于国会。国防部长及陆、海、空三军部长，由文职人员担任，负责部队编制、训练、后勤、武器研究和发展等事宜，但无作战指挥权。铸造货币、发行纸币、招募军队警察的决定权在国会。宣布战争、签订外债、规定度量衡的权力，也属国会。从而消除了军阀割据混战、各州拥地自立成为“国中之国”的可能。
可见美国政治权力是被控制在一张网络之中的，其纵线为宪法、民权，其横线是各种权力的互相制约，或者说，美国的政治权力被控制在十大制约中：
⑴国家权力之间的相互制约；
⑵行政、立法、司法的互相制约；
⑶中央与地方的互相制约；
⑷社会各种社会组织、政治力量对国家权力的制约；
⑸权力获得的制约；
⑹权力运行中的制约；
⑺社会舆论、新闻媒体、出版自由，对国家权力的制约；
⑻权力运行后果的制约；
⑼总统等重要官职，法定任期的制约；
⑽议员等改选法定名额的制约。
我们并不认为美国政治体制尽善尽美，美国的月亮比中国的亮，美国政治没有肮脏的手段，卑劣的目的。我们只是说美国上述政治体制存在着一些郡县制所没有、也不可能有的机制：
防止错误、纠正错误的机制；
择优汰劣的机制；
杜绝专制独裁的机制；
防止暴政的机制；
防止治、乱、合、分循环反复的机制……
它无法孕育秦皇汉武，也难以产生拿破仑、希特勒、各路诸侯。
它绝对不会削弱“统一”，相反，美国1776年后的一百年中，“统一”的领土扩大了十倍。现在早已由十三个州的“统一”，变为五十个州的“统一”了。
可见，统一中华、振兴中华、光大中华，需要的是邓小平的三个面向：面向世界，面向现代化，面向未来。这里就有政党现代化，政治现代化。
三、一个千真万确的判断
苏共二十大赫鲁晓夫所作的《秘密报告》，派米高扬亲自送达毛泽东。毛阅、听之后，曾感慨地说：“苏联揭露斯大林的统治，其黑暗不下于历史上任何最专制暴虐的统治”（徐焰：《苏联的1941年和1991年》《百年潮》2001年第五期），“这在西方是不可能发生的。”并且毛泽东还断言：“斯大林的错误，不是个个人崇拜问题，而是一个制度问题。”上述论断精辟、深刻、正确。对斯大林的个人崇拜，只是非常非常的表面现象，根源在于“这是一个制度问题”，千真万确的判断。陈独秀早在1940年，不仅预言苏联将亡，而且预言：“若不从制度上寻出缺点，一个斯大林倒了，会有无数个斯大林在俄国和别国产生出来”（《陈独秀文选》，上海远多出版社，1996年版397页）。这里也谈到制度上的缺点，并且他的预见不幸而言中。在美国上述那种制度下，是绝不会形成斯大林主义的。一党专政；斯大林“拥有无限的大权”（列宁语）；他事实上掌握了党、政、军高级干部甚至中级干部的生杀予夺大权；任命制畅行无阻；各种权力受制于一人；宪法、苏维埃（议会）新闻出版自由有名无实；党、政、军内的，以及高校、科研等等机构中的异己分子或可能的异己分子，或调离、或流放、或诛杀；社会名流中不可靠分子，或明或暗加以驱逐、流放、以至暗杀；为所欲为，无法无天。完全成了现代苏式的郡县制。这种体制下产生斯大林的专制暴虐，毫不足怪。在美国上述体制下，它是绝对不可能的。美国克林顿总统，政绩颇佳，经济连年上升，失业率下降，政治、军事、外交，也颇多建树，但就是因为与莱温斯基偷情，而遭国会弹劾，险些下台。在中国，秦始皇、晋武帝等几位帝王，后宫竟达万人。“粉黛三千”之帝王，比比皆是。有一两个情妇，那算什么？毫不足道。尼克松对在野党安装窃听器，竟因此受到弹劾，不得不灰溜溜地辞职下台。前苏联，岂止是窃听，对敌党、友党，驱逐之，镇压之。结果只剩下孤家寡人。克林顿与尼克松，相去不远，人们记忆犹新。只简单提提就可以了。但1867年美国国会弹劾第十七届总统约翰生的事件有必要稍作详细的介绍。
美国第十七届总统约翰生，是接替林肯被刺后的一位副总统。他是南部民主党人，曾拥有奴隶，内战后就任总统，对南方奴隶主，对奴隶制度，抱有同情，采取了一系列妥协政策，激起了全国的不满与激进共和党人的猛烈的反对。“1867年8月，约翰生总统要求陆军部长爱德义·史丹顿辞职。史丹顿予以拒绝。因为总统未依宪法所规定的征求参议院同意即把他免了职。参议院过去对于总统这类命令，曾经不是以普通的多数票，而是以规定的三分之二多数票予以批准的。现在因为约翰生总统未经参议院同意便把国防部长免掉，参议院拒绝批准。史丹顿于是又身莅陆军部大厦，并开始发号施令。1868年2月21日，总统再度要求史丹顿离职。随后史丹顿便把自己的办公室用砖堵起来并搬到里面去，晚上留在那里，吃饭也在那里。众议院认为总统的行为是违宪的，并于1868年2月24日举行表决，表决结果以126票赞成和47票反对而通过了把总统依宪法程序交付法庭审讯（所谓‘弹劾’）的决议，总共控告总统十一项罪名，其中除了有关史丹顿问题外，还控告总统在言辞中侮辱国会、拒不执行国会的若干决议以及其他等等。
参议院在审理‘弹劾’案时，是在最高法官主持下进行的……这次对总统的审讯在国内引起了巨大的波动。
1868年5月16日，有三十五个参议员投票赞成认为总统有罪，而有十九个主张宣告无罪。要宣告约翰生为有罪，必须参议院以三分之二的多数议决，这就是说，如果这次所投的票不是三十五票，而是三十六票的话，则约翰生已被宣布有罪了。根据美国宪法有关条款，约翰生乃得宣告无罪，而仍旧留任总统。”（《美国史纲》，苏：阿·芙叶菲莫夫著，三联书店1972版，557、558页）
这三则总统案件，足以说明斯大林的暴虐不可能发生在美国。中国的反右、大跃进、人民公社、反彭德怀、乃至文化大革命，也不可能发生在美国。诚然，恩格斯只是说 “美国式的自治，这正是我们应该有的”，马、恩并没有提美国式的其它政治制度也是我们应该有的。但是他们所设想的政治制度，是比美国政治制度更民主，乃至“民主千百倍”的政治制度，同时他们把国家消亡与政党消亡，估计得太快。历史证明他们太过乐观了。我们现在又有了百多年的经历，同时不是一两个国家，而是十多个国家正反两面的经验，足可以使我们作出正确判断：哪些我们应该有，哪些应该渐渐一步一步地有，哪些应该摒弃。如果说，我们今天还存在某种郡县制的残余的话，那么应尽快抛进历史垃圾中去了，这是应有的起码结论。
（责任编辑李晨）
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