建议出台“乡村创业促进法”
[ 2006年第6期 建议出台“乡村创业促进法” 作者：孙大午 ]
2002年，我曾呼吁中央出台“临时乡村法”，主张撤并机构，“拆庙养和尚”，现在我建议国家尽快制订一部“临时乡村法”或“乡村创业促进法”（暂名），不动现行体制，“养庙养和尚”。这样既不伤害任何人的利益，又给农民以自由和实惠。我相信，一旦出台这部法律，让农民就地自主择业，互为劳动，创业的热潮会在农村掀起，农民的身份会自然、自主、自愿地改变，农村会活起来，农民会富起来，从而有力地推动我们整个国家顺利转型，理性、科学、健康地向着和谐社会发展。我以为，这将是一条在改革的十字路口规避了分裂和过多的难关，走向共同富裕的光明之路。
“新农村建设”需要“乡村创业促进法”
改革开放初期，人们对于改革有很高的价值认同感；而在20多年后，人们对改革本身的认识发生了分歧。“十一五规划”提出“建设社会主义新农村”，这是中央解决“三农”问题的战略性决策，也是深化改革的一个重要切入点和突破口，具有第二次改革的重大意义。
中央一直非常重视三农问题，提出“多予、少取、放活”的6字方针。6字方针是非常好的，“少取”已经做到了，“多予”正在大张旗鼓地做，下一步的重点和难点就是“放活”。为什么搞不活？我个人认为现在仍然对农民的劳动权利尤其是创业权利束缚太多，放不开，形象地说就是“八个大檐帽管一个破草帽”。
例如，我的食品公司的生产用水，要经过好几个部门的检查。首先是水务局，抽水化验合格后，收费走人；水务局走了，技术监督局来；技术监督局走了，卫生防疫局来；卫生防疫局走了，环保局来……同是一个水井的水，同到一个地方去化验，化验单各部门互不认可。因为水务局执行的是《水务法》，技术监督局执行的是《技术监督法》，卫生防疫局有《食品卫生法》……他们都“有法可依，执法必严”。这样每个部门每年少则检查两次，多则四次，每次收费1200元——6000元不等，这是账面上的费用，实际的交易成本远远高于这些。
上个世纪80年代，农村还有很多乡镇企业，个体私营经济也有发展。自从城市有了开发区，大点的企业纷纷搬到开发区去了，农村生成的小企业越来越少，生存越来越困难，资金和人才迅速流走。
我在农村办农牧企业21年，最深的体会是“自由劳动产生财富”。我感觉农村发展仍受制约太多，人们就业难是因为创业难。也就是说，农民现在还穷是因为农民有饭吃没钱花，没钱花是因为没事干，没事干是因为有事不能干、不敢干，想干也干不了、干不成。不论是生猪屠宰、农资专卖，还是民办医疗、民办教育的审批，金融、土地的限制和管制，90年代林林总总的部门立法执法，都不同程度地剥夺了农民的创业机会，束缚了农民的创业能力，设置了转入非农领域的壁垒，强化了“三农”问题，形成了“农村住的就是农民，农民就是种地”的社会格局。
我注意到，今年中央两会期间，胡锦涛同志在3月6日的讲话中强调：“取消一切限制农民创业的政策规定，革除一切束缚农民创业的体制弊端，激发农民自主创业的潜能，营造鼓励农民干事业、帮助农民干成事业的社会氛围。”也就是说，中央领导现在对这个问题已经有了清楚的认识，也在努力解决这个问题。
从2004年到2006年，中央连发3个“一号文件”，还颁发了“非公经济36条”，其主旨和落脚点都是放开搞活。但一些部门凭借部门法规为自己谋取利益、为收费而执法已成尾大不掉、难以禁绝之势。执法是刚性的，政策是柔性的，部门以法律在管，国家以政策在放，国家政策再好，也难以摆脱国家权力部门化、部门权力法制化、利益化的格局。我想，政策只有冲破部门的法律障碍才能有效地发挥作用。
因此，我建议出台一部“乡村创业促进法”，变“八个大檐帽”为“一个大檐帽”，即用“乡村创业促进法”这个大檐帽，把各种部门法规挡在城市里，挡在乡村外，让原来只能种地的农民在乡村自由进入多种领域、搞多种生产经营，就地向二、三产业转移，变“一个破草帽”为“八个破草帽”。
农民靠自己的力量富裕文明起来，对国家大局有百利而无一害。只有从法律上解放农民，才能从根本上激发农民的创业潜能，减轻政府的压力，有效落实中央的惠农政策。
“乡村创业促进法”的立法主旨和内容
顾名思义，“乡村创业促进法”只对农村有效，对城市无效。
它的立法主旨是贯彻现在中共中央“多予、少取、放活”的6字方针，落实3个中央“一号文件”和“非公经济36条”。立法的指导思想是“放小不放大，管大不管小”，城市可以对农村设防（农村产品卖到城市，接受城里的检测），农村对城市不设防（城市的产品卖到农村，畅通无阻），核心是一个“放”字；其目的和意义在于“放活”，通过放开，搞活农村。也就是说，对乡村，可管可不管的就不要管或少管，因为村庄太小，农民太弱了，像金融、土地、医疗、工商、税务、技术监督、文教、卫生等都可以放开。
笔者抛砖引玉，建议“乡村创业促进法”包括如下内容：
1、税收
对从事农副产品加工业的农村企业，不再征收增值税，减半征收所得税，其他行业可以像香港那样，只收所得税（也就是说，企业赔了钱不交税，赚了钱才交税）；年销售额100万元以下的小企业，不再征收所得税。因为新的个税法规定，个人所得税以1600元/月为起征点，年销售额100万的小企业，纯盈利大约10%，也就是10万元，相当于一个5口之家在税法起征范围以内的正常收入。反观我们现在搞的农业产业化，龙头企业免税，龙尾企业纳税，也就是说，挣钱少的在纳税，挣钱多的反而不纳税。这是非常令人费解的。
2、工商
村里面以家庭为经营主体的家庭企业，应视同自由职业者，可以不要求登记、申报、注册；村以上、乡以下、年销售额50万以上的企业及规模在5人以上的企业可以要求申报、备案；年销售额100万以上的企业可要求严一些，登记、注册、备案也就行了，但要允许先开张；县级工商部门颁发的营业执照可以在全国通用；凡国家法律、法规没有明令禁止的投资经营领域，农民都可进入，改审批为登记备案制度。
3、金融
中共中央连续出了3个“一号文件”，还有“非公经济36条”，其中都提到了“在农村发展多种所有制形式的金融组织”。但中央政策已经出台3年了，全国几乎没有一个成功的多种所有制形式的农村金融组织浮出水面，原因是没有生存的空间。我们的《银行法》及金融法规规定：经人民银行批准、实缴资本五千万元以上者可以开办农村合作商业银行，拥有两个亿资金者可以开办私人银行。这个门槛太高，限制的是农村的金融流通。这样的金融组织在现在的农村是极难产生的。在农村，每个家庭都是一个独立的经济实体，如果金融能够放开，人人都会懂金融，家家都可出老板。现在农村没有金融，没有自己的造血机制，创业的活力和潜力就无从谈起。我们常谈到的投资过热，实际上是城市过热，政府过热，而农村、民间的投资始终就没有热起来。
因此，“乡村创业促进法”可对农村金融做以下规定：1、对村里以家庭为单位的金融活动完全放开，甚至不必登记、备案、注册。因为村庄社会是“低头不见抬头见”的熟人社会，一个村子里不会有什么金融风险，即使有，这种风险也应该让农民自己承担，减少政府压力；2、两个村以上、乡以下的农民金融活动组织或社区合伙、合作金融组织需要登记、备案、注册；3、乡以上已成规模的达到一定数额的金融组织要接受政府监管。
4、土地
中国的社会保障制度现在是不覆盖农民的。但是生在农村，是一个农民，就应该天然地有拥有土地的权利。每一部法律都不能违背《宪法》，《宪法》要保障人权，保障农民作为一个集体拥有土地的所有权，根据宪法的精神，农民，无论是作为个体还是作为集体，最基本的权利就是拥有土地，拥有生存的权利。但是现在城里人可以用身份证贷款买房，可以用住房作抵押贷款，农民却不能用自己的房子、土地去抵押贷款。无论集体或个体现在都还没有这种权利。农民也是国民，农民的财富也是国民财富的一部分，也是人民币的基础，可是中国的银行现在不承认。如果农民的身份、农民的土地、住房，也能在银行里抵押，那么农村也不缺资金，也可以发展。
参照广东省土地直接入市的作法，我认为农村的土地应该分为两种，一种是农业用地，一种是非农业用地。农业用地可以暂时服从《土地法》的规定，不变动（前途是国家所有，农民永佃；但可以考虑让荒山、荒地、沙漠先行一步，放给私人经营，搞永佃权），非农业用地应该放开。比如：村里的闲散地、空心地既然归农民集体所有，也应该允许农民集体收回来搞二、三产业，由村民委员会自己做主，不需申报、审批；如果是几个村联合开发荒地，则实行备案制；项目较大的要接受监管；农民的宅基地，二、三产业用地则视同城市住宅（70年）用地，可以抵押、贷款，进入流通领域；支持乡镇建开发区，为村庄合并打下基础。
5、医疗
目前，一方面是广大农村缺医少药，一方面是医科大学毕业生找不到工作，甚至在家卖糖葫芦。一旦放开农村医疗，这种矛盾可望大大缓解。“乡村创业促进法”可以规定：凡是取得正式医师执业资格的，允许在农村自由行医，不需申报、备案；乡以下的诊所只需申报、备案；乡以上的社区医院要按规定登记、注册，接受监管；村里要搞合作医疗，10户农民为一个合作单元，组成合作医疗，国家的医疗资源以医疗券的形式直接按人头配置到合作单元，农民患重病时由合作医疗先行支付，后经村委会证明，可到县财政报销，报销范围50%～80%，实行报销事后监管。对农民的合作组织给予信任，如果出现问题或诈骗行为，以《民法》和《刑法》论处。
6、教育
乡村民办教育不再审批。国家可以考虑用“教育券”的形式把教育资源配置到每个学生头上，政府只管公办的学校，让民办教育自由竞争，把择校权交给学生和家长。
7、生猪屠宰
80年代，政府鼓励农民贩猪、宰猪，90年代，生猪要“定点屠宰”，农民办起来的生猪屠宰“一条龙”全垮了，无处索赔。至今生猪屠宰还是垄断经营。“乡村创业促进法”可以规定，城市里可以继续搞“定点屠宰”，但对农村应该放开，农民可以自由杀猪，在乡村销售。其他牲畜也不限制。
8、化肥、籽种、烟草、食盐等物资经营
现在的乡村，计划经济体制的配套机构还顽强地存在着，化肥、籽种、烟草、食盐等物资经营仍然没有完全放开，我建议这些经营领域都可以放开，政府只管住生产领域。如果这些经营领域放开了，让农民自由进入，自主经营，农业产业化的各环节也会进入良性循环。
9、文化卫生
农村文化卫生等公益事业，村级完全可以放开；村以上、乡以下可以要求登记备案；乡以上可以要求审批、监管。
10、丧葬
现在，一些地方政府民政部门将“准入审批权”转化为“经营独占权”，垄断了殡葬，把原本带有公益性质的殡葬服务行业变成了暴利行业，致使骨灰盒比大彩电贵，墓地比商品房贵，老百姓连人都死不起。为了消除社会的不和谐因素，应当允许农民进入殡葬服务行业，允许社区、家族自办公墓，按8‰的年死亡率计算，30万以上人口的县域最少有2个丧葬场所，打破垄断，促进竞争。
11、运输
农村的个体运输行业应该放开，异地运输到有关部门备案即可，政府的交通局、公安局不应设置太多条条框框进行限制，出现问题具体对待即可。
12、技术监督
允许已经取得生产许可证的产品先投放市场，然后再去抽检，只要合格，马上批准，这比先批准再投入生产、销售更有利于打假。也就是说，技术监督局应该是事后监督，而不是事前监督，技术监督局不必懂得所有技术，完全可以让市场来监督。而且，技术监督局现行的事先检验“只对来样负责”，起不到监督作用，也不能给企业和消费者承担责任。
……
另外，在农村创业的人们都深有体会，现在政府的技术监督局、工商局、土地局、卫生局、农业局、林业局、畜牧局、水利局、环保局、交通局、公安局等部门都存在着不同程度的职能交叉问题，或明或暗给乡村企业增加了很多负担，大大提高了创业成本，抑制了农民的创业愿望和潜能，应改为合并执法；目前各职能部门的收费票据80%是服务咨询收据，上交财政的票据只占20%。依照《宪法》，国家对公民和法人只有依法收税的权力，而没有税外收费的权力。为避免政府执法部门依仗权力收费，建议在工商、水利、卫生、土地、技术监督等部门研究实行“费改税”。
实施“乡村创业促进法”的预期效果
实施“乡村创业促进法”，我以为可以预见以下效果：从根本上缓解就业压力，使臃肿的党政机构减肥，变消极力量为积极力量，缩小东西部地区的巨大差距。
以医疗、金融为例：按部队每100名战士配备1名卫生员计算，河北省有5万个村庄，接近5千万人口，就需要50万个乡村医生；金融以每100户有一个小规模的金融合作社来看，以河北省为例，农村能容纳的就业人口也在50万。依此类推，仅此两项全国就会创造出2千多万个就业岗位。如果让农民自由创业，自由劳动，发展第二、第三产业，吃上和城里人一样的饭菜、穿上和城里人一样的衣服、住上和城里人一样的房子、享受和城里人一样便捷、全面的服务，所产生的就业机会将以亿万计。
农村一旦放开，我认为不仅仅是农民要创业，各部门执法人员也会积极地下海创业，因为他们很了解哪些行业最赚钱。如政府卫生局的监管人员，土地局的监管人员，金融部门的工作人员都会去创业，由监管者变成创业者。各部门的执法人员原本都是社会的精英，只要有充分的发展空间，人们会去选择更适合自己的事业和生活。
我国幅员辽阔，东西部发展不平衡，京津地区人均年收入已高达4000美元，西北地区人均年收入不过1000元人民币，一旦放开农村，让农民自主创业，他们可以因地制宜，创造出巨大的社会财富，很快缩小东西地区差距和城乡差别。仓廪实而知礼节，富裕产生文明，最终，全社会都能够共享农民的创业成果。
在革除体制弊端非常困难、修改部门法有待时日、城市与乡村已明显形成两个世界的情况下，出这么一部“乡村创业促进法”，区别城乡，管住城市，放开乡村，这是对社会、对各个阶层都有利的事，也可以说是一种新的增量改革。它基本上不伤害任何阶层的既得利益，法律可以从容修改，体制弊端可以缓缓革除，由此达成一个新的改革共识。就像改革之初，我们当时不动国有企业这一块，只是先给民营企业发展空间，等民营企业发展起来了，一些问题就顺理成章地解决了。
现在，三大生产要素——土地、资金、人才都对城市开放，在城市流动，而农村有土地，有资金，也有人才，只是因为管得太死，放不开，才留不住。只要国家放开农村，这三大要素会在农村循环流转，释放出巨大的生产潜能，新农村的建设也将是“惠而不费，劳而无怨”的事情。农村会像1978年一样，再度焕发生机，充满活力和希望。
结语：疑惑和希望
2002年，我在呼吁中央出台“临时乡村法”时，曾以“土地法”与“银行法”等部门利益法为例，具体分析了农村创业所受到的严重束缚和制约，阐述了我所感受到的“三农”问题的症结。
四年过去了，中共中央提出了“建设社会主义新农村”的纲领性口号，我觉得当年提出的那些具体问题仍然存在，而且越来越突出，现在出台这样一部法律已经是恰逢其时，刻不容缓。在征求了一些专家和学者的意见之后，大家建议我将“临时乡村法”改称“乡村创业促进法”，显得一目了然，更为明确。但是，按照惯例，如果改成“乡村创业促进法”，要进入立法程序恐怕需要经历一个耗时很长、非常复杂的过程，而且一旦立法就有全国性、强制性、长期性，恐怕既不适合当前的迫切需要也不符合我们国家的国情。
“临时乡村法”是一部政治性的立法，意味着区域性、机会性、过渡性。临时约法，立法程序可以简化，更为直接，也可由地方政府选择性实施。它的机会性是由当前我国的国情以及中央提出的新的历史任务决定的；它的区域性是由我国东南部和西北部发展不平衡决定的；它的过渡性则意味着这个法可进可退，有操作性和实践意义。
究竟是“乡村创业促进法”好，还是“临时乡村法”好？我疑惑不定，看来只有付诸公论和天意了。
我衷心地希望，以上建议能引起大家的共鸣，为下一步深化改革达成共识。哪怕是呼吁出台一个暂行条例，即便允许一部分地区试行，都是民之幸、国之幸！
农民是有希望的！
国家是有希望的！
（责任编辑杜晋）
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