中国城市化过程中流动人口子女义务教育问题的对策研究报告
小城镇中的流动民工子女义务教育问题研究----基于二个小城镇的调查

李人庆

二〇〇三年三月

内容摘要
中国城市化过程中流动人口子女的义务教育问题已经成为全面普及义务教育中的一个难点和十分突出的问题。本项研究是针对政府管理体制中的教育体制问题进行的一项应用对策性研究项目。文章在实证调查和分析了目前中国小城镇城市化过程中流动人口子女义务教育的基本现状和问题基础上，从理论和实证两个方面论证了中国城市化过程中流动人口子女义务教育的缺失和被边缘化，是一系列现行社会教育制度构造与社会经济发展不相协调的结果，是伴随着中国社会结构和制度变迁产生的一个发展中的制度性的问题，诸多问题都是通过中国特定的义务教育制度下发生作用的。其根源在于我国义务教育基础的落后、国家承担责任的薄弱以及教育体制转型所带来的一系列问题产生的。其背景和实质是现行体现城乡分割的教育财政和教育管理体制不能适应现在城市化发展和伴随着大规模人口迁移所产生的教育资源配置调整以及过大城乡教育差距所造成的事实的和转移的困难。城市义务教育与农村义务教育在教育财政和教育质量以及教育投入上都存在着极大的差异。这就使得即使流动人口按照农村义务教育标准付费，也不能享受城市中的义务教育。在现有制度背景下，流动人口子女义务教育问题凸现了我国义务教育的非免费特征和义务教育财政地方化所带来的负面制度效果，具体体现在流动人口子女“义务教育”没有一个解决的正式制度安排，而被排斥到正式制度之外、被边缘化。
农村流动人口子女义务教育问题的实质在于城乡公共品供给水平上和机制上存在着巨大的差异。流动人口子女义务教育问题不能只看作是义务教育问题，应该认识到它只是中国城乡壁垒和流动人口政策上的一个方面或体现，反映了城乡在基本人权保障上的不平等困境。它并不单纯是一个教育问题，而是一个综合性制度性的社会问题。也只有在这个层面上，问题才会得到妥善的解决。文章同时指出小城镇流动人口义务教育问题不同于大中城市中的流动人口子女义务教育问题。小城镇义务教育发展的主要问题是教育发展和资源匮乏的矛盾。而大中城市的义务教育问题主要的不是资源短缺的问题，而是资源配置的问题。
在此基础上，文章认为应从宏观着眼和微观着手，标本兼治的制度性措施，而不是政策性措施来解决流动人口的义务教育问题，通过更大范围的教育资源的充足合理配置和转移支付，实现义务教育的免费化、均等化和普及化。这首先就要求中央政府和省级政府在义务教育上承担起应尽的责任和义务。在义务教育立法上，确立以教育内容、教育成本为核心的教育财政充足供给和转移支付体制。要解决多级政府体制下的分级治理结构关系问题，明确各级政府的责任和权利关系。建议通过有效的制度措施，扭转和解决由于过度市场和地方化所带来的义务教育的不平等问题。

目 录
导言：问题的提出
一、 已有研究的回顾和总结
二、 理论分析
1． 流动人口义务教育问题产生的制度背景
2． 流动人口接受义务教育决策
3． 城乡义务教育差距和高收费的分析
4． 总结和讨论：现行义务教育体制的主要问题
三、 小城镇流动人口义务教育的实证调研
1． 实证研究的目标和选点
2． 深圳布吉镇调研
3． 温州苍南镇调研
4． 总结和讨论：不同类型城市化中义务教育发展
四、 现行制度措施无效的制度博弈分析
1． 对义务教育财政短缺的制度博弈分析
2． 流入地负责制的制度博弈分析
3． 小结：制度和政策设计与政策制度实际效果
五、 义务教育发展的国际经验
1． 发展中国家义务教育发展的历史经验
2． 美国流动人口义务教育制度设计
六、 改善流动人口子女义务教育状况的政策建议
1． 我国义务教育的问题和政策目标
2． 针对流动人口子女义务教育的政策建议

中国城镇化过程中的流动人口子女义务教育问题的对策研究1

导论：
问题的提出

改革开放以来，尤其是伴随着我国社会经济体制由计划经济向市场经济的转型，农村家庭联产承包制的实行，农民获得了自主支配其劳动力的权利，我国的劳动力市场和城市化都发生了巨大的转变。进入20世纪90年代，中国农民大规模的跨区域流动已成为中国社会生活的一项“结构性”事实，即稳定的、涉及社会多方面的重要现象。虽然学者和不同的机构在具体的进城务工农民数量上有一定分歧，但是都一直认为进城农民的数量约在8000---14000万之间。并且有逐年不断增长的趋势。农民的流动不仅是在进行地域的、职业的变化，所引发的也不仅是人口、技术和财富分布的变动。更重要的是，它从原有的体制架构中游离出来了，由此引发了一系列的社会经济发展问题。
流动人口问题在城市化过程中的社会境遇，最集中地体现了中国城乡和地区之间不平等造成的巨大落差。它将城乡差距和不平等浓缩在一个共同的空间和场景内体现出来，使得我们对于城乡和地区差距有了一个具体而又真实的体验和感观，给人以极大的震撼和强烈的刺激。我国自从实行义务教育以来，城市的普及义务教育问题原本并不突出。我国普及义务教育的问题和难点主要存在于贫困的农村。但是，近年来随着我国城市化进程的加快和流动人口的急剧增加。目前在城市中的流动人口子女的义务教育问题越来越突出，已经成为了我国义务教育发展过程中的一个十分突出和急需解决的问题，并已经引起了政府各部门和社会各界的广泛关注。它是涉及到城市化和义务教育两个方面的一个现实存在、迫在眉睫亟待解决的问题。据推算，全国约有200万流动人口的子女处于义务教育阶段，确保他们享受义务教育是全社会的共同责任。然而，由于流动人口的特殊性以及各项配套措施尚不完善，使流动人口子女在接受义务教育方面受到种种限制。目前虽然中央政府出台了一些政策措施，但是从实施的效果来看收效甚微。
如何使得这一问题得到妥善的解决，不仅对于完善我国的义务教育体系和落实义务教育法十分重要，而且对于促进和加快中国的城市化进程也具有十分重要的意义。首先，流动人口子女义务教育问题关系到中国发展的未来，关系到公民最基本的权利。平等地接受教育的权利作为基本人权，已成为现代国家和现代教育的基础价值之一。早在40年代的《联合国人权宣言》即规定“不论什么阶层，不论经济条件，也不论父母的居住地，一切儿童都有受教育的权利”。教育平等成为“全世界所有国家和所有与教育问题有关的人最关心的问题”。 我国也加入的相关国际公约组织，但是要距离要真正实现这个目标还相去甚远。教育机会均等作为现代教育基本理念，具有鲜明的价值指向，主要是改变处于不利地位的社会阶层的教育状况。所谓教育机会的均等就意味着任何自然的、经济的、社会的或文化方面的低下状况，都应尽可能从教育制度本身得到补偿。教育尤其是基础义务教育作为一项基本人权，是保证每个人具有平等和公正的发展机会的最重要的保障之一。保证基础义务教育的平等供给和无条件的保障已经成为国家的一项最基本的职责和国策。流动人口子女义务教育问题，对于我们理解和分析中国在20多年渐进改革过程中所存在的制度缺陷，尤其是对社会公平等重大问题的回避和忽视，具有很强的分析研究价值。
目前在农民城镇化和向小城镇转移过程中的一个最大的障碍，并不是户籍制度本身，而是附着在户籍制度上的城市福利制度，其中教育是其中很大的福利之一。在以往的研究中，我们将城乡差别和不平等以及制度壁垒时，并没有注意到这种显著的教育差距和城乡在教育福利制度供给上巨大差异。但是，当我们解除了进城约束后，就发现在教育上存在着一个巨大的壁垒与鸿沟，制约着进城农民子女享受基础教育。由于存在着城乡差别的巨大鸿沟，大量农民子女涌入城市所造成的城市教育资源的不足和紧缺，已成为影响和制约城市化发展、农民进城和社会结构转换以及基础义务教育保障的一个十分棘手和紧迫的问题。其次，流动人口子女的义务教育问题是一个弱势群体的基本权利不能得到满足的典型案例。它对于我们认识、理解和分析解释在中国目前阶段弱势群体的基本权利如何是被忽视和得到有效保障的困难性，从而采取积极有效的措施改进具有很强的现实意义。第三，流动人口子女义务教育问题也反映了中国在渐进转型过程中实施的一系列政策实施效果，体现了市场经济转型期伴随着的经济分化产生的不平等结构的特征和二元社会结构制度根源所造成的制度后果。这对于我们认识和了解我国渐进改革过程中政策实施的效果和制度缺陷，将改革初期的盲目地遵循“摸着石头过河”仅凭感性判断的阶段，上升到通过及时评价前期政策的制度效果，继而分析其得失上升到理性阶段具有十分重要的意义。本项研究的主要目的就是针对这一个现实问题找到切实可行的对策和办法，并提出相应的政策建议。

研究的性质和方法

本研究属于应用性的可操作的对策研究。就对策研究而言，其难点和重点并不在于对策本身，而在于是否是对症下药，其关键在于对病症的把握。因此，解决问题的前提乃在于找到产生问题的病灶和根源，并针对其采取可行的办法。本文认为中国城市化过程中流动人口子女义务教育的缺失和被边缘化，是一系列现行教育制度构造与社会经济发展不相协调的结果，是伴随着中国社会变迁产生的一个制度性的问题，是发展中的问题，其根源在于现行体现城乡分割的教育财政和教育管理体制不能适应现在城市化发展和伴随着大规模人口迁移所产生的教育资源配置调整等诸多问题。如何使得流动人口的合法和合理的权益得到有效的保障，是我国社会转型期所面临的在加速城市化过程中的一个十分重大的问题，也应该是政府政策的重要目标之一。
本文试图通过对流动人口子女义务教育的研究揭示中国在保障弱势群体的基本权益上所存在的制度缺陷。流动人口子女义务教育问题,不仅要求要对现行义务教育体制进行调整,而且也需要更大范围和更深入的、多方面的制度改革与创新。研究是从三个方面展开的。首先是通过文献和实证调查分析对我国城市化过程中的流动人口子女义务教育问题的现状进行了描述和分析，指出在现有制度背景下，流动人口子女义务教育问题凸现了我国义务教育的非免费特征和义务教育财政地方化所带来的负面制度效果，具体体现在流动人口子女“义务教育”没有一个解决的正式制度安排，而被排斥到正式制度之外、被边缘化，与此同时由于与现行教育管理制度相冲突，即使在极端恶劣条件下生存的自救措施，它还面临着一种被禁止和取缔的危险现实。从而造成流动人口子女义务教育问题成为现行制度下全面普及义务教育的一个难点和空白。其次，本文在实证研究和案例分析的基础上，从问题产生的制度背景和制度演变博弈的角度，对造成流动人口子女义务教育问题的制度根源进行了梳理。并指出了这一问题的性质是一个制度性问题，而不只是一个努力程度或者其他方面的暂时问题。通过对它产生和演变的内在逻辑，分析了在现有制度框架下的各个理性行为人各自的行为指向和博弈关系。第三，在中外教育制度的比较研究基础上，分析了国外一些政策经验对于中国目前问题的启示和借鉴作用。在文章的最后，本文在以上理论和实证分析的基础上，针对目前流动人口子女义务教育问题存在的现状，从制度博弈和制度创新的角度在宏观的立法、中观的制度建设和微观的政府行为分析等多个方面提出了相应的政策建议。

在本研究中，我们力图将规范性的研究与实证性的研究二者有机地结合统一在一起。规范性研究展现了问题本身所应遵循的历史规律和科学的内在属性。与此同时，它也包含了人类丰富的人文价值。义务教育本身作为一项基本人权，不仅具有强烈的社会经济价值功能属性，还具有极为深刻的人文价值内涵，这是仅用经济价值观很难加以衡量的。只有强调其许多的非经济的人文属性，才能超越简单的物质优先价值观，还原和赋予义务教育的本来属性。义务教育的规范性研究界定了义务教育本身应具有的应然形态和理想状态，体现了发展的目标、方向和要求。但是在现实条件下，要实现义务教育的普及性和公平性都不是一蹴而就，就能够实现的事情，是一个需要人们长期艰苦努力才能实现的过程。非理想状态是一种常态，只是造成这种状况的原因各有不同，实证研究就是找出产生这种偏差的根源，并针对它给出相应的解决办法。从概念上讲，流动人口涵盖的范围和属性是很宽泛的，但是本文所指的“流动人口”并不是一般意义上的流动人口，而是中国特定意义上的农民贫困打工阶层的流动人口。从流动人口义务教育的角度来看，并不是一般移居的流动人口都存在子女义务教育困难的问题，而是那些在城市非正式部门工作或在工厂从事低级体力劳动的蓝领阶层和经济收入属于下层的流动人口才存在子女义务教育的问题。故此，本文的“流动人口”的内涵特指民工流动人口。未直接采用民工，只是承袭了一般的语言习惯，此外“民工”似有歧视的含义。
本项研究将研究界定为中国城市化中的流动人口子女义务教育问题的对策研究主要基于一下几个方面的判断和考虑。首先，流动人口子女义务教育的问题是中国城市化过程中的普遍现象。不论大中小城市和城镇都普遍存在的问题，虽然他们的表象和问题有所差异，解决的手段和能力上也有所不同，但是他们产生的制度根源上具有共同的性质。因此，我们认为虽然本项是对策性的研究，但是也不能够只见树木不见森林。需要治本和治标同步进行。需要在宏观、中观和微观各个层面进行统一协调的配套改革措施才能使得问题得到确实的解决。而不是只采取治标不治本的对策研究，这样恐怕还会耽误问题的有效解决，造成贻害无穷的后果。故此本研究就需要从宏观和微观的两个角度来把握流动人口子女义务教育问题。如果我们仅仅限于微观层面的分析，可能会仅仅关注于微观状况的改善和地方政府的职能，而丧失对国家责任义务的强调和宏观制度结构的分析。只注重宏观，就会落入泛泛而谈，对策落空的困境。只有将宏观与微观，理想与现实有机统一地把握在一起，才能使得对策研究既具有理论支撑，又具有现实指导的可操作性。其次，在微观分析层面上，本研究集中对小城镇的流动人口子女义务教育问题进行了较为翔实的实证调查研究分析。其基本判断是现有的有关流动人口子女义务教育问题的调查研究大都集中在大中城市范围内展开的。而相对而言，对小城镇在城镇化过程中的流动人口子女义务教育问题的研究很少几乎没有。而小城镇相对于大城市来说，具有不同的性质。大城市由于资源丰富和制度壁垒森严，其流动人口子女义务教育问题主要并不是一个财政资源有限和不足的问题，而是一个城乡制度壁垒的问题。而小城镇中的流动人口子女义务教育问题，作为积极扩张和发展的小城镇而言，它所要求的并不是对外来人口的排斥，而是其吸引力和聚集力，因此它的主要问题不是壁垒问题，而是资源不足的问题。因此，与大中城市具有不同的性质。故此，我们对小城镇中的问题给予了特别的关注和研究。在小城镇的案例研究分析中，我们对两种不同类型的小城镇进行了比较研究。一种是珠江三角洲地区外发型的小城镇，另一种是温州地区内发型的小城镇。我们希望通过对不同类型小城镇的比较研究来更为深入地研究和把握不同类型城市化在发展过程中对于教育尤其是外来人口子女义务教育的态度和政策差异，将城市化研究和义务教育的研究有机的统一在一起。

一、 已有研究的回顾和总结
虽然伴随着我国的经济发展和劳动市场的发育，流动人口问题自80年代就有广泛的研究和讨论。但有关流动子女义务教育问题的研究和讨论始自于1995年。《中国教育报》于1995年1月21日起刊登了记者李建平的文章“流动的孩子哪上学——流动人口子女教育探讨”，教育理论界才陆续有人探讨此问题。
流动人口子女义务教育问题之所以在90年代中期得到重视和研究，就在于随着我国义务教育的普及和发展。流动子女义务教育问题已成为我国义务教育中的难点之一。已有的研究大体分为以下几个部分：
通过实证调查来研究和探讨目前流动人口子女义务教育的现实状况和问题。 据推算，全国约有200万流动人口的子女处于义务教育阶段，确保他们享受义务教育是全社会的共同责任。然而，由于流动人口的特殊性以及各项配套措施尚不完善，使流动人口子女在接受义务教育方面受到种种限制。第一，政策的制约。我国《义务教育法》规定，适龄儿童应在户口所在地入学。部分流动人口子女因父母不在身边，家庭教育环节薄弱，直接影响到受教育的质量。大多数流动人口子女随父母一起迁移，1998年3月我国出台的《流动儿童少年就学暂行办法》强调，流入地政府应切实为流动人口子女创造就学条件。但借读不仅给流动人口带来一定的经济负担，而且对孩子造成相当压力，从而对义务教育的普及造成潜在威胁。第二，经费的限制。我国的义务教育实行地方负责，分级管理制，流动人口的加入，势必造成流入地政府教育部门经费紧张。为保证本地区义务教育的质量，流入地政府向流动人口子女收费，这是造成许多流动人口子女辍学的直接动因。第三，管理的困难。《中华人民共和国义务教育法实施细则》规定，当地基层人民政府或者其授权的实施义务教育的学校至迟在新学年始业前15天，将应当接受义务教育的儿童、少年的入学通知发给其父母或者其他监护人。由于流动人口的不固定性以及现阶段流动人口管理中的问题，使得流动人口子女的数目及所需接受相应的教育程度都无法准确地进行统计，使其接受义务教育的情况得不到应有的监督。他们对进城流动人口子女的受教育状况，包括打工学校状况、打工学校办校者素质、流动人口接受义务教育的决策模型、对流动儿童的影响等进行了比较细致的研究。（赵树凯，2000；吕绍青,张守礼，2001）。他们指出：“打工子女教育问题暴露出中国人口地域流动──主要是农村人口城乡流动中出现的一个社会问题:流动人口子女的义务教育。这个问题的产生是基于以下三个基本的客观因素:第一,人口流动中家庭迁移的比重越来越大,大批学龄儿童跟随父母来到城市;第二,城乡户籍壁垒的存在,造成流动到城市的农村人口子女在城市中无法得到与城市学生同样的受教育权利;第三,农村流动人口恶劣的经济状况,使他们没有能力支付子女在城市公立学校受教育所额外增加的费用。”由此引发了“流动儿童基础教育的边缘化:流动儿童基础教育被排斥在城市和乡村的教育体制之外,而被迫以体制外的自发的市场化方式来解决,而市场化的教育提供和有效需求（支付能力）都处于严重匮乏的状态。造成流动儿童教育权利的缺失。现在的打工子女受教育现状完整的复制了中国城乡之间的不平等的关系,也损害了基础教育的义务性、公平性、完整性的原则。”他们指出了由于存在着巨额的异地赞助费和有限的经济能力使得进城农民子女的义务教育被排斥到正是制度之外，造成流动人口子女义务教育问题不能得到解决。并提出了一些十分有益的政策建议。如建立更富有制度弹性的，能够容纳外来人口的制度，弱化收费制度，以及规范打工学校等等。但是这些已有的研究并没有指出为什么已有出台的关于流动人口子女义务教育的政策措施为何不能落实到位？以及如何弱化赞助费等等一系列问题。
还有一些研究是从理论上探讨城乡义务教育差异和现阶段义务教育困境的角度来研究流动人口义务教育问题的。他们指出:流动人口子女义务教育问题的出现教育与经济社会发展的脱节以及现有的教育体制和政策不能满足教育发展的现实要求。市场经济的建立，必然要求一定数量的剩余劳动力进行流动，流动人口是市场经济的必然结果，而子女跟随父母流动也是中国传统的家庭观念和亲情观念的体现。我国《义务教育法》规定“国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”但是《义务教育法》同时也规定适龄儿童应在户口所在地入学，而适龄儿童、少年接受义务教育是地方负责，分级管理的。很显然，这种享受义务教育的权利与户籍的紧密关系已不适应市场经济的管理体制和运行机制了，原有的义务教育体制也不适应市场经济下流动人口子女的教育要求。流入地政府由于种种现实原因不接收流动人口子女入学，按《义务教育法》规定本也无可厚非；而流出地政府则由于接受义务教育的适龄儿童已远走他乡也是鞭长莫及；另外有关学生在流入地借读的规定在具体实施中有问题，也不能彻底解决流动人口义务教育问题。在我国经济转轨时期，没有进行相应的教育政策的调整，没具体政策明确流动人口子女义务教育问题究竟是由流出地负责，还是由流入地负责，是本问题产生的最主要原因。
义务教育经费不足和短缺是造成流动子女义务教育的主要原因。近年来，由于各地相继出现了入学高峰，造成许多学校学额超编，加之流动人口的逐年增加，教育经费和设施经费的增长远远赶不上其速度，这给本就十分困难的当地教育部门解决流动人口子女教育问题带来了一定的难度。而各地有关部门有了教育经费，宁愿借机改造薄弱学校，开展小班教学，以提高教学质量，也不愿选择接收大批教育基础较差的流动人口子女入学，同时也怕影响教育质量。由于教育经费不足，必然会提高接收流动人口子女入学的收费数额，这就给低收入的流动人口家庭造成了一定的经济负担，有的由于承担不起学费，干脆失学在家。
为解决流动人口子女义务教育问题，国家出台了一些政策法规。原国家教委为解决流动人口子女接受义务教育的有关问题曾在1996年颁布了《城镇流动人口中适铃儿童少年就学办法（暂行）》，并在流动人口集中的6市(区)进行了试点，于1998年3月2日同公安部一起颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》。提出了流动人口儿童少年就学办法是流出地和流入地政府的共同责任，强调流入地政府应切实为流动人口子女创造就学条件，提供接受义务教育的机会。在以公办学校借读为主解决流动儿童少年就学问题的同时，鼓励民办学校发挥作用。许多学者都提出了要弱化流动人口子女义务教育费的政策措施。但是如何弱化、怎样弱化缺没有进行更为深入详尽的分析和研究。各地制定出合理的收费标准，将是切入义务教育难点的突破口。尤其应逐步弱化向流动人口子女多收取费用的制度。（段丽华、周敏，1999；杜兆君，2000）
所有这些研究都为本研究提供了丰富的实证材料和理论资源。但是已有的研究上缺乏对于产生流动人口子女义务教育问题的更为深层的制度背景分析和现实的经济分析。众多研究虽然指出了城市义务教育对异地生源的高收费，是将进城农民子女排斥到正式教育制度之外的主要原因，以及不合理和不适应现实状况的管理制度是将流动人口子女义务教育边缘化的主因。
但是，已有的政策建议并没有对降低收费和准许打工学校存在等在实施上为何都存在很大的阻力和困难进行更为深入的分析，也没有对其机理上提出很好的解释。这就使得弱化收费的政策措施缺乏具体的可操作的方向和手段。
以有的研究尚存在着一些未解决的问题，如究竟是什么造成收费高，收费高的含义是什么？究竟是教育成本造成的？还是教育市场化的结果？还是农民支付能力的问题？再有就是为什么出台的以流入地为主的政策不能够得到很好的落实？其原因何在？还有就是大中城市和小城镇流动人口子女义务教育问题产生的根源是否相同？有什么差别？所有这些问题都需要进一步更深入的研究分析。本项研究的目的就是要通过深化对具体实际现实问题的分析，找到具体政策的落脚点。研究主要从两个方面展开的。首先是从理论逻辑的角度，分析了形成城市义务教育壁垒的高收费制度背景，并通过对城乡义务教育体制和经费差距的比较以及对农民支付能力的分析，来找出造成高收费的制度根源。其次，通过对小城镇义务教育管理体制和财政制度的调研来分析现行义务教育财政和教育管理体制所存在的问题。

二、 理论分析
1． 流动人口义务教育问题产生的制度背景
中国流动人口义务教育问题的产生，并不是一个简单的个体性或群体性的问题，虽然她显现为流动人口人群中的问题，但它产生的根源确有着极为深刻的制度背景，是现行一系列社会经济和义务教育体制制度综合作用的结果。
首先，中国的义务教育是非免费的义务教育，它是一种具有不同地区制度效果的非免费的义务教育。中国的义务教育是非免费的义务教育，这是人所共知的事实。义务教育的基本特征是强制、免费。在《义务教育法》中，有体现这一特征的规定。该法第十条规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费”。 但是实际上，国家在实施义务教育时，只规定了免除“学费”，而准许收取“杂费”来补充义务教育经费的不足问题。体现“人民教育人民办，多元办学体制”的原则。而且对杂费没有作任何规定。由于学校经费不足，免收学费的规定事实上无法实行。如在《义务教育法》颁布后不久，国务院转发了原国家教委等四部委《关于实施<义务教育法>若干问题的意见》，继续作了免收学费的规定，但又提出；“有条件的地方可以免收杂费。条件尚不具备的地方，要向家长作好解释工作，并在当地财政状况许可时，免收杂费：对家庭经济困难的学生，可减免杂费。”这一规定表明，收取杂费是允许的。以上法律和有关政府文件中，没有对学费和杂费进行界定，没有对它们的区别做出过说明，事实上，杂费就是学费。这也是中国义务教育家庭负担过重，产生以至于上不起学的重要根源。它使得中国的义务教育实际上蜕变为一种具有非免费特征的义务教育。将需要国家承担的义务教育经费转嫁为义务教育受益人（学生家长家庭）和国家共同负担其子女的义务教育经费问题。这在很大程度上，扭曲了作为义务教育的准公共品属性和国家的义务教育财政责任尤其是中央政府的财政责任问题。这是与目前国际上义务教育的通行原则相抵触的。
义务教育属于公共产品，应当由政府提供。在我国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重一直维持在50-60％之间(见表1)，剩下的40—50％的经费要通过捐、集资、摊派、教育费附加和学杂费等形式，由农民、企业和受教育者负担，这显然与政府应“提供强制、免费的义务教育”这一职能不相适应。受教育者的家庭负担还是比较重的。并且近年来，义务教育经费中，学费增长比例均超过了预算内增长比例，这说明学费增长有不断加重和上升的趋势。
表1。全国2000年各渠道教育经费收入的来源构成
各渠道教育经费的
投入（亿元） 各渠道教育的
投入构成（%）
总计 3849 100．0
1．预算内教育经费 2086 54．2
2．各级政府征收用于教育的税费 284 7．4
3．企业办学校教育经费 136 3．5
4．校办产业、勤工俭学和社会服务
收入用于教育的经费 57 1．5
5．社会团体和公民个人办学经费 86 2．2
6．社会捐、集资办学经费 114 3．0
7．学费、杂费 595 15．5
8．其他教育经费 491 12．7
资料来源：全国教育经费统计数据
表2。1995-2000年财政预算内义务教育经费和义务教育阶段学杂费增长情况
1995年 1996年 1997年 1998年 1999年 2000年
义务教育经费投入比上年增长% 27.78 20.53 8.39 17.41 9.64 10.16
预算内经费投入比上年增长% 16.08 19.24 11.86 18.82 14.72 14.38
学杂费收入比上年增长% 35.09 25.30 19.12 29.27 11.73 16.87
资料来源：由《中国教育经费统计年鉴》1994—2000年相关数据计算得出。
其次，中国义务教育具有明显的地方化特征。在义务教育行政和财政体制上实行“分级管理”的地方负责制。中国教育行政和财政体制的另一个特点就是随着20世纪80年代的渐进改革措施的实施，中国结束了“中央集权管理体制”实行了“地方分权管理体制”。基础义务教育管理也由“中央负责管理”转变为“地方负责、分级管理”体制。这就形成了我国政府义务教育经费分担方式地方负担为主的基本特征，中央政府只提供少量的补助。也就是义务教育财政供给的地方化。
中央义务教育经费在各级政府中的分担方式，是义务教育财政体制的重要内容。 在《义务教育法》中，对各级政府义务教育经费的分担责任没有做出明确规定。该法第十二条对政府的主要规定是：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”“国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”这里只是规定各级政府的共同责任，没有对每一级政府的责任作出具体的规定。第八条规定：“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。”但“地方负责，分级管理”中地方负的是什么责任，管理的是什么内容，没有很具体的说明。教育经费是实施义务教育的首要条件，可以认为地方负责的要求中，包含了对教育经费负责。根据一些典型调查表明，当前农村义务教育经费投入结构上存在着以下几个方面的特征：第一，从各级财政看，乡财政在发展农村义务教育中承担了主要责任。第二，农民的“合理”负担成为农村义务教育的重要支柱。第三，农村教育集资也是农村义务教育投入的重要来源。第四，农村中小学的学杂费是弥补教育经费不足的重要途径。
在整个教育经费负担结构中，由于中央政府只负责管理和负担高等教育的经费问题，而基础义务教育教育经费大多由地方政府负担。这就使得在政府所负担的义务教育经费中，中央和省级政府负担太少，绝大部分义务教育投入都来自县以下地方政府。相比之下，作为准公共产品和非义务教育阶段的普通高等教育，政府却负担了70％以上的经费。中国大学生人均国家拨付的经费近9000元，而小学人均国家拔付的经费只有530元左右，显得政府负担的义务教育经费比重更低。政府过于偏重高等教育而忽视中小学教育，这显然违背了义务教育的原则。由此产生较大的城乡和地区之间的教育差距和不平等，这主要体现在教育经费投入上。
1994-2000年全国义务教育经费和农村义务教育经费投入水平 单位：万元
类别
年份 全国各级各类学校教育经费总投入 全国义务教育经费总投入 全国农村义务教育总投入 农村义务教育总投入占义务教育总收入%
小计 占总投入% 小计 占总投入%
1994年 14166398 7826531.7 55.25 48552584 34.27 62.04
1995年 17708987.8 10000580.5 56.47 61914360 34.96 61.91
1996年 21269284.6 1205370.8 56.67 73894711 34.74 61.30
1997年 23887147.7 130655986 54.70 78866827 33.02 60.36
1998年 27722772.4 15339845.5 55.33 81198817 29.29 52.93
1999年 31538201.7 16818045.6 53.33 86207364 27.33 51.26
2000年 36274116.3 18526338.9 51.07 91997779 25.36 49.66
注：l998—2000年的数据中包含完全中学经费投入。
资料来源：1．《中国教育经费统计年鉴》(1994—2D00年)，中国统计出版社，1997—2001年版。2．(全国教育经费统计报表(综合报告))(2000年)，教育部财务司．2001年。
2000年普通小学生均经常性经费支出及生均预算内事业费拨款地区比较（单位：元）
生均经常性
经费支出 其中：
公用经费支出 生均预算内
事业费拨款 其中：
公用经费
全国 755．16 197．20 479．28 37．18
北京市 2851．61 852．24 1912．94 431．45
天津市 1611．04 387．08 1239．23 140．36
河北省 541．03 131．56 363．83 17．44
山西省 677．66 179．57 443．37 17．71
内蒙古 923．87 259．22 594．48 76．15
辽宁省 957．21 214．82 583．15 46．41
吉林省 982．26 285．17 567．09 38．76
黑龙江 1052．91 231．01 845．84 53．51
上海市 3498．12 905．46 2756．71 448．20
江苏省 976．82 214．92 587．03 27．23
浙江省 1444．78 428．84 782．64 72．26
安徽省 512．29 109．86 350．91 15．00
福建省 988．38 240．55 680．72 47．08
江西省 564．32 130．12 399．27 9．55
山东省 761．86 180．48 491．17 15．21
河南省 421．27 121．63 251．45 11．45
湖北省 537．21 144．06 288．57 9．54
湖南省 668．16 181．92 351．48 11．08
广东省 1228．83 459．78 609．14 82．17
广西 576．55 135．80 386．90 29．42
海南省 698．76 206．44 473．09 35．71
重庆市 654．20 133．55 368．56 20．68
四川省 627．73 148．72 370．19 17．22
贵州省 375．71 75．80 313．02 17．98
云南省 786．37 178．60 617．19 82．71
西藏 1161．49 302．46 1052．46 251．70
陕西省 444．73 106．46 322．46 8．77
甘肃省 516．81 118．47 402．12 31．58
青海省 843．96 194．34 730．93 100．67
宁夏 705．10 175．93 556．87 67．10
新疆 984．18 194．27 719．96 98．31
资料来源：《中国教育经费统计年鉴》(2D00年)，中国统计出版社，
在义务教育管理和财政的过度分权体制下，存在着义务教育经费基层化和民间化地方化的特征，这就使得由于各个地区经济发展水平差异所造成的教育投入差异也反映在义务教育投入上。这就使得各个地区的义务教育发展水平和教育质量以及学生教育付费状况产生很大的差别。中央和省级政府只承担极为有限的义务教育财政责任。由于贫困地区无力提供教育经费，产生了两个结果：一个是这些地区的义务教育服务的质和量都比较低，其次义务教育城更多地转移到了学生和家长身上。这种极为不均衡的城乡和地区义务教育差距违背了基础义务教育阶段的社会公平和公正性。
再次，就是存在着明显的城乡义务教育差距和城乡教育财政体制差别。城乡居民个人的教育经费负担有别是我国义务教育财政体制的另一特点。这是城乡二元社会结构和“城乡分治，一国两策”在教育制度上的体现。城市居民除了负担子女的学费和其他学校收费外。不再直接负担义务教育经费。农村居民除了负担子女的学费和其他学校收费，还要以农村教育费附加、教育集资的方式负担大部分义务教育基建费和部分事业费。这就造成城乡个人教育负担比重产生很大差异。
农村教育费附加是1984年《国务院关于筹措农村学校办学经费的通知》中提出的，《义务教育法》和《教育法》确立为法律规定。农村教育费附加的征收对象是农村居民的收入，由乡政府组织征收，征收比例全国没有统一规定、各省、市、自治区或以下各级政府根据当地义务教育经费状况确定。农村教育费附加与城市教育费附加不同，后者的性质属于流转税，不直接由个人负担，前者是要农民个人直接负担的。 城乡义务教育的基建经费来源，在《义务教育法实施细则》中作了明确的区分。该细则第二十条规定“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”按这一规定，义务教育基建经费城镇主要由政府负担，农村则主要由农民个人负担。这一细则出台以后，各地在义务教育经费筹措的法规中，大都采用了上述规定，对农村集资建校，《教育法》也认可其合法性。《教育法》第五十九条规定，经县级政府批准，乡级政府可以在本行政区域内集资办学，用于实施义务教育的危房改造和修缮、新建校舍。在农村义务教育的实施过程中，农民负担了新校建设和危旧房改造修缮的大部分支出，政府投入很少。义务教育财政体制在政府责任方面的效率损失最突出的表现是政府责任的转嫁。

表3 1998-1999城乡义务教育阶段财政预算内生均教育经费支出比较 单位：元
1998年 1999年
普通小学 普通初中 普通小学 普通中学
城镇 农村 城镇 农村 城镇 农村 城镇 农村
预算内生均经费 427.28 332.63 526.68 491.65 472.83 380.53 500.96 371.05
预算内生均事业费 416.04 327.33 517.68 483.95 460.02 375.36 487.92 366.26
预算内生均公用经费 50.39 24.65 75.62 47.56 52.33 26.06 70.45 31.80
预算内生均基建经费 11.24 5.30 9 7.7 12.81 5.17 13.04 4.79
公用经费占事业费% 12.11 7.53 14.61 9.83 11.38 6.94 14.44 8.69
资料来源：由《中国教育经费统计年鉴》(1999年、2D00年)和《中国教育统计年鉴》(1998年、1999年)相关数据计算得出。
已有的研究表明，城乡之间的义务教育无论在经费投入上成本上，还是在质量都存在着的很大的差异，如果具体到大中城市与县域城乡之间的差距，仅仅用统计数据还不能真实地反映现实的状况。城乡之间生均经费的差别以笔者调查的安徽含山县与深圳市相比就达到5倍的差距。在含山义务教育只需要500-600元/年，而深圳年生均经费就要4000多元，实际基础设施投入上的差距则更为显著。一些研究表明，城乡之间的义务教育差距在80年代有所减弱，但进入九十年以来存在着不断扩大的趋势。城乡义务教育不平等已成为义务教育发展中的一大障碍，城乡义务教育质量上的差距使得农民对义务教育投入的积极性受到极大打击和削弱。城乡义务教育之间巨大质量和投入上的差异，也是造成农民子女进城无法享受城市义务教育的主要原因。农民在家里接受义务教育只需要缴纳几百块钱，而到城市中就学却要缴纳上千，或数千元。这种巨大的教育质量成本和悬殊的经济差异，是造成流动农民进城，而子女无法接受义务教育的主要原因。

2． 流动人口接受义务教育决策

流动人口之所以选择民办打工学校作为其子女接受义务教育的主要方式。主要由三个方面的因素所决定的：首先是希望子女跟随自己进入城市，希望接受城市义务教育。其次是其支付意愿收到收入限制。下表关于流动人口子女失学和打工学校与公立学校收费比较的调查，反映了目前流动人口的在其子女义务教育选择上的主要取向。


转引自：吕绍青,张守礼，2001，“城乡差别下的流动儿童教育:关于北京打工子弟学校的调查”载《战略与管理》2001年第４期(95-108)
一项关于家庭收入水平与教育支付能力的研究表明：学校教育成本适当提高公立学校收费标准的建议有其合理性。但这与家庭教育消费倾向及家庭教育支出能力有关，不能超出经济发展和家庭承受能力。
根据世界银行公布的《世界数据表——1997》显示：
不同收入水平国家居民消费结构 单位：％
人均GDP购买力年价 合计 食品 住房 教育 卫生保健 交通通信 其他
1000美元 100 48 11 6 3 7 18
1千—4千美元 100 38 10 7 6 9 21
4千—1万美元 100 27 14 7 7 9 28
1万—2万美元 100 15 15 7 7 13 34
转引自：文新华、鲁莉、崔彦，“学校教育成本与家庭教育支出” 载《教育科学》2000年第3期

显然公立学校对于流动人口子女义务教育的收费标准和收费政策，已经大大超出了流动人口可支付能力和水平，已有的研究表明，流动人口的年人均平均收入只有2000元作用。即使以高标准计算，也就能够支付300元的子女教育经费。勉强支付民办打工学校的价格水平。这就使得中国义务教育的市场呈现出了与世界其他国家极为不同的现象。这就是基础义务教育不仅在高端出现市场化，而且在低端也出现大量的市场化行为。之所以产生这种现象，是与我国义务教育的非免费特征、教育财政地方化和分级属地管理体制相联系的。集中体现了义务教育财政体制的地区区隔，城乡之间的教育差距和不平等。
3． 城乡义务教育差距和高收费的分析
对于高收费现象，许多学者将其视为教育部门创收的手段，是教育部门利益化和市场化的体现，强调应予以取缔。笔者认为这种过于简单的认识和处理方法，可能并没有触及到事物的本质和扭曲的问题的核心本质，不利于问题的解决。
首先应该认识到教育质量和教育成本以及教育投入之间存在着紧密的关联。其次城乡之间存在着很大的教育质量差距。这我们只要比较一下农村学校和城市学校的设备状况、师资状况以及公用经费比例等各个方面的数据，我们就可以看出他们之间的差距远比我们从统计数据报表中得到的结果差距更大。这就使得进城农民子女在获得城市义务教育资源上，存在着很大的质量差异。这种质量差异是附着在城市管理体制中的福利，是城乡解除了流动限制、福利政策之后的，城乡福利差异最后的体现。由于城乡义务教育上存在着巨大的质量差异和成本差异，就产生了进城农民子女享受城市义务教育所带来的教育成本究竟要谁来支付的问题。
正是由于存在着义务教育属地分级管理的地方化政策，就使得异地农民进城所产生的义务教育的经费无法纳入流入地管理。流入地也无力支付这种人口聚集所带来的巨大的教育财政压力。转而通过市场化手段来吸纳资金，并限制流动农民子女进入公办学校就学，以减轻教育财政压力。
因此从以上分析，我们可以看到，义务教育市场市场化，高教育质量和高成本高收费、义务教育资源的短缺、教育部门利益、教育质量与成本差异和受教育者的付费能力过低等诸多问题都是通过中国特定的义务教育制度下发生作用的。其根源在于我国义务教育基础的落后、国家承担责任的薄弱以及教育体制转型所带来的一系列问题产生的。要解决这一问题，是需要经过长期的经济发展和国家有效的努力才能够改变的。目前首先需要所要解决的是解除由于城乡制度歧视产生的义务教育不同收费制度，并进而通过有效的制度措施，扭转和解决由于过度市场和地方化所带来的义务教育的不平等问题。

4． 总结和讨论：现行义务教育体制的主要问题
农村流动人口子女义务教育问题的实质在于城乡公共品供给上存在着巨大的差异。义务教育就是这种差异的一种体现。流动人口所在的公立教育机构向流动人口子女义务教育收费就在于我国教育财政体制决定了流动人口子女的义务教育职能由流出地负责。城市义务教育与农村义务教育在教育财政和教育质量以及教育投入上都存在着极大的差异。这就使得即使流动人口按照农村义务教育标准付费，也不能享受城市中的义务教育。城市义务教育的生均经费远高于农村义务教育生均经费，所产生的巨大鸿沟。阻碍了流动人口子女在城镇就学。因此需要从城乡关系的角度和基于现实制度背景条件下探讨现实可行的可操作的政策措施。

三、 小城镇流动人口义务教育的实证调研
1． 实证研究的目标和选点
已有的有关流动人口义务教育的大量实证研究，大都集中在大中城市中进行的。研究的主要焦点也聚集在流动人口和打工学校的分析上，相对忽视了对于小城镇和地方政府教育财政和管理体制的研究分析。本项研究因此把实证研究的主要视角集中在小城镇和地方政府教育财政和管理体制的研究上，以弥补现有实证研究之不足。本项研究分别对不同的小城镇发展中的基础义务教育问题进行了分析。调查点分别选择了两个。一个是沿海发达的，以外向型三来一补经济为主体的广东深圳市布吉镇，另一个是主要是靠自身腹地农村经济结构转型和农村工业化内生发展起来的浙江小城镇发展的典型，龙港镇。
2． 深圳布吉镇调研
布吉镇是深圳市龙岗区所辖的一个建制镇。位于深圳市中部，深圳经济特区北侧，布吉海关和沙湾海关将布吉与特区连成一片，南邻深圳市罗湖区，距香港仅8公里，是深圳市卫星工业城镇中距市中心最近的一个镇。布吉镇在经济规模和人口总量上都堪称“中国第一镇”。全镇总面积84平方公里，现有人口70多万，其中户籍人口仅为10万左右，现辖15个行政村、10个居民委员会。工业是布吉经济发展的支柱，大多是外资投资的三来一补企业，因此形成了一个巨大的外来流动人口。全镇现有工业企业1500余家，其中外商投资企业1000余家，民营企业400余家。累计引进外资超过100亿港元。在布吉，有坂雪岗工业区、秀峰工业区、南岭科技园等十几个较大规模的工业区；有华为、南和、力劲、科尔达、驰源等高新技术企业；有金龙羽、派成铝业、超力通等20多家较大型民营科技企业；还有新利公司、石化公司、天时印刷公司、雷盛德奎公司、当纳利旭日公司、亚洲兄弟公司等多家国内外知名大型企业落户布吉。
2001年底布吉镇国民生产总值GDP 47.6亿元；工农业总产值68亿元；税收15.88亿元；财政收入16亿元（以上均为属地口径）。“三来一补”业务工缴费结汇3.8亿港币；年末银行存款余额88亿元，贷款50亿元。出口创汇20亿美元；三级（镇、行政村、自然村）集体纯收入4.25亿元；人均分配收入9000元。
现有财力预算内收入15.88亿元，大致上国家财政拿走5亿元，上缴区财政10亿多元，镇财政提留10%，实际提留1.1亿元。预算外收入1.5亿元，来源包括外来人口管理费（约5000万元，人均260元），户籍管理费（约6000万元，蓝印户口1万元，红印户口再添1万元（第二年）），工缴费结汇留成（3000万元，占10%左右），国土基金等。外来人口管理费是每人每年260元，包括公安、计生、劳动、区政府以及镇政府各自的费用，2001年已经取消收费。户籍管理费也已经取消。因此，镇财政基本上是吃饭财政，没有决策权，绝大部分收入都被上级单位收走了。但是镇政府还要解决大量的流动人口所形成的各种城市公共品供给的职能。因此，在政府运行上，就存在着很大的矛盾。
2．布吉镇基础义务教育的基本状况和问题
外来人口子女的教育问题十分突出。现有的教育资源由于受到体制的限制不能适应教育市场的变化与需求。外来子女的教育主要依靠民办学校加以解决。布吉镇现有公办中小学校16所，其中初级中学和完全中学各1所，镇办小学4所，村办小学10所，在校中小学生17605人，其中本地户籍生7282人，占41.36%；外地户籍生10323人，占58.64%。（在民办学校中另有常住户口（蓝印户）生1521人）。各校共有教职工1083人，其中编制内教职工462人，占42.6%；聘请的代课教师621人，占57.3%。即使按原来并不十分合理的编制配备计算，镇公办学校正式教师缺编30名，聘请教师缺编177名。97年开办民办学校，现在有20所，估计学生总数要突破4万人。
在基础教育的供给机制上存在着很大的问题。这主要表现在基础教育的公共供给以户籍制度为基础，因此存在着严重的供给不足。由于公立学校不能满足外来人口的子女教育问题，因此外来子女的基础义务教育问题被边缘化，被排挤到国家正规的义务教育主渠道之外，由民间供给来获得解决。这就使得流入地政府处于财政的考虑在基础教育上采取着地区歧视和不平等。即使限制借读费的收取，如果没有相应的财政支持，外来子女的教育问题也还将更多地被排挤到民间教育市场解决。
地方办教育的责任和权力不相统一。与迅速发展的城市化和外来人口相比，教育发展及其缓慢和滞后。自龙岗区推行“购房入户”政策以来，大量的外地户籍生通过购买商品房而拥有了本地户口，这种现象在房地产业发展得如火如荼的布吉镇尤为突出。据统计，布吉镇在校常住户口生，1998年为6580人，到2002年为7917人，五年共增加了1337人。按区定的编制比例计算，布吉镇最少也应增加60个教师编制，而实际情况是，1998年布吉镇中小学正编教师473人，2002年462人，反而减少了11人，这是龙岗区近年未调整编制造成的。
制约教育发展的根本原因还在于教育经费问题和教育投入问题。区政府核定教师编制及教育经费核拨均以常住户口生计算，占布吉学生总数58%的非本地户籍生根本没有真正意义上的教师编制。编制少意味着财政经费少，编制外代课教师越多，镇村负担就越重。布吉镇公办学校外地户籍学生多，代课教师多，而市定的借读费标准低（小学800元/人•年，初中1200元/人•年），区给的代课教师补贴低（750元/人•月），“两多两低”加剧了教育经费的紧张程度。教育部门算过一笔账：1999~2000学年，布吉镇外地户籍生：小学6885人，初中1214人，维持这些外地户籍生正常教育的最低经费开支为23792160元，扣除区财政当年聘请教师专项补贴305万元及收取学生的借读费、杂费（小学910元/•年，初中1330元/人•年）7,879,970元外，镇、村办学单位垫付正常经费达12,862,190元，镇、村一级都感到负担沉重，村民意见很大。即使这样，由于财政主渠道拨款不足，镇村自筹资金能力有限，向外地户籍生收费又受到政策性限制，布吉镇生均经费仍远远低于全区、全市平均水平。据1999~2000年度教育经费统计报告，深圳市中小学生均经费8191元，小学4159元；龙岗区生均正常经费为7500元，小学3300元；而布吉镇分别为4830元和2604元，比全区还要分别低55.2%和26.7%。教育编制问题说到底是个教育经费问题。政府因财政能力不强而严格控编，学校因办学经费得不到满足而“争编”。缓解这一矛盾的关键，在于进一步解放思想，建立区、镇、村三级和学校社会多渠道投入的办学机制。
虽然现在实行基础教育改革、教育要以县级为主。但是在龙岗区八个镇的教育，还是下达到镇里管理，按照包干财政体制进行管理。教育每年的经费仅为3800万，卫生系统也只有2000多万元。不足部分需要镇区补足。这个规定与教育法直接相抵触。教育经费不应包含在包干预算体制内需要单项列出。
教育发展与城市化发展不相适应。教育体制改革滞后。布吉镇的教育发展相当艰难，目前有公立学校12所小学，中学15所。七年间只增加了一所。发展速度十分缓慢，但是即便如此每增加一个小学学位就需要教育经费1.5万元，中学要2万元。布吉镇中小学生的正常办公经费按照去年的测算，每个在校学生每年要4200元，初中7000元，高中9000元。按此计算中小学的这几年纯增量大约在2300人左右。如果按1.5万元计算，政府一级需要投资约5亿。即使按深圳市生均教育经费计算，需要正常经费要1.5亿左右。但实际上真正能够投入的不到一个亿。正常经费拨款不足5000万。教育经费的严重不足制约了公办学校发展。财政投入不能满足义务教育需求，布吉镇级财政并不能承担这样大量的财政支出要求。另一个方面，是体现在编制上，97年全镇镇办教职员工编制内仅为473人，去年为478人。六年只增加5人。学生数却增加了2万人。区编制办只按照长驻户口，仅仅计算常驻户口，也需要增加60人。在编制上也存在着严重的不足。
99年龙岗区调研，认为需要增加编制326人。现在公立学校的非常住户口生大约有2000多人。按照1500元/人、月计算。区镇各支付其超编教师费用的50%。目前实际超编577人。这些超编人员费用只能由镇政府承担。龙岗区标准十分随意，市教育局规定一个学生的公用经费220元/人年，初中420元/人年，高中680元/人年。教育公共教育经费由包干支出。现在龙岗区10个镇中只有一个镇能够满足常驻户口标准。同时教育费附加使用也存在着很大问题。按照预算布吉镇可以收到1100万元，加上市补贴接近5000万。但是布吉镇实际得到教育费附加只有200-400万元左右。今年开会说只给500万。2000年区委书记开了一个现场会，宣布布吉镇的教育费附加70%返还布吉，并且登在了2002年2号会议纪要上。但是去年坂田地税600万按20%返还，500万按照70%。结果造成镇村两级关系紧张。现在办教育是谁办得多，谁的负担越重。一般小学为例，由于严格限制收费，有没有教育财政支持，结果坂田村每年要给村办小学投入120万元。办学负担很重。村民对此也十分有意见。村里现在也有这种观念“不把小学搞大，搞好“”。搞的越大越好越亏，这就极大的影响了人们对教育投入的积极性。人均杂费学费固定每年1100元。假如按照市4200元生均经费计算，每接受一个就要多支付3000多元。即使按照实打实的非常住户口的教育垫资计算也平均要1200元左右。前年，布吉镇村小常住户口生比例28%左右，非常驻78%。教育投入采取以流入地为主的政策，造成投资意愿低。

如果对照深圳和宝安区相关政策，在布吉镇的教育经费差距就更为明显，他们的教育经费全部由区直接管理。特区内学校教师配置和公共经费全部按照在校生总数计算。宝安区，按照常户人口进行教育人员的正规编制，非常住户口生按照小学1800人/年，中学2000元/年支付。在财政分成上，也采取区别对待的政策，经济发达的镇50%，经济差的镇30%。龙岗区即使按照常驻人口配置也相差很大。按照中学来看，常住户口生布吉中学师生比例为1：14.8；龙岗区内最低的南澳乡师生比例仅为5.5；布吉镇小学师资配备1：15.8；最低南澳仅为8.9%。布吉镇学校管理人员配置5人。教育办需要管理28000学生，31所小学。南澳只有2所学校2000人。教育编制却有3人。
在城市化发展过程中，教育发展与投入的关系问题始终没有得到妥善解决。在小城镇发展过程中，存在着教育基础设施严重的缺口。这对小城镇的教育发展造成了长期和深远的不利影响。其表现首先是在城市化建设规划过程中，教育总体规划水准过低。以布吉镇为例，按照目前我国平均水平来看，小学阶段教育约占总人口10%，中学4.9%初中。义务教育人口接近15%左右。按照此人口比例计算，布吉镇的教育人口要9万人左右。实际义务阶段人口比例约在9%。总数约在5万左右。目前实际数3.4万距离测算数还有一定差距。也就是说还有即使不考虑费用问题，现有的公共义务教育资源也不能够提供足够的教育供给，还有约两万生还没有解决。这些生源不可避免地被排斥到公共义务教育之外，有社会民办教育补充。最近进行了一个针对布吉的房地产调查最后得出的调查结果是有新增住户78000户。估计不少于10万。估计增加人口25万人。另外违章建筑，私人房估计也有3-5万户。总共约有12-13万人。这些人口进入到布吉镇都需要增加教育投入。按照规划要求新住宅区建设每2000户左右就需要配备一个小学，5000户左右配备一个中学。由于正规文件没有出台，出台了群众也不了解。这些配套建设教育设施，是要无偿交给教育部门的。现在布吉镇几十个住宅小区建设工程项目，配套的学校只有4个项目进行。有一个项目3000多户没有配套学校，批准时有学校但是没有实施。即使是有配套学校的也没有配套设施，存在着配套不足的问题。造成这种情况与市区国土部门对于土地利用和开发的管理有很大关系。房地产开发以来，土地价被国土局拿走了，人口增加增容费也被区里拿走大部分。按照要求一个小区要拿30万教育基础设施建设，但是大多数发展商都没有做到。但是所有这些后遗症全部要有镇里负责。其次，即使发展商建造的小学，也是畸形学校，许多小学只有6000多平方米远没有达到人均面积的要求。小学生均占地按照要求要人均11-13平方米。小学要达到10000-14000平方米。所有收钱的单位都是上级单位。所有需要支付的项目都下放了。在这种体制下，基层政府很难办事办好。第三，这种缺乏严格规划管理的土地利用和城市化建设管理体制，对于城市化的可持续发展带来了极大的问题。但是现在即使有钱，也没有地方可以建学校了。越应当建学校的地方越无法建学校。土地配置使用规划与教育发展的冲突十分严重。其结果是严重影响了城市居民的生活和交通秩序，为满足城市化过程中的子女教育问题产生众多的民办学校，这些民办学校由于校址与居民区并不配套，结果造成在高峰时期，一百多辆校车进一步加剧了城市交通拥堵问题。
3．镇教育部门提出的解决办法和方案：缓解这一矛盾的关键，在于进一步解放思想，建立区、镇、村三级和学校社会多渠道投入的办学机制。一是区财政要成为教育经费来源的主渠道。除目前已明确的教育拨款外，以下三个方面还要进一步落实好：① 义务教育阶段的公用经费要按照国家《义务教育法》的规定由区财政统一列支。由于我区实行财政包干，市政府制定的学校公用经费标准很难落实，各镇也标准不一。建议依照特区内各区的做法，由区统一标准，区财政按在校生数专项核拨。② 缺额编制由区财政拨发包干工资解决。公办学校教师不足的缺额编制，建议按每月2500元/人的标准拨到各镇，用于支付招聘教师的报酬。③ 教育费附加应足额返还镇一级使用。鉴于义务教育阶段教育管理权已下放到镇一级，教育费附加的管理使用，也应返还给镇一级支配。我们要求全面落实区委区政府《布吉镇现场办公会议纪要》（深龙委[2000]2号）精神，将布吉、沙湾、坂田税所征收的教育费附加统一按70%返还我镇。二是镇村要努力增加对教育的投入。按照中学镇办，小学村办的分级管理原则，广开筹资渠道，重点解决好学校的基础设施建设投资问题。要教育广大干部职工和村民，教育是强镇强村之本，宁可目前困难一些，也要保证教育投入的逐步增长。三是提高非户籍生借读费的收费标准。目前我市、我区中小学生人均教育成本费远远高于周边地区，而我市制定的外地户籍学生借读费的标准（小学400元/人•学期，初中600元/人•学期），远低于广州市（1200~1600元/人•学期）、惠州市、东莞市（1000元/人•学期）的标准，外地户籍生的教育成本费不足部分，几乎全部转嫁到了办学单位。为减轻镇、村的办学负担，建议向市政府要政策，把借读费提高到小学1000元/人•学期，初中1500元/人•学期，使教育成本形成由国家主要承担，办学单位及学生家长适当分担的合理格局。

3． 温州苍南县龙港镇调研
龙港是一个典型的工商业为主移民城镇。1984年，龙港建镇之初只有6000多人，是由5个小渔村组成的。通过采取积极的小城镇改革措施，率先推出土地有偿使用制度改革和户籍制度改革，吸引农民自理口粮进城、自建住宅落户、自办企业发展，鼓励富裕农民通过自费进城集资建城的方式实现由农村向城镇的转移和聚集。到1986年，就有两省六县市的2万多农民进城办企业。就这样通过实行户籍制度改革，敞开大门欢迎农民进城，联合农民造城，吸引周边地区先富起来的农民离土离乡，自理口粮到龙港建房办厂，让农民也过上城镇的生活，从而迅速地集聚了人口规模，现城区12万人口大都是从周边地区搬迁过来的。其暂住流动人口所占比重并不很大，约有2-3万人左右。
富裕农民而非贫困农民是龙港得以吸引发展的对象。
建镇18年龙港打破了国家包办教育的格局，走出了一条人民教育人民办、大社会办大教育的新路子，实现了教育与社会经济的同步发展。至2000年，随龙港区域范围的扩大，全镇共有国立全日制中小学53所，其中高级中学2所、成人技术教育学校1所，初级中学11所，中心小学14所，完全小学25所，私立高级中学2所，私立职业技术学校、聋哑学校、体校各1所，私立初中、小学各1所。中学在校生19429人，小学在校生29865人。全镇中小学教职工2535人（不包括私立学校），其中中学专任教师898人，小学专任教师953人。中小学专任教师学历合格率分别为96.6%和96.3%，高一层次学历分别占中小学专任教师总数的34.6%和32%。99年全镇6－11周岁儿童入学率为100%，12－14周岁少年入学率为99.5%，16周岁完成率为97.9%。2000年第五次人口普查表明，全镇人口年龄结构已由年轻型向成年型过渡；少数民族人口有较大增长；各种文化程度相对拥有量有所提高。人口素质通过城市化发展得到较大提高。
教育成为流动人口进城落户的主要目的
龙港镇以前对流动人口都收费，每人每年48元，对于需要迁居的人口，也实行兰印户口的方式解决，收取数千和万元不等的城市增容费建设费。不过最近几年里，按国家规定，都取消了。不迁户口的办个暂住证一年8元。目前龙港登记的暂住人口大约25000，办证的有15000左右。龙港的人口管理也是这个新型小城镇所面临的主要问题。龙港从当初的几千人到现在的21万人，进城农民95%都是本县迁入的，主要是周边迁过来的。第一个要解决的是户口问题。户口当时收费几百块，包括城市增容费。当时有房子的也进来，没房子的也进来，户口管理比较乱，人找不到了（人迁走了，户口没迁）。后来1999年开始实行凭房产证迁户口解决了户口管理比较乱的问题。但凭房产证迁户口也存在一些问题：有的房子原来盖的没有房产证，造成一部分人迁不进来。总的来说，这样对公安局管理有利。外地来龙港打工的，按温州市标准分为绿、蓝、棕色三种，即1年的、3年的、5年的。居住满5年的，可以进行长住登记，但龙港这里还是不行，这里没有居住条件是不能迁入户口的。这主要由于在公共品供给上，无法满足迁移后的要求。龙港目前还存在着一定的移民歧视保护措施。可迁户口的条件为：在这儿投资30万元以上，以股权凭证可将家属的户口迁过来；大专以上文凭的有初级职称的，也可将亲属的户口迁过来。暂住人口主要包括以下几个部分：周边县镇人口到本地暂住，暂住的时间比较长；外省在这里专门打工的。我们印刷业由原来的790多家下降到400多家，受此影响，暂住人口今年大幅度下降。暂住人口随经济发展情况不同而不同。
原来迁入龙港主要为了房产和投资，但是由于个人再建的私房已经越来越不可能了。因此，迁移的动力并不在于其他了，而在于子女的教育了。由于龙港的教育质量好，苍南去年8000多人参加高考，考上的有6千多人，而其中龙港参加的有2500多人，考上的有2067人。农民很愿意将子女送到龙港读书，户口簿在本地的暂住人口子女上学需要缴纳3000元或者更多的教育集资款。符合条件的就可以迁，迁进来的就可以不交集资费。集资费用因学校的不同而不同。在本地上学的要本地户口，否则要交借读费，要拿到本地户口须购房。教育基金龙港镇原先有2000万，现在也不让收了，教育经费短缺更为严重。

基础义务教育投资在城市化建设中占有很大的比重
龙港镇近五年来镇财政支出的主要方向:
预算内: 单位:万元
项目 1997 1998 1999 2000 2001
支援农业生产支出 185.02 236.57 269.00 320.00 89.97
工业交通事业费 153.86 175.75 235.00 210.95
城市维护费支出 757.72 1069.50 434.00 845.88 1022.00
文教事业费支出 895.28 975.65 1145.00 2032.00 3426.93
行政管理费支出 63.96 353.90 304.00 440.00 446.43
抚恤和社救支出 106.22 131.00 252.93 544.45
其他支出 194.06 144.89 369.70

专户和基金 单位:万元
支出项目 1997 1998 1999 2000 2001
环境卫生管理支出 336.00 80.37 201.00 572.00 600.82
城建建设投资 1800.00 3790.00 4921.00 6806.00 1570.00
水厂投资 905.00 1567.30 1802.00 1630.00 252.00
外滩工程 375.00 772.59 550.00 420.00 470.00
教育基础投资 1725.00 2498.02 3281.00 7520.00 5236.00
农林水投入 306.00 1399.00 932.00 1393.00 1471.00
行政管理支出 662.00 703.26 1384.00 1871.00 1790.00
计划外生育费支出 505.39 444.00 394.00 332.00
资料来源：龙港镇财政分局提供

在龙港镇的城镇化过程中，教育投资是在所有投入中占有很大的比重。由上表我们可以看出，在小城镇的建设过程中，教育投资的分量很重，发展优质的义务教育需要大量的资金投入，但是小城镇无力发展，即使在温州龙港这个依靠富裕农民进城建立起来的得小城镇，也存在着极大的教育投入瓶颈和投入资源不足的问题。这就很自然地形成了依靠收费来发展教育的地方性政策。这种政策对于已经富裕起来的农民相对来说，使乐于接受和可以承受的。但是对于贫困农民来说，就成为了巨大的经济负担。2000年龙港镇就有一个贫困学生由于无力支付学校的催款，而上吊自杀，并引发的浙江省政府对于龙港镇的调查和处理。可见，小城镇义务教育发展的两难境地。

4． 总结和讨论：不同类型城市化中义务教育发展
小城镇流动人口义务教育问题不同于大中城市中的义务教育问题。小城镇义务教育发展的主要问题是教育发展和资源匮乏的矛盾。而大中城市的义务教育问题主要的不是资源短缺的问题，而是资源配置的问题。在不同的小城镇发展中，其由于城市化的方式和吸纳人口的差异，其流动人口子女义务教育问题也是有所差异的。像深圳布吉镇作为外发类型的小城镇，其义务教育发展的主要问题在于经济发展所带来的财政税收，并没有反映到社会经济发展的要求上来。上级行政单位的掠夺和僵化的教育管理制度是其发展义务教育的主要障碍和问题。温州龙港镇的内发型小城镇，其教育和城市化保持着比较均衡的发展，但是对于贫困的流动人口仍然缺乏有效的政策支持。

四、 现行义务教育制度措施失效的制度博弈分析
1． 对义务教育财政短缺的制度博弈分析
义务教育经费短缺问题是一系列制度安排和制度博弈的结果。由于教育财政存在着极大的“模糊空间”，它的产权也就是教育在分级财政体制中的责任很不明晰，这就造成资源管理的很大漏洞，造成教育财政责任的逐级推诿，有限教育资源的极大浪费和对老百姓利益的侵犯。正是在这种权利模糊的状态中，学校相对于政府、学生家长相对于学校在互动中往往处于弱势，其主张权利的能力不足，不能在权利安排过程中使制度博弈的趋势向自己有利的方向发展。在学校、乡村政府和农民家长之间的互动中，尽管有一定的制度性框架，甚至某些制度是非常清楚的。但是，如果制度是可协商的，同时又没有足够的权威和力量来保证权利的实施，相关方在行使权利时权利的排他性是弱化的，就容易造成相关方对权利的侵犯。在乡村政府、家长以及学校之间也容易出现这样的现象。因为，在他们之间，尤其在政府与学校之间，在政府与乡民之间存在着管理上的关系，一般的情况是上级控制着更多的资源，而使下级的排他性能力比较弱。这也就是税费改革前在这三者间经常出现经费挤占和错位现象的根源。政府挤占和挪用学校的资金，向农民进行非法摊派，而学校也通过学生向家长收取各种费用。正是在这样的互动过程中，农民和弱势群体常常成为被侵犯和牺牲的对象。
农村义务教育经费不能满足的制度博弈分析
从逻辑上讲，义务教育不能得到满足，并不是国家本身没有财力，而是财力的配置方式问题。资源配置的政治经济学原理就在于承认国家和部门作为国家利益代理人作为经济理性人，有其自身的利益追求动机，这种利益追求通常会对其履行其代理人的公正角色产生干扰，它通常是将其自身的利益而不是公众的利益作为其解决问题的首要目标。应该看到义务教育经费之所以不能够得到满足是一系列制度前提下，多重博弈的结果。
（1）在中央层次之间的部门博弈上，是教育部门与基础建设部门之间的博弈，博弈规则受制于领导行政期的短期偏好。由于中国尚处于由计划经济向市场经济转型过程中，传统的计划经济模式依然起着十分重要的作用。政府公共预算安排首先是满足计划经济体制下的基础设施建设要求。而基础设施建设存在着预算软约束，投资过大，并且形成了一个极大的专业性的组织部门和利益集团，并极易符合领导人的偏好。故此很容易造成规模过大，相对抑制了其它公共品服务的投入水平，挤占了教育资源。
（2）在教育部门内部之间不同等级教育系统之间的博弈，是高等教育、中等教育和初等教育部门之间的博弈。其博弈规则取决于各方的力量和各个部门在当时的地位。基础义务教育经费不能得到满足现有教育资源不能得到有效利用的原因就在于教育资源配置上存在着头重脚轻，高、中、初等义务教育投入比例结构不合理。其内在逻辑在于国家主要负责高等教育。高等教育在教育系统中相当于企业系统的大中型国有企业。如果一旦放开必然要求高等教育的社会化和民办化，相应地就要求教育的开放化和民主化。因此，高等教育的财政供给是与意识形态的控制相联系的。这就是控制的代价。其次，它也是与教育部门本身的利益结构和评价机制密切相关的。在组织方式和决策地位上，高等教育相对于基础教育都具有十分强的组织谈判能力。农村义务教育虽然数量多和面广，但是很难形成足够的组织谈判能力。教育部门的（高等院校、城市重点学校、省重点学校）资源配置优先向与其行政政绩密切相关的短期效绩部门和领域倾斜、本部门利益的优先满足（教师工资满足优先于办公经费）。
（3）在地方层次上的博弈，则是政府行政部门与地方教育部门之间的博弈。博弈规则也取决于于地方官员的政治偏好，如稳定和政绩等。故此，同理在本地资源配置上，也是行政部门工资优先于教师工资，造成教师工资的拖欠和对教育资金的挪用和挤占。地方向教育部门安插富余人员，通过教育系统来施行强制性的收费等等。
（4）地方政府系统内县乡两级政府之间的博弈，县级政府将责任推到乡级政府。
（5）教育部门学校和农民之间的博弈，在“义务教育”的国家强制政策下，利用收费满足自身的需要和要求。造成农民子女的辍学和农民教育负担过重。
因此，我们首先要在制度结构上，限制和制止政府权力把对于自身利益的追求摆在满足大众利益需求之上。需要在政治结构上和决策机制上，限制和制约这种对于公众利益的忽视和侵犯。从目前看来，我们尚缺乏这种有效的制衡机制，虽然我们制定了在2000年达到教育投入占GDP的4%，但是只达到了2。78%，人民代表大会并没有对此进行质询和审查，并执行相应的政策措施。
从上面的分析来看，要扭转农村义务教育经费困境的出路只能是从中央政府做起。只有中央政府真正担负起其应有的责任，义务教育经费问题才能获得解决。

2． 流入地负责制的制度博弈分析
在现代社会中，教育已经越来越成为社会事业中不可缺少的组成部分，虽然，教育经费的资源渠道还存在着不同形态，如，政府、社会和个人等等，传统意义的私立学校也是指教会或者私人办的学校，但是，当前许多国家的私立学校，政府也有不同形式的投入，包括定向资助和补助等，政府投入教育经费并不等于政府直接办学，而传统意义的公立学校也在越来越多地从政府拨款以外获取经费资助。因此，仅仅根据隶属关系分为私立或公立学校，已经不太适应现实的情况。因此，有的专家明确提出：所有的教育都是公共事业，这是对传统意义的公共教育概念的扩展。
在制度层面，需要更富有弹性和面对现实的外来人口管理制度创新。我国现行义务教育体制实行的是分级办学分级管理，基础教育由县、乡负责。这就明确规定了适龄儿童少年应在户口所在地接受九年义务教育，所需教育经费由当地政府负责筹措，当地政府也只对本地学龄儿童少年的普及九年义务教育负责，没有义务也不会去管外来儿童的“普九”。由此看来，现行义务教育体制是同陈旧的户口制度相适应的，是以城乡分割、区域封闭为基本特征的。这种教育和社会体制使流动到城市的农村人口完全被当作廉价劳动力，且是暂时的劳动力，用完即被打发回老家，根本不被当作城市社会的一员，因此他们在城市里的种种社会性需求都被无意甚至有意地忽视。随着在城市就业和生活的稳定性增强，外来劳动力子女的出生或者随迁是一种必然的也是合乎情理的现象。因为城市学校的高额收费使多数家庭不堪负担，于是，家长不得已而诉诸于非体制行为。这种情况说明，义务教育体制的城乡分割落后于社会需要，不能适应城乡关系在改革中急剧变化、人口城市化过程加快的社会现实。这种状况不改变，势必使城乡关系更为紧张，使城乡差别凝固化，更严重的是会使流动农民及其后代，这一极具活力的群体，感觉到城市和现代化对他们的排拒和不公，他们对改革，乃至对政府的认同会削弱。因而，政府在处理这一问题时，不应仅仅立足于城市的利益，而应更应关照处于弱势的流动农民的利益。只有不断地把他们纳入城市，中国的现代化在物质上和精神化才是可持续的、健康的。
二元社会结构与教育的不平等，在教育上的不平等是城乡不平等结构中最主要的部分之一。在以往的城乡差别分析中，我们往往忽视教育差别和其产生的制度壁垒作用。只有到今天当我们放松的户籍制度等一系列城乡壁垒措施之后，才发现吸引、制约和影响农民进城的一个最重要的因素并不是别的，而是教育。
在城市的教育是作为公共品基本上采取以社会供给为主的，而在乡村基本上的自足供给。因此他们在供给机制上和资源量上都存在着极为显著的差别。当农民进入小城镇和城市中后，其最重要的一个目标就是要让子女享受一个很好的教育，以后脱农成为一个城市居民。但是，这种大量进城也造成城市教育公共品供给不足的严重问题。由于在城市教育资源配置主要是通过政府公共品供给的，个人只承担了其中的一小部分。同时，城乡教育在教育经费上和生均经费上存在着很大的差异。因此，当农民子女由乡村转移到城镇后就存在着由于城市人口增加所带来的教育公共品需求增长和相应的财政负担，究竟谁来承担的问题。
目前主要有以下三种解决方案：
1． 保持城乡教育差异和不平等。制定教育壁垒政策，缓解城镇地方政府的财政压力。许多地方是这样做的。但是，在有些地方与国家法律相抵触，比如义务教育法。这样还会降低和阻碍了农民进城意愿。抑制了城市化进程。壁垒主要有两种方式：其一是居住和身份壁垒。另一种是政策壁垒，提供低质教育。
2． 另一种就是教育的社会化，也就是发展民办教育。教育大家办，实行教育资源和质量供给的市场化和差异化。，国家把这个包袱甩给了社会，由进城的农民自行购买解决。这也存在着与义务教育法相抵触的问题。
3． 扩大教育资源，实现社会融资方式，扩大教育规模和保证基础义务教育的教育质量低限的前提下，开放教育市场。
以上三种方案，在实际的城市化过程中，都是普遍存在的。各个地方政府都在使用各种办法来解决这种现实存在的冲突和矛盾。总的来说，不外乎两种一种是堵，另一种是疏导。相对而言，第三种办法更为可行，但是不论是哪一种方案都不能实现我们在义务教育法所提出的公平性和平等性的要求。与教育法存在着一定的抵触。这是现实存在的问题，需要我们正视和妥善地加以解决。相对于地方政府而言，其选择的只能是在现有体制下和自己的能力范围内使这一问题得到缓解，并不能使问题得到彻底的解决。正如我们在上面所看到和提出，产生这一问题是与我国的教育管理和分级财政体制相联系的。因此，解决这一问题还在于制度创新。
已有的“流动人口子女义务教育”政策条例，虽然规定了流入地政府负责流动人口的义务教育，但是并没有规定究竟是哪一级流入地政府负责，这就使得这一政策并没有落实的立足点。以深圳布吉镇为例，镇政府根本无权配置教育资源，也无独立的财权和事权。这就使得该项政策无法得到落实。同时，布吉的流动人口很大程度上也是深圳二线关所形成的结果，因此仅仅要布吉镇承担流动人口的义务教育问题也具有很大的缺陷和不合理性。要使得流动人口子女义务教育流入地负责政策得到有效的落实就必须明确提高地方政府的行政层级。使之责权相符，并提供必要的财政支持。

3． 小结：制度和政策设计与政策制度实际效果

国家需要制定一个统一的关于外来人员子女的就学政策规定，并且这要与教育体制改革尤其是教育财政供给机制的改革联系起来进行。需要采取现实可行的各种措施，鼓励和规范民间办学行为，建立相应的法律来管理规范保证各方的合法权益。通过开放教育市场，破除教育部门的垄断，鼓励教育竞争政策来促进全民办教育的教育多元投入体制的建立。采取积极的财政金融政策鼓励和促进地方政府民间组织个人兴办各种类型的教育机构。建立规范的社会教育有效管理机制和评价体系。加强学生家长和教师社区对学校教育的参与与管理。采取各种措施保障和增加教育投入的增长，制定性的教育税收政策和重新划定经济社会增长与教育发展投入。需要理顺对各级财政尤其是基层财政对教育财政的投入，改革教育投入体制，按照现居住人口的实际数量配备教育资源和教师数量。将教育投入资金与其他财政资金分立账户，防止其他政府资金对教育资金的侵占和挪用。一些城市也相继推出了一系列地方性政策，改善这一问题。如北京市就提出了到2005年，北京市学龄人口将大幅度减少，2005年以后，初中入学人数将降到10万人左右。与此同时，北京的财政实力将不断得到提升，这就给延长义务教育年限创造了条件。刘淇表示，北京要力争在2010年使全市分期分批逐渐实现12年义务教育，2005年新增劳动力的平均受教育年限要达到14年以上。在使北京孩子享受更多教育优惠政策的同时，外来人口子女的教育问题也将得到妥善解决。北京市提出要将外来人口子女教育要纳入各区县的管理范围，并要求各区县必须要做到“服务好、管理好、总量控制住”。超级大城市的财源丰富，解决这一问题并不太难，北京市已经宣布免收各种选杂费，北京市为此付出60多亿元。这在一些地方的小城镇和小城市是不可能的。财税向大中城市和集中还会在进一步拉大城乡之间的教育差距。需要中央政府采取积极有效的财政措施，采取类似韩国的优先倾斜贫困地区和部发达地区及贫困人群的教育发展政策来纠正这种由于经济不平等和地方财政不均衡所造成的教育差距和教育公平问题。如何利用好伴随着城市学龄人口减少，城市教育资源过剩和农村教育资源不足的问题应成为国家进行宏观教育资源调整的主要目标之一。
国家所有制定的改善流动人口义务教育的政策措施，都需要考虑不同利益群体之间的权利和责任平衡的问题。在目前中国的等级行政体制下，首先需要关注的是基层政府部门的权利和责任的平衡问题，特别是要理清多级政府分级财政体制下的各级政府责任问题，制止上级行政单位对下级政府的行政权利支解、垄断和推卸责任，使之成为真正具有行政和调控责任与权责相平衡的机制。现有的流入地负责政策之所以无法落实，其根源就在于过低的负责制，使地方政府权责不平衡，影响了政策的有效实施。需要提高流入地政府负责的层次，将其提高到省市层次来负责。

五、 义务教育发展的国际经验
1． 发展中国家义务教育发展的历史经验
自从欧美国家率先于19世纪下半叶开始普及初等教育以来，义务教育已经走过了百余年的历程。今天，当人类迈入21世纪之际，全球192个国家或地区中已有170个宣布实施义务教育。世界各国在普及义务教育过程中，曾遇到过种种困难与挑战，其中最棘手的问题就是义务教育投资，主要涉及义务教育投资制度、教师工资制度以及特别扶持制度等三大方面。各国在长期实践中逐渐积累了经验，并形成了各自的具有丰富内涵的义务教育投资体制。在义务教育投资上和分担比例上，世界各国从他们的发展过程中探索出了很多有益的做法，同时也总结出了不少规律性的经验解决教育发展中的资金问题。一个多世纪以来，西方主要发达国家经过不断探索和实践，各自建立起了适应本国国情的义务教育财政转移支付制度，较好地解决了这两个问题。义务教育经费应由政府提供财政负担，非义务教育应由政府财政和受教育者和其它市场渠道负担，不同级别和类别的非义务教育，政府和市场负担的比例，应视该种教育“公共产品”或“私人产品”性质的程度而定。这是规范的选择，不同教育的提供和经费负担，还受一国的文化历史传统和经济发展水平、财政收支水平的影响而存在差异。
他们的主要经验主要表现在以下几个方面：
1． 基础义务教育发展的资金来源和分担比例以及是随着经济发展过程，而不断变化的，不是一成不变的。与此同时，任何一个国家，教育投资的重点都不是一成不变的，教育经费在各教育阶段的分配比例有升、有降。经常是随着社会的进步、经济的发展和教育事业的发展而转移。因此，对这种比例关系应作历史的考察。
从日本的义务教育发展的历史演变过程，我们可以看到这种变化过程。在明治初期：由于当时的经济发展水平低，盲目把教育看作是个人的利益，在谁读书谁花钱的原则支配下，小学校的经费原则下由学生家长负担，即靠学费来维持。到了明治13年(1880)根据修改的教育令，小学校的经费原则上由地方的市镇村负担。从新开始小学归市镇村管辖与设置。这就是所谓由设置者负担的原则，这种情况一直继续到1960年。 日本的公共教育费负担率，自1960年以后，国家和地方各自负担50%左右，显示出中央与地方负担相结合的原则。这种分担关系与日本的教育行政制度是一致的，即中央集权制与地方分权制相结合。日本一向重视基础教育和义务教育，义务教育一直是日本教育投资的重点。无论是战后初期日本经济崩溃、百废待兴的年代，还是经济恢复、高速增长时期，或者是经济低速增长的不景气时期，日本政府都坚持把教育经费的50%左右投向义务教育。因而日本很快就普及了九年制义务教育，巩固了义务教育的成果，进而发展了后期中等教育和高等教育。
从日本公共教育费负担关系变化的历史来看，总的趋势是国家呈渐增、地方呈渐减的态势；在地方负担的教育经费中，都道府县渐增、市镇村明显减少；60年代以来，稳定在国家、地方负担各占一半；地方负担中，都道府县占30%、市镇村占20%。上述的态势表明：日本从国家的角度逐渐加强教育投资中，国家对教育的投资中采取了国库负担制度、国库补助制度以及地方交付税制等。这些制度既保证了义务教育制度的落实，又提高了经济落后地区的教育经费之不足，平衡了地方教育财政开支。下表以日本为例简单地描述一下义务教育转移支付制度的变迁过程。日本义务教育的发展始于明治维新，可以划分为三个阶段。义务教育的目标、经费来源和管理模式在每个阶段各不相同，由此决定了义务教育财政转移支付形式的发展变化。
日本义务教育财政转移支付制度变迁
发展阶段 义务教育目标 义务教育经费来源 义务教育管理模式 义务教育财政转移支付模式
第一阶段
（明治维新——一战） 扩大初等教育 地方税（固定资产税）、教育费附加 地方管理
中央监督 地方政府负担义务教育经费
第二阶段
（一战——二战） 提高初等教育质量 地方税、国库支出金 强化中央
政府管理 以专项转移支付（国库支出金）为主
第三阶段
（二战以后） 延长义务教育 地方税、国库支出金、地方支付税 强调地方自主性 专向转移支付与一般性转移支付（地方交付税）并重
资料来源：刘泽云，西方发达国家的义务教育财政转移支付制度《比较教育研究》2003年第1期
2． 在义务教育发展过程中，一般的规律是国家所承担的比例随着经济发展逐步上升。中央和省级政府逐步成为投资主体。
西方发达国家现行的义务教育财政转移支付制度并非一蹴而就，而是经历了不同的发展阶段，理解这一历史过程对于发展中国家的制度选择具有特别重要的意义。美、法、德三国在19世纪末推行义务教育之初，也曾将义务教育公共投资的责任全部交给基层的当地政府。这种低重心的投资体制使得当地政府不堪重负，严重影响了义务教育的普及进程。后来，这些国家同日本一样，都逐步加大了中央和地区政府的投资责任，提高了义务教育财政的重心。研究表明，不少国家在实施义务教育的最初阶段，即19世纪末和20世纪初，也曾采取过由地方当局独立开征教育税的方式筹措义务教育公共经费，但由于其具体操作上有一定难度，以及在二战结束后的半个世纪以来，义务教育已愈发成为各国的一项非常重要的公共事业，因此在当今世界，大部分国家多采用第一种筹措经费的方式，即将包括义务教育在内的公共教育经费直接纳入各级政府的年度财政预算之中，从而使教育财政成为政府普通财政的组成部分，使义务教育公共经费全部来源于普通税收。美国、法国、德国、日本在19世纪末推行义务教育之初，都曾将义务教育公共投资的责任全部转嫁到基层地方政府。当时出现的普遍问题是，这种低重心的投资体制给基层地方财政造成沉重压力，甚至使地方财政长期处于贫困状态，而义务教育的推进则困难重重。面对困境，各国采取的对策是适时调整和改革公共投资体制的内部机制，加大中央和高层次地方政府的投资责任，使政府投资主体的重心上移。总的趋势是义务教育公共投资主体从原来的三级行政当局上移至一级或二级行政当局，使中央财政和州、省、邦等高层次地方财政在义务教育公共投资中负有主要责任，成为投资主体。

3． 重视基础教育和义务教育的投资，科学地合理地调整教育经费分配结构。教师工资由中央或较高层次地方政府承担
以日本为例，日本一向重视基础教育和义务教育，义务教育一直是日本教育投资的重点。无论是战后初期日本经济崩溃、百废待兴的年代，还是经济恢复、高速增长时期，或者是经济低速增长的不景气时期，日本政府都坚持把教育经费的50%左右投向义务教育。因而日本很快就普及了九年制义务教育，巩固了义务教育的成果，进而发展了后期中等教育和高等教育。
在世界各国，教师工资历来是义务教育公共经费的最主要支出，一般达到政府公共投资的80%左右。许多国家在实施义务教育之初，曾将义务教育视为基层的责任，并将教师工资经费的支付责任也一并交给了基层地方政府。这种作法不仅给地方财政造成很大负担，而且无法切实保证教师的工资。为解决这一问题，各国相继调整了教师工资的管理筹措体制，采取的基本办法是将保障教师工资的责任上移或适当集中，由中央和高层次地方政府分担主要责任。
在法国、泰国、韩国、埃及等国，均将义务教育教师工资全额纳入中央财政预算，由中央财政独立负担。日本的国立学校教师工资全额由中央财政独立负担，地方学校教师工资由中央和都道府县财政各负担一半。德国和印度义务教育教师工资全额由州或邦财政独立负担。美国教师工资虽然由地方学区支付，但由于地方学区经费的半数以上来自州政府的财政补助拨款，故实际上教师工资是由州和地方学区共同负担的。
研究认为，实行集中或比较集中的教师工资管理体制，教师工资由中央和高层次地方政府承担，不仅切实保障了教师工资的发放，而且能在全国或全省范围内为义务教育教师创造一个大体相当的福利条件，从而保证教师队伍的稳定。
4． 充分关注处境不利地区和群体的义务教育
义务教育就其性质而言，是一种以国家强制力推行的教育，其宗旨在于在一国范围内实现基础教育基本均衡的发展，并为全体适龄儿童少年提供较为平等的受教育机会。据此，各国在长期实践中，形成了各自针对处境不利地区和群体的特别财政支持制度，主要包括以下三项基本措施：
第一，国家实施免费义务教育，即义务教育的全部费用支出均由政府公共经费承担。这一措施使义务教育为全体适龄儿童少年，特别是为处境不利儿童少年提供了接受教育的平等机会，使教育成为一项全体民众均能享受的基本的公共服务。当一国的财政能力不可能承担全国范围内的免费义务教育时，一些国家的免费义务教育首先从经济落后的处境不利地区开始，并遵守社会贫弱阶层优先，初等教育优先的原则。如1984年韩国将实施9年义务教育写入了修改后的《教育法》。由于教育经费不足，韩国实施9年至义务教育采取从初一向初三年级分步实施，从海岛、农渔村、山区、矿区向郡、小城市和中等城市发展，最后是大城市。至今6个大城市的义务教育尚未完成，汉城市仅实施到初中一年级，大城市的孩子上中学主要还是施行交费上学的原则。此外，韩国为了保证经济不发达地区教育发展所需经费，1967年制定了《岛屿、僻地教育振兴法》。该法规定国家要优先保证岛屿、农渔村、山区、矿区等艰苦地区实施义务教育的经费。优先解决学校用地、教室、医务室和必要的设施、设备、教材、教具，并为教师提供住房和艰苦地区津贴补助。地方政府还要为这个地区的教师提供进修机会和所需要的进修经费。正是由于韩国采取了积极的财政政策和用立法的办法解决初中等教育经费，尤其是确保艰苦地区实施9年至义务教育的经费，使韩国的教育在全国各地得以均衡地发展。
第二，国家建立有效的政府财政转移支付制度，帮助处境不利地区达到一定的义务教育财政水平，以使义务教育能够在不同发达地区得到较为均衡的发展。
第三，国家为处境不利的贫困学生就学提供直接财政援助，主要包括设立政府助学金，免费提供课本和学习用品以及交通、午餐补助等。

5． 立法是保障教育经费的最根本保证，此外还需要有具体的实施意愿和配套措施。
健全各种法制，以立法保证教育投资和教育经费的合理分担与分配。是各国在保障教育经费上的普遍做法。以日本为例，日本素以法制健全而著称于世。在教育财政上也是如此。日本在教育财政方面，有《地方财政法》、《地方交付税法》、《义务教育国库负担法》、《市镇村立学校教职员工资负担法》、《私立学校振光法》等。根据这些法律，还制定了各种财政制度和补助措施。总之，靠各种立法，保证了教育投资的顺利进行，也保证了教育经费的合理分担与分配。
但是，仅仅立法并不足以保障法律的有效实施，还需要转化为具体的执行策略和政策措施，否则还是一纸空文。在这方面印度有着极为惨痛的教训。1910年，印度国大党和穆斯林联盟分别作出了决议，呼吁实施免费义务初等教育。及至1917年，印度第一个初等教育法-------《孟买初等教育（县市）法》得到通过。到1930年，印度通过的各种地方初等教育法共有12个。在殖民地时期，印度初等教育的普及有过发展并形成了一定的高潮，如在初等教育法颁布后的一段时间和甘地的基础教育运动发起之后。但纵观这一时期初等教育的整个发展，普及程度不高，巩固状况也不令人满意。原因何在？可以认为，问题的关键主要不在有无初等教育法，而在于初等教育法是否真正受到重视。印度殖民政府在教育方面重视高等教育、中等教育而忽视初等教育的政策，是初等教育难以得到普及的主要原因。
独立至今，印度政府已颁布过三份国家教育政策。然而，政策的制定与颁布，只有在得到全面的、真正的贯彻时才会起到他们应有的作用，才能真正指导教育的改革与发展。正如一位印度教育学者在分析评价印度教育政策时所指出的：“关键的问题是：我们是否真正在方法、政策和实施水平上为重建教育做出了努力？”印度政府在评价实施1968年教育政策时，在肯定取得成就的同时，认为：“1968年政策中体现的总纲并没有转化为具体的执行策略”，结果，年复一年累积起来的入学、教育质量、数量、效益和财政支出等问题，已经成为需要迫切予以解决的巨大问题。”

6． 建立规范的义务教育财政转移支付制度，是解决一国义务教育经费总量不足和地区发展不平衡问题的主要措施。以美国为例，就是在州政府的层面与联邦政府的层面分别建立生均经费的平衡机制，以缩小各州与各学区间生均经费的差距。

7． 通过改革政府与学校的关系，再造教育资金管理使用制度的微观机制。通过增加学校权力，增强学校经费使用的灵活性，改变经费支出结构，加强经费与学校绩效的联系，提高教育经费的使用效率。

2． 美国流动人口义务教育制度设计

1． 造就平等的、公平的教育机会。美国基础教育财政的不公平主要表现为两种形式：（1 ）学区的房地产价值越高，其生均教育经费就越高；（2 ）房地产价值低的学区（贫困学区）反而抽取较高的用于教育的房地产税率。为保持学区之间财力的相对平衡。按照不同指标来确定转移支付的力度。按照经济发展、财产、人口、贫困状况和支出结构等36个指标对贫困学区进行财政补助，使其能够达到一个平均的教育质量水平和相应的财政支持。每年的年度预算在7月确定下来。转移人口也按照相应的比例配置教育资源。
2． 州政府教育财政问题属于州政府的职责。如果公民不能得到应有的教育机会和平等的教育质量可以控告州政府。通过明确政府责任，并通过相应的法律下来。使得各级政府在义务教育责任得到明确。
3． 转移支付包括两个方面，联邦政府按照项目进行的转移支付和州政府在平衡教育资源上的转移支付。所有的教育财政状况都在十分明确、公开和规范的会计和审计制度下运行的。
4． 由于人口流动所形成的教育资源配置上，通过生均经费的转移支付补助转入地的教育财政。以美国麻省为例，每个学生跨区生源的转移教育经费按照每个学生4500美元计算。由于在转移支付上，制定了较好的制度激励机制，各个学区在吸纳跨区生源上有一定的积极性，因为这有利于其扩大教育规模减少教育的平均成本。但是，政府并不直接干预学区内的教育资源配置和结构调整，而是学区自主的行为。每个学区都是一个独立自主的教育经营单位，它本身需要对自身的财产和资源状况进行有效的管理。
5． 国家虽然并不直接对学区进行管理，但是却对学区管理的结构和制度以及人员有着明确的法律规范。它对于学区管理者的素质有着明确的要求，学区学监必须是博士毕业，并且有担任学区校长的经历，对于其他人员如会计等等也有十分明确的法律规定。这样就使得对于地方教育的管理纳入了一个规范的法律制度环境，对于地方教育发展提供了必要的组织制度基础。
6． 在义务教育中，民间团体和民间社会的作用主要体现在辅助和拾遗补缺上。州政府鼓励民间办学，尤其是一些不同于一般学校的特种学校。对于辅助教育的乡村图书馆等教育基础设施也给予大力支持。民间社会通过赠款方式筹建各种农村教育设施，但是这些社会筹资兴办的教育基础设施日常管理和经费支持也要纳入政府财政安排。政府对于义务教育并不是采取一种垄断的态度和方法，在管理上是一种松散的监控性的管理。比如学生家长可以选择学生在家里接受义务教育，只要他们能够通过学校统一的考试和测试就可以拿到相应的毕业证书。学校还为这些孩子提供课本和参加学校其他集体活动的机会。对于特殊性的教育，国家也鼓励社会提供相应的特殊的教育服务和产品。鼓励他们以其专业来服务社会，例如残障学校，国家通过经济和财政援助等手段来支持其发展。不良少年学校也是如此，国家都给予相应的财政支持。国家对于社会办学的管理，主要体现在制度规范上，对于办学的独立性给予充分的尊重。社会资源办学在分担社会教育责任和吸纳教育投资，满足不同的教育质量需求上，尤其是高端的教育需求上扮演者十分重要的角色。它反映了在义务教育阶段各种特殊情景下和在高端义务教育领域的市场化。
7． 尽管如此，美国在不同的学区仍然存在着一定得义务教育差距和一些落后的学生问题。为此，最近布什政府上台后，美国联邦政府最近又制定了“不使每个学生落后”的教育行动计划，并通过财政和地方行动计划来促进其的实施。
8． 州和联邦对于学区的财政支持也并不是无条件的，而是与教育质量的监控和管理相联系的。如果学区教育质量要求，比如学生统一的成绩测试不能够达到州和联邦政府的要求的话，那么在下一个年度该学区就有可能被取消相应的财政支持。所有这些制度都是明确和可预期的，作为指导和规范激励学区行为的指导方针。总之，经济资助本身虽然提供了一个发展的基础，但是它也不是发展的全部，经济资助也不是免费的午餐，需要学区通过与教育责任和教育效果等各方面的实际成绩来获得的，很多都是与学区自身的教育质量的改善相联系的。
美国具有相当完善的制度措施来弥补这种地区间教育经费配置的不均衡，其中政府间财政的转移支付是必不可少的手段和政府职能。这里，教育财政的转移支付是指上级政府给予下级政府用于教育发展的财政补贴。美国基础教育财政改革的经验和教训告诉我们，我国义务教育资源配置的均衡发展，不仅要关注规范的转移支付模式的建立，而且要关注义务教育均衡发展所需的基本经费水平。九十年代以来，美国教育财政所关注的重点，单纯从投入角度考虑的财政公平的焦点问题逐步被连接着投入和产出的财政充足所取代。人们对教育财政充足的关注从90 年代始至今丝毫不亚于对财政公平的关注，并呈有过之而无不及之势。教育财政充足的法律概念是指一个州的公立中小学财政拨款体系需要为州内普通公立学校提供充足的教育资源，使得每一个普通学生能够达到州规定的成绩标准；同时，为特殊需要的学生提供额外需要的教育资源，使之能够达到州规定的特殊学生学业成绩标准。由此可以看出，教育财政的充足性与教育的效果密切相关。要达到一定水平的产出结果，特定水平的教育投入必须得到保障。

六、 改善流动人口子女义务教育状况的政策建议
流动人口的子女处于义务教育阶段，确保他们享受义务教育是全社会的共同责任。然而，由于流动人口的特殊性以及各项配套措施尚不完善，使流动人口子女在接受义务教育方面受到种种限制。主要表现以下三个方面：首先是政策的制约。根据我国《义务教育法》规定，适龄儿童应在户口所在地入学。部分流动人口子女因父母不在身边，家庭教育环节薄弱，直接影响到受教育的质量。大多数流动人口子女随父母一起迁移，1998年3月我国出台的《流动儿童少年就学暂行办法》强调，流入地政府应切实为流动人口子女创造就学条件。但借读不仅给流动人口带来一定的经济负担，而且对孩子造成相当压力，从而对义务教育的普及造成潜在威胁。其次是经费的限制。我国的义务教育实行地方负责，分级管理制，流动人口的加入，势必造成流入地政府教育部门经费紧张。为保证本地区义务教育的质量，流入地政府向流动人口子女收费，这是造成许多流动人口子女辍学的直接动因。第三是管理的困难。《中华人民共和国义务教育法实施细则》规定，当地基层人民政府或者其授权的实施义务教育的学校至迟在新学年始业前15天，将应当接受义务教育的儿童、少年的入学通知发给其父母或者其他监护人。由于流动人口的不固定性以及现阶段流动人口管理中的问题，使得流动人口子女的数目及所需接受相应的教育程度都无法准确地进行统计，使其接受义务教育的情况得不到应有的监督。所有这三个方面都是与现行的制度体制相联系的。解决这一问题首先要从制度层面重构流动人口义务教育的制度政策环境，而且需要认识到问题的长期性。解决这一问题需要将其与我国义务教育在21世纪的进一步发展的总体目标相联系，并针对现实的制度背景制定有效的政策措施来逐步改善这一状况。因此提出的解决和弱化流动人口子女义务教育收费问题，必须要与教育成本、教育质量和教育财政配套改革考虑才能够获得解决。否则它只是一相情愿的画饼充饥。在现有制度背景下，流动人口子女义务教育问题凸现了我国义务教育的非免费特征和义务教育财政地方化所带来的负面制度效果，具体体现在流动人口子女“义务教育”没有一个解决的正式制度安排，而被排斥到正式制度之外、被边缘化。与此同时由于与现行教育管理制度相冲突，即使在极端恶劣条件下生存的自救措施，它还面临着一种被禁止和取缔的危险现实，从而造成流动人口子女义务教育问题成为现行制度下全面普及义务教育的一个难点和空白。流动人口子女义务教育问题的产生凸显出中国弱势群体 的生存困境，反映了其基本权利和权益不能得到合理的保障和重视的现实。流动人口子女义务教育问题不能只看作是义务教育问题，应该认识到它只是中国城乡壁垒和流动人口政策上的一个方面或体现，反映了城乡在基本人权保障上的不平等困境。某种程度上，它并不单纯是一个教育问题，而是一个综合性制度性的社会问题。也只有在这个层面上，问题才会得到妥善的解决。

1． 我国义务教育的问题和政策目标
进入21世纪，虽然我国已经基本达到了普及义务教育的阶段性目标，但是应认识到这种低水平的普及义务教育与国际标准还存在着较大的差距，需要在普及的基础上进一部巩固和提高。其重点是扭转义务教育中严重的不平等问题，增加国家在义务教育投入上的比重，实现教育作为公共品的属性特征，满足国民的平等义务教育的需求。通过进一步明确和履行国家在义务教育的职能来实行义务教育的稳定、可持续的和平等的发展，并由仅仅重视数量，转移到以重视质量为主的发展上。中国农村义务教育经费投入严重不足的问题要获得解决就必须明确中央和省级政府在义务教育管理和投入上的主体责任。实际上，这个问题早在20世纪80年代，我国讨论、制定和颁布“义务教育法”时，我国著名的教育学家千家驹先生就指出了：实施义务教育必须是要国家承担起全部责任，而不是推给地方，否则必然落空。他说：“为了实施义务教育，国家必须承担全部责任，这是世界各国的通例。虽然义务教育的经费可以多渠道来筹措，例如国家、地方、企业与事业单位、社会力量、私人捐款等等。但如果把推行义务教育的责任，推之于地方，那其结果必然是落了空。这是明如关火的事实。”----“在左的思潮长期影响下，重视知识，重视文化的风气尚未养成，他们（干部）总是把教育事业当成消费事业，与生产投资对立起来，很少干部能够认识到教育投资也是一种生产投资，而且是一本万利的投资。教育也是基本建设，而且是最基本的基本建设。推行基础教育，不仅是为了出人才，出科技，而更重要的还是提高全民族的素质，培养有文化、有道德的合于社会主义要求的公民。虽然教育投资的收效很迟（我国本有“十年树木，百年树人”之说），但一旦收得了效果，则其经济效益之高，对社会主义精神文明之大，远非一般生产投资所能企及。但要求地方干部有这种战略眼光比较难的。只有在中央的高瞻远瞩下，把基础教育当作重大的战略任务来抓，才能有所成就。如果把推行义务教育的责任推至于地方政府而布由国家承担责任，则义务教育法即令颁布，亦不过一纸具文而已。”
然而不幸的是，我们现在许多的问题都被他言中了。如果说在80年代，实行“分级负责”制还有部分合理性的话，现在已经到了该下决心改变这种不合理状况的时候了。随着经济的发展和政府财力的增加，应逐步取消义务教育阶段向学生的各种收费，使我国能实施真正的义务教育。义务教育财政体制的改革，虽然涉及到地区、部门利益格局的调整和各级政府义务教育权责的重新划分，难度很大。但只有从全国人民的共同利益出发，从维护经济落后地区居民的教育权利、提升国家教育公平和社会长期稳定可持续发展的角度出发、才能认识到这一改革的意义。我国是社会主义国家，人民的平等权利和社会的基本公平，应该是社会主义的内在要求。进入21世纪，我国已经进入了小康社会，那么应该有足够的财力保证贫困家庭的子女不至于因贫困而失学。因此，进行义务教育财政体制改革，不是应不应该、能不能的问题，而是政府作为不作为的问题。
笔者以为在21世纪中国义务教育应着力解决以下几个方面的问题：
1． 义务教育免费化，从贫困和低收入阶层开始实施。确立依据教育内容为基础的义务教育成本核算体系和充足经费水平，并逐步解决落后地区和贫困人群的义务教育问题。
2． 通过教育资源均衡化的制度措施实现义务教育的公平化和提高教育生产率。通过提高低端的义务教育水平和采取非平衡的资源补助一级转移支付手段，增加弱质义务教育领域的资金供给，平抑过大的义务教育差距。通过上级政府向下级政府的财政转移支付，不仅可以弥补贫困地区教育经费与富裕地区教育经费的差距，均衡教育资源的分配，还可以提高教育生产率。
3． 改革和完善义务教育管理体制，去处教育部门的垄断和在不同等级行政区划中的不平等。建立规范的义务教育财政审计、会计制度。
4． 制定明确的法律规范，明确各级政府在义务教育上的行政管理和财政责任。通过法律规范各级政府的财政预算安排，保证教育经费在预算安排上的法律优先地位和相应的财政比例。
5． 制止义务教育领域过度的市场化行为。将低端的义务教育纳入到社会管理和非营利性的社会公共事业。公立学校义务教育阶段的市场化应予限制和制止，其收费应让渡和纳入到政府教育经费，补助弱质学校。
6． 义务教育的管理由政府化向社会化转化。提倡、鼓励社会投资办学和增加教育融资手段。

2． 针对流动人口子女义务教育的政策建议

1． 明确各级政府责任。中央政府需要担负起组织管理上责任，并提供少量的财政支持。中央政府首先要在义务教育立法上进行制度创新。打破分级管理体制上无法实现转移机制和基层政府调控能力弱的制度障碍，明确省政府在主导地区义务教育和平衡地区义务教育差距的法律地位和责任。对于流动人口子女义务教育如果仅仅限于流入地的管理，而不是从更为广阔的视角和地区来平衡不同社区和地方政府之间，由于流动人口带来的不同损益，就有可能使得流入地负责的政策措施落空。只有在更大的空间和制度层面上进行调控才能解决这个问题。流动人口所显现的公共政策问题，显然已经不是一个小社区性的问题，而是一个大范围的公共问题。
将流动人口的义务教育问题提到省级解决是符合现实的实际状况和财政结构状况的。由省级负责流动人口义务教育问题是基于以下几个理由：第一，流动人口对于流入地的社会经济发展促进是有目共睹的，但是由于户籍制度的限制，流动人口并没有享受到经济发展的成果。他们对经济社会发展的贡献是体现在整个区域经济发展上的，而不是仅仅在某个小社区范围内的，所以仅仅要求流入地或居住地地方政府提供和满足其子女义务教育显然存在着很大的制度障碍，在很多情况下也是不合理的。从目前各级政府的财政状况来看，中央和地方基层政府的财政都处于比较紧张的状况，相对而言省市级政府拥有相对充裕的财政，但是其事权很多并不明确，所承担的财政责任也过少。需要进行调整，增加其事权责任。以北京市政府为例，所有的县区级财政只占整个财政的14%，而市级财政则占到80%多。这也就是何以丰台区政府极力想取缔民工学校，而北京市政府却出台全部减免北京市义务教育收费的原因。相对于基层政府，省市政府拥有更多的资源解决这些问题。而且，这种责任和收益也是相匹配和对称的。只有在省级层次上才能达到平衡。具体的财政责任划分（可商榷）：中央政府10-15%，省市政府60-70%，地方政府15-30%。
2． 与流动人口和计划生育管理相协调，建立完善的流动人口义务教育的信息网络体系。建立流动人口义务教育的登记制度和救助体系。建立健全的政府对贫困学生的直接资助制度。家庭贫困仍是义务教育阶段学生失学辍学的首要原因，政府应当义不容辞地承担起对贫困学生直接资助的责任，而不应将这一责任推给社会。实施《义务教育法》，强制适龄儿童接受义务教育和向贫困学生提供资助，是政府应当同时履行的责任和义务。因此，建议各级政府认真履行义务教育法中关于“国家设立助学金帮助贫困学生就学”的规定，尽早在全国范围普遍建立政府公共经费负担的政府助学金制度，使流动人口中的贫困学生受到政府的特别关注，并获得较为充分的经费资助。
3． 降低流动人口义务教育建设成本，通过采取各种政策和教育融资手段来扩大教育资源的供给。将现有教育资源投入渠道和管理纳入一个明确规范和有效率的机制中，完善现有的教育资源制度，使之不断的公开化、社会化、规范化、专业化和法律化。采取各种措施如赠地和在满足基本要求下降低建校成本等措施来满足外来流动人口的义务教育需求。具体的措施包括：将房地产开发的教育配套土地和资金统一纳入到教育建设规划管理中，而不是任由其自行建设。各个地方政府和土地管理部门应对教育用地采取积极的支持政策。采取社区赠地和减免用地收费等各种措施减少学校的教育成本。
4． 取消外来人口进入公立学校的赞助费，并对于接受外流流动人口子女入学的学校给予相应的财政支持和补偿。这种补偿依据教育成本的增量来进行，而不是以平均教育成本补偿。所有公立学校在教育空间和师生比等许可条件下，不得拒绝接受外来人口子女就学要求。对于无法提供相应的学杂费外来流动人口学生，应通过申请困难救助来获得解决。对于本地区户籍人口的择校，仍然可以收取部分择校费来补助贫困学生入学。对于外来人口入学达到整个生源的5%以上的学校，国家依据制定相应的政策给予财政和政策上的鼓励支持。
5． 由于目前中国义务教育尚不是完全的免费教育，流动人口本身也需要依据各自的经济能力来支付其子女的义务教育经费。贫困人口的义务教育经费可依据现行的民办学校标准收取，并可采取比较灵活的收费方式。国家可以依据不同人群的收入水平的标准来制定个人在缴纳义务教育经费的不同比例。体现义务教育的公平性和社会性。有限的资源和免费教育首先是要保证贫困阶层子女受到平等义务教育的权利。
6． 对于现有的民办学校，在首先保证和解决所有在校学生的受教育权利条件下，采取积极有效的措施使其纳入到规范管理的轨道。在这个过程中，既要保证学生的利益，也要保证办学者的合理利益。采取分类处理的办法，鼓励从事义务教育，并具有相应教育资质的民办学校转变为非盈利性的教育机构，并可通过政府资助和社会资助各种手段维持其发展以及与公立学校的竞争。对于尚不能达到足够标准的民办学校，在政府尚不能完全解决外流流动人口子女义务教育生源需求的前提下，也不宜简单地取缔。而要提供各种帮助使其不断提高质量，并在这个过程中提供相应的财政支持，使其所提高的成本不转嫁到流动人口子女教育收费上。
7． 制定一项长期的城市流动人口义务教育发展政策，完善社区教育管理体制，不断地改善以教育质量，满足日益加快的城市化进程需求。
8． 开征教育税是解决教育投入不足问题的一条有效途径。特别是国家财政收入不可能在短期内超常增加、支出结构不能在近期内调整到位的情况下，开征用于教育的专门税，增加财政性教育经费来源，从而提高财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，是实现4%目标的一项最佳措施。教育税收占教育经费来源总额的比例，应逐步达到15%左右。90年代以来，美国有28个州设教育专门税，所开税种少的有1-2种，多的设几种，依靠专门税来解决部分教育款项来源。我国可开征教育税，取代目前各种名目的教育费附加及其类似的项目，同时适当拓宽税基。不仅有利于足额征收教育费用，而且有利于教育经费的逐年稳定增长。用发行公债为教育基本建设开辟财源，亦有其经济合理性。比如，在一个城镇，一所学校的建成并投入使用，可在相当长的时期发挥效益。若以税收形式为学校建设融资，则因费用庞大，或会使税率急剧提高，或会挤占其它本应正常安排的支出项目。无论哪一种情形出现，都是由这个特定年份（指学校建设期间）的纳税人承受全部建设费用，此后的若干代人则可无偿享有学校提供的效益。这显然有违公平和受益的准则。如果在此期间又发生居民迁出或迁入的情况，不公平的问题便更加突出。而若用发行教育公债的办法融资，该年的税收既不会急剧增加，正常的支出安排亦不会被打乱，而且，随着学校的使用，若干代受益人也可通过纳税来偿付为学校建设积欠的债务。于是，学校的建设费用，便可在学校使用期间的几代受益人中分摊。正是出于这样的考虑，在不少国家，地方政府都采用举债之法为包括学校在内的公共设施建设融资。现在的问题是，教育公债的发行，从经济合理性和管理效率的角度讲，应属于地方政府的事情。而在我国，目前是不允许地方政府举债的。发行专款专用的教育公债，显然必须在不违背政策初衷的条件下，首先突破这一限制。在整个国家教育投入不足而财政压力又很大的背景下，发行教育彩票是一条可行的、值得尝试的投入渠道。我国彩票市场有很大的潜力，发行教育彩票完全是可能的。1996年我国彩票的发行量不足世界的1200亿美元彩票发行总额的0.7%。1998年，全国全年发行彩票约350亿人民币。1998年，英国每周彩票售额已达1亿英磅，美国仅德克萨斯州的年彩票销售就达到32亿美元。据统计，美85%的人购买过彩票，法国64%，我国仅6%。美国有13个州部分或全部把彩票收入投入到教育中。加利弗尼亚1美元的彩票就有34美分用于教育。我国发行专门的教育彩票，更好地吸收利用社会闲散资金，发展教育事业。发行教育彩票要是比希望工程更有力的筹资方式。

具体的操作性政策建议：
1． 重构流动人口和义务教育法，进一步明确地方财政和政府责任，建立基于义务教育成本核算和教育财政充足供给的转移支付体制，建立以省为主的流动人口子女义务教育转移支付制度，国家制定规则并相应给予政策资金配套。
2． 发展中的小城镇实行教育附加费全部留在本地使用
3． 依据地方城市化程度和指标，尤其是低收入外来就业人数确定本地义务教育的资源配置规模，并从财政税收上提取相应的比例，配置相应的资源。
4． 建立对于城市贫困人群义务教育救助和补助体系
5． 鼓励社会办学和社会性教育投资，并纳入正规的管理轨道
6． 采取积极有效的措施降低城镇办学成本，在用地和税收管理等各项收费上给予减免。
7． 设立城市房地产开发教育基金将城市建设的教育资源纳入统一有效的管理。
8． 建立比较完善的义务教育预算和决算制度在省级建立相应的流动人口子女义务教育职能部门，建议与计划生育管理部门在信息和组织上采取统一合作，建立比较完善的信息系统和监控措施

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