北京天则经济研究所“政府体制改革”研究项目子课题
“历史文化名城保护与城市化发展”最终研究成果
历史文化名城保护与城市化发展：利益与制度博弈
——浙江定海历史文化名城保护事件透析

徐家良 汪锦军 李继刚

[内容提要] 在城市化发展过程中，经济建设与历史文化名城保护往往会引发冲突与矛盾，使人们在建设与保护之间不得不作出两难抉择。浙江省舟山市定海历史文化名城保护事件从一个侧面反映出政府官员在政绩驱动与经济利益驱动下制度规范逐渐蜕变成软约束，使利益与制度博弈关系出现错位，引发历史文化名城受到大规模破坏的严重后果。因此，有必要重新构建利益与制度博弈关系，通过利益动力机制和制度动力机制的合理配置，确保正当利益的维护和制度的有效供给，既做到历史文化名城的良好保护，又能促进城市化的正常发展，实现社会文化与经济的可持续发展目标。

[关 键 词]历史文化名城保护 利益驱动 制度软约束 博弈 动力机制配置

Protection of Historical and Cultural Cities and Development of Urbanization: A Game Between Interests and Institutions
——A Case on the Incident of Protection of Historical and Cultural Cities at Dinghai District Zhejiang Province
Xu jia liang
[Abstract] The process of urbanization is easy to evoke contradiction between economic construction and protection of historical and cultural cities, it is a dilemma. An incident , protection of historical and cultural cities at Dinghai District Zhejiang Province, embody it is a dislocation between interests and institutions with political outstanding achievement drive and economic interests drive. So, it made historical and cultural cities destroy at big scope.
For the sake of setting a kind of new relations about law of market economic development and modernization strategy of rule by law between interests and institutions, it is necessary to rearrange interests impetus mechanism and institutions impetus mechanism, pledging impetus resources between interests demand and institutions supply, taking some public policies, such as changing political outstanding achievement value criterion, making law of protection historical and cultural cities, raising citizens’ and local government leaders’ consciousness of protection historical and cultural cities etc. It needs to solve conflict between individual reason and collective reason, keeping good protection of historical and cultural cities, at the some time, improving development of urbanization. So, it is aim to realize social , cultural and economic sustained development by efficiency supply of interests and strong control of institutions.

[Key words ] Protection of Historical and Cultural Cities Interests Impetus Soft Control of Institutions Game Arranging Impetus Mechanism

利益是给人们带来的好处，它以满足一定需要为目的，这些需要是物质需要、对活动和关系的需要或文化的需要。①人们为了确保利益获得的公正性和利益配置的公平性，往往会创设一系列的制度，通过制度使获利的手段与途径渐趋合理化和合法化。制度是一个社会的游戏规则，它们决定着人们的相互关系。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构。②一般来说，利益是制度维系的最基本的动因，好的制度与坏的制度都与利益驱动的方向有一定的直接关联，两者之间往往会构成一个有机的循环体。但在现实生活中，由于利益与制度之间力量的此消彼长，常常会出现某种程度上的张力，引发相互间的博弈，对人们的行为、观念与活动产生直接或间接的影响。

一、历史文化名城保护与城市化发展：利益与制度博弈的背景

“历史文化名城”是中国特有的概念。历史文化名城是一个国家或地区的年代久远、文化积淀丰厚、有不少重大历史事件发生的地方。按照《中华人民共和国文物保护法》的规定，“历史文化名城”指的是：“保护文物特别丰富，具有重大历史价值和革命意义的城市。”也就是说，历史文化名城是“具有特殊价值的城市文化景观的城市”。③这些特殊价值的城市文化景观具体指的是历史文化名城的质的因素，如江南水乡城市风貌、历史文化古迹、传统街区、优美的自然环境、地方特色文化等等。山西省平遥县历史文化名城的质的因素是完整的古城风貌、历代文物古迹、历史上的票号业等。
“历史文化名城”概念的提出和开展评选国家级和省级历史文化名城的意义在于：（1）通过宣传教育活动唤起民众对人类文化遗产的尊重与保护意识；（2）继承悠久的文化遗产，扩大中国的国际影响；（3）作为一项保护策略，使历史文化遗产的保护纳入地方政府公共管理的制度安排范围内，约束地方政府的行为。
国务院先后于1982年、1986年和1994年批准三批历史文化名城，计99座。按三大经济地带的划分，历史文化名城分布在东部地区39座，中部地区22座，西部地区31座。这些城市是我国悠久历史的缩影和中华民族绚丽多彩文化的写照，至今仍是各个地区乃至全国的政治、文化或经济中心。与此同时，许多省份也随之公布了若干省级历史文化名城（镇），舟山定海就是1991年10月7日经浙江省确定的省级历史文化名城。④
城市化是18世纪产业革命以后社会发展的世界性现象，是从农业为主的传统社会向以工业制造业、服务业为主的现代社会的发展。城市化是农村人口向城市人口的转移和聚集的现象，包括城市人口和城市数量的增加及城市经济社会化、信息化和集约化程度的提高。⑤城市化包括四个基本要素：一是产业的非农化，包括工业制造业、服务业、信息业等；二是人口和各种生产要素的空间集聚化；三是社会服务设施和基础设施的高能化及生活环境的优质化；四是城市文明的水准化。对城市化水平的衡量通常综合人口聚集、经济发展、社会发展、文化发展和生态发展等方面的指标。⑥
历史文化名城是历史文化的重要载体，一个城市的历史文化遗产显示着这个城市文化创造的独特魅力，有它内在的自身价值：保护和利用历史文化遗产，把它们纳入到城市现代化建设的整体规划中去，就能使城市的文化建设取得较大的效益；通过保护和利用历史文化遗产，使文化产业成为国民经济的支柱产业之一，促进文化生产成为城市经济发展的新的增长点。显然，随着生产力的发展、社会进步，历史文化名城走向现代化，是城市发展的必然趋势。在现代化的城市建设中，处理好保护与开发的关系，是世界各国历史文化保护中普遍遇到的棘手难题。
在中国的现代化过程中，需求与供给始终是一个难解的矛盾。经济、社会、城市急剧发展的需求总量，大大超过自然资源、社会资源的供给总量，同样也超过了城市承载能力的限度。一方面城市发展需要突出以经济建设为中心，通过经济建设带动社会与文化的发展，而城市化所提升的经济增长也在一定程度上为历史文化名城保护创造良好的经济条件，因为，历史文化名城需要城市提供更多的资金用于保护名城及其文物古迹。但另一方面，在保护过程中，往往出现保护名城与经济建设之间争夺空间和地域的现象。从短期来看，调整城市现有配置结构的基本途径是旧城改造。从中国的实际情况出发，旧城改造的方式有许多种，但商品房开发和新旧区综合开发这两种旧城改造方式较适应现代化市场经济的运行规则。⑦这样，在保护历史文化名城与发展经济、推进城市化建设之间引发了矛盾，而这些矛盾，有的城市通过妥善的方法得以化解，既使文物古迹得到有效保护，又使社会经济文化建设持续有序发展；也有一些城市不但没有缓和矛盾，反而激化矛盾，致使文物古迹受损，严重的出现文物古迹毁坏，历史文化名城不受保护的后果。
随着城市化进程的加快，这些年来我国历史文化名城保护与城市建设的矛盾渐趋尖锐，不少历史文化名城遭到严重破坏，大规模毁坏历史文化遗产的事件时有发生：福建三坊七巷遭到建设性破坏、贵州遵义会议会址周围历史建筑被拆光、国家级历史文化名城襄樊千年古城墙被毁、安阳穿城修路严重破坏等等。
显然，城市化作为社会经济增长和结构变迁而产生的一种社会现象，与制度安排和利益取向有密不可分的关联。一旦制度安排失衡、利益取向不当，就有可能既不利城市化的正常发展，也不利于历史文化名城的有效保护。舟山定海历史文化名城在1993年开始的旧城改造过程中逐渐受损，1998-2000年遭到大规模的破坏，并被新闻媒体广为关注报导（以下简称“定海古城”和“定海古城事件”）。本文采用“利益驱动”和“制度软约束”两个概念借助利益与制度博弈构架来分析围绕定海历史文化名城保护问题而展开的一系列活动，包括历史文化名城保护与城市化的对立矛盾、新闻媒体规模性报导、诉讼案件的出现、文物保护专家的呼吁、上级政府的干预，非常典型地反映出利益与制度的博弈关系，通过个案的形式加以探讨与分析，或许能够从中得到有益的启示。

二、定海古城事件：利益与制度博弈的展示

所谓定海古城事件，是由舟山市政府在旧城拆迁过程中所涉及的两宗行政诉讼案（即刘宅案和蓝府案）所引发，又经文物保护专家、政府官员等参与和新闻媒体放大而形成的轰动全国的关于定海古城保拆之争的事件。仅就事件本身而言，具有一定的偶然性，其意义也十分有限，但由该事件所引发并随其进展而不断升级的关于历史文化名城保护的全国性讨论却意义深远，集中反映了我国目前古城保护工作存在的一些问题，展示出利益与制度博弈的多重形式，揭示利益与制度博弈的实质内涵。
（一） 利益与制度博弈的形式
贯穿着定海古城事件全过程的利益与制度博弈关系具有较多的形式，表现为围绕刘宅和蓝府的诉讼案、新闻媒体广泛报导、文物保护专家呼吁和上级政府的干预等。
1、定城古城事件的诉讼案：利益之争与制度缺失
定海是浙江省舟山市（地级市）的一个区，舟山市人民政府的所在地，位于舟山群岛的南部。定海三面环山，南面临海，市区面积约8.36平方公里，市区人口约12万。
定海古城位于舟山市定海区中心地带，主要是晚清及民国初期的民居建筑。定海古城在中国传统海岛民居建筑中具有一定的代表性。古城面积解放初期约有0.8平方公里，后经文革破坏、城市开发，至舟山地区1986年申报历史文化名城时尚存约0.6平方公里，又经历自1993年以来的“旧城改造”城市化建设，现存0.3平方公里，而历史风貌保存比较完整的街区仅剩0.13平方公里。
早在1986年9月，舟山地区文化局以“舟文字（86）60号”文件，舟山地区城建局“舟建字（86）77号”文件联合向舟山地区行政公署推荐定海县城关镇（当时的定海古城所在地）为“省级历史文化名镇”。同年10月，舟山地区以“行署（1986）111号”文件向省文化厅、省建设厅推荐定海县城关镇为“省级历史文化名镇”。1990年，舟山市政府又向省政府申报“省级历史文化名城”。1991年，定海正式成为浙江省首批省级历史文化名城。⑧因此，从舟山地方政府的主动申报和首批被确定为历史文化名城来看，舟山市各级政府还是认识到名城保护对定海发展所起的积极意义的。
那么，一个并不“反对”保护古城的政府，后来为什么屡屡作出破坏古城的行为，以至于使古城范围逐年缩小，并在1998年以后成为全国舆论关注的中心呢？
定海古城事件，最初关注的焦点在于1989年浙江省政府批准的《舟山市城市总体规划（1987—2000）》的模糊与矛盾及《舟山市城市总体规划（1996—2010）》中有关古城保护范围、对事件发生时的效力的争议。在《舟山市城市总体规划（1987—2000）》有关文物保护的章节中写道：“城市文物古迹的保护在保护文物古迹历史面貌的情况下，紧密结合城市园林绿化建设、维护文物古迹的特色，做好保养工作，积极发挥古迹的特有的作用。”同时，“考虑对重点文物古迹进行整修或恢复，严加保护，并在文物古迹的周围划定10-50米的绿化保护区，市区内主要文物古迹除建立绿化保护区外，要划定范围限制其他房屋建筑的体量、造型和色彩，避免对文化古迹景观的环境影响和破坏。”城市规划要求保护的主要文物古迹有：“1、舟山革命烈士陵园；2、祖印寺……；15、城关古街（东、西大街、中大街）。”但该规划在城市道路建设部分又写到：“……开辟和拓宽旧城住宅区道路；开辟陶家弄至总府弄，拓宽立新路（即芙蓉洲路）、建国路、书院弄、北大街”，“保留城市古街，保留东大街（人民路至立新路）、西大街（人民路至区财政局）、中大街（西大街至龙须桥及祖印寺）”。在《舟山市城市总体规划（1996—2010）》中，更是把一些已经拆除的地段列为古城保护范围。⑨这两个城市规划文本，文物保护的章节由舟山市文物管理办公室编写，省城乡规划设计院和舟山市建设委员会补充、协调和修改。
从规划文本可以看出，有关古城的保护和城区的其他规划的内容前后不一致，道路的规划与古城的保护是矛盾的，对古城保护的规定也不明晰，这些制度缺陷成为导致后来在古城保护上有关主体各执一词并引发冲突的根源。
按照前后矛盾、说明模糊的总体规划，1998年以后，舟山市政府拆迁办公室（以下简称“拆迁办”）对存在保护争议的一些路段如芙蓉洲路、东大街和其他地段的一些古建筑进行拆迁，由此引发了以古民居刘宅和蓝府为代表的一批拆迁户起诉政府的行政诉讼。
刘宅位于芙蓉洲路与东大街交叉口，为宁波商帮重要人物刘显哉故居。房屋所在的位置恰好处于古城保护区的边界线上。⑩刚开始时，拆迁办与刘宅部分房产的主人刘孟栋（刘显哉的后代）之间就存在着拆迁补偿的利益纠纷。刘孟栋住宅产权为共有，建筑面积546.07米，其中刘孟栋等五人共有342.45米，其中一部分为定海区昌国街道东管庙居委会办公用房，一部分为舟山文光新技术研究所（挂靠科委三产业）办公用房，法人代表刘孟栋。1998年8月，拆迁工作正式实施，舟山市政府拆迁办公室依照国家有关拆迁政策，确定刘孟栋等人共有产权房屋均属住宅房性质。刘孟栋等人认为文光新技术研究所办公用房应该认定非住宅楼，要求给予安置营业用房。对此市拆迁办与刘孟栋等人在非住宅房安置一事上意见分歧很大。1999年5月12日，市有关部门同意非住宅房上下楼各一间的要求。但刘孟栋不接受，认为应该安排非住宅房四间、上下楼各二间的要求。市有关部门的安排与刘孟栋自己的要求两者的市场差价达40多万元。不久，刘孟栋因拆迁而整理房屋时，从阁楼上发现了其祖父和曾祖父的贺寿联幛。自此刘孟栋曾二度上书市政府领导，开始以保护文物和名人故居为由提出保留其住宅的建议。市政府却不同意，并在1999年6月23日舟山市委常委扩大会议上再次认定刘宅建筑在定海旧城中较为普遍，同意市城建委提出的按城建规划予以拆除的意见。1999年7月，刘孟栋向定海区人民法院提起诉讼，法院作出维护市政府拆迁办的拆迁许可和拆迁公告的判决。刘孟栋不服判决，于1999年9月向舟山市中院提起上诉。2000年4月15日，市中院以（1999）舟行终字第24号作出行政判决书：驳回上诉，维持原判。5月15日，刘家大院被强制拆除。
蓝府位于定海区西大街，在规划规定的保护区内，是清代康熙年间定海总兵蓝里的宅院，其后裔蓝某现居于此。⑾由于面临同样被拆迁的命运，1999年6月，蓝某向定海区人民法院提起行政诉讼。法院审查后认为，市拆迁办核发的《房屋拆迁许可证》有效期已过，本案审理无实际意义，判决终结诉讼。随后，拆迁办又补发了延期拆迁通知，蓝府被列入延期拆迁范围。正当蓝府的命运岌岌可危的时候，由于市政府秘书长过问此事，认定蓝府处于保护区内，最终确定将蓝府保存下来，故蓝某没有再提起上诉。⑿
对于刘宅和蓝府，需要说明的是，早在1984年，此两处建筑就被市文化局下属的文物管理办公室（以下简称“文管办”）登记列入《舟山市定海区文物图集条目》，文管办曾将该条目交于城建委以征求其意见，城建委考虑到旧城改造，应重新编制规划，因此不予理睬，也不公布，登记的效力与否也成为双方存在争议的一个焦点问题。
其实，关于拆迁是否的冲突，早在两诉讼案之前就已经存在。1998年3月10日，被拆迁地段的32户居民联名向市政府递交了《西大街、前府街、陶家弄拆迁户的共同呼声》。此呼吁书提出：“从经济实力和兼顾拆迁后的利益等方面、从文物保护角度考虑，对具有中华民族建筑特色的晚清古建筑是否确有必要拆除？请市政府慎重考虑。”呼吁书质疑道路拓宽对定海的经济发展能起多少作用，人民北路的改造发挥了多少作用，认为定海的拆迁政策倾斜于开发商，拆迁事务所对公众封锁了政府有关拆迁工作方面的具体细则信息。文中用大部分篇幅描述了拆迁的不便、损失以及对拆迁安置的担心。但此呼声并没有对拆迁行为产生影响。市政府强调，尽管有些拆迁户反对拆迁，但大多数居民是赞同的，认为拆迁有助于改善居民的生活。住在西大街的一些居民曾自发地组织起来抵制政府的拆迁决定，但在政府有关部门采取停电、停水、法院传讯等高压手段的逼迫下，无奈地搬走了。拆迁户许某由于对安置的新房子不满意反对拆迁自己的旧房子，被拘捕两次，最后也被迫搬迁。
显然，无论是刘宅、蓝府，还是西大街、前府街和陶家弄的拆迁户，尽管多少具备一些有关历史文化古迹方面的知识，呼吁保护文物，但实际上，与自己的切身利益有诸多关系时，才会挺身而出，反映出较强的行为自利性。不过，这种自利性只有在规划制度缺失和不健全的情况下，才能引起人们的纷争，并进入诉讼程序。
2、新闻媒体广泛报导：利益与制度博弈面的扩散
刘孟栋之子刘某在北京某中央级报社任记者。鉴于刘宅案自身利益的考虑和定海历史文化名城的保护，刘某将定海古城遭到破坏的情况开始在报纸上给予披露。1999年6月1日，刘某以中央电视台科技节目策划人名义，向浙江《联谊报》联系反映，称定海历史文化名城破坏严重。1999年6月2日、7月8日分别在《经济日报》、《人民日报》等媒体发表文章，呼吁保护定海历史文化名城。由此逐渐引起了全国新闻媒体的广泛关注，全国先后有几十家新闻媒体关注此事，据不完全统计，仅报纸就有一百多篇相关报道，其中影响较大的有《人民日报》、《经济日报》、《法制日报》、《北京青年报》、《民主与法制》、《中国建设报》、《南方周末》、《中国青年报》、《光明日报》、《中国新闻周刊》等。中央电视台曾在“午间半小时”（1999年7月9日）、“新闻调查”（2000年7月21日）、“今日说法”（2000年7月22日）专门报道了此事。新闻媒体报道的基本倾向是主张保护古城，支持刘、蓝两家，指责政府破坏古城的行为。针对全国新闻媒体报道一边倒的情况，舟山市政府组织了以正视听的“战役性”报道。《舟山日报》和《舟山晚报》从2000年7月19日到7月28日连续在头版位置同时发表了以“保护历史文化名城，建设千岛新城”为题的6篇系列报道。
严格意义上讲，新闻媒体关注定海历史文化名城的被毁事件，应该早于刘某的报道与策划。如浙江《联谊报》1999年5月21日第一版就已经开始报道此事。只不过，经刘某在新闻界的扩散，新闻媒体的关注点更集中而已。
3、文物保护专家的介入和上级政府的干预：利益与制度博弈的学术化与权力化
定海毁坏古城的事件也引起了全国和浙江省文物保护专家、中央政府有关部门、浙江省人大常委会、浙江省政府和中共浙江省委的重视。1999年7月5日，北京正在召开全国历史文化名城专家委员会二届一次会议，刘宅主人刘孟栋之子刘某在会上散发了关于定海古城破坏情况的材料，与会的建筑界和文物界的专家委员们得知此事后，深为震惊，要求舟山市政府停止拆迁，并同时向建设部、国家文物局发函。1999年7月12日，建设部城乡规划司和国家文物局文物保护司向浙江省建设厅、文物局发文：“关于请注意保护舟山市定海老城区历史建筑及街区的函”，要求“认真考虑专家意见，并与舟山市有关部门共同研究对策，保护好有历史文化价值的建筑及街区”，并附上“国家历史文化名城保护专家委员会致建设部、国家文物局的函”。同日，全国历史文化名城专家委员会会议和浙江省人大常委会主任会议均一致通过决议令舟山市立即停止拆迁工作，并通过电话、传真将国家建设部、国家文物局和省人大常委会的指示传达给舟山市。也是同日，浙江省一位副省长在舟山市政府7月10日呈报的“关于舟山市历史文化名城保护和旧城改造有关情况的汇报”上批示：“请省文物局会同建设厅，并邀请省人大教科文委员会联合派员前往舟山实地调查了解、提出意见，报省人大、省政府。”此时，大规模拆迁已经停止，而某些局部拆迁还在进行。1999年7月16日，由浙江省人大、省建设厅和省文物局有关人员组成的联合调查组赴舟山市了解情况。1999年7月25日，浙江省人大常委会批准通过了《浙江省历史文化名城保护条例》，从7月30日起正式生效实施。1999年8月23日，全国历史文化名城保护专家委员会5名委员应浙江省建设厅邀请，受建设部委托，赴舟山了解情况，经过两天的情况了解，专家提出了6条保护意见。
2000年6月26日，浙江省人大常委会主任李泽民批示，要求有关部门“重视全国媒体反映的各方面意见，督促舟山市依法作出妥善处理，并将结果报省人大”。2000年７月１８日，全国历史文化名城保护委员会委员专家、法学家在北京共同召开“历史文化名城保护与法治”座谈会。会上对舟山市政府提出了更加严厉的批评，会后向建设部和国家文物局递交了报告，提出保护历史文化名城立法刻不容缓，并建议在《历史文化名城保护法》出台之前，先制定《历史文化名城保护条例》以解燃眉之急。2000年7月21日，舟山市向中共浙江省委、浙江省人民政府呈交《关于舟山市旧城改造及历史文化名城保护的有关情况的报告》。2000年8月，中央领导作出指示，要求中共浙江省委、浙江省人民政府对此事予以关注。浙江省政府遂组成了由省建设厅、省文物局等部门负责人和专家15人组成的调查组进驻舟山市，进行为期3天的情况调查，但调查报告却迟迟没有给出。据了解，调查组成员在调查报告的内容和措辞上意见一时难以统一。即便如此，调查组意见书（草稿）中也指出，“舟山大肆破坏具有传统风貌的历史街区是一起严重的违法事件，造成的严重后果是市政府主要领导严重失误。”2000年10月11日，舟山市政府印发了《关于进一步加强舟山市历史文化名城保护若干问题的意见》。2000年11月，舟山市政府向省政府递交了《舟山市定海历史文化名城保护工作整改报告》。2000年11月26-27日，舟山市政府召开《舟山历史文化名城保护规划》论证会，专家们提出了12条论证意见。2000年12月23日，省政府发出《关于舟山市定海历史文化名城保护问题的通报》，通报对此事件总结出四方面的问题：（1）陆续拆除了某些地段具有历史文化价值的传统街巷和建筑，包括列入《舟山市城市总体规划（1987-2000年）》保护范围的一些建筑；（2）城市总体规划编制工作缺乏严肃性。在1997年修编时将某些已拆除的传统街巷和建筑还继续列入规划；（3）未能及时组织编制历史文化名城保护规划，名城保护和传统街区保护及整治缺乏依据；（4）在对个别文物保护单位保护问题的处理上，存在着某些程序上不合规定的现象。
由于全国媒体的大量报道，全国历史文化名城保护委员会和浙江省历史文化名城保护委员会有关专家不懈的呼吁和反映，中央有关部门发出通知催促浙江省政府进行调查，形成中央有关部门和浙江省政府对旧城改造态度的趋同性，迫使舟山市政府从积极推行拆毁古城到被迫停止。诸多的上级政府部门（此处政府是大政府概念），如建设部、国家文物局、国务院领导、全国人大常委会、浙江省人大常委会、浙江省政府、浙江省委领导、浙江省建设厅、浙江省文物局等都发挥了程度不等的作用，科层制等级不同的多重权力压力汇集在一起，迫使舟山市政府根据省政府的指示，承认失误，总结经验教训，并分别于2001年1月和2001年3月重新制定了《舟山市城市总体规划（2000-2020年）》和《舟山历史文化名城保护规划》，成立由专家、学者和政府官员组成的文物保护委员会来保护古城。
至此，弄得全国上下沸沸扬扬的定海古城事件最后在专家强烈呼吁和上级政府多次干预下宣告结束。
（二）利益与制度博弈实质内涵：定海古城事件的成因
任何历史事件的发生都有其内在必然的前因后果，定海古城保护事件也不例外，政府官员的政绩利益驱动、政府官员和开发商经济利益驱动左右着事件的发生和发展，再加上古城保护缺乏规则，更使利益与制度博弈关系呈现出复杂多变的特性。
1、 政府官员：政绩利益驱动
政绩是政府官员具体实践活动的产物，是政府官员工作能力、工作态度的综合体现。从历史上看，树政绩可以通过有效的政治鼓动、忘我的工作热情、出色的组织工作等方式来实现。⒀改革开放以来，随着政府工作突出强调以经济建设为中心，衡量地方政府官员政绩的标准也逐渐向经济增长率、城市建设速度、国民生产总值等指标靠拢。由于中央政府判定地方政府官员工作好坏的标准单一化，地方政府官员升迁的最重要的因素就是经济政绩状况，这就迫使地方政府在不断追求本地利益最大化的同时，提高经济增长速度。在全国一片“旧城改造”的活动中，“为塑造舟山城市形象，改善市民的居住和生活、工作环境，为完善城市基础设施”，⒁舟山市政府早在1993年就将旧城改造列为市政府“9388”工程（即8大基础设施建设、八大实事工程项目）之一。树政绩工程和塑形象工程极大地提高了舟山的经济地位和政治地位，也使前任市委书记升迁到省城担任领导职务。
当然，对于古城保护，与舟山市政府密切相关的一个问题是现在很多地方政府把古城保护与旅游联系在一起，通过对古建筑的保护来促进本地旅游产业的发展。这种以名城保护促进旅游经济发展的思路模式在经济效益上也确实有奏效的先例。如山西平遥早在80年代就提出以保护古城来促进旅游经济的发展思路。在列入世界文化遗产名录之前，每年的旅游收入不到20万元，而近年来已超过500万元，取得较好的经济效益。⒂基于类似平遥的成功经验，许多文物保护专家对舟山定海古城保护也提出了古城保护的“效益观”，但其情形在定海可能并不乐观，如前所述，目前的定海古城只有0.13平方公里，而且镶嵌在现代化的建筑之中，古城作为“城”的意义正在消失，而且有许多房屋已是危房，所以，这种并不完整的古城，要使它产生旅游经济效益，无论怎样设计其后果都难免有点理想化。正因为上述原因，舟山市政府认为单从经济利益的角度来考虑，维护古城是非常“不经济”的。至于拆除古城的风险，由于定海古城从1993年起就在“城市化”的名义下被大面积拆除，那么现在对于古城的态度，无论是一般市民还是政府官员，都只有依靠本能的“路径依赖”了。不难怀疑，拆除古建筑的现任政府官员的决策，只不过是历届政府行为的延伸和继续，这种不是“第一次”的决策行为，官员们所冒的风险相对而言是较小的。这样，对本届舟山市政府来说，在可预期的利益范围内，继续进行“旧城改造”的决策，确实是成本为最小，收益为最大的决策。
不过，这种追求经济发展政绩的评价标准也会产生一定的负面影响，“市长在工作中常遇到两个主要问题：一是经济压力，二是形象压力。以人的印象是高楼越多，马路越宽，市长政绩也就越大，结果不自觉地牺牲规划、牺牲城市的文化特色、牺牲容积率、迁就房地产发展商、扩大土地批租……。”⒃这就造成了一种后果，那就是鼓励城市政府只顾经济飞速发展，而不顾社会文化维持与促进。1998年到2000年舟山定海旧城改造中既然碰到这么多的反对声和抗议声，而政府仍始终没有很好地听取意见，其中有一个最根本的原因，那就是政府一直认为，旧城改造是服务市民，提高人们生活水平，发展经济的最好途径，何错之有？显然，传统的政绩评价标准已经深深地进入了政府官员的心灵，一时难以自拔。
政府制度规范既约束着中央与地方上下级的等级关系，又推动着政府官员政绩利益行为取向，使利益与制度博弈自然而然地向片面的政绩利益倾斜，导致集体非理性。⒄
2、 政府官员与开发商：经济利益驱动
在计划经济时代，社会利益结构主体单一，一切集体利益和个人利益都依赖于上级安排，否认集体和个人两种利益的作用，使实际存在着的利益主体处于受压抑的状态，而且强调国家是各种利益的总代表，这样，导致利益呈现刚性化趋势，缺乏足够的弹性。但在改革开放以后，随着市场经济的发展，利益主体逐渐多元化，人们对利益追求的欲望获得了合法与合理的地位，由于受“经济人”观念的支配，政府官员与政府职能部门也逐渐成为利益主体，它们一方面是权力主体，掌握公共权力行使社会事务管理职能，另一方面又是利益主体，希望通过自己的工作获得更多的利益，权力主体与利益主体的合一并不表明肯定会产生腐败现象，只不过，在制度软约束的体制背景下，权力主体逐渐会放大利益主体的角色，以权力主体的垄断地位谋取特殊的经济利益。
在舟山定海的旧城改造活动中，带有较多经济利益关系的部门是：市城建委、市政府拆迁办、市城市房屋拆迁事务所（系事业单位，但行使相关行政权力）、市土地管理局、市房管处、市计委等。其中市城建委在旧城改造过程中处于领导与规划的地位，一切拆迁房屋具体决策事宜都出于这一职能部门，同时，由下属职能部门如市城市房屋拆迁事务所、市城建委监察支队具体负责落实与监督；市政府拆迁办是市城建委直接下属的政府机构，具体履行拆迁计划安排，所有的拆迁计划都以舟迁（**表示年份）**号的名义发布。
由于历史地段、文物古迹大都处于城市的传统中心商业区，土地附加值高，因此，在市场经济下利益驱动的城市建设诱惑力也大，引发政府职能部门、房地产开发商之间的争利寻租行为。
按照国家和浙江省政府的有关法规，政府部门是不能开发经商的。鉴于旧城改造利益的丰厚性，作为市政府行使土地管理职能的部门——市土地管理局，在舟迁（98）52号和舟迁（2000）27号拆迁办的文件中，赫然担当起拆迁人的角色，表明市土地管理局直接参与了拆迁的具体事务。1998年8月8日，舟山市土地管理局以拆迁人的身份获得了在芙蓉洲路以东和东大街以北的6000多平方米大片土地的拆迁资格。而在当时，芙蓉洲路地处市区最繁华的商业中心，营业房的销售价格为每平方米1.2万元，最低住宅楼每平方米也达到2000元。若按照住宅楼算，土地管理局至少有1200万元的包括成本和利润的收入空间，怪不得，它愿意以抛开遮丑布公开亮相谋利。
当然，旧城改造最大的赢家是房地产开发商。由于房地产业的经济关系实质上是超额利益的获取与分配的问题……房地产制度中，存在着房地产与土地使用制度之间的经济利益关系和房地产与住房制度的经济利益关系。⒅通过查阅旧城改造拆迁人，从1996年到2000年间，参与拆迁人的房地产开发公司只有舟银房地产开发联营公司、金威房地产开发有限公司和舟山市经济开发区达通房地产有限公司三家，而主要是金威房地产开发有限公司。这从一个侧面反映出参与房地产开发的活动没有进行公开的招投标。这些公司取得拆迁人的身份完全由几个电话或一张批条而定。据拆迁户反映材料披露，有的私营房地产主本身就有较浓的政府背景，如金威房地产公司，就有有关部门的股份，原市高层官员与它有较密切关系。
由于制度规范的缺失，这三家公司利用政府控制发包的垄断权力通过游说、试图说服政府部门或政府官员给予优惠或差别待遇达到满足自利的目的。这种寻租活动最终导致寻租公司利益最大化。现假定不计开发商成本，包括道路、绿化面积、下水道等建设费用，据调查所得，旧城改造房屋置换价格差是：（1）补给被拆迁户，每平方米300-400元，取平均值每平方米350元；（2）被拆迁户重置购房价（同面积重置价）每平方米500-600元，取平均值每平方米550元；（3）开发商从同面积重置中可获得的收入：550-350=200元/每平方米。整个旧城区内改造面积为14.5万平方米，所以，开发商从旧城区改造同面积重置中可获得的收入数为：14.5万平方米×200元/平方米=2900万元，应扣除每平方米上交给政府部门25元的费用：2900万元—（14.5万平方米×25元/平方米）=2537.5万元。现在建筑总面积为60万平方米，所以，除旧城区面积（同面积重置面积）以外的建筑面积60万平方米减去14.5万平方米等于45.5万平方米。假定这些建筑面积房屋的价格是每平方米2000元（以住宅房计，不以商品商1.2万元计。这个价格数据由调查所得），那么，开发商从扩新面积中获得的收入为45.5万平方米×2000元/平方米=9.1亿元。最后房地产商获得的收入总共为9.1亿元加上2537.5万元等于9.35375亿元。经过大概预测算，有这么多的总收入空间，房地产开发商肯定会趋之若鹜。为了寻租也不惜行贿，金威房地产开发公司总经理由于行贿被判刑。
旧城改造工程，对直接参与各项活动的城建系统的干部来说，是一个非常大的考验。考虑到在目前中国房地产开发建设环节中，引入的并不是真正意义上的市场机制，起决定作用的也不是简单透明的市场信号，而是受到非市场力量的驱使。这样，地方政府有权部门就可以凭借旧城改造的决策权与房屋开发商一起谋取特殊利益，较容易地获得“超预算外收入”。在制度规范缺失的情况下，政府职能部门的有关官员就会铤而走险，利用手中权力进行权钱交易，由此导致受贿和索贿现象就会不断，引发大面积的部门腐败。据不完全统计，1999年4月以来，相继有14位城建系统的干部因贪污、受贿、腐败行为败露被逮捕，其中涉及城市规划、拆迁、工程等关键部门的城建开发办主任、总工程师、规划处副处长、办公室副主任、工程处处长、拆迁事务所主任等大小官员。这14位中担任市城市建设综合开发总公司总经理兼市城市建设综合开发管理办公室主任的赵某级别为最高，副处级。
而且，按照市政府与房地产开发公司的约定，每一平方米的旧城区开发，房地产开发商必须上交25元给市城建委、市政府拆迁办、市城市房屋拆迁事务所等部门。据上文所算约为362.5万元。
据2001年的规划，旧城历史地段保护整治需投资1000-1500万元左右。显然，在通过旧城改造，改善市民的居住和生活、工作环境，完善城市基础设施的同时，也相应地提升了旧区级差地租，把旧城改造变成生财之源。⒆这种经济利益驱动，对舟山市政府、相关职能部门和房地产开发公司来说，是进行旧城改造的最大支撑动力，尤其是在制度制约规范并不健全的情况下。显而易见，利益与制度博弈的过程中，经济利益又一次在制度软约束下占了上风，并支配着制度约束的限度。
3、制度软约束：古城保护缺乏规则约束
通过考察整个定海古城保护事件的全过程，人们可以发现各个环节都存在着规则缺乏的情况。
在程序规则方面。舟山市政府在进行有关旧城区拆迁决策时，没有让履行文物保护职责的文物部门参与，舟山城建委在拆迁旧房子之前也没有告知文物部门。对于涉及到文物保护点的建设工程，按有关法规的要求，城建部门稍作改动都需报市文物部门，再转省文物部门批准后方可动工，但舟山市城建委同样跳越过了文物部门应该履行的职责而独行行事，致使有些文物点在“旧城改造”下完全失去了原貌。并且，有关旧城改造的决策正式作出之前也未举行任何形式的听证会，广泛听取市民意见。
在实质规划方面。首先，此事件涉及的核心问题是，有关文物保护方面的法律是否健全。尽管可以用来规范文物保护的法律有《文物保护法》、《城市规划法》等，但这些法律所涉及的古城保护内容较少。虽然有些原则性的规定，如《中华人民共和国文物保护法》第三条规定：“地方各级人民政府保护本行政区内的文物”；《中华人民共和国城市规划法》第二十七条规定：“城市旧区改建应当遵循加强维护，合理利用，调整布局，逐步改善的原则。”但诸多涉及文物保护的细节问题如何规定是欠缺的，对历史文化名城保护的规定更是缺乏具体规范。⒇浙江省人大常委会在新闻媒体曝光此事件后快速出台了《浙江省历史文化名城保护条例》，里面作出了较为具体的规定，但古城已在不完备的法律下被拆毁了一部分；其次，在政府与拆迁户的协调中，由于政府的政策措施透明度低、公开性差，不少政策措施在拆迁过程中无法完整地被知晓，致使许多拆迁户在拆迁时担心政府说话不算话或担心政府不能有效解决他们的问题，造成政府与拆迁户的误解与隔阂，使拆迁户对政府行为持抵触心理。
因此，在整个事件中，有关公共事物的处理规则既不完备，又不公开，信息沟通不畅，民众对古城保护及与此相关的规定了解和认识都显得非常模糊。政府在决策和实施决策的过程中缺乏严密的规则约束，以致在拆迁中出现法院将一拆迁户许**非法关押的情况。
由此看来，舟山市政府在政绩利益催动下发动了旧城改造，但启动旧城改造活动后，经济利益逐渐占据主导地位，使这一改造活动无法中断，只能按照“路径依赖”逐渐扩大和持续，尽管有一些规范可以约束大规模的破坏名城的活动，但这些规范是一种制度软约束，无法真正有效地发挥作用。这说明利益与制度博弈过程中，利益始终处于主导地位，制度仅仅是一种软约束，发挥不了关键性的功能，只有等到外力干预尤其是涉及到政府官员是否会受到责任追究时，才使利益与制度博弈的平衡点慢慢地恢复到正常状态。

三、历史文化名城保护动力机制配置：利益与制度博弈关系再构

布坎南把政府看作理性的经济人，认为政府“在公共决策过程中实际上并不存在根据公共利益进行选择地过程，而又存在各种特殊利益之间的缔约过程。”21尽管布坎南的理论是与西方国家的政府体制相适应的，但在市场经济条件下，政府处处存在理性的计算，有成本与收益的比较。在政府缺乏足够动力，制度又缺乏规范的情况下，如何保护历史文化名城，就需要考虑设计一套民主而又有效的政府体制和配套措施，来保证政府有效提供公共管理和公共服务。对于国家级和省级历史文化名城来说，其具体的动力机制配置可以分为利益动力机制配置与制度动力机制配置两个层面，通过这两个层面的建设促使利益与制度博弈关系再构，趋于平衡与协调，确保社会经济文化整体的和谐发展。
（一） 利益动力机制配置：构建利益与制度博弈新关系的基础
人与人的共存关系无法离开个体利益和公共利益，通过调整相关利益关系，使利益与制度博弈进入一个更趋合理与健康的轨道，为构建利益与制度新关系打下基础。
1、政绩考核动力机制配置：改变评定政绩的纯经济标准
一般说来，上级考核下级，政府官员体现政绩，往往把经济发展指标放在第一位，其他的一些指标都是次要的，可以忽略不计。因此，为了确保社会可持续发展，在现有的情况下，应该逐渐改变传统的政绩考核标准，从纯粹经济指标值向社会文化经济指标值转变，把社会文化因素也作为一个重要的指标要素加以认真考察，特别是在城市建设过程中，应该把历史文化名城保护的程度和状况列入其中，作为衡量地方政府和政府官员工作好坏一个重要的尺度。
具体的建议方案是：（1）一票否决制。上级政府考察下级政府的政绩时，应该把保护名城的工作好坏作为一个不可或缺的指标来衡量。一旦出现有严重破坏的活动，就启动一票否决制程序，摘去名城称号、取消或暂缓授予某种全国评比的先进（如2000年底河南洛阳大火，2001年1月国家旅游局作出暂缓授予洛阳“中国优秀旅游城市”的称号），以此来督促地方政府重视名城保护；（2）追究责任制。明确规定，在破坏名城活动中，负主要责任的政府官员应追究相关的责任，给予一定的政纪和党纪处分，严重的应该追究其刑事责任。
2、事权与资金动力机制配置：明确政府事权，筹集足够的保护资金
保护好历史文化遗产，是城市化发展的必要内容。在城市现代化建设中，要发展和保护并重，协调好各方面的关系并相互促进。对名城保护来说，城市政府最大的困惑便是可用经济资源的匮乏。假设政府手中的资源是无限的，历史文化名城保护也就不会成为问题，正因为政府掌握资源是稀缺的，所以才会考虑如何利用有限资源解决保护费用的问题。而历史文化名城对每一级地方政府而言，一般具有不能排除外来人享用的效益（少数可以通过旅游门票收入获得收益的文保单位除外），并且，古城和文物保护的效应是跨越代际的。所以，要做好名城的有效保护，应当着力解决两个问题：一是上下级的事权合理划分；二是筹措足够多的保护和维修资金。
对国家级历史文化名城而言，它的评定权在建设部和文化部；对省级历史文化名城而言，它的评定权是省级城乡建设厅和省级文化厅。因此，这些掌握评定权的上级职能部门应该承担相应的保护责任，在拥有督促名城所在地政府全力保护名城权力的同时，应该给予政策上、技术上和资金上的支持。对名城所在地政府而言，由于名城属于该地方政府的辖区内，因此，城市政府有更多的责任和资金保证保护好这些名城。
具体建议是：（1）政府设立省级历史文化名城保护基金。省级政府应参照国家历史文化名城保护专项基金的做法，设立省级历史文化名城保护基金。基金的来源是从每年省级税收中抽取一定的百分比。
省级历史文化名城保护基金的基金分配由省级发展与改革委员会、省级财政部门、省级历史文化名城保护委员会、省级文物局、建设厅（局）五家机构协商决定，以省级历史文化名城保护委员会为主。省级历史文化名城委员会下设名城保护与基金分配委员会（至少7名委员，有一定的代表性）主管名城保护现状分析与基金具体分配事宜，并对名城基金使用状况每二年进行考核评估一次，作为一次基金分配的依据。
（2）民间成立国家级和省级历史文化名城保护基金会。国内外社会团体和公众在免税的情况下，通过基金会对特定或普遍的项目提供资金或捐赠。基金会根据国家级和省级名城保护需求状况，投放一定的金额数量用来保护最急需的名城。
（3）多渠道的资金投入。可以采取以下措施：第一，进一步发挥市场经济的力量，拓宽融资渠道，出台招商引资的优惠政策，实行“谁使用、谁负责、谁投资、谁得利”的原则，鼓励企业和个人以适应回报的方式（如门票收入）参与保护和修复历史文化名城；第二，建议中央政府和省级政府发行历史文化名城保护彩票，用来筹措文物保护的资金；第三，寻求国际合作，中国应像印度等国家那样，与联合国教科文组织世界遗产积极合作并寻求技术提供和资金资助，在此基础上与一些国际机构紧密合作，缓解中国保护资金短缺问题。
3、异地司法动力配置：显示司法独立性
在定海古城事件中，出现了两起行政诉讼案——刘宅案和蓝府案。这两起诉讼案，法院没有对古城保护起到应起的救济作用。据分析，对刘宅的判决，从已有的法律条文来看，法院确实拥有一定的自由裁量的判决空间，结果仍判刘家败诉，这说明法院和党政机关存在着某种程度的暧昧关系，法院的审判不具有超然的独立性，依附于当好党政系统，因此司法力量无法进行救济。
具体建议是：为了更好地行使司法权，像这类较复杂的行政诉讼案件，凡属状告当地政府的，不再由当地法院审理，而改由这个地方政府权力不可及的异地或上级法院审理。这种回避性的司法管辖，对保证审判的公正性和司法的独立性是有意义的。
（二） 制度动力机制配置：构建新型利益与制度博弈关系的保障
人与人之间的交往形成诸多的利益关系，但这种利益关系具有较大的模糊性与不确定性，为了保证利益的可预期性和约束人们的行为，必须依赖较为稳定的关系结构，这种结构就是制度。显然，通过法律与规划动力机制、组织动力机制、决策动力机制和学习制度动力机制的合理配置，才能使各个必备环节有效性最大化，起到弥补制度缺失的作用，为构建利益与制度博弈关系新格局提供基础性保障。
1、法律与规划动力机制配置：制定保护名城的专门法律法规，并把规划落到实处
从理论上说，每一个公民交纳某种税收后，政府就应该用这部分税收处理相关的公共事务。但是，实际上，政府作为理性的经济人，在管理公共事务过程中具有消极倾向，对此，就需要约束政府行为的法律制度发挥作用。从定海古城事件，人们可以发现，对历史文化名城的保护在法律规定上非常薄弱，文物保护法对历史文化名城保护的规定过于原则，缺乏具体操作性规定。尽管有的省份如浙江、江苏出台了历史文化名城保护条例，但是这些规定一方面效力低，缺少权威性，另一方面太分散，没有一个集中的制度规范。有关历史文化名城保护法律制度的缺乏，是造成此次定海古城被毁的制度性根源。22一套良好的法律制度，应既有惩戒功能，又有预防功能，而目前的文物保护尤其是有关古城保护的法律过于含糊，这样，在操作时就会变得软弱无力。舟山市中级人民法院对拆迁户状告政府破坏古城的案件表明，尽管诸多法学家对此案件的判决保留自己的意见，但至少可以说明古城保护的法律条文是含糊不清的，否则，舟山市中院也无法越过这些条文而判拆迁户败诉。
因此，在《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国城市规划法》的基础上，全国人大有必要单独制定专门的《历史文化名城保护法》以弥补现有法律存在的缺陷和不足。23考虑到法律制订需要有一个时间过程，因此，建议国务院应尽快出台《历史文化名城保护条例》，对历史文化名城保护的具体细节进行法规规范。
同时，必须把保护规划落到实处。作为一个城市，必然有它的发展规划，对于历史文化名城来说，更需要编制好历史文化名城保护规划。有的地方保护规划制定出来后，就严格按照规划执行，起到了很好的保护作用，如山西平遥、广西丽江。 有的地方尽管制定了规划，但大都停留来总体规划层面上，没有细化，更无操作性。有的地方规划前后之间矛盾百出，没有严格审核，更没有严格执行，如浙江定海。
因此，要突出历史文化名城保护规划与社会经济城市发展规划的统一性与协调性，进行科学性与操作性论证，真正使没有保护规划的，尽快组织编制，有了保护规划的，应该得到切实有效的实施，避免大建大拆，使历史文化名城保护规划能够货真价实地发挥作用，落实到实处。
在此基础上，成立历史文化名城保护委员会，由常务副市长担任主任，由分管城建和教育文化的副市长任副主任，并由文化、城建、计划、财政、土管、交通、环保、工商、水利、公安等有关部门主要负责人及有关专家担任成员，尽可能使历史文化名城保护委员会的成员熟悉多方面的知识，具备对社会理性、经济理性和文化理性进行有效判断的能力。正如英国学者所认为的，保护名城官员应该是通才。“如果从一个小的层次上看，保护官员是城市规划师、官员、领队、警察、经济学家、设计师、历史学家、商人、侦探、教师、学者、外交官、大使、发言人、律师、游客和媒人，一个真正的万事通。”24当然，他的真正含义不在于通才本身，而在于了解或听取有关各方面的情况，明白事理。委员会下设办公室，具体负责历史文化名城保护有关事宜。同时，聘请市内外有关专家组成历史文化名城保护专家咨询委员会，解决在名城保护中的有关技术问题，专家咨询委员会由规划、建筑、文物、历史、经济、管理等方面的人员组成。
当然，在城市建设中，还应策划名城保护的行动计划。（1）利用名人故居建立名人纪念馆、展览馆和陈列馆，发扬名人优势和名人文化效应：（2）制定产业拓展计划，将名城保护与城市旅游业发展衔接起来，结合旅游开发，加强历史文化游和当地特色游活动。如舟山市可充分发挥地方特色优势与地缘自身的特点，形成一条以宁波----镇海---定海---普陀为一线的历史文化经济带，开展历史文化游和海洋民俗风情游，不仅可以引来岛外游客发展旅游经济，还可以吸引海外侨胞回乡寻根认祖和带来大量的投资。在此基础上，还可以把名城保护与城市第三产业发展相衔接，通过历史地段保护，促使传统城市商贸业和娱乐业的发展。
2、组织制度动力机制配置：成立省级、市级和县级文化遗产部门，提高文物保护地位
考虑到中国境内文物古迹成为世界自然遗产和文化遗产的数目太少，近年文物毁坏极为严重，而现行的地方文物部门没有配置应有的权力，无法与地方建设部门相抗衡，为此，应改变地方文物局归属文化部门管辖的现状，加大文物遗产保护（包括历史文化名城保护）的力度，重新组建省级、市级、县级文化遗产部门，负责文化发展和文物遗产保护事务。
3、决策制度动力机制配置：听取专家意见，实行决策活动听证会制度
什么样的决策才能有效提供管理？公共权力面向的是社会大众，从理论上来说，涉及到公共利益的决策要求决策更加民主化，从而使公众的利益需求可以更好地表达出来，提高决策质量。但定海古城的决策过程既没有听取文物保护专家和文物保护部门的建议，也没有广泛听取利益相关者和利益无关者的意见，仅以“四套班子”简单的决策方式代替依法保护的程序，自以为底气十足。有的地方“一把手”大搞“一言堂”。25其结果，必然是匆忙草率地作出选择，其决策本身的质量可想而知。
这样就有必要挖掘古城保护的各种主体潜能，包括当地市民的潜能，尤其是依靠文物保护专家和文物保护部门的潜能。遗憾的是，定海古城事件中，由于制度性缺陷，文物保护专家和文物保护部门在决策前和决策过程中始终没有使其发挥积极性作用。26直到大规模的破坏恶果已经酿成，在上级部门干预和新闻舆论的压力下才开始被迫听取文物保护专家的意见。26
因此，对这类公共事务的决策，就必须明确规定应听取专家和文物保护部门的意见，并制定严密的工作制度：任何涉及到历史文化名城保护内容的城市规划建设项目，必须由不少于五位文物保护专家（其中，中央级、省级和市县级至少各有一位专家）签名的咨询意见和由文物保护部门领导人签名并盖上公章的同意书。否则，政府领导者不得召开决策会议并对此项目作出决策。
在听取专家和文物保护部门意见的基础上，还应该举行决策听证会，广泛听取利益相关者、利益无关者的各种意见。通过决策听证会这一形式，提高利益相关者和利益无关者的古城保护意识，扩大民众参与决策的深度与广度，从而有效地提高领导者的决策质量，使决策活动与执行活动能够得到当地市民的支持。
4、学习制度动力机制配置：提高保护古城的意识，确立可持续发展价值观
任何个人和组织的行为，必有其特定的知识和意识的支撑。如果没有意识的配合，所有的制度和体制都是没有“生命”的。对古城保护来说，更是如此。因为对古城的保护，需要付出大量的成本，而保护下来的东西所带来的效益又不鲜见，且人们对其“消费”也是非持续的。这样就必须导入古城保护意识的以下概念：古城保护在人类文化传承中的重要作用；古城的不可再生性；古城作为一个民族，一个地区和一个时期的生命生存状态的载体，在整个人类中是不能相互替代的，一旦因为目前部分人的短视行为使古城遭到破坏，后代将再也无法看到并理解自己祖先的生存状态和思维状态。这对代际而言是非正义的，因为“不同时代的人和同时代的人一样相互之间有种种义务和责任。现时代的人不能随心所欲地行动，而是受制于原初状态中将选择地用以确定不同时代人们之间正义原则。此外，人们具有自然义务来维持和促进正义制度，为此就要求把文明改善到某一水平。”27定海古城事件，并不能简单地断定当地领导或市民没有古城文保意识，但可以从另一侧面感受到，如果当地领导和市民的古城文保意识都比较强烈，定海古城的命运可能就会改写。28
严格意义上讲，许多政府官员并不十分熟悉历史文化名城的知识。在定海古城事件中，主管城建的副市长本身就兼市文化局局长，但该副市长实际上并不具有历史文物方面的知识。而且，从全国范围来看，政府的违法行为其严重性要远远超过个人或其他组织违法的程度，历史文化名城的破坏也大多以政府违法的方式出现。29因此，应该在领导决策层中开展普及历史文化名城知识的活动。在此基础上，深刻理解历史文化名城的有效价值，从而提高保护古城的意识。
针对舟山市一位副市长有关旧城保护仅居民安置资金就得35亿，再加上维修配套设施费20个亿，舟山的财力无法做到的观点，专家认为，旧城改造没有必要进行整体迁修，而是改善基础设施，维修房子，户主如不想住旧城区，老房子也可以进市场，政府也可收购，维护后可以出租、转让、拍卖等。如此能达到良性循环。显然，什么是名城保护和如何有效保护，这些基础性价值观的问题首先必须弄清楚。30如日本京都的产宁坂是国家级传统建筑群保护区，里面住着200多户居民，政府每年补贴整修8户，只出修外观的钱的一半。这样，25年后才能全部修完。通过这种周而复始地修下去，历史因此为延续。31另外，还必须培育树立可持续发展的概念，把历史文化名城保护纳入到提高国家文化竞争力的战略发展规划之中，抑制住膨胀的经济欲望，确立起历史文化名城保护优先的价值观。把市长与专家的对立矛盾转化为市长与专家的一致和谐上来。
具体的对策措施是：（1）举办市长学习班。模仿中央领导举行学习法律和学习外贸知识讲习班的形式，对现任省级领导、地市级领导和县级领导（重点应该是历史文化名城保护所在地市长）举办历史文化名城保护知识讲习班和现代化、城市化知识讲习班，使这些现职的领导者们具备适应现代社会发展所需要的科学的价值观，在进行重大城市规划活动之前具备古城保护方面的知识；（2）发挥新闻舆论教育和监督作用。鉴于新闻媒体传播的广泛性和公民较高的认同度，新闻媒体可根据特定的名城保护案例进行名城保护的知识普及与教育作用，提高公民的保护意识。同时，也应强化对名城破坏活动的监督作用。舟山定海古城事件之所以能够在较短的时间内引起专家和上级政府部门的重视，是由于新闻媒体的全方位报导的作用。通过聚焦式报道，促使国家有权机关能有效地制止破坏活动的再继续，收到了较好的效果。
总之，通过对浙江定海历史文化名城保护事件全程性的追踪透析，发现利益与制度博弈在其中发挥着根本性的作用。由于制度的软约束，政绩驱动与经济利益驱动的倾斜性导向暴露无遗，致使利益与制度博弈关系严重失衡，使定海历史文化名城受到严重的破坏。为了构建既符合市场经济发展规则，又与依法治国的现代化战略相吻合的新型的利益与制度博弈关系，必然要求利益动力机制与制度动力机制的最佳配置，整合有利于保证利益供给和制度供给的动力资源，使利益与制度博弈关系保持合法化和合理化，解决个人理性与集体理性之间的冲突，适应政府管理体制改革的方向，从而达到利益有效供给与制度强约束，确保实现社会文化与经济的可持续发展的目标。