北京天则经济研究所“政府体制改革”研究项目（一期）子课题
我国政务类与业务类公务员分类制度可行性研究
黄卫平 邹树彬 谭功荣 萧 俊
深圳大学当代中国政治研究所课题组

[内容提要] 公务员分类制度是公务员制度本质的具体体现。本研究首先从我国实行政务类与业务类公务员分类制度的必要性出发，指出实行政务类与业务类公务员的分类管理，有助于克服我国现行公务员制度的弊端，将大大改善实际上不同程度存在的国家人事制度上权力过于集中、党政不分、人身依附等家长制现象，以及政府工作和经济建设中的某些短期行为，在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，使业务类公务员的管理不断专业化，以适应我国经济改革和政治改革的发展要求。同时，实行政务类与业务类公务员分类制度也将有助于完善社会主义市场经济体制和发展社会主义民主政治。政府人事制度改革与机构改革是相互依存的。与我国不断推进的政府机构改革相适应，实行政务类与业务类公务员分类制度，一方面可以巩固机构改革的成果，将公务员队伍的主体定位为业务类公务员，势必大大精简作为常任文官的公务员数量，另一方面又能有效地加强作为“职业政治家”的政务类公务员的程序性民主选举的基础，使各级政府组成人员的权威基础由传统的人格魅力型转化为法理制度型，进一步深化政治体制改革。
其次，本研究进一步分析了我国在实行公务员分类制度的主要困难，即作为一项影响广泛的改革工程，实行政务类与业务类公务员分类制度有很多难点需要突破。一方面要化解必然会遇到的、来自方方面面的阻力，如传统体制、意识形态、固有思维模式、既得利益集团的抵制等：另一方面，又要寻求切实可行的、便于操作的技术性措施。
最后，文中认为，实行公务员分类制度与贯彻“党管干部”的原则和建立一支高素质、专业化的行政管理队伍的要求是一致的，也有利于解决长期以来党的组织部门和政府人事部门划分干部管理权限的纷争。我国自1993年实行国家公务员制度以来，许多方面已经取得了较大突破和进展，积累了不少经验。本研究围绕对我国实行两类公务员分类制度的现实可操作性，即与现行体制的衔接和过渡，提出了若干建议，以利于我国公务员制度不断完善并成为一项真正意义的现代国家人事管理制度。
[关 键 词] 政务类公务员、业务类公务员、分类制度
[ABSTRACT] This study deals mostly with the feasibility of the classification principle of the civil servants in China. First of all, it highlights the necessity and the far-reaching significance of practicing the classification principle in the existing system of civil servants. By introducing the competitive and incentive mechanism，the classification principle is supposed to end such patriarchal phenomena as “the over-centralization of the powers, the lack of separation between party and government functions，the personal attachment and other serious bureaucracy” in the present government personnel management. The study also gives a new interpretation of the ”all the cadres under the leadership of the party” principle and the “political neutrality” principle in the system of the civil servants in China. ”All the cadres under the leadership of the party” means the party’s key role in the formulation of the guiding principles, the personnel management of senior cadres and political civil servants, the indirect management of the career civil servants through special government organization. “Political neutrality” principle can be interpreted as the neutrality “to the ruling party, to the political civil servants and to two terms of governments.” Accordingly，the classification principle just accords with the principle of ”all the cadres under the leadership of the party” and the need of “improving the system of civil servants to build up a contingent of administrators who are highly competent and professionally specialized”. Then the study analyzes the main obstacles in the implementation of the classification principle. The implementation of this principle will surely run across the resistance from the traditional system, ideology and the vested interests. Thus the practical technical measures must be sought to overcome these obstacles so as to avoid the short run effect of the government behaviors. Finally, the study puts special emphases on some suggestive ideas of how to sustain a successful transition from the traditional personnel management to the modern personnel management in Chinese government with reform strategies and institutional arrangement.
[KEY WORDS] Political Civil Servants、Career Civil Servants、Classification Principle
一、我国实行政务类与业务类公务员分类制度的必要性
1、现代公务员制度起源于“两官分途”
“公务员”一词是对政府中行使国家行政权力，执行国家公务人员的统称，是由英文Civil Servant翻译而来，亦可通俗地译为“文官”，因此，公务员制度又称文官制度。只是由于在英文的原意中并无“官”的涵义，所以，译为“公务员”更为准确。
公务员制度最早起源于19世纪的英国。自从1688年“光荣革命”，英国建立起君主立宪的资本主义制度，政治权力逐渐集中到议会，重要官职的任命均由议会中多数党控制。在实行多党竞争的政治体制中，执政党往往将权力视为私有，任人唯亲、卖官鬻爵、营私舞弊、瞻恩徇私等现象层出不穷，从而使政府中的官职成为私相传授的赠品，导致政治腐败、效率低下，严重地影响了资产阶级政治统治的稳定和阻碍了资本主义经济的发展，也引起了统治阶级中一些有识之士的强烈不满，他们积极呼吁改革吏治。1855年由英国政府委派的Trevelyan和Northcote提出了《吏治考察报告书》，或称《关于建立英国常任文官制度的报告》，认为当时的英国文官制度不足以为政府吸收优秀人才，要求确立公开竞争的考试制度，择优录用国家公职人员，并统一政府各部门录用人员的标准，建立统一的国家公务员制度，并且主张将公务员分为高级与低级两大类，前者任行政领导，须有大学文化程度，担负决策重任；后者处理日常的例行公事，须受过普通教育。在这个报告基础上，英国内阁颁布了有关公务员制度的枢密院令，成立了由3人组成的，处于独立地位的吏治委员会，专门主持公务员的考选事宜，对“公开考试、择优录用”原则等做了具体规定，从而标志着世界上首例现代意义的公务员（常任文官）制度的建立。
美国在1776年立国初期，在国家人事管理方面尚未建立起制度化、法治化的新秩序，而是受英国殖民地时代吏治上的个人瞻徇主义的影响，总统对于内阁成员和重要官员的任用，均以个人的亲疏、好恶为转移，在国家人事制度上表现出明显的人治倾向，并实行官吏随所属政党在选举中的胜败为进退的“分赃制”，大选中获胜的政党瓜分政府中的职位，而竞选的胜败又往往与竞选的经费有关，于是为竞选获胜提供过较多政治捐款的人就有较大机会任官，变相地助长了卖官鬻爵。由于政府用人不是以个人的才能、学识、品格为依据，而是视其与政党的关系及在政党竞选中的表现，而政党斗争中的干才未必是政府行政管理的人才，这就在很大程度上降低了行政官员的素质要求。另外，由于国家公职人员成为执政党党务的一部分，使得政党内的倾轧日益加剧，每次竞选后往往带来政府大小官吏的大换血，势必引起政府工作混乱，行政效率降低。因此，社会各界纷纷抨击“分赃制”的弊端，要求改革的呼声日盛。1883年美国国会通过了由彭德尔顿领导起草的“联邦文官法”(Civil Service Act)，推行文官制度改革，将政府中通过政党竞选产生的官员与其他官员的管理途径分开，明确规定其他政府文官的任用和晋升必须通过公开的竞争性考试；凡通过考试被录用的人员不得由于政党关系等政治原因被革职；他们在政党竞争中持“政治中立”的态度，禁止参加竞选活动等。并由总统任命不同政党的人员组成“文官委员会”，按照公平独立的原则，负责国家人事行政工作。从此以“功绩制”取代“分赃制”，在美国建立起现代公务员制度。
可以说，将政府中主要从事公共行政管理、为管理国家提供事务性、技术性、执行性工作的人员与政府中代表执政党和统治阶级的意志，进行政治统治的人员相对区分开来，以法治的形式，实行“政事分类”、“两官分途”，正是现代公务员制度的本质内容和题中应有之义。
2、“政事分类”、“两官分途”的社会基础、理论根据及相对性
所谓“政事分类”，是指在国家人事制度的层面，把政府中执掌国家权力、管理国家公务的公职人员，分成“政务官”和“事务官”两大类。其中“政务官”一词属概称，多数国家没有专门的名称，主要包括通过不同程度的选举而产生的国家元首、政府首脑、行政首长，以及经各种政治性任命而任职的内阁成员或其他政府组成人员，其职责一般是决定国家和地区发展的战略目标和规划，制定国家对内、对外的大政方针和政策。而“事务官”则泛指除政务官以外的政府公职人员，一般均需通过竞争性考试而被择优录用，其职责是专业从事国家公共事务的管理，执行政务官的政治决策，担负并完成具体的行政工作。
所谓“两官分途”，是鉴于政务官与事务官在政府中的地位、职责不同，性质、职能相异，采用不同的法定制度来管理这两类公务员。政务官一般由选举或政治任命产生，实行任期制；事务官一般通过考试择优录用，按功绩晋升，任职不受竞选结果的影响，其录用、考核、奖惩、任免、培训、退休、监督、保障等均有一系列法律制度具体规范，国家公务员制度主要就是指对事务官的管理制度。
推行现代公务员制度的社会基础，一方面来自市场经济的发展对政府行政管理提出了新的更高的要求，客观上推动西方国家的资产阶级政府按照市场经济的内在规律来管理经济和社会，政府的社会管理和社会服务的职能更加突出，行政管理日益发展成为一种专业技术。特别是是随着工业革命和新技术革命所带来的社会生产力的迅速发展，使得社会公共事务日趋复杂，社会矛盾不断增多，为了更好地治理国家，协调矛盾，提高行政效率，西方国家需要把那些在政府中专职从事公共事务管理，为政府管理提供事务性、技术性服务的人员作为事务官相对地独立出来，与在政府中代表统治阶级和执政党的利益，通过竞选产生，从事政治统治功能的人员相区别。事务官的任期不受竞选结果的影响和政府更迭的制约，采取考试竞争、择优录用、功绩晋升、职务常任等方式，有利于政府选拔和保持精英人才，以提高行政效率和强化政府职能，维护在资本主义多党竞争的政治制度下政府公职人员的稳定和基本政策的连续。
另一方面，西方民主制度的发展，也内在地要求改革在政党竞争条件下的政府管理体制，为了改变早期英美等资本主义国家严重存在的“恩赐官职制”和“政党分赃制”，完善民主制度，扩大统治基础，从法制上否定任人唯亲、世亲世禄、封妻荫子、卖官鬻爵、人身依附、结党分肥等封建传统，因而，也有必要将通过多党竞选产生的政治领导人与从事政府公共事务管理的人员在人事管理体制中分开，在保证事务官的专业化和职业化的同时，使政务官相对地副业化。这是因为政务官掌握国家政治权力的性质，决定了理论上他在民主政体中不能也不应该成为一个人的谋生手段和终生职业，而仅仅应该是一个人在一定时期内代表选民或执政党的利益而从事的一种临时性工作，他可以是一位教授、医生、企业家、工人或其他社会活动家……，担任政务官执掌国家的政治权力只能是其一生中有限甚至短暂的时光，并且是受到选民和其他社会因素（包括大众传媒、分权制衡等）制约的，所以，政务官必须实行任期制，并严格规定连选连任的最高期限，政务官的工资一般也不随其任职时间的增加而提高，从而在制度上保证政治民主化，防止以权谋私和滥用职权。
“政事分类”、“两官分途”的理论根据可追溯到19世纪末、20世纪初行政学的创始人美国的威尔逊和古德诺，他们或是主张建立一门独立于政治学之外的行政学，或是主张政治与行政相分离，认为政治是决定政策，行政是执行政策。他们的这些主张使行政学成为一门独立的学科而得到很大的发展，促进了对政府职能的专门研究，也在实际上论证了政务官和事务官相分离的理论依据，在历史上起过积极的作用。
但是，随着社会历史的发展，人们也日益发现那种将“政治”与“行政”截然分开、互不相干的观点是片面的。首先，政治是行政的指导，事务官是在政务官的领导下工作，不可能存在完全脱离政治的行政工作；其次，行政是政治的继续，是把政治意识寓于管理过程之中。因此，政治与行政是密切联系、彼此影响、相互渗透的。与此相应地决定了政务官与事务官的职责与性质的划分也是相对的。主要表现为以下几个方面的趋势：
其一，政务官政治决策时，必须充分考虑事务官在实际执行决策过程中的现实可行性，必须充分参考事务官所提供的具体事实和实际经验。如美国的总统、部长都是极依赖职业文官参与对预算分析，对立法纲领的起草和行政系统的工作。
其二，事务官在执行政务官的决策时，也必须对政治决策有充分的理解和坚定的信心，在对政治决策的内容和意义有全面认识的基础上，才可能真正贯彻政务官决策的精神，并成为多党制条件下统治阶级“从不更迭的幕后政府”。
其三，不仅政务官与事务官在执行政府公务时必须互相理解、彼此沟通、共同合作，而且一部分高级事务官通过以其丰富的行政经验和专业知识，为政务官的政治决策提供咨询意见，而实际上影响和参与了政治决策过程。在一定程度上，高级事务官与政务官的素质要求和行为风格已相当近似了。
其四，政府高级文官中往往有相当数量者实际上兼有政务官与事务官的双重性质，由于在政治实践中政务官也需要事务官的充分合作和支持，并强化对行政系统的政治领导。美国在卡特总统任期内曾制定的《文官改革法》，就在文官队伍中增加了一个新的级别（丙级，Schedule C），约占高级文官的20%，由总统任命，具有决策能力，不享受文官制度保障，兼有政务官和事务官的两种性质。
其五，在现代西方国家，不论政务官还是事务官都想避免简单而直接的意识形态框框，而代之以灵活的以知识为基础的权力运作，这是发达国家与发展中国家的最大区别之一，也可以说，是竭力把政治意识寓于管理过程之中，即政务官是通过事务官的具体行政手段来实现其政治统治，事务官则在管理过程中贯彻政务官的政治意志。
3、我国实行政务类与业务类公务员分类制度的可行性
我国自改革开放以来，为适应社会发展的需要，于1987年10月召开的中国共产党第十三次全国代表大会上，首次明确提出：“当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。……业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。”这是我国最高决策层正式提出建立国家公务员制度，以及实行公务员的政务类与业务类分类制度的决策。虽然，我国从1993年起正式实行的《国家公务员暂行条例》并未在制度安排上具体落实十三大关于公务员分类的设想，但我们认为在社会主义市场经济日益向纵深发展，中共十五大以来社会主义民主法治建设不断有新突破的形势下，有必要重新探讨在我国公务员制度中实行“政事分类”、“两官分途”的必要性和可行性：
首先，实行政务类与业务类公务员分类制度有助于克服我国现行公务员制度的弊端。我国建立国家公务员制度的初衷就是为了克服原来干部人事制度存在的一些重大缺陷和弊端，邓小平同志指出：“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”中共十三大报告又具体指出：“主要是‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。这使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免。”从1993年起现行的国家公务员制度未实行政务类与业务类分类制度，除了在考任制、任期制方面有较大进展外，没有能够真正解决干部管理制度中的其他主要弊端，而实行政务类与业务类的分类管理，将大大改善实际上不同程度存在的国家人事制度上权力过于集中，党政不分，人身依附等家长制现象，以及政府工作和经济建设中的某些短期行为，在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，使业务类公务员的管理不断专业化，以适应我国经济改革和政治改革的发展要求。
其次，实行政务类与业务类公务员分类制度有助于完善社会主义市场经济体制和发展社会主义民主政治。我国建立和完善市场经济体制，必须使政府从微观经济领域退出，实现政企分开，转变政府职能，精简政府机构，提高政府效率，客观上要求建设一支高素质的专业化、职业化的国家行政管理干部队伍，进一步规范专门从事政府实际行政事务工作的操作性、执行性的业务类公务员，已是历史必然。而发展和健全民主政治，实行依法治国，建设法治国家，坚持和完善人民代表大会制度，不断扩大基层民主，渐进发展政治体制改革，已使我国的民主政治有了一定程度的提高。除了农村的“村民自治”有所发展外，我国在部分省还进行了乡镇长选举方式的改革探索，这是我国最基层国家政权机关的行政首长实行“直选”“候选人”的重要尝试。而各级人民代表大会在完善选举制度，改进候选人的提名方式和介绍方式，相对扩大差额选举的比例，真正行使国家权力机关的职能方面也在逐渐进步，已为在实践中加强对由各级人大选举和任免的政府组成人员的管理和监督逐步奠定了新的基础，进而将此类人员作为政务类公务员实行特殊管理体制的条件，也将日趋成熟。
再次，实行政务类与业务类公务员分类制度是中共十三大的重要决策之一，邓小平同志曾明确指出十三大确定的路线不能改，这也应该包括有关在中国实行公务员制度的决策。虽然，由于特定的历史原因，我国现行的《国家公务员暂行条例》，并未按十三大精神实行政务类与业务类的分类制度，但这决不意味着十三大关于这方面的决策是错误的，而只能视为是当时在我国立即实现“政事分类”、“两官分途”的条件还不成熟。随着改革开放的不断深入，特别是我国在干部人事制度改革和推行国家公务员制度方面已经作了大量的工作，如破除了领导干部事实上的终身制，严格规定了政府领导职务的任期制，不断扩大和提高公务员考任制和聘任制的范围和层次，强调按“革命化、年轻化、知识化、专业化”的原则选拔干部，不断加强人民代表大会制度，重视对各类各级干部的正规培训，再加上时间的推移，从而已在实际上使我国国家政府机关公职人员的结构和素质发生了极大的变化，其总体已由建国前参加革命、以工农为基本成分、因打天下而坐天下的职业革命家群体，转变为建国后培育的具有专业素养的知识分子干部，近年以来，“文革”结束后，在邓小平时代培养和成长起来的具有较高学历的各类专业人士已开始大批进入我国的中高级干部队伍，从而为推行政务类与业务类公务员的分类制度提供了人才保证，也在社会政治文化和人们的心理承受能力等方面，为“政事分类”、“两官分途”创造了条件。
此外，现行的《国家公务员暂行条例》虽然没有进行政务类与业务类的分类，并将国务院总理、副总理、国务委员，以及各级政府的组成人员与其他国家行政机关的公职人员编入同一系列，将公务员的级别分为15级，按同一《条例》进行管理。但同时又在《国家公务员暂行条例》的第一章总则的第五条规定“国家公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。”这样的制度安排虽然笼统地把政府中的决策层与执行层的公职人员都列为一种公务员序列，但实际上还是必须将人大产生和任免的各级政府组成人员另行管理。因此，即使在现行的国家公务员制度中也存在着将政务类公务员从业务类公务员的管理制度中分离出来的客观依据。
二、我国实行政务类与业务类公务员分类制度的主要困难
如前所述，实行政务类与业务类公务员分类制度在理论上是可行的，在实践中是必要的，近年来，我国政府一直在不断进行机构改革，我们认为，政府人事制度改革和机构改革是相互依存的，人事改革不到位，机构改革只是一句空话。通过实行政务类与业务类公务员分类制度，一方面可以巩固机构改革的成果，将公务员队伍的主体定位为业务类公务员，势必大大精简作为常任文官的公务员的数量，另一方面又能有效地加强作为“职业政治家”的政务类公务员的程序性民主选举的基础，使各级政府组成人员的权威基础由传统的人格魅力型转化为法理制度型，进一步深化政治体制改革。
然而，作为一项影响广泛的改革工程，政务类与业务类公务员分类制度的实行有很多复杂问题需要解决。一方面要化解必然会遇到的、来自方方面面的阻力，如传统体制、意识形态、固有思维模式、既得利益集团的抵制等；另一方面，又要寻求切实可行的、便于操作的技术性措施。
实行政务类与业务类公务员分类制度的难点主要有以下几个方面：
1、党管干部的原则在未来的制度设计中如何体现
党管干部原则是我国干部人事制度的根本原则，是中国共产党领导国家政权的重要标志。作为人事制度改革的基本政治前提，这一原则不可动摇。党管干部原则事实上涉及的是复杂的党政关系问题。邓小平在规划政治体制改革内容时，把解决党政关系问题放到首位，指出：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”党管干部原则虽然有力地保障了政府工作中党的意志的切实贯彻，但在现实中也存在很多问题。按照现行体制的实际做法，政府人事部门往往只有权力管理、任用最低几个层级的“非领导职务”和专业技术人员，大部分的“非领导职务”以及所有的“领导职务”都由党的组织部门直接管理，党的权力过分集中。由于党包办事务过多，承担的管理责任大大超过所能承担的限度，使党陷入繁复庞杂的人事行政事务中，影响了政党本身的功能。而任何力所不及的工作在运作过程中都难免出现偏差，从政治角度讲，这无疑会增加执政党的政治风险。
从改革、完善党的领导的角度出发，党管干部方式的改革力度应加大。事实上，在“十三大”的政治报告中早已指出：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。”同时，“依法治国”的治国方略也已写入宪法，执政党的执政方式、执政行为应与法治国家的要求相吻合。党管干部原则决不应简单理解为执政党直接管理、任用政府公务员队伍中的各级干部。我们认为，党管干部原则应体现为党确定人事管理的大政方针、党管高级干部、党管政务类公务员、党通过特定机构间接管理业务类公务员等方面。重要的问题是党管干部原则如何与时俱进地在未来的制度设计中具体体现。
江泽民1998年7月17 日《在学习邓小平理论工作会议上的讲话》曾明确指出：“推进社会主义民主政治建设，必须处理好党的领导、发扬民主、依法办事的关系。党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事是保证，决不能把三者割裂开来、对立起来。政治体制改革，必须在党的领导下，有步骤、有秩序地进行”。我们认为“党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事是保证”这段话，至少应该包含两层意思：其一，党的领导是不可动摇的，因为政治体制改革本来就是执政党为巩固自己的执政地位，主动发起，积极领导的对自己执政方式的改革，党根据社会主义市场经济发展的客观要求，顺应人类社会发展的历史主流，领导政治体制改革按阶段、分步骤、有秩序地沿着民主化、法治化的方向逐步推进，在领导建设现代化国家的伟大事业中，以实现党的领导现代化；其二，传统的一些党的领导方式是必须改变的，这主要是指那些不民主，非法治的领导方式，舍此不能实现党的领导现代化，不能在新形势下真正加强执政党的领导，没有民主基础，没有法治保障，执政党的合法性必将受到威胁。因此，江泽民强调，党的领导与发扬民主、依法办事是有机统一，不可割裂，并不对立的。推行政务类与业务类公务员的“两官分途”，正是提高政务类公务员的民主性前提，完善业务类公务员管理的法制化基础，以对两类公务员实行现代法治的形式，加强和改善执政党对政府公职人员的领导。
2、对公务员“政治中立”问题如何全面认识
“政治中立”问题也是推行政务类公务员与业务类公务员分类制度的难点之一，这主要来自于意识形态方面的阻力。在探讨具有中国特色的国家公务员制度模式时，有一种较为普遍的观点，认为：“同西方标榜的‘政治中立’相反，我国公务员要自觉地在政治上同中国共产党的路线保持一致，并认真贯彻这一路线；”“首先政治上必须坚持党的领导，决不像西方国家那样搞什么‘政治中立’；”“国家公务员制度作为我国干部人事制度的重要组成部分，是党的组织路线的体现，它必须服从于和服务于党的政治路线。”上述观点的核心是我国的公务员及其制度决无所谓“政治中立”可言。这一观点表面上看，似乎无可争议，但实际上却似是而非。
首先，西方公务员制度对“事务官”的“政治中立”原则，不是就国家的根本政治制度而言的“中立”，而是相对于政党竞争的“中立”。事实上，西方国家均要求公务员遵守宪法和法律，事务官对国家根本政治制度无“中立”可言。所谓的“政治中立”，是指在多党竞争的政治体制下，事务官在政党竞争的政治格局中要保持“中立”的立场。作为国家政府雇员的公务员，除了必须根据宪法和法律的规定，执行由执政党领导的政府所下达的指令外，不得参与政党的竞选活动，不准利用职权干涉选举结果，并且不与执政党组织的内阁共进退，使事务官在政党竞争中处于一种超然地位，成为一种相对独立的职业集团。
其次，“政治中立”原则并不是对事务官的政治要求，在本质上是一种重要的技术性的、程序性的设计，旨在保证政府运作的连续性和稳定性，以提高公务员职业的专业化水平和执行公务的独立性，防止对政务官的人身依附关系。
该原则在政治实践中证明是行之有效的，既不妨碍政党政治的实行又有利于政府工作的稳定性与连续性。从行政管理体制科学化的角度出发，强调业务类公务员执行公务时保持相对“中立”，是有一定积极意义的，值得我们在建立有中国特色的国家公务员制度时借鉴。
其一，相对于执政党组织的“中立”，符合我国政治体制改革所要求的党政分开，改善党的领导，提高政府效能的思想。应该看到“政治上坚持党的领导”与“业务上保持独立”地执行政府公务，应是我国公务员制度的两个相辅相成的方面，只有肯定业务上的相对独立，才能真正贯彻党政分开的原则。
其二，相对于政务类公务员的“中立”，有利于塑造政务活动家和行政管理专家，防止出现封建的“一朝天子一朝臣”的人身依附关系。发展中国家一个普遍的现象是盘根错节的官官相互的关系网密布，派系现象严重，下级对上级的人身依附关系盛行，政府行政管理人员更替频繁。公务员的录用、升迁，往往以人事关系上的“忠诚”而不是以才能和功绩为标准。在未来的制度设计中，如何克服这种人身依附关系的弊病，使政务类公务员与业务类公务员分类管理，形成不同的职业生涯轨迹，将需要稳妥、缜密的技术性措施加以保证。
其三，相对于不同届的政府行政首长和政府组成人员的“中立”，有助于防止或限制政府在经济和社会发展规划中的短期行为，有助于政府工作的连续性，政府重大决策贯彻执行的长期性、稳定性。
因此，只要我们把“政治中立”原则视为对业务类公务员管理中的一种技术性、程序性措施，而不是从意识形态方面片面地理解，那么，“政治中立”原则的科学价值就不难理解。
3、既得利益集团的利益刚性如何化解
改革的实质是对利益关系的调整，通过建立新的利益分配格局，激活在旧体制下受到闲置或压抑的创新精神，实现资源的优化配置。利益的得失是决定民众对改革态度的根本因素。能够从改革中得到预期收益的或改革不会导致其利益受损群体将会成为改革的动力或至少不会成为阻力，而具有利益受损预期的群体将会成为改革的阻力。一般而论，当改革使某个人的切身利益受到损害而又无法对其补偿时，这个人就很难避免成为改革的阻力，其对改革的阻碍程度与其受损害的程度也往往成正比。人的生活质量向上调整是容易的，但向下调整就很困难，一项福利政策的实施很容易为社会接受，但政府如果想取消某项已经存在的福利政策，就会遇到很大阻力，甚至导致政府危机。
推行政务类与业务类公务员分类制度是政府的“自我革命”，是以既得利益集团利益的重构及权力的重组，来换取国家政权新的活力，由此所带来的阻力是非常大的。既得利益集团的量化绝对值虽然很小，但该群体在社会决策中的权重值却很大，是当代中国最有发言权的一个利益集团，阻碍改革的能量不可忽视。既得利益集团的最重要成分当属传统掌握人事权的组织部门及其官员。现行体制中，组织部门对政府系统人员任用、管理享有广泛的人事权限，享有实质性权力，政府人事部门及人大的职权行为往往流于形式。政务类与业务类公务员分类制度的实施，将对组织部门的职责权限作重新界定，历史形成的特殊地位及所衍生的利益刚性必然会使该集团在其地位和利益受到冲击时产生相应的应激反应。各级政府中身居高位、执掌重权者，是现行体制最大的受益者，在“官本位”价值观念依然占据广泛生活空间的社会中，权力——福利是相辅相成的。“两官分途”的结果将使政务类与业务类公务员在录用、考核、晋升、奖励、工资、福利、退休等环节有很大的不同，这必然会触动原有体制中不少人的切身利益。如何化解既得利益集团的抵制，是改革的一大难点，因此，要考虑“减压”机制。从改革战略角度讲，消除阻力必须对改革中的受损者进行补偿，这是一种不得不支出的改革成本，但关键在于必须掌握改革补偿的限度。如果改革是一种连改革对象都不受损失的行为，改革也就失去了意义，因为在整体改革中利益受损者并不限于这一群体，如企业下岗职工的情形更为艰难。如何最大限度地在现行体制内在录用、考核、晋升、奖励、工资、福利、退休等环节化消极因素为积极因素，使阻碍改革的成本内部化，将是考验制度设计者的一大难点。
4、制度设计中运行环节的技术性难题
推行政务类与业务类公务员分类制度的难点，除了需要克服源于传统体制、意识形态、固有思维模式、既得利益集团的抵制等阻力以外，更重要的恐怕是要考虑，如何使新的制度设计既要与现行体制接轨，以便最大限度地降低改革成本，又要使“政事分类”、“两官分途”的制度价值得以体现，这涉及到运行环节的技术性设计。
——任职条件和身份的确定 政务类公务员在政府中主要承担政治方向、政治原则及重大决策的职责，业务类公务员则更多地担负行政管理业务工作，两者的任职要求不同，在确定各自身份时应予考虑。按照《国家公务员暂行条例》的规定，公务员的职务分为领导职务和非领导职务两类；而在“总则”部分，又规定，“国家公务员中的各级人民政府组成人员的产生和任免，按照国家有关法律规定办理。”条例规定本身存在一定的矛盾，按照现行体制运作现实，各级人民政府组成人员都是领导职务，但条例实际上却无法成为管理这部分人员的法律依据。因此，在确定两类人员身份时，应根据各自的任职条件加以区别，政务类公务员主要由各级人民政府组成人员构成，并适当包括相当一批适宜由政治任命的人员，除此以外的政府工作人员均为业务类公务员。此项分类涉及全体公务员的身份确认和未来的仕途，影响极大。
——录用方式 两类公务员通过何种方式进入公务员序列，“第一道关口”如何才能确保“政事分类”、“两官分途”的制度设计落到实处，作为一项技术措施必须重新研究。目前，业务类公务员的录用方式已基本定型，如公开招考、聘任等，但需进一步完善。难点在于政务类公务员的选任问题。按我国现行体制，承担政务类公务员职责人员的任用，具有浓厚的党组织政治任命色彩。而西方市场经济国家政务类公务员的任用，都有政党竞选背景。我国如推行政务类与业务类公务员分类制度，必然会触及在规范政务类公务员问题上如何完善选举制度，引进竞选机制问题。
——两类公务员身份转换问题 按现行体制承担政务类职责者与承担业务类职责者的身份转化往往采取直接调任的方式，其运作缺乏规范，过于随意。鉴于两类公务员区别迥异，未来的制度设计中，两类公务员应严格明确彼此界限，身份的相互转换应严格按照法定程序进行，原则上严格限制，以改变事实上的领导干部终身制，保证行政管理的专业化，保证决策的科学化，杜绝此地政绩不佳却能易地做官的流弊。
——约束机制问题 传统的事实上由组织部门任命干部的方式，往往形成下级官员对上级官员的人身依附关系，导致政府官员对上、而不对下负责，有悖于政府服务民众的宗旨，也与现代的民主精神不符。实行“两官分途”，使政务类公务员与业务类公务员产生渠道法治化，规范化，其不同的责任范围、承担责任的不同方式及工作评价的不同依据，将大大增强任职的预期风险和责任刚性。
——新陈代谢机制 无论政务类公务员还是业务类公务员，其职位都不应是一种“铁饭碗”，对其业绩的考核及流进流出应秉承“公开、公正、民主、高效”的原则，如何使两类公务员的管理既符合公务员制度的传统价值，又不至于形成“行政痼疾”，保持良性运作和富有活力，须加以考虑。
——管理机构 政务类公务员与业务类公务员应由不同的机构、采取不同的方式加以管理。如何协调党的组织部门与政府人事部门的关系，如何更好体现党在政府系统政治领导、组织领导和思想领导，这是以往体制无法解决的问题，在新的制度设计中应做出缜密的安排。尤其考虑到党的组织部门不宜直接管理业务类公务员，而是通过一定的机构、按照法定程序来进行管理，那末，该机构的产生方式、法律地位、运作方式设计将是一个难点。
改革必然遇到阻力，因为改革无法使所有人在同样的时间获得相同的收益。改革的受益群体与失利群体在冲突中形成的合力，决定了改革目标的实现程度和进程。分析阻力因素的目的，就是要寻求措施最大限度去化解阻力，顺利地推进改革。改革既需要有“摸着石头过河”般稳打稳扎的审慎态度，又需要有“敢为天下先”的敢闯敢试精神。
三、我国实行政务类与业务类公务员分类制度的若干建议
实行公务员的分类，是公务员制度作为一种科学管理体制的具体体现，也是出于便利管理和在长期实践中形成的普遍的运行规则。在我国，贯彻“党管干部”的原则和建立一支高素质、专业化的行政管理队伍的要求，与实行公务员分类制度是一致的，也有利于解决长期以来党的组织部门和政府人事部门划分干部管理权限的纷争。
1、我国两类公务员的划分原则
建设有中国特色的国家公务员制度，必须合理划分国家干部人事管理的权限。在坚持“党管干部”的原则基础上，要更加明确“党管高级干部”、“党管政务类公务员”和“党通过法定机构管理业务类公务员”的原则，力求较好地解决以往长期以来事实上存在的干部人身依附关系问题。正如党的“十三大”报告指出：“政务类公务员必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。党的中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人，监督管理政务类公务员中的共产党员。业务类公务员按照国家公务员法进行管理。”
我国政、业两类公务员可根据其任职条件、产生方式、管理办法、管理机构以及评价依据等不同而进行划分。
（1）任职条件不同，是指两者的职业素质要求有所差异。政务类公务员在政府中更多地担负着政治方向、政治原则的领导责任和重大决策的任务，因此他们必须具有良好的政治素质、领导能力和广泛的民意基础和较高的公信力；业务类公务员在政府中更多地担负着行政业务的管理，其工作属于技术性、程序性的具体事务，因此必须具有比较合理的知识结构、行政能力和管理技能。
（2）产生方式不同，是指政务类公务员由执政党的中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐，由各级人民代表大会选举产生，或由人大常委会决定任命；业务类公务员则主要通过竞争性考试择优录用，或从国家行政机关以外的其他部门按照法定程序考任而来。
（3）管理办法不同，是指政务类公务员严格按照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督；业务类公务员严格按照公务员法规进行管理，接受行政首长的领导和监督，实行常任制，非因法定事由、非经法定程序不受免职或处罚。
（4）管理机构不同，是指政务类公务员由党中央和各级党委管理；业务类公务员主要由各级政府公务员管理部门进行管理。
（5）工作评价的依据不同，是指对政务类公务员的工作评价，主要以本届政府的政绩和选民、人大的表决结果为依据；业务类公务员则有明确的职位规范，主要以完成本职位的工作实绩和上级与社会的评价为依据。
2、我国两类公务员的产生方式
比较各国公务员制度的范围及分类情况，联系我国的现实情况，必须制定出具有可操作性的政务类与业务类公务员的划分界限或标准及其产生方式。
（1）政务类公务员的产生
①就选举产生的方式而言，依照我国“党管干部”原则及《国务院组织法》和《地方组织法》的规定，在中央行政机关组成人员中，国务院总理由国家主席提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过决定，由国家主席任命。国务院其他成员均由国务院总理提名，经全国人民代表大会全体代表过半数通过决定，由国家主席任命。在地方行政机关组成人员中，各级地方行政首长和副职由本级人民代表大会选举产生，其他组成人员的人选根据行政首长提名，由本级人民代表大会常务委员会决定，并报请上级行政机关备案。鉴于以上情况，建议：
a、改变原有的认可式的“等额选举制”，实行有竞争性的“差额选举制”；
b、在向更广泛的民主选举过渡的过程中，建议先由执政党推出政见相同的两个候选人参选，然后逐步过渡到推出政见有差异的候选人参选。
②就政治任命而言，政治任命应体现以下的原则：
a、代表性。包括政党属性、年龄及教育背景等方面。政务类公务员代表执政党的意志，其政党属性体现了政治权力和政治方向。在坚持“党管干部”原则的前提下，应考虑某些职位的政务类公务员可由民主党派担任或其他人士担任。在年龄方面和教育背景方面，一般说来，政治任命的层次越高，平均年龄、所受教育程度也就越高。
b、经历和经验。主要指的是政治任命以前从事政治性工作的经历和经验背景，包括党务工作的经历。
c、助理性。由政府首长政治任命的政务类公务员一般承担政府首长的助理性、特派性、代表性工作。
d、任期限制。即其任期随行政首脑共进退。
（2）业务类公务员的任职条件
对于该类公务员，基本上按照《国家公务员暂行条例》（修改后，称之为《业务类公务员暂行条例》）的规定实施。此处不再赘述。
3、我国两类公务员的划分比例
如同公务员范围的界定不一，各国对公务员的分类也呈现出巨大的差异。同时，对于政治任命的规范也各不相同。英、德、日、加和法等国的政务职位层次均为部长层级。但其中又有些差异，例如，英国的特色是多数部会在部长（或大臣）下设几位助理部长，助理部长主要分为两类职务：政务次长和议会事务次长。1989年的资料显示，英国政府中有22位内阁级部长职位，助理部长职位总共有59名，政务职位人数与副司处长以上的文官职位人数的比例约为1/10。而在美国最显著的特色是新政府上台后可供首脑更换的政务职位数目之多，范围之广。比较起来，英国新首相上任后可更换的政务职位人数约在80人；法国约有40人（若将部长内阁人员人数计算在内约是150人）；德国约有100余人的任命机会（包括政治性文官）；但是新任的美国总统可以更换近4,000人左右的政务职位。
在我国，根据现行宪法、《国务院组织法》和《地方组织法》的规定，国务院和地方各级人民政府的组成人员都须经过全国人民代表大会或地方各级人民代表大会选举或常委会的决定任命。基于这一现实，若实行“两官分途”的话，各级政府组成人员都是当然的政务类公务员，而原领导类公务员中的非政府组成人员可视为政治任命者，可将其中的一部分划归政务类公务员。同时，为了便于管理及与现行制度的衔接，我国应有相当数量的适宜于政治任命的官员。为了保证党的领导，必须明确在高级职位之中，大部分为政务类公务员。
具体说来，①在中央国家行政机关中，政务类公务员占比例较大，即国务院总理、副总理、国务委员、部级正职属政务类公务员，可考虑将副部长的2/3划为政务类，1/3划为业务类。厅、局级正职两类公务员各占一半，副职中1/3为政务类、2/3为业务类。处级干部基本上属业务类公务员（少数政治任命者除外）。②在省一级行政机关中，省级正、副职均属于政务类公务员，厅局级正职属政务类，其副职中政、业务类公务员的比例可考虑各占一半。处级干部基本上都是业务类公务员。③县、乡（镇）两级行政机关中，属于政府组成人员的划为政务类公务员，其余的都是业务类公务员。
依据中国的实际国情，在政府工作中明确“政务”与“业务”的区别及标准，然后，严格依据其所任职位的工作性质来划分两类公务员。以使政务类公务员不仅包括那些通过选举和人大任命的政府组成人员，还包括那些由行政首长政治任命的其他高级政府工作人员。
4、我国两类公务员的转换机制
政务类公务员和业务类公务员之间的转换必须严格按法定程序进行。业务类公务员被选举或任命为政务类公务员，除了要求符合法定条件外，还必须以放弃业务类公务员的职业身份为前提；而政务类公务员要进入业务类公务员队伍，除了要求其离开政务类公务员的岗位外，还必须通过专门的资格、能力的考核和培训，经过公开的竞争性考试，在这方面丝毫不应有任何的特殊或优惠，只有这样，才能保证在业务类公务员的择优录用中，真正做到公开、平等、民主；才能保证业务类公务员向职业化、专业化方向发展。就这个意义而言，一般不能有身兼政务类公务员和业务类公务员双重身份的现象出现。
在人事制度上，除对政务与业务职位的合理区分之外，还应有使政务职位者转任高级业务类公务员职位的规定，以使真正有能力又有意愿转任者，得以继续发挥其能力。政务职位转任业务职位，应以考核竞争方式进行，并符合其他一些具体的规定。政治任命者离任后，可继续服务于公共部门。国外资料显示，担任政治任命职位本身对日后就业的帮助，这一特点是吸引人们愿意出任政治职位的重要原因。政务类公务员在选举失败或不获任命后，通常有退休、自谋出路或由所在政党内部重新安排工作等。政务类公务员退休后，一般享有丰厚的待遇。但对于一些高级职位或特殊职位的政务类公务员由于其所在职位的重要性，对其以后的工作应有严格限制，以免造成权力的蔓延和滥用。并尽可能与我国现行体制中政府高级官职人员因年龄、换届，从政府岗位退下来后，转到人大，政协任职的制度相衔接。
业务类公务员要想成为政务类公务员，必须根据现实情况做出相应的规定。如果考虑到公务员身份转换不至出现衣食无着的情况的话，可以允许在参选时保留其业务类公务员身份，如果当选的话，则必须辞去业务类公务员的一切职务。如未能当选，则仍然是业务类公务员。但是，对于高级职位或一些特殊职位的公务员来说，按照国际惯例，因其职位的特殊性必须在辞去业务类公务员一段时间后，方可接受政治任命或参加选举。
5、我国两类公务员的管理机构
我国目前实行的人事管理机构是各级政府内设立综合性的人事管理机构和在政府各部门内设立执行性的人事管理机构。但由于两类公务员产生方式、职责、性质等不同，也要求有不同的制度对他们进行管理。“两官分途”后，公务员的管理机构应如何设立呢？我们认为，应做到以下几点：
第一，正确理解和坚持“党管干部”的原则。因为“党管干部”不仅为长期实践证明是坚持党的领导，保证执政党地位的原则，而且将是公务员管理的重要原则。现在的问题不在于是否要坚持这一原则，而在于如何理解和坚持这一原则。我们认为：“党管干部”应当包含以下一些内容：
①执政党直接管理政务类公务员，负责对政务类公务员的选拔、推荐、考核、监督等。
②党组织派员领导专门的公务员管理机构管理部分高级公务员。所谓领导，是指在公务员管理机构中由执政党党员主持工作，以及执政党成员在领导成员中占多数。
③执政党提出公务员制度的方针、政策，并通过法定程序上升为国家意志。
④各级党委通过自己的基层组织实行对党员公务员的教育、监督。
第二，强化公务员管理机构的管理职能。全面推行公务员制度后，要逐渐确立公务员管理机构的相对独立地位，把公务员管理机构变成一个有权威、有实权、名副其实的公务员管理机构。
第三，建议在条件成熟的时候允许成立业务类公务员自己的工会组织，并进而成立在政府与公务员之间具有对等性质的协调机构，以维护公务员的自身利益，保障公务员的合法权益，并对政府机关执行公务员管理制度起一定的监督作用。
基于上述原因，我们认为可以考虑成立“国家业务类公务员管理委员会”，作为专门的公务员管理机构，履行管理公务员的决策、执行、监督、协调和服务等方面的职能，具体包括制定公务员基本法和有关的重要法规，对有关法律法规的执行情况进行监督。公务员管理委员会下可设考录委员会、考评委员会、公务员申诉委员会等工作委员会及办公机构，其办公机构即为现在的国家人事部。
业务类公务员管理委员会是国家最高的公务员管理机构，享有管理业务类公务员的最高决策权、监督权、法规解释权。为保障业务类公务员管理委员会的专门性、独立性和有效性，其成员组成要兼顾党派、性别、教育程度、专业等，成员应当包括主管人事的副总理、人事部正副部长、国务院各部主管人事的副部长以及政治学、行政管理学、法学等相关专业的专家。建议由副总理担任委员会主席，其成员由国家主席提名，人大通过后任命。实行任期制，其任期与每届政府的任期相同。
省级、县级等地方行政机关可参照以上原则分设地方“业务类公务员管理委员会”。
6、两类公务员工资福利制度
要维持一支高素质、高效能的公务员队伍，优厚的待遇是不可或缺的条件。公务员的待遇主要体现在以下几个方面：（1）公务员的工资。确定公务员工资必须遵循一些基本原则，首先是公平比较原则，即同民营企业中同类人员的工资水平相比，大体持平或略高。其次，公务员的工资制度能吸引优秀人才到公务员队伍来，以确保行政效率的提高，同时也要依据所担负职责和所处社会地位不同，其工资体现出合理性和差异性。（2）各国公务员的待遇除工资之外，还有补贴。补贴一般占工资的比重比较大，且名目繁多，主要有：住房补贴、用车、通讯补贴等。目前我国对于行政机关的福利制度进行了改革和完善。作为改革的方向，是将工资收入中的福利比重降低，一部分福利性的补贴纳入工资，尽可能实现其收入的“工资化”、“货币化”。（3）公务员的退休制度。建立公务员退休制度属于一种延期的工资给付。目的是为了增进公务员的利益，发挥激励作用，也可使公务员在年老力衰时予以适当的保障。
政务类公务员依据其所任职务，实行年薪制，其工资水平由人大按立法程序确定，具有长久性特点。其工资增幅，也必须由立法机关审议通过。工资是录用和保留担任政务类公务员的重要因素。他们离任或退休后，可以保留现任职务工资3—5年不变，同时享受一般退休待遇。基于现实情况，可以保证国家元首、政府首脑和副总理级的正常离任、退休人员，享受终身现职待遇；副部级以上高级政务类公务员正常离任或退休后，继续享有十年现职待遇；副厅局级以上政务类公务员正常离任、退休后，继续享有七年现职待遇。
业务类公务员根据所任职位高低、责任大小、难易程度和任职资格等，确立工资标准，同时根据工作实绩，实行绩效工资制，因此只有那些工作成绩突出的公务员才有资格获工作表现奖。业务类公务员根据工作年限，实行年递增工资制。这类公务员退休后，依据其原所任职务、基本工资、年龄、服务年限等，领取退休年金。最高级别的业务类公务员的工资待遇和离任、退休待遇，原则上不低于政府部长。
7、我国在向公务员分类制度过渡时期的阶段性改革举措
（1）为推进廉政建设，在近期推出政务类、业务类公务员的财产申报制度，特别是要先重视建立政务类公务员的财产申报制度。公务员任职政府时，对于私人财产，包括不动产、银行存款等，都要如实详细申报，以供查核。（详见附录一）
（2）为有利于推进公务员制度的改革进程，要在一定幅度地精减公务员的数量的同时，须建立激励机制，以达到吸引人才、留住人才的目的，因此也要较大幅度地提高公务员的工资、待遇，包括他们退休后的待遇，并尽可能把公务员的福利待遇货币化、市场化。
（3）为有利于对现行体制的渐进改革，可先将现任党的组织部门的一些人员，转岗到政府人事部门任职，也可通过先将各级党的组织部门与人事部门合署办公，再分开建制的技术性手段过渡。
（4）为有利于适应市场经济的发展，拟先加大党组织和政府对国有企业领导人的人事管理体制改革的力度，重视对职业经理阶层的培育和发展，使之与国际惯例接轨。
（5）为有利于推进干部年轻化和机构、人员的精简，可充分发挥人民政协的作用，扩大人民政协的统战功能，较多地安排一些从第一线退下来的党政高级公职人员到政协过渡。但人大不适宜承担这一功能，人大代表的产生方式还要逐步改革，其地位、作用还须进一步加强，使人大逐步成为我国政务类公务员的摇篮。

附录一：
公务员财产申报制度
尽管个人财产状况属于个人隐私，但考虑到政府公职人员职位的特殊性，只有将个人财产状况置于法律及公众的监督之下，方能有效防止其以权谋私、贪污腐败。基于此，许多国家都制定了公职人员财产申报方面的专门法律，或分别在公务员法、官员行为准则法、选举法等法律中作了规定。申报个人财产已成为公职人员的一项特别廉洁义务。结合我国实际情况，政务类公务员与业务类公务员的财产申报制度，势在必行。
一、财产申报制度的内容
1、财产申报的原则 四项原则：强制申报、强制公开、强制信托及强制处罚。只有用重典，方能澄清吏治、端正政风，以杜绝权钱交易。
2、财产申报的主体 政务类公务员与业务类公务员。
3、财产申报的内容 （1） 财产的现有状况，即任职时属于本人或家庭成员的动产、不动产、负债及贷款状况。具体包括不动产、薪金、股利、股息，租金，资本收入，非至亲所送交通性、住宿性、娱乐性费用、赠品，会员证、负债，贷款等。对于不可估价的财产，如果官员的财产收入符合规定申报的要求，同时自己又无法评估出价值时，则须在申报中作出全面而充分的说明，而不仅仅提供价值的目录。家庭成员如属下列情况则不须申报：能证明此收入系家庭成员独自的利益或权利；申报人对此收入一无所知；申报人不从家庭成员处得到任何财产利益。（2）财产的变动情况。定期申报每年度的财产的变动情况。（3）讲明来源、数额、类型、价值、时间、地点、利益人等情况。
4、财产申报期限 （1）候选人或任职初申报期限。一般为批准或任命前后10天到30天。（2）任职期间申报期限。可定为每年5月中旬申报前一年的财产变动状况。（3）卸任后申报期限。须在卸任前申报，经审核后方可离职。
5、受理申报机构 可在国家审计署设置公务员财产申报委员会行使受理、审查职责。全国人大设置专门的机构负责受理、审查政府部长以上政务类公务员财产申报事宜。
6、申报书的提交、保存、公布与查阅 （1）提交。应按照统一的格式，提交一式三份，通过与传递挡案相同的方式，送达相关机构。（2）保存。个人财产资料可保存到公务员离职后1年 ，如无调查事宜，到期销毁。（3）公布及查阅。受理及审查机构可在审查结束后15天内将申报人员财产资料在《全国人大常委会公报》及《国务院公报》上公布，以供大众查阅及监督。在财产资料保存期间，公众可基于正当目的查阅、复制。
7、强制信托 （1）公务员应将个人、配偶及其未成年子女的不动产及动产移转或设定有管理能力的信托业代为管理、处分。（2）信托机构可以是信托公司、投资公司 、律师事务所、会计师事务所等，但必须与报告人及其家庭成员无利害关系，经由受理、审查机构批准方可。（3）由报告人转入信托的任何财产，就其转让或出卖而言不受任何限制，但经过受理、审查机构明确准许的限制除外。（4）受托人不得有意或无意向利害关系人泄露与该信托有关的为法律所禁止的任何情况或违法征求利害关系人对该项信托的意见；报告人不得有意或无意地要求受托人向他提供不得向他泄露的任何情况。（5）报告人应在批准信托后30日内，向该机构提交已生效的信托合同、信托财产清单：在解除信托合同之后30日内报告人应将 此情况通知受理、审查机构且提交解除信托时财产清单。以上材料应向公众公开。
8、对拒绝申报、拖延申报及虚假申报的处罚 对拒绝申报者，如系候选人，应不予任职；如系在职人员，应给予行政处分，直至开除，严重者，可提请司法机关介入。拖延申报及虚假申报者，参照前款。
二、财产申报制度的难点及实施战略
财产申报作为政府公职人员一项特别的廉洁义务，其价值举世公认。一项制度的成功推行，除了要有可操作性的具体措施之外，实施战略也必不可少。我国也曾颁布过类似制度，出台伊始颇具声势，但要么不了了之、草草收场，要么只具其形、不具其神。究其原因，推行战略不妥当，恐怕是一个很重要因素。实行财产申报制度，收益很大，但风险也很大。因此，实行这一制度，必须充分估价可能遇到的阻力及困难，争取有利因素，化解风险。
1、难点。
（1）意识形态层面
在意识形态上，我们一直宣传政府是全心全意为人民服务的，公务员是大公无私、清正廉明的，是人民的公仆等等。在舆论导向上，不断树立一些为人民利益甘守清贫 、无私奉献、鞠躬尽瘁的公务员典型，经过不断的强化，使民众形成了这样一种印象，即公务员应该是道德上的巨人，物质上的矮子。但事实上，改革开放以来，伴随着政策的日益宽松，尤其是改革开放以来，不但社会不同阶层出现利益分化，收入差距拉大，同一阶层的利益分化也是很明显的，公务员队伍同样如此，其收入有些虽然是不合理的，但并不违法。财产申报制度一旦推行，事实上也就认可了公务员拥有很多财产、甚至是巨额财产的可能——这些财产来源至少不违反现行法律——具有合法性。那么，这又与意识形态上所塑造的公务员形象相矛盾，可能会产生一些政治上的负面影响，决策层是否有足够的勇气来承担这种风险？
（2）实际操作层面
基于各种原因，有的公务员对于其真实收入是不敢也不愿申报的。因此，要使申报不致流于形式打破利益刚性，须解决三个问题，一是要掌握申报人的真实财产，二是要监控有力，防止虚报和漏报，三是使公务员出于利害关系主动申报。虽然银行存款实施实名制，可以在一定程度上掌握财产现状及变动情况，但实际上很多违纪违法收入是通过其他途径进出的，难以控制。至于监控问题，要考虑四点：受理及审查机构的独立性、申报人的财产资料公开以供民众查阅的程度、大众传媒舆论监督的自由度以及最终的权力制约。这四点在目前实施起来难度颇大，例如要制定《新闻法》和保证其他政党对执政党的监督等。至于如何使公务员主动申报财产的真实情况，对其道德自律不要寄以厚望，作为“政治市场上的经济人”，他们也有自己的私利，所以应建立这样一种机制：公务员不报、虚报或漏报的收益将远远小于风险，出于职业生涯的考虑，必须真实申报。 因此，关键是风险如何设定。
鉴于以上两个方面的原因，全面推行公务员财产申报制度，难度过大，选择渐进战略，似乎更为妥当。
2、实施战略。
可考虑两种战略：一是“老的不报，新的报”；二是“两头压中间”。
（1）“老的不报，新的报”是指对于现任公务员先不要求申报，新进入公务员队伍者必须申报。这样做可以减缓既得利益集团的阻力。但也可能会给外界造成这样一种印象：这岂不是既往不咎，使腐败合法化了吗？更何况会使新进入者感到这明显不公平，从而产生抵触情绪，降低制度的权威性，并影响其推行，也难以吸收到优秀人才进入公务员队伍，。
（2）“两头压中间”是指先从高级公务员和初任者开始申报，再逐渐扩展到所有公务员。初任者申报自不待言，这一战略的好处是：一是发挥自上而下推行的示范效应，在目前还是很有影响力的；二是给大部分公务员提供一个缓冲期，愿意继续公务员生涯的，尽快把财产合法化，若觉得申报或继续公务员生涯成本过高，权衡利弊，可以退休，享受一定时期原有待遇；也可以辞职，另寻施展才能的新天地。三是可以结合目前的政府机构改革同步进行。四是可以给财产申报制度的配套制度的建立和健全让出一定的空间。其负面影响可能是如果过渡阶段太长，会减损这一制度的锐利性。不过，与前者相比，这一战略似乎可行性更大。
总之，从我国实际出发，公务员的财产申报制度的推行不太可能一蹴而就，选择好突破口，逐步推进，更为可行。

附录二：
“两官分途”后，为了有效地对公务员进行管理，建议将现行的《国家公务员暂行条例》修改为《国家业务类公务员暂行条例》。
其全文如下：
第一章 总则
第一条 为了实现对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效能，根据宪法，制定本条例。
第二条 国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线；坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准；贯彻公开、平等、竞争、择优的原则。
第三条 本条例适用于各级国家行政机关中的业务类国家公务员（原条例为：除工勤人员以外的工作人员）。
第四条 国家公务员依法执行职务，受法律保护。
第五条 国家政务类公务员的产生和任免，依照国家有关法律规定办理。（原条例为：国家公务员中的各级人民政府组成人员）
第二章 义务和权利
第六条 国家公务员必须履行下列义务：
（一）遵守宪法、法律和法规；
（二）依照国家法律、法规和政策执行公务；
（三）密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；
（四）维护国家的安全、荣誉和利益；
（五）忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；
（六）保守国家秘密和工作秘密；
（七）公正廉洁，克己奉公；(如同国外一些国家所规定的公务员有廉洁的义务，解释这条时应该强调对公务员的财产申报制度等，详见附录一)
（八）宪法和法律规定的其他义务。
第七条 国家公务员享有下列权利：
（一）非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；
（二）获得履行职责所应有的权力；
（三）获得劳动报酬和享受保险、福利待遇；
（四）参加政治理论和业务知识的培训；
（五）对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；
（六）提出申诉和控告；
（七）依照本条例的规定辞职；
（八）宪法和法律规定的其他权利。
第三章 职位分类
第八条 国家行政机关实行政务类公务员、业务类公务员分类制度和职位分类制度。
政务类公务员是指通过不同程度的选举或政治任命而任职的公务员；而业务类公务员是指政务类公务员之外的其他公务员，一般是通过考试竞争而被择优录用的公务员。
各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。（注：新增加的内容）
国家行政机关根据职位分类，设置国家业务类公务员的职务和等级序列。
第九条 国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务。
非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。
第十条 国家业务类公务员的级别分为十五级公务员的职务和等级序列。
职务与级别的对应关系是：
（一）部级副职：一级；
（二）司级正职，厅级正职，巡视员：二至四级；
（三）司级副职，厅级副职，助理巡视员：三至五级；
（四）处级正职，调研员：五至七级；
（五）处级副职，县级副职，助理调研员：六至八级；
（六）科级正职，乡级正职，主任科员：七至十级；
（七）科级副职，乡级副职，副主任科员：八至十一级；
（八）科员：九至十三级；
（九）办事员：十至十五级；
（注：本条改动较大，原条例中的国务院总理、副总理、国务委员及县级以上正职均属于政务类公务员系列，详见正文中关于“两类公务员的划分比例”部分。）
第十一条 国家公务员的级别，按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定。
第十二条 各级人民政府工作部门因工作需要，增设、减少或变更职位时，应当按照规定程序重新确定。
第四章 录用
第十三条 国家行政机关录用担任主任科员以下的非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。
民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时，对少数民族报考者应当予以照顾。
第十四条 录用国家公务员，必须在编制限额内按照所需职位的要求进行。
第十五条 报考国家公务员，应当具备国家规定的资格条件。
第十六条 录用国家公务员按照以下程序进行：
（一） 发布招考公告；
（二） 对报考人员进行资格审查；
（三） 对审查合格的进行公开考试；
（四） 对考试合格的进行政治思想、道德品质、工作能力等方面的考核；
（五） 根据考试、考核结果提出拟录用人员名单，报县以上业务类公务员管理委员会审批。（原条例为：设区的市以上人民政府人事部门）
录用特殊职位的国家公务员，经国家业务类公务员管理委员会或省级业务类公务员管理委员会批准，可以简化程序或者采用其他测评办法。（原条例为：国务院人事部门或者省级人民政府人事部门）
第十七条 中央国家行政机关国家公务员的录用考试，由国家业务类公务员管理委员会负责组织。（原条例为：国务院人事部门）
地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试，由省级业务类公务员管理委员会负责组织。（原条例为：省级人民政府人事部门）
第十八条 省级以上人民政府工作部门录用的国家公务员，应当具有两年以上基层工作经历。按照规定录用的没有基层工作经历的国家公务员，应当安排到基层工作一年至二年。
第十九条 新录用国家公务员，试用期为一年。使用期满合格的，正式任职；不合格的，取消录用资格。
新录用的国家公务员在试用期内，应当接受培训。
第五章 考核
第二十条 国家行政机关按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。
第二十一条 对国家公务员的考核，应当坚持客观公正的原则，实行领导与群众相结合，平时与定期相结合。
第二十二条 国家公务员的考核分为平时考核和年度考核。平时考核作为年度考核的基础。
第二十三条 国家业务类公务员管理委员会在年度考核时设立非常设性的考评委员会，在部门负责人的领导下负责国家公务员年度考核工作。（原条例为：国家行政机关）
第二十四条 年度考核先由个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。
对担任国务院工作部门司局级以上领导职务和县级以上地方各级人民政府工作部门领导职务的国家公务员的考核，必要时可以进行民意测验或者民主评议。
第二十五条 年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。
对国家公务员的考核结果应当以书面形式通知本人。本人对考核结果有异议，可以按照有关规定申请复核。
第二十六条 年度考核结果作为对国家公务员的奖惩、培训、辞退以及调整职务、级别和工资的依据。
第六章 奖励
第二十七条 国家行政机关对在工作中表现突出，有显著成绩或贡献的以及其他突出事迹的国家公务员给予奖励。对国家公务员的奖励，坚持精神奖励与物质奖励相结合的原则。
第二十八条 国家公务员有下列表现之一的，应当给予奖励：
（一）忠于职守，积极工作，成绩显著的；
（二）遵守纪律，廉洁奉公，作风正派，办事公道，起模范作用的；
（三）在工作中有发明、创造或者提出合理化建议，为国家取得显著经济效益和社会效益的；
（四）爱护公共财产，节约国家资财有突出成绩的；
（五）防止或者挽救事故有功，使国家和人民群众利益免受或者减少损失的；
（六）在抢险、救灾等特定环境中奋不顾身，作出贡献的；
（七）同违法违纪行为作斗争，有功绩的；
（八）在对外交往中，为国家争得荣誉和利益的；
（九）由其他功绩的。
第二十九条 对国家公务员的奖励分为：嘉奖，记三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号。
国家行政机关对受前款所列奖励的国家公务员，按照规定给予一定的物质奖励。
第三十条 国家公务员奖励的权限和程序，按照国家有关规定办理。
第七章 纪律
第三十一条 国家公务员必须严格遵守纪律，不得有以下行为：
（一）散步有损政府声誉的言论，组织或者参加非法组织，组织或者参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动，组织或者参加罢工；
（二）玩忽职守，贻误工作；
（三）对抗上级决议和命令；
（四）压制批评，打击报复；
（五）弄虚作假，欺骗领导和群众；
（六）贪污、盗窃、行贿或者利用职权为自己和他人谋取私利；
（七）挥霍浪费，浪费国家资财；
（八）滥用职权，侵犯群众利益，损害政府和人民群众的关系；
（九）泄露国家秘密和工作秘密；
（十）在外事活动中有损国家荣誉和利益；
（十一）参与或者支持色情、吸毒、迷信、赌博等活动；
（十二）违反社会公德、造成不良影响；
（十三）经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动；
（十四）其他违反纪律的行为。
第三十二条 国家公务员有本条例第十三条所列违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但依法不最追究刑事责任的，应当给予行政处分；违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免与行政处分。
第三十三条 行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。
受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。
受行政处分期间，不得晋升职务和级别；其中除受警告以外的行政处分的，并不得晋升工资档次。
第三十四条 处分国家公务员，必须依照法定程序，在规定的时限内作出处理决定。
对国家公务员得行政处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备。
第三十五条 给予国家公务员行政处分，依法分别由任免机关或者行政监察机关决定；其中给予开除处分的，应当报上级机关备案。
县级以下国家行政机关开除国家公务员，必须报县级人民政府批准。
第三十六条 国家公务员受本条例第三十三条所列除开除以外的行政处分，分别在半年至两年内由原处理机关解除行政处分。但是，解除降职、撤职处分不视为恢复原级别、原职务。
国家公务员在受行政处分期间，有特殊贡献的，可以提前解除行政处分。
解除行政处分后，晋升职务、级别和工资档次不再受原行政处分的影响。
第三十七条 行政处分决定和解除行政处分的决定应当以书面形式通知本人。
第八章 职务升降
第三十八条 国家公务员的职务晋升，必须坚持德才兼备、任人唯贤的原则，注重工作实绩。
第三十九条 晋升国家公务员的职务，必须在国家核定的职数限额内进行。
第四十条 国家公务员晋升职务，应当具备拟任职务所要求的资格条件；其中拟晋升上一级领导职务的，一般应当具有在下一级两个以上职位任职的经历。
第四十一条 国家公务员的晋升，按照以下程序进行：
（一）采取领导和群众相结合的办法产生预选对象；
（二）按照拟任职务所要求的条件进行资格审查；
（三）在年度考核的基础上进行晋升考核；
（四）由任免机关领导集体讨论决定人选。
第四十二条 晋升国家公务员的职务，应当按照规定的职务序列逐级晋升。个德才表现和工作实绩特别突出的，可以越一级晋升，但是必须按照规定报有关部门同意。
第四十三条 国家公务员在年度考核中被确定为不称职的，或者不胜任现职又不宜转任统计其他职务的，应当按照规定程序予以降职。
第四十四条 任免机关根据国家公务员职务的升降和年度考核结果，按照规定调整其级别和工资档次。
第九章 职务任免
第四十五条 国家公务员职务实行委任制，部分职务实行聘任制。
第四十六条 国务院和县级以上地方各级人民政府及其工作部门按照规定的任免权限和任免程序任免国家公务员。
第四十七条 国家公务员有下列情形之一的，应当予以任职：
（一）新录用人员试用期满合格的；
（二）从其他机关及企业、事业单位调入国家行政机关任职的；
（三）转换职位任职的；
（四）晋升或者降低职务的；
（五）因其他原因职务发生变化的。
第四十八条 国家公务员有下列情形之一的，应当予以免职：
（一）转换职位任职的；
（二）晋升或者降低职务的；
（三）离职学习期限超过一年的；
（四）因健康原因不能坚持正常工作一年以上的；
（五）退休的；
（六）因其他原因职务发生变化的。
第四十九条 国家公务员原则上一人一职，确因工作需要，经任免机关批准，可以在国家行政机关内兼任一个实职。
国家公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务。
第五十条 国家公务员担任不同层次领导职务的最高任职年龄，由国家另行规定。
第十章 培训
第五十一条 国家行政机关根据经济、社会发展需要，按照职位的要求，有计划地对国家公务员进行培训。
国家公务员的培训，贯彻理论联系实际、学以致用、按需施教、讲求实效的原则。
第五十二条 国家公务员的培训分为：对新录用人员的培训；晋升领导职务的任职培训；根据专项工作需要进行的专门业务培训和在职国家公务员更新知识的培训。
第五十三条 国家行政学院、地方行政学院以及其他培训机构按照有关规定承担国家公务员的培训任务。
第五十四条 国家公务员在培训期间的学习成绩和鉴定作为其任职和晋升职务的依据之一。
第十一章 交流
第五十五条 国家业务类公务员实行交流制度。
国家公务员可以在国家行政机关内部进行交流，也可以与其他机关以及企、事业的工作人员进行交流。
交流包括调任、转任、轮换和挂职锻炼。
国家行政机关每年应当有一定比例的国家公务员进行交流。
第五十六条 各级国家行政机关接受调任、转任何轮换的国家公务员，应当由相应的职位空缺。
第五十七条 调任，是指国家行政机关以外的工作人员调入国家行政机关担任领导职务或者助理调研员以上非领导职务，以及国家公务员调出国家行政机关任职。
调入国家行政机关任职的，必须经过严格考核，具备拟任职务所要求的政治思想、工作能力以及相应的资格条件。考试合格的，应当到行政学院或者其他指定的培训机构接受培训，然后正式任职。
国家公务员调出国家行政机关后，不再保留国家公务员的身份。
第五十八条 转任，是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机关内部的平级调动（包括跨地区、跨部门调动）。
国家公务员转任，必须符合拟任职务规定的条件要求，经考核合格后，按照规定的程序办理。
第五十九条 轮换，是指国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务员，有计划地实行职位轮换。
国家公务员的职位轮换，按照国家公务员管理权限，由任免机关负责组织。
第六十条 挂职锻炼，是指国家行政机关有计划地选派在职国家公务员在一定时间内到基层机关或者企业、事业单位担任一定职务。
国家公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事行政关系。
第十二章 回避
第六十一条 国家公务员之间有夫妻、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。
第六十二条 国家公务员在执行公务时，涉及本人或者涉及与本人有本条例第六十一条所列亲属关系人员的利害关系的，必须回避。
第六十三条 国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。但是，民族区域自治地方人民政府的国家公务员除外。
第十三章 工资福利保险
第六十四条 国家公务员的工资制度贯彻按劳分配的原则。
国家公务员实行职级工资制。
国家公务员的工资构成主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成。
第六十五条 国家公务员实行定期增资制度。
凡在年度考核中被确定为优秀、称职的，可以按照规定晋升工资和发给奖金。
第六十六条 国家公务员工资水平与私营企业中同类人员的工资水平大体持平。（原条例为国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平）
第六十七条 国家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高。
第六十八条 新录用人员在试用期间，发给试用期工资；试用期满正式任职后，根据确定的职务和级别确定其工资。
第六十九条 国家公务员按照国家规定享受保险和福利待遇。
第七十条 除国家法律、法规和政策规定外，国家习惯
行政机关不得以任何形式增加或者扣减国家公务员的工资，也不得提高或者降低国家公务员的保险和福利待遇。
第十四章 辞职辞退
第七十一条 国家公务员辞职，应当向任免机关提出书面申请；任免机关应当在三个月内予以审批。审批期间，申请人不得擅自离职。
国家行政机关可以根据实际情况，规定国家公务员三至五年的最低服务年限；未满最低服务年限的，不得辞职。
第七十二条 国家行政机关对违反本条例第七十一条规定擅自离职的国家公务员，给予开除处分。
第七十三条 国家公务员辞职后，二年内到原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经员任免机关批准。
第七十四条 国家公务员有下列情形之一的，予以辞退：
（一）在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；
（二）不胜任现职工作，又不接受其他安排的；
（三）因单位调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝和合理安排的；
（四）旷工或者无正当理由逾期不归连续十五天，或者一年内累计超过三十天的；
（五）不履行国家公务员义务，不遵守国家公务员纪律，经多次教育不改仍无转变，又不宜给予开除处分的。
第七十五条 辞退国家公务员，由所在机关提出建议，按管理权限报任免机关审批，并以书面形式通知本人。
第七十六条 被辞退的国家公务员，可以根据国家有关规定享受待业保险。
第七十七条 国家公务员辞职后或者被辞退，离职前应当办理公务交接手续，必要时接受财务审计。
辞职离开国家行政机关和被辞退的国家公务员，不再保留国家公务员的身份。
第十五章 退休
第七十八条 除国家另有规定外，国家公务员符合下列条件之一的，应当退休：
（一）男年满六十周岁，女年满五十五周岁；
（二）丧失工作能力的。
第七十九条 国家公务员符合下列条件之一的，本人提出要求，经任免机关批准，可以提前退休：
（一）男年满五十五周岁，女年满五十周岁，且工作年限满二十年的；
（二）工作年限满三十年的。
第八十条 国家公务员退休后，享受国家规定的养老保险金和其他各项待遇。
第十六章 申诉控告
第八十一条 国家公务员对涉及本人的人事决定不服的，可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核，或者向同级人民政府人事部门申诉，其中对行政处分决定不服的，可以向行政监察机关申诉。
受理国家公务员申诉的机关必须按照有关规定作出处理。
第八十二条 国家公务员对于行政机关及其领导人员侵犯其合法权益的行为，可向上级行政机关或者行政监察机关提出控告。
受理国家公务员控告的机关必须按照有关规定作出处理。
第八十三条 国家公务员提出申诉和控告，必须忠于事实。
第八十四条 国家行政机关对国家公务员处理错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当负责恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当负赔偿责任。
第十七章 管理与监督
第八十五条 国家人事部门在业务类公务员管理委员会领导下负责国家公务员的综合管理工作。
县级以上地方人民政府人事部门，在相应的业务类公务员管理委员会领导下负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。
第八十六条 对有下列违反本条例规定情形的，根据不同情况，由县级以上人民政府或者人事部门按照下列规定处理：
（一）对不按编制限额、所需职位要求及规定资格条件进行国家公务员的录用、晋升、调入和转任的，宣布无效；
（二）对违反国家规定，变更国家公务员的工资、养老保险及其他保险、福利待遇的，撤销其决定；
（三）对不按规定程序录用、任免、考核、奖惩及辞退国家公务员的，责令其按照规定程序重新办理或者补办有关手续。
国家行政机关按照国家公务员的管理权限，对前款所列违反规定本条例的情形负有主要或者直接责任的国家公务员，根据情节轻重，给予批评教育或者行政处分。

第十八章 附则
第八十七条 本条例由国家业务类公务员管理委员会负责解释。
第八十八条 本条例自×年×月×日起施行。施行的具体部署和步骤由国务院规定。
（注：划线处是对原条例所作的改动）
一九九九年十二月