“The Budget is Government’s operational plan to deliver a better life to all our people. It sets out what you will pay in taxes, how we will spend that money, and what we will deliver. It is a synthesis of all our Government policies.2”

“预算是政府为所有人实现一个更好的生活的一个执行性预案，它规定了人们应该交纳多少税收，政府如何花钱，要实现什么目标。它是所有政府政策的概括。”

光说人们享有住房权和受教育权是比较容易的，但是困难的是使政府知道如何制定政策、法律以及一系列的政策实践来尊重、保护和促进人权。

当政府签署了一项国际人权公约的时候，我们就可以说，政府对如何对待其人民的目标意愿做了一个广泛意义上的承诺。但是，我们仍然可以采取一些关键的步骤来使得目标更加明确和具体。比如，它可以调整现有政策，使之与国际公约的相关要求更加匹配；它可以调整现行法律，使之不要和国际公约的相关条款冲突，也使之变得更为容易观察其效果；政府还可以开展一些新的项目，比如教育、住房、健康或者其他项目；政府还可以调整其预算中支出结构的优先性，使之更加有利于实现人权。本文的余下部分就是告诉我们政府预算是如何与政府在人权问题上所应履行的义务相匹配的。

一：观察与了解人权

如何把尊重人权和政府预算整合在一起？这要求有两个基本的要素，第一个基本要素是要具有能在纷繁复杂的社会现象和社会问题中看到其人权含义。比如，如果某国的一个特定地区每年都由于收成不好而导致饥荒，那么我们就不应该仅仅去看技术的层面，像农业投入技术，灌溉是否充分，粮食分配系统是否合理。我们也应该问这是否会导致人权问题，比如我们可以问，该地是否尽到了食物权所要求的义务，是否尽到了享有饮用水的权利的义务，是否尽到了健康权所要求的义务。

这些问题凸现出来了第二个基本要素，那就是政府是否有能力去履行这些义务：政府必须要对这些不同的权利及其意义熟悉，政府应该对相关权利的所应履行的
义务熟悉，政府应该具有发现特定的权利和特定的境遇之间关联的能力。

------------------------------------------------------------------------
1 安.布莱博格（Ann Blyberg）是国际人权实习生项目的执行主席，是未成年罪犯的辩护律师。安在人权运动上已经有很多年的经历，曾经是大赦国际的理事会成员和AI International Secretariat的顾问。在最近的几年，安是多家人权人权组织的顾问，比如亚洲人权研究所，卡内基道德与国际事务委员会人权项目，尊严国际等等。
2. Trevor Manuel, South African Minister of Finance, in the 1998 Republic of South Africa Budget Review, cited in Judith Streak, Monitoring government budgets to advance child rights: a guide for ngos, Cape Town: Idasa, 2003, p. 1.
1

二：我们从哪里发现人权标准

如何确定健康权、食物权、饮用水权的含义呢？我们对相关权利的理解是随着时间的变化而发展的，因为在不同的情形下，个人或者一个小群体会产生适应于该情形的不同要求。例如，在最近的几十年里，许多国家的政府都致力于减少暴力和酷刑的发生。在许多情形下，事实本身是毫无争议的，有争议的是一项行为是否构成了酷刑。法庭、立法机构、警察和公众都经常讨论政府部门的行为是否是可以接受的，或者这些行为是否已经超过了适当的界限但是还没有达到酷刑的程度，或者更进一步的问题是是否这些行为确实已经构成了酷刑。正是通过这些诸如此类的案例，关于酷刑的更加清晰的、详细的框架逐步才能变成共识，人们就更能分辨什么是酷刑，什么不是酷刑。其他权利也有着相类似的过程。

如果我们要弄明白一项特定权利的意义，那么我们就必须回顾其在政府机构、法庭和立法机构中发生的种种讨论以及相关决议。公众舆论也是非常重要的，它可以是通过媒体表达的或者以其他途径表达的。关于某国承认了哪些权利最重要的途径就是看其宪法或者相关的人权法案，另外一条越来越重要的途径就是看地区性和国际性的公约、决议、宣言包含了哪些权利。如果政府能确保它的预算达到相关义务所界定的要求，那么了解这些陈述权利的不同形式就是非常重要的。

三：评估政府预算的人权框架

国际人权标准为政府应该做什么和不应该做什么提供了许多视角，这些“应该”和“不应该”是对政府在制定政策、法律和预算时候非常有益的指导原则。中国在2001年签署了一项非常重要的国际人权公约，那就是《经济、社会和文化权利国际公约》，该公约规定了政府支出应该在健康、教育、就业、住房等等领域发挥非常关键的作用。考虑到对所有国家来说都存在的资源有限性约束，政府应该如何来花费这有限的资源以履行人权义务呢？

在许多国家经验的基础上，人们对各种国际人权标准在过去的几十年里有着越来越详细的认识。许多国际组织都收集了这些经验，并把他们建成了数据库，比如世界粮农组织，世界卫生组织和国际劳工组织等等。国际会议也制定了相关决议和宣言，这些决议和宣言对帮助人们形成政府应该尽什么样的义务的认识是非常有益的。

在这个演化的过程中，关键的机构就是那些监督人权公约执行情况的国际组织，这些组织包括人权委员会3 ，儿童权利委员会4 ，反对歧视妇女委员会5 ，经济、社会和文化权利委员会6 。在此过程中，国际组织有一系列的评估，评估政府对各种

-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
3 The supervisory body for the International Covenant on Civil and Political Rights
4 The supervisory body for the Convention on the Rights of the Child
5 Related to the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women
6 Related to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights

国际公约执行情况的报告，对政府投入的评估，一些国际机构的专业知识，市民社会组织的专业经验等等。总结这些经验，这些机构为人们更为详细地认识什么是政府应该做的有着非常重要的帮助。这些认识会体现在对政府报告的一般性意见里面，或者在其他一些临时性文件里面。特别是经济、社会和文化权利委员会，他们发表“一般性意见”。这些一般意见详尽地说明了该委员会对《经济、社会和文化权利国际公约》某一项特定的权利的理解，比如食物权、健康权、住房权和教育权等等。例如，该公约规定缔约国政府应该为所有的孩子提供免费的、强制性的基础教育，并且应该在一个比较短的时间内制定相关的行动方案来实现这个目标7 。在1999年，经济、社会和文化权利委员会专门为此发布了一个一般性意见，为缔约国政府就相关行动方案的性质和内容提供了指导。他们详尽的说明了政府应该如何一步一步地取消学费。那些负责制定政府教育预算的人就应该明了这些一般性意见以及其含义。《经济、社会和文化权利国际公约》也为缔约国政府规定了特定的义务，一个主要的义务就是非歧视8 。在该公约的第二条也要求政府最大限度地、逐步前进以至完全实现该公约所界定的权利9 。这个限定既承认了不同国家有着不同的资源约束的现状，与此同时，也要求政府在可用资源范围内必须采取累进的步骤实现人民的权利。

四：人权和政府预算结合：一个例子

可能说明如何把政府预算和人权结合起来最容易的方式就是看一个具体的例子，下面的例子来自于方德10 （Fundar）。方德是墨西哥的一个非政府组织。方德分析了墨西哥政府在健康领域的预算情况，特别分析了墨西哥的母婴死亡率，分析了在不同州的母婴死亡率的差异。他们的研究发现在那些穷人和边缘人口多的州，母婴死亡率都非常高。方德试图发现，如果存在相关关系的话，就是政府在健康领域的支出和母婴死亡率之间的关系。

墨西哥政府已经签署了《经济、社会和文化权利公约》，这就要求墨西哥政府采取行动去降低死婴率和婴儿死亡率11。方德对政府预算做了一个详细的的分析来看政府的哪些部分支出有利于降低这些比率。在承认预算只是政府履行义务的一条途径，方德试图找到政府是否在累进地推进健康权，在时间序列上，预算支出是和健康的增加相关，他们的发现在下面的这张图反应出来了。12

------------------------------------------------------------------------
7 Article 13(2)(a) and article 14
8 ICESCR, article 2(2)
9 ICESCR article 2(1)
10 The organization’s full name is Fundar–Centro de Análisis e Investigación
11 ICESCR article 12(2)(a)
12 The following charts and discussion are drawn from Dignity Counts: A guide to using budget analysis to advance human rights, published by Fundar, the International Budget Project and the International Human Rights Internship Program, 2004. Dignity Counts is available at: www.iie.org/IHRIP/Dignity_Counts.pdf
3

在政府主要卫生机构的支出13

Source: Created with data from the Public Account 1998 to 2002.
尽管支出在连续四年里都有上升，但是在2002的时候却有一个显著的下降。方德就此发问，当然了，如果一个本着对人民负责、要尊重人民健康权的政府也应该问同样的问题：为什么要下降？这个下降是不是违反了政府在《经济、社会和文化权利国际公约》中所界定的义务？一个答案是墨西哥经济在2002年的时候有一个显著的回落，因此用在医疗上的开支也随之而下降。但是，方德发现，健康相关的支出不光和GDP相关，而且和总政府支出相关：
健康占总支出的百分比变动14

Source: Created with data from Public Account 1998 to 2002.
更进一步，方德发现在健康支出和总政府支出同时下降的时候，其他部委的支
出，比如旅游部和财政部的支出在总政府支出中却有一个显著的上升。当增加的预

------------------------------------------------------------------------
13 From Dignity Counts, p. 48.
14 From Dignity Counts, p. 52.
4
算都流到了和权利没有什么关联的地方，比如旅游行业的时候，我们就应该问：政府是否履行了它在《经济、社会和文化权利国际公约》中的义务，因为上面规定政府要最大限度地把资源用在经济和社会权利的关键领域，比如健康。一个关心其人权义务的政府也应该问同样的问题。

我们专门来看看母婴死亡率，看看预算的差异能不能解释母婴死亡率的差异。方德评估了在两个不同的截面上，墨西哥政府支出在公共卫生系统上的差异：一个部分是那些有着正式就业的人，另一个部分是非正式就业的人和失业人口。它发现在2002年的时候，第一个部分的预算人均健康支出是1660比索，而第二个部门只有920比索。这个支出上的差异就立马把人权问题上的另一个主要关注点――歧视问题提了出来。为什么大约占总口一半的墨西哥人享有比另外一半更多的健康上的预算支出？母婴死亡率在非正式部门是不是更高？如果是这样的，那么这些差异是不是和政府支出上的差异有关？

紧接着，方德就发现了健康预算支出和减低母婴死亡的计划紧密相关，它看了政府中专门减低母婴死亡率的部门的预算和支出：

生殖健康总办公室预算15

Source: Created with data from the Public Account 1998 to 2002 and PEF 2003.
方德发现政府确实在增加对该部门的预算，因此可以看作是在履行“累进地”实现健康权的义务，然而它也说明了对该部门提供的服务的需求非常高，那就问了，为什么该部门的全额预算并没有像上图所示的那样在连续的年份里增加？政府是否在最大限度地利用可得资源去实现孕妇和刚做母亲的女性的健康权？

方德通过评估墨西哥政府在另一个计划上的支出把歧视的问题提了出来。墨西哥政府还制定了一个计划，那就是“覆盖扩展计划”(PAC)。 该计划为生活在农村的人口和边缘人口提供健康干预，而这部分人口和总体的母婴死亡率紧密相关。方德逐个分析了每个州的人均支出，发现在那些边缘人口多的州得到的人均支出要明显小于那些边缘人口少的州。

------------------------------------------------------------------------
15 From Dignity Counts, p. 56.
5
PAC人均支出，200116

Source: Based on data from Ministry of Health, General Office of Equity and Development in Health; Public Account 2001 and Municipal Marginalization Index, National Population Council (CONAPO), 2000.

方德对歧视的担心就证明不是多余的，一个关心健康权的政府也应该努力地消除预算分配和支出上的歧视问题。

五：结论

本文只是部分地总结方德的分析结论，我们只提取了相关章节去说明预算可以用来检验政府在人权上的义务。读者可以从他们的报告中得到对墨西哥政府在健康领域上的非常明确的政策建议，这有利于帮助政府充分履行其义务17 。

由于冷战导致的意识形态上的冲突，经济、社会和文化权利并没有得到国际社会的充分重视，因此尽管有些国家政府做了系统性的努力去尊重和保护这些权利，但是在其他国家并没有相似的努力。一个后果是国际上对这些权利的理解仍然不统一，和对公民权利和政治权利的理解相比也还有相当大的差距。与此同时，监督和执行这些权利的方法和途径也只是在逐渐地被理解和应用。

预算是政府用来证明他们确实在履行人权承诺的非常关键的途径，尤其是在健康权、教育权、住房权和其他经济、社会和文化权利上，预算分析还大有可为。然而，把预算和人权义务联系起来还有很长一段路要走。因为预算对履行人权义务如此重要，因此预算分析和预算工作不可避免地就成为人权领域里一个主要分析工具。本文只是提供了现有工作的一个简单摘要。

------------------------------------------------------------------------
16 From Dignity Counts, p. 57.
17 These recommendations are discussed in Dignity Counts, pp. 68-69.

6