1946年宪政运动的失败及其教训
[ 2007年第11期 1946年宪政运动的失败及其教训 作者：肖建生 ]
1945年国共两党的重庆谈判，是在日本明确宣布无条件投降、中国面临着“两种前途、两种命运”的关键时刻举行的。在国共两党签署的《双十协定》中，明确提出了政治民主化、军队国家化、各党派合法平等的基本原则，其后在1946年初，国民党、共产党、民盟、青年党以及无党派人士的代表一起，在重庆召开了政治协商会议，通过和谈签订了军队国家化协议、和平建国纲领协议、政府组织协议、国民大会协议和宪法草案协议，达成了宪政的共识，这就是要改组国民党一党专制的政府，通过一部民主的宪法，用和平的方式，建立一个两院国会制、责任内阁制和省自治制度的民主宪政国家，从而为中国保障人权、走向现代文明奠定基础。
所以，重庆谈判和政协会议是一次文明转型的运动，是中国走向宪政新生的一次历史性机会。但遗憾的是，国共两党最终还是以武力解决问题，致使这场文明转型运动最后归于失败，使中国在20世纪痛失了最后一次走向民主宪政的机会。它又一次证明，在中国这个具有悠久的专制传统的国家里，一种和平、自由、平等和公开竞争的新文明的生成，是非常艰难的。其中的历史教训是非常深刻的，是值得中国人永远记取的。
今天我们来研究这段历史，首先应该看到，这是一个在中国历史上概率极小的事件，这是因为它发生在一个特殊的社会背景之下。二战结束之后，中国出现了两股强大的政治力量，这就是共产党和国民党。当时共产党领导的解放区共有人口1亿，100万军队，土地占国土总面积的1/4。国民党管辖的地方有3亿人口，军队430万，土地占国土总面积的3/4。这是两个建筑在强大的军事力量基础上的政治集团，而且长期以来处于敌对状态。按照中国历史上“成王败寇”的传统，他们只会通过战争的方式来决定胜负。但当时国际形势不允许他们这么做。当时美苏之间还没有出现冷战的形势，两个大国都希望中国各方通过谈判和平建国，不发生内战，加上国内要求和平的呼声非常高涨，所以中共和国民党都不得不停战。如果他们无视国际的压力而要进行内战，必然失去国际的援助和国内舆论的支持，而任何一方如果失去国际的援助和舆论支持，都很难在战争中取胜。由于国共这两大政治集团的暂时妥协，从而为各民主党派提供了活动空间，并为政治协商提供了现实的可能性。
从参加政协会议的代表就可以看出来。当时国民党代表有孙科、陈布雷、陈立夫、王世杰等8人，共产党代表有周恩来、董必武、王若飞等7人，青年党代表有曾琦等5人，民盟代表有张澜、罗隆基、张君劢、黄炎培、梁漱溟、章伯钧等9人，社会贤达有傅斯年等9人，共38名。在38名谈判代表中，民主党派和社会贤达代表占了23名的绝对多数，而且谈判各方都有一票否决权，说明在国共对立的形势下，民主党派和社会贤达处于举足轻重的位置，也说明会议是在各党各派力量处于相对均衡的情况下召开的，因此有相对公平的游戏规则，体现了政治力量博弈之间的平衡与妥协的宪政精神，是符合民主宪政的基本要求的。
这样一种政治生态的生成，在中国的历史上虽然是极其偶然的事件，但是它蕴涵的重要的历史意义和价值，是不能被人们忽略的。
发生在1946年的宪政运动的重要意义和价值，并不仅仅体现在它提出了两院国会制和责任内阁制的政治设计，因为这些政治设计在辛亥革命时就被移植到中国，它最大的意义主要体现在两个方面，第一就是把保障人民自由的权利，放到了宪政设计的核心和关键位置；第二就是把地方自治提到了一个前所未有的高度，把建立一个联邦自治的国家作为各党派重要的宪政目标。
首先是人权保障。
二次大战发生之后，鉴于德国、意大利法西斯主义和日本军国主义给人类带来的深重灾难，《联合国宪章》根据罗斯福总统提出的“四大自由”的重要思想，将“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”，作为联合国的基本宗旨之一。《世界人权宣言》更宣布：“对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础”，“一个人人享有言论和信仰自由并免于恐惧和匮乏的世界的来临，已被宣布为普通人民的最高愿望”。
中国是这些文件的签署国，国民党政府固然应该承担落实这些原则的义务，中共当然也必须遵守这些基本原则，毛泽东当时就以中共中央主席的身份宣布：中国要实现“林肯的民有民治民享的原则与罗斯福的四大自由”（《新华日报》1945年10月8日）。可见，无论是国民党还是共产党，在当时对联合国确定的基本原则和人类现代文明都是有共识的。
在1946年1月召开的政治协商会议通过的5项协议中，清晰地体现了当时执政的国民党和在野的共产党、民盟、青年党以及社会贤达对人权保障的现代文明的共识。
如在《和平建国纲领》中规定：“确保人民享有身体、思想、宗教、信仰、言论、出版、集会、结社、居住、迁徙、通讯之自由，现行法令有与以上原则抵触者，应分别予以修正或废止之”；“严禁司法及警察以外任何机关或个人，有拘捕、审讯及处罚人民之行为，犯者应予惩处”；“确保司法权之统一与独立，不受政治干涉”；“保障学术自由，不以宗教信仰政治思想干涉学校行政”；“废止战时实施之新闻、出版、电影、戏剧、邮电检查方法”；“修正出版法，将非常时期报纸、杂志、通讯登记管制办法，管理收复区报纸、通讯社、杂志、电影、广播事业暂行办法，戏剧电影检查方法等，予以废止。”
在宪草修改12条原则（即“宪法草案案”）中规定：“全国选民行使四权（选举、罢免、创制、复决），名之曰国民大会”；“立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举，其职权相当于各民主国家之议会”；“凡民主国家人民应享受之自由及权利，均应受宪法之保障，不受非法之侵犯；关于人民自由，如用法律规定，须出之于保障自由之精神，非以限制为目的。”
这些都表现了当时中国各党各派对人权问题的认识已经达到了一个新的高度，使中国的文明有了与人类现代文明的潮流同步发展的可能性。在抗战胜利后短短1年多的时间里，全国约有近百个政党在各地宣告成立或公开活动，这种自由组党参政、舆论自由议政的局面，让人们看到了中国政治多元化和人权保障时代到来的曙光。
其次是地方自治制度。
按照民主宪政主义的理论，对政府权力的限制，主要来自两个方面。一个方面就是在民主选举的基础上，中央政府实行立法、行政和司法的三权分立的体制，这是权力之间从横的方面的互相制衡。同时，还要从竖的方面对权力进行制衡，这就是要建立联邦制的地方自治制度，以消除中央集权的官僚体制的影响。有了这两个方面的制约，才能防止个人专制独裁的发生。地方自治，就是地方官员不由中央任命，而是在制定省宪的基础上，实行村、乡、县、省各级地方官员的民主选举，然后划分中央与地方的财权与事权，从而把属于地方的自治权交还地方，地方也实行三权分立的体制，在这样的基础上构建联邦制国家。这也是复合共和的政治设计。
晚清时开始的君主立宪的改革，虽然提出了地方自治的主张，但由于满清政府很快就被推翻了，所以没有来得及实行。辛亥革命之后，中华民国第一次用宪法的形式规定了中央实行议会制度和总统制下的责任内阁制度，三权分立，相互制约，但并没有规定实行地方自治制度。孙中山去世后，蒋介石凭借强大的军事实力，建立起中央集权的一党专制和个人独裁的国家，迟迟不愿结束训政，还政于民。在1936年颁布的《五五宪草》中，根本就取消了“中央与地方之权限”一章。抗战胜利后，各在野党派都希望修改《五五宪草》，仿效美国的联邦制度，实现在和平的、自由的、自治基础上的统一，这已成为当时社会的共识和时代潮流。尤其是共产党对地方自治的要求是相当强烈的。
在政协会议上通过的《和平建国纲领》规定：“积极推行地方自治，实行由下而上之普选，迅速普遍成立省、县（市）参议会，并实行县长民选。”
在会上通过的《宪法草案案》的12条原则，第八条规定：“地方制度：确定省为地方自治之最高单位；省与中央权限之划分依照均权主义规定；省长民选；省得制定省宪，但不得与国宪抵触。”
应该说，仿效美国的联邦制度，实行选举基础上的地方自治，是符合中国当时实际的政治选择。它的积极作用体现在以下方面：
第一，可以通过实行选举基础上的地方自治，使共产党在解放区获得合法的执政权，实现国家和平的统一，不再发生内战。
第二，在地方自治的基础上，国共两党在自己执政的地方，可以展开政治上的竞争，各地只要不违背宪法，这种政治多元局面就可以使各种不同的政治试验能在较短的时间里同时进行，可以有多种社会政策和经济模式的试验和选择，比如说，资本主义模式、新民主主义模式或者社会主义模式，均可以得到实践的机会，因而使有利于提高国家实力的制度和模式被发现、采用和被创造性模仿，结果不管是哪一种制度和经济模式能够在竞争中胜出，对人民来说，都是一种福祉。
第三，可以养成人民独立、自由、自治和守法的习惯，提高民族的素质，并可以对中央政府造成有力的制衡，防止专制和官僚腐败的发生，保护人民的权利，政府不可能随便向人民收税、收费、说谎和滥施暴力，随意侵占人民的财产，如以建设的名义随意拆迁人民的住房等等。
地方与中央的相互制衡，能够有效地维持各党各派之间的势力均衡，使各党派之间出现谁也吃不了谁的平衡状态，这是民主、共和、宪政制度的前提条件。宪政的秘密就在于“两个魔鬼平等竞争比一个天使统治好”，两个魔鬼平等竞争就是民主，而一个天使统治就必然是专制。所以民主、法治、共和和宪政制度的生成，其土壤首先不是人民的参政，而是社会上层力量的多元化，这种多元力量的相互制衡，才导致民主与人权的生长。正是在这一点上，政协会议所达成的协议，的确显示了弥足珍贵的历史意义和价值，应为人们所珍视。
但是，政治协商会议所达成的宪政设计最后没有付诸实践就夭折了，它所设计的民主、共和和宪政的伟大目标犹如水中之月，镜中之花，这一沉痛的历史悲剧足以让后来的中国人永远的反思。
为什么国共两党最终会走向决裂而导致战争呢？今天我们来分析这个问题，首先不能从抽象的政治原则出发，而是要具体地研究当时历史事实特别是事实的细节部分，从中找到正确的答案。综合当时国际国内和各党各派的具体情况，我们认为1946年民主宪政运动失败的主要原因如下：
首先是责任内阁制度政治结构设计思想的失败。
所谓政治设计的成功，就是说，实际执行的结果与设计的预想基本一致。但是政协会议关于责任内阁制度的设计，是以和平建国、民主宪政为预想，结果却导致了国共的分裂与战争，这当然不能算是成功的政治设计。也就是说，当时的政治设计出了问题，有重大的缺陷，所以不是实践的问题，而是政治设计思想的失败。
有人说，是因为蒋介石和国民党想继续独裁专制，所以不想接受政协决议，最后导致战争。这也许是一个原因。不过，细想一下，当时由于共产党这一具有强大的军事力量而又积极要求民主的反对党的存在，对国民党形成了有力的制约，加上国际上的压力，所以国民党表述的愿意放弃一党专制，而实行民主宪政，和平建国，应当不完全是虚伪的口号。
在这样的形势下，如何设计一个让国共两党都能接受的政治结构，是当时各民主党派的主要任务。如果这个政治设计让国共两党都能接受，那么，国共两党必然就会放弃战争，而选择和平建国。如果这个政治设计只有共产党接受，而国民党不能接受，或者只有国民党接受，而共产党不接受，那么都无法达成一致，结果就只能是选择战争。而政协会议的责任内阁制度的政治设计，恰恰只有共产党和其他非执政党能够接受，而国民党不能够接受，这就导致国共的决裂。
我们来看看当时的情况。当宪法草案进行讨论程序后，国民党与各在野党的争论十分激烈。当时可供选择的宪政模式有3种蓝本，即孙中山提出的五权宪法、西式宪法和苏联宪法。国民党认为1936年公布的《五五宪草》符合五权宪法遗教，主张把它作为今后宪法的蓝本（主张总统制），民盟等中间派人士则主张西式宪法，而中共深知苏联式宪法尚不适合于当时中国的现实，所以也希望实行英美式宪法，即实行美国式的总统制，以打破国民党垄断政权的格局。周恩来曾对马歇尔说过：“我们要英美式宪法，假如能像美国宪法那样，我们便满意了，只怕不可得。”可见当时的宪法之争本质上是五权宪法与西式宪法之争。但西式宪法也有两种，一种是美国的总统制，一种是英国的君主立宪制，也就是责任内阁制。所以不管是五权宪法还是西式宪法，总统制都是选项之一。
当时国民党主张总统制，而共产党也主张总统制，因为美国的民主宪政制度实行的就是总统制。如果以美国总统制、两院国会制和地方自治的政治设计为蓝本，而不是以英国的君主立宪制下的责任内阁制为蓝本，那么，政协会议达成的“宪法草案案”就必然会为国共两党所接受。因为总统制下的总统，既是国家元首，也是国家实际的执政者。当然他是由全国人民选举出来的，他的权力也要受到国会两院的制约，但毕竟是有职有权的国家元首。对蒋介石、国民党来说，虽然一党专制的体制被打破了，个人独裁无法继续下去了，但是毕竟还是国家的实际执政者，特别是对蒋介石本人来说，这个地位是可以接受的。而对共产党来说，在当时的情况下，能够改组国民党一党专制的政府，通过修改宪法，实行总统制，打破国民党的一党专制，打破蒋介石个人独裁，使共产党有了合法的政治地位，能够与国民党平等竞争，参加政府，并可以通过国会制约国民党，特别是有了地方自治的政治设计，使解放区的存在有了更大的独立自主权和法律保障，共产党当然也是可以接受的。
然而，很遗憾的是，政协会议后来却设计了责任内阁制，使本来比较简单的问题复杂化了。所谓责任内阁制度，就是总统只是国家的象征，并没有实际的权力，执政的权力掌握在内阁总理或者行政院院长的手中，而内阁总理或者行政院长是由人民投票选举产生，并不由总统任命。在这种制度下，担任总统的人，虽然地位很高，但是没有权力；而担任内阁总理或者行政院院长的人虽然有实际的执政权，但随时有被倒阁的风险，地位并不稳固。
当时设计这种政治体制的，主要是张君劢等中间党派的人士，他们认为要防止国民党一党专制和总统个人独裁，最好的办法就是把总统制改为责任内阁制。中国青年党主席曾琦认为总统制有两个危险：“（一）是容易走到反民主的方面，（二）是容易引起革命，招致混乱的局面。”“反之而行内阁制，则有两种好处：（一）可使元首居于超然的地位，不负直接行政责任；（二）可使政府随时有新陈代谢的作用，内阁的更迭容易，不至于引起革命”（见《政治协商会议纪实》上卷，重庆出版社，1989年）。民盟张君劢认为，实行责任内阁制之后，虽然总统仍然保留，但总统不再享有巨大的权力，只是名义上是国家的元首，其作用跟英王相似。他们认为这个政治设计是理想的设计。
对于宪法草案的修改，确立责任内阁制度，在野的各党派当然一致赞成。但是，这个一厢情愿的政治设计却给蒋介石出了一个大难题。因为政协宪草原则决定采用责任内阁制，“而这样一个宪法是最不利于蒋介石的，因为蒋介石只能摆在最高地位，只能做总统而不能做行政院长，没有实权了。就是降格做行政院长吧，也随时有倒阁的危险”（梁漱溟：《我参加国共和谈的经过》，见《中华民国史资料丛刊》增刊6辑）。
英国当年之所以能够选择责任内阁制，是因为有国王的存在，而这个国王被教会和贵族剥夺了政治上的权力，国王没有办法，同时，国王是世袭制，可以世代相承，所以国王是可以接受君主立宪制的。日本可以实行君主立宪的责任内阁制，是因为日本天皇本来就是没有权势的。明治维新之后，天皇一度掌握实权，但二次大战后又被美国剥夺了实权，天皇也没有办法。而蒋介石当时完全不是这种情况，他是名副其实的国家元首，可以说掌握着绝对的甚至是无限的权力，现在一下子要当一个有职无权的空头总统，显然是处于一个进退两难的尴尬境地，心理上是不可能接受的。这样就必然把蒋介石一下子推到反对政协决议的立场上去了。在国民党1946年3月1日召开的六届二中全会上，国民党内很多人反对政协协议，坚决要求修改“宪法草案协议”。
前面我们说过，这次政协会议是中国历史上概率极小的事件，机会也是稍纵即逝。能不能抓住这个千载难逢的机遇，考验着中国政治家们的智慧。但中国的政治人物没有很好地抓住这一机遇，致使中国的民主宪政运动功败垂成。
这些民主党派政治智慧缺乏的一个重要表现，就是对政治结构没有深刻地理解，对总统制的看法显然是不正确的，说总统制容易引起革命这是主观臆断，美国实行总统制200多年并没有引起革命，也没有引起政局混乱，就可以证明。事实上，无论是总统制还是责任内阁制，都是现代民主宪政体制，并没有先进和落后的分别。
他们政治智慧的缺乏，还在于他们缺乏对人性弱点的深刻洞察。他们认为蒋介石过去曾有过专制的历史，所以必须要用责任内阁制来限制蒋介石的权力，殊不知人都是贪恋权势的，这是人性中固有的自私的弱点，也就是说，实行责任内阁制度，必须要有一个人愿意做有职无权的总统。它的前提是，这个人必须具有高尚的道德和非凡的勇气，愿意为了国家和人民的利益，而牺牲自己个人的利益，主动限制甚至放弃自己的权力，而促成责任内阁制的实现。但蒋介石不是圣人，不可能放弃实际上的国家元首地位，去当一个有名无实的总统。这是参加政协会议的所有代表都必须首先考虑和接受的事实。只有在这个前提下，去设计政治结构，才可能有成功的希望。这个结构很明显就是总统制。
他们政治智慧的缺乏，还在于他们缺乏对中国历史的深刻洞察。从历史上看，责任内阁制在中国没有成功的先例。其主要的经过是，辛亥革命成功后，宋教仁主张在中央政府建立责任内阁制度。当时被选为总统的人是孙中山，面对宋教仁建立责任内阁制度的主张，孙中山坚决反对，他不愿意担任一个有职无权的空头总统，而要当一个有职有权、负实际责任的名副其实的大总统。因此，民国初年的南京临时政府选择了总统制。
可是，当孙中山要将大总统的位置让给北方的袁世凯的时候，又将《临时约法》中的总统制改成责任内阁制，他想以此来限制袁世凯的权力，防止袁世凯独裁。他不曾料到的是，正是这个制度安排，限制了袁世凯的总统权力，使袁世凯十分不满，因此千方百计地破坏责任内阁制，甚至不惜以暗杀宋教仁为代价，终于导致与南方民主派的决裂，造成“二次革命”以及解散国会、解散国民党和解散责任内阁的严重后果，导致民主制度的失败和袁世凯独裁专制，最后复辟帝制的结果产生。如果孙中山不是将总统制改成责任内阁制，而是继续让袁世凯实行总统制，也许后面的一系列事件不会发生。
袁世凯死后，中华民国恢复了《临时约法》，恢复了总统制下的责任内阁制，结果，担任民国总统的黎元洪和担任内阁总理的段祺瑞矛盾越来越尖锐，最后导致府院之争，使得政局不稳，社会动荡，并引起了张勋复辟帝制，使中华民国陷于极大的社会危机之中。显然，这是政治结构设计不完善造成的结果。
其次是制宪程序草率。
美国1787年宪法的制定和批准过程是相当慎重的。首先由参加制宪会议的各方代表经过协商达成了“宪法草案”，然后由13个州进行讨论批准（其中有9个州批准即算通过），然后再由全国制宪会议通过。而中国当时政协会议达成的宪法草案案的批准程序，在国民党一方，只是在1月31日下午，由国民党中常会讨论后就授权代表签字。在共产党一方，是中央书记处开会讨论决定签字。然后在5月5日召开的国民大会上通过，成为宪法。
与美国宪法的制定和批准的程序相比，中国当时的宪法制定和批准程序，少了各省（通过人民投票）批准的程序。而这个程序恰恰是非常重要的。因为在各省批准的过程中，必然有一个反复讨论的过程，从而使各党各派和全体人民对宪法的政治设计，能够在争论中实现思想上的统一。美国当年就发生了一场美国历史上最激烈的论战。著名的联邦党人的论文就是在此时发表的。通过激烈的论战，各州终于统一了看法，并于9月17日在制宪会议上通过了《合众国宪法》。可是中国的制宪过程少了这个程序，少了一个统一思想认识的过程，而思想认识的不统一，必然使宪法的通过和实施遇到困难和矛盾，并最终功败垂成。
美国人当年对宪法的制定和批准之所以非常严肃，是因为他们认识到，人类社会通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，而不是靠运气和强力来决定他们的政治组织，这不仅事关本国人民的福祉，也事关人类的命运，“假使我们选错自己将要扮演的角色，那就应当认为是全人类的不幸”（见《联邦党人文集》，商务印书馆，2004年出版）。可是中国人在制定宪法的过程中，过于关心和计较党派眼前的利益，而忽视了国家制度建设对于中国和世界的重要意义，更缺乏对人类的使命感，因此没有把制宪工作当成千秋万代的大事给予高度的重视，更没有把宪法的批准权交付人民，以人民的意志为依归，实际上还是承袭了权谋政治的历史传统，所以无法导致公开、公平的现代文明的产生。这实在是中国人的不幸。
（作者为《湖南日报》资深编辑）
（责任编辑 杨继绳）
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