山东抗日根据地的《人权保障条例》
[ 2008年第4期 山东抗日根据地的《人权保障条例》 作者：李维民 李克进 ]
我国第一部“人权保障条例”
由董云虎、刘武平主编，四川人民出版社1990年出版的《世界人权约法总览》，收录了包括中国在内的世界各国关于人权的各种法规、条例，其中设有《中国共产党领导下的各地区的人权约法》一节，共收入《山东省人权保障条例》、《陕甘宁边区保障人权财权条例》、《冀鲁豫边区人民权利暂行条例》、《晋西北保障人权条例》、《渤海区人权保障条例执行规则》等五个有关人权的法规。据中国人权研究会副会长兼秘书长董云虎同志说，中华人民共和国成立之前，在中国共产党领导的抗日根据地和解放区内发布的有关人权保障的法规，现在能搜集到的只有这五份。这五份文件，充分体现了抗日战争时期中国共产党人重视人权保障的精神。
人权，最初是在欧洲资产阶级革命中提出的反对封建特权和神权的口号。英国议会曾在1679和1689年通过《人身保护法》和《权利法案》，1789年法国发表过《人权宣言》。在我国，虽然在1909年光绪末年颁布的《宪法大纲》，和1912年孙中山公布的《中华民国临时约法》中有保障人权的内容，但是从来没有颁布过专门的人权保障条例。1940年11月11日，山东省临时参议会，作为代表山东抗日民主根据地民意的立法机构，通过公布施行的《人权保障条例》（同年12月10日在山东《大众日报》公开发表），是我国历史上第一部专门的人权保障条例，也是中国共产党组织领导制定并公开发表的第一个人权保障条例。一年之后，陕甘宁边区参议会、冀鲁豫边区行政公署、晋西北临时参议会和山东渤海行政主任公署陆续发表了类似内容的法规。
山东省的《人权保障条例》第一条说明：“为发扬民主，动员全民参战，贯彻法律保障人权之真精神”，制定本条例。第二条规定：“凡中华民国国民，无男女、种族、宗教、职业、阶级之区别”，在法律上一律平等。第三条规定人民享有“选举、罢免、创制、复决之权”。第四条规定“人民有下列之自由：（一）人民有身体与抗日武装之自由；（二）人民有居住与迁徙之自由；（三）人民有言论、著作、出版、集会、结社之自由；（四）人民有信仰宗教与政治活动之自由。”在其他条款中，还规定了“凡人民因犯罪嫌疑有逮捕之必要者，非持有逮捕状不得逮捕”，“凡经判处死刑之罪犯，非经主任公署批准后不得执行”，“凡各级公务人员违法侵害人民之自由或权利者，除依法惩戒外应负刑事及民事责任，被害人民就其所受损害，得依法律请求赔偿。”
这个只有1000余字、共有12条的《人权保障条例》，简明扼要又比较全面地概括了人权保障的基本内容。在极端艰苦的战争环境中，山东省临时参议会制定出这样一个人权保障条例，是难能可贵的。用当今民主与法制的观念来审视这个条例，亦无陈旧或缺失之感。这个条例的制定，是山东抗日民主根据地民主建政的一项重要成果。1939年朱瑞任中共山东分局书记后，与曾任山东省委书记、后来负责政府工作的黎玉一起，积极致力于山东根据地的民主建政工作，取得了一系列显著成绩。为了摆脱国民党的限制，在山东抗日根据地成立全省统一的立法和行政机关，1940年7月至8月间，召开了有300名山东各地各界代表参加的联合大会，否定了国民党圈定的所谓出席国民大会的代表，选出了真正代表山东民意的61名国大代表，选举成立了全省统一的权力机关——负责立法的山东省临时参议会和负责行政的山东战时工作推行委员会（后改为山东省政府）。同时成立了山东省民众总动员委员会、山东各界救国总会和山东省职工、农民、青年、妇女及文化界等群众组织的统一领导机构。山东省临时参议会审议通过了山东省战时工作推行委员会的《山东省战时施政纲领》。据1940年12月10日《大众日报》报道：参议会闭会后，其驻会委员会（相当于常务委员会）于11月7日、9日、10日、11日，12月3日连续召开会议，出席驻会委员李澄之、李竹如、陈明、杨希文、张伯秋、刘居英、陈若克、牟宜之等人，在马（保三）副议长主持之下，相继讨论通过了《山东省各级参议会组织条例》、《山东省战时县区乡村各级政府组织条例》、《人权保障条例》以及有关财贸、教育和减租减息、自卫团组织等方面的一系列法规条例，为在山东抗日民主根据地内实行民主建政，进行法制建设奠定了基础。在上述参与讨论通过《人权保障条例》的9位委员中，目前健在的只有刘居英同志一位。他向我们介绍了山东省《人权保障条例》的制定经过。
山东省《人权保障条例》颁布一年以前，在山东微山湖以西的苏鲁豫地区（亦称湖西地区），曾发生过一起骇人听闻的“肃托”事件，时任苏鲁豫支队第四大队政委兼湖西军政委员会负责人的王凤鸣，与湖西地委组织部长王须仁，在“肃托”运动中滥杀无辜，在一个多月内，逮捕了数百名党员、干部，无辜杀害了约300人。湖西事件被揭露后，在其他地区仍然发生过类似的错误。
1940年7月至8月，在山东省联合大会（相当于人民代表大会）上，一些地方的代表对在防谍反奸斗争中发生的若干起错捕乱杀事件提出批评，要求颁布一个保障人权的条例。根据中共山东分局指示，分局宣传部长兼山东省临时参议会秘书长李竹如组织了条例的起草工作。条例公布后，中共山东分局和山东省战时工作推行委员会，组织专人到一些侵犯人权比较严重的地区，对错杀、错捕的情况进行检查和纠正，督促落实《人权保障条例》中关于逮捕和处决的审批规定。上述一系列保障人权的举措，顺民心，合民意，对于巩固发展山东抗日民主根据地，起了很重要的作用。后来在整风运动中，继任山东分局书记的罗荣桓，汲取历史教训，断然决定在山东不搞延安那种抢救运动，保护了大批干部，为维护法制、保障人权作出重要贡献。
历史实践证明，即使在艰苦的战争环境中，也需要树立法制观念和保障人权的意识。这就是山东省《保障人权条例》的可贵之处。然而遗憾的是，当时许多同志缺乏这种观念和意识。有一位领导同志去山东视察工作时，曾经看到上述法规条例，却未能给予充分的肯定和支持，还认为用处不大。若干年后，正是这位同志，惨死于法制被彻底践踏、人权毫无保障的“文革”年代。
我国第一部关于人权保障的实施细则
《山东省人权保障条例》颁布后，山东抗日根据地的各地区，都对如何贯彻落实这一条例研究了具体措施。渤海区颁布的长达3000余字的《人权保障条例执行规则》，也是我国历史上第一部关于人权保障的实施细则。
渤海区是1944年1月由清河区和冀鲁边区合并组成的。这个执行规则一年前由清河区制定执行，合并为渤海区后继续执行。这个规则根据当地的实际情况，从大处着眼，从小处着手，以求把《人权保障条例》落到实处。1941—1942年，是抗日战争最艰苦的时期，抗日根据地受到日、伪、顽的夹击。原国民党地方武装，许多公开投日变成伪军，我党领导的根据地，有的基本变为敌占区和游击区。在这样恶劣的战争环境下，清河区和后来的渤海区行署，及所属各专署和县政府，仍然认真施行山东省的《人权保障条例》。渤海区的《人权保障条例执行规则》特别规定：“在争夺区或新辟地区，尤严禁以任何名义、借口，乱行捕杀、吊打、掳架、就地处理等破坏政策的举动，违者以其所犯法条加重一半处罚。”因为环境恶劣，许多地区“三里一据点”、“五里一碉堡”，被日伪军用“封锁沟”、“封锁墙”分割占领，我能公开活动的村庄已为数不多，只能派遣武装工作队，三十人、五十人、多不过百人开展反蚕食、反封锁斗争。在这些争夺区域中，我军游动性极大，没有后方，没有政府支持，敌情十分复杂，尤其需要掌握政策，认真执行《人权保障条例》，以缩小打击面，扩大争取面。正因为这些武工队做到了这一点，不但迅速得到群众支持，还瓦解了敌人，使伪政权变成“两面政权”，表面应付敌人，暗中向我供应粮食、弹药，提供情报、隐蔽伤员。这是战斗的胜利，也是执行政策的胜利。
渤海区《人权保障条例执行规则》比山东省《人权保障条例》作出了许多更具体的规定，其操作性更强。例如规定：“人民之身体、财产及其他一切之合法自由权利，非有法令的根据，任何部队、机关、团体及群众武装不得任意侵犯。”对于“挟嫌诬告、捏造证据或栽赃陷害者，予以反坐处罚。”严格限定捕人、审判权力，规定：“有权逮捕之部队（团以上部队）、机关，应依法定手续，考虑嫌疑轻重，慎重办理，不得轻易逮捕、拘禁，……有权部队对被捕之人犯无审判权，应依法速交该管公安、司法机关处理。”“逮捕拘禁时，以犯罪嫌疑人本人为限”，“不得无故株连，违者应负法定责任。”“人民被非法逮捕、拘禁者，得由本人或其亲属，向该管各级公安、司法机关声请提审。受声请机关核准后，应立即通知该逮捕、拘禁机关，于二十四小时内移送，不得拒绝……”
对于搜索权亦有明确规定：搜索以获得犯罪证据或没收物为目的，此外任何物品，绝对不许随意携取，并应取具户主及在场证人之甘结，以资证明，违者依法严惩。还特别规定：“搜索妇女之身体，应令妇女为之。”规定：“逮捕、拘禁之犯人，应即时审讯，至迟不得逾一日。如证明无犯罪行为，应立即释放，并解释安慰之。”
规定严禁逼、供、信：“不得专靠口供定案，严禁刑讯或其他不正当方法逼供骗供，违者以刑法渎职，及妨碍自由各条，加重论罪。”“审讯人员应郑重和蔼，尽量使其自由陈述，并详记笔录。”“笔录须记明审讯日期、地点，并由主审及记录人员签名盖章。”对于在押犯人，规定“施以政治动员及个别感化教育，期其觉悟前非，改过迁善。”“押犯食粮、菜金及学习、卫生权利，应按标准待遇之，不得加以任何克扣与虐待，病重者应尽量准许保外就医，一般犯人经准许并得接见亲友，收受药品。”
规定对于审判、上诉、死刑犯执行、赃物处理等都一一作出具体的规定。
自1942年至1946年，渤海区认真贯彻执行《山东省人权保障条例》，成效十分显著。主持制订渤海区《人权保障条例执行规则》的清河、渤海行政公署主任李人凤，在《抗战六年来清河区的民主建设》一文中说：我们执行了保障人权的法令，取消了任何连保制度的残余，减租减息之后保证交租交息，我们不但保证了农民的人权、地权、财权、政权，也保护了地主的合法权益。渤海区认真贯彻执行《人权保障条例》，严格按照党的政策办事，不但为夺取抗日战争的胜利起了重要作用，而且为夺取解放战争的胜利打下了良好的基础。在解放战争期间，渤海区参军青年16万余人，四大野战军中均有大量渤海子弟兵。参加支前的民工、民兵总计80余万人次。同时于1947年春天开始，渤海区接待安置了北撤的华东局、华东军区机关、部队、伤员、以及难民、俘虏等共40余万人，成为华东战场的总后方，对夺取解放战争的最后胜利做出了重大贡献。
但是令人遗憾的是，1947年以后，康生和饶漱石在山东土改中大搞极左，不惜践踏行之有效的《人权保障条例》等法律法规，首先将渤海区党委常委、公安局局长李震和大批公安司法干部撤职查办，接着又撤销了渤海区党委书记景晓村、行署主任李人凤的职务，并在报纸上公开批判其所谓右倾错误，以致使不少地区出现（下转54页）（上接43页）了不经审判乱捕、乱杀的现象。在“文革”中大搞极左的王力等人，当年曾被华东局派到渤海区视察工作，他们到达山东禹城的第一天，就嫌县里杀人太少了。县的干部反映，县一级没有杀人的权力，按规定要向上级报告（这是《人权保障条例》中明确规定的）。王力指示他们先杀一批，结果第二天这个县就杀了30多人。接着他们到商河县，一次又杀了40多人。景晓村、李人凤、李震等同志的冤假错案，直到中共十一届三中全会之后，才得以彻底平反。
60多年前，山东抗日根据地颁布的《人权保障条例》和渤海区的执行规则，是中国法律建设历史上最早颁布的关于人权保障的专门条例和实施细则，具有先行的意义。新中国成立后，在很长的时期里，人权曾被认为是西方资产阶级的口号被否定。对人权地位和价值的忽视和轻视，是导致我国在民主法制问题上出现失误，甚至出现“文化大革命”这场人权灾难的一个重要原因。十一届三中全会以后，我们党开始重新认识人权与社会主义的关系，在改革开放和现代化建设的进程中，不断打破思想禁区，在人权问题上取得理论突破。2004年3月，第十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，将“国家尊重和保障人权”的条款列入宪法，这是中国人权发展史上的一件具有里程碑意义的大事，是中国社会主义政治文明建设进步的一个重要标志。人权入宪必将推进我国政治文明的发展，促进全面建设中国特色社会主义的伟大事业。
（作者分别为北京八路军山东抗日根据地研究会副会长、渤海分会会长）
（责任编辑 李 晨）
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