中国地方政府的行为模式：“抓经济发展的主动权”
中国地方政府的行为模式：“抓经济发展的主动权”
时 间： 2008-06-20
地 点： 天则经济研究所会议厅
主讲人： 曹正汉
主持人： 张曙光
评议人： 牛凤瑞、韩朝华、聶辉华、刘剑雄、盛洪
版权所有： 天则经济研究所，转载须注明出处。
实录
张曙光：今天非常高兴地请到曹正汉教授来做主讲，他讲的题目是中国地方政府的行为模式——抓经济发展的主动权。改革开放以来，地方政府在中国经济改革与发展中确实起了相当重要的作用，其中既有正面也有负面的作用。如何来解释地方政府的行为，恐怕是中国经济改革与发展中的一个很重要的问题。现在对这个问题有多种解释，张维迎和隶书和的解释是"地方分权导致民营化"，钱颖一的解释是"财政联邦制"。关于地方竞争也有很多，上次周立安教授在这里提出来关于地方政府官员锦标赛的模式。今天曹正汉教授提出了另外一种解释，我觉得这个问题确实有探讨的必要。中国问题恐怕简单套用现代经济学理论不能完全解释，必须从中国的实践进行概括和提炼。正汉教授为这事在萧山蹲了几个月，查阅了档案，进行了调查和访问，提出了他自己关于这个问题的一个假设。这个假设怎么样，能否解释中国地方政府的行为，我们先请正汉教授进行演讲，演讲时间是一个到一个半小时，然后请评议人进行讨论。
曹正汉：尊敬的各位教授、学界同仁，下午好。感谢天则所的邀请，让我有机会把在浙江看到的一些事情以及自己的初步思考在这里向各位报告，请各位批评指正。我争取在一个小时内讲完，因为事实很多，不可能讲得很细，主要是讲我的一些想法。今天提供给大家的报告，是依据我在浙江萧山的调查所写的。这项调查从去年下半年开始到今年一月份结束，包括对政府官员和企业家的访谈，但主要还是查阅地方政府的档案。我在萧山档案馆，把它的档案从1975年开始看，一直看到2006年。看完这些档案，那么，我到底看到了什么呢？总的来说，我看到三个比较重要的现象。第一个现象是，从七十年代以来，地方政府的角色从生产商，或者说经营商，演变为一个开发商。现在萧山区政府的角色，在我看来，就是那块土地的开发商，所以我称其为地区开发商。在地方政府自身角色的演变过程中，有一个关键环节，就是九十年代中期的私有化，也叫民营化。这场私有化是由地方政府发起和推动，表现为整体推进的、激进的私有化，只是不这样宣传。这是我看到的第二个比较重要的现象，即在九十年代中期，地方政府发起了一场整体推进的、激进的私有化运动。第三个现象是，中国社会在产权制度上有一个垂直的结构。按照产权经济学的理论，产权在横向上划分为排他的使用权、转让权和收益权，这当然没有错。但是，用这种分法来看中国的产权制度，看不到中国产权制度的特征在哪里，只能说中国的产权在很大程度上是残缺的。然而，我却看到中国产权制度有一个纵向结构，其中，最高层面是行政管辖权，中间层面是土地上的开发权，最低层面是土地上的经营权，这个纵向结构的基本特征是管辖权能够转化为经营权或开发权——我称之为"管辖权产权化"。
观察到这三个现象，怎么来做研究？当然，看得准不准，是一个方面。另一个方面是，如果看准了，能为我们的理论做什么样的贡献，这需要做更深入的研究。今天有幸，先报告我做的第一个思考，是从以上三个现象综合来看地方政府的行为。我之所以从这里开始做理论的研究，是因为我发现，上述现象与现行解释中国经济增长的理论文献所隐含的关于地方政府行为的假定，有明显反差。现行关于中国地方政府和经济增长的理论文献，包括钱颖一等发展的中国特色的经济联邦制理论，和其他经济学家如周立安、张军以及国外学者发展的理论，对地方政府的行为有一个共同接受的前提假说，我将其概括为"竞争约束假说"。这个假说认为，中国地方政府的行为应主要从两个约束条件来解释，这两个约束条件是预算约束和市场经济约束。地方政府的目标主要是经济增长，这个目标在过去三十年都没有变化，但是地方政府的行为发生了很大变化，我刚才讲它的角色已经从生产商演变为开发商。那么，是什么原因导致地方政府的行为在变？在目标没有变的情况下，只能从约束条件来解释它的变化。约束条件主要有两条，一是财政上的预算约束，一是地方政府之间、以及地方政府与市场之间等的竞争约束。但是，竞争约束假说推断的结论，却与刚才说到的第二个现象，也就是地方政府在90年代中期发起了一场整体推进的激进的民营化运动，不一致。"竞争约束假说"的一个推断是，公有企业面临的市场竞争压力越大，或者说，给地方政府造成的财政压力越大，地方政府推行民营化的动力也越强；反之，其动力也越弱。由于每一家公有企业所面临的市场竞争压力不完全一样，其自身的经营状况和财务状况更是相差悬殊，因此，按"竞争约束假说"推断，地方政府将会采取有选择性的民营化策略。即，对于那些市场竞争能力弱、自身经营状况和财务状况不好的企业，地方政府将推动其民营化；对于那些市场竞争能力强、自身经营状况和财务状况良好的优质企业，地方政府没有压力去推动民营化，至少不会与前一类企业同时推行民营化，而是继续扶持其做大做强。所以，如果用竞争约束假说来推断，地方政府会推动民营化，但只是一种渐进的、有选择性的民营化。这样的推断和我们看到的事实，即激进的、整体推进的民营化是不一致的。既然不一致，那么，我就要问：是竞争约束假说错了，还是我观察到的事实有偏差？首先，我在萧山观察到的事实，虽然不能代表每一个地方政府都是这样，因为在北方，地方政府推行民营化的时间比较晚，拖的时间也比较长，但是在南方，有不少地方政府的做法与萧山是相似的。所以，我说萧山不是一个特例，有许多地方政府是这样做的。我们的假设应该追求一般化，才能反映地方政府的基本特征。我猜想，竞争约束假说遗漏了地方政府手中的关键资源，所以只看到地方政府所受到的约束，没有看到地方政府不是被动地接受约束，而是主动地干事。其关键资源是地方控制的土地和在土地上的管辖权。地方政府面临预算约束和竞争压力时，会想怎样运用管辖权才能让自己市场竞争中赢得主动权，而不是被动地接受约束。这是我一个基本想法。我在研究报告里提出了一个关于地方政府行为的新假说——"抓住经济发展主动权"，也叫"抓主动权假说"。这个说法不是我自创的，是套用地方官员的话。地方官员在讲话、汇报中，广泛地用这个说法，当然不完全是原话，大致的意思是这样。我感觉到，一位干部到一个地方当书记、县长，有一种很强的意识，就是要在经济发展上抓住主动权，不能落入被动的地位，这点和企业的竞争行为有类似之处。
这个假说，我是怎么来表述的，又怎么能来解释我的现象？所谓"抓住经济发展的主动权"，是指在1980年以后，中国地方政府的主要目标转向发展本地经济，其行为具有以下特征：首先，地方政府根据本地实际情况和外部政治经济环境，判断本地区经济增长的关键条件是什么；然后，地方政府运用手中资源，力争在其他地区采取类似行动之前，在本地区创造和供给这种关键条件，以形成本地区在经济增长上的相对优势。我将这一特征概括为"抓主动权假说"。
在这里插一件事。今年5月份，我到广东一个镇做调查，该镇书记刚上任两三个月，想在经济发展上搞点新成效，就看我们有没有好的点子。听他汇报时，我就感觉他是那块土地的新主人，他在规划那块土地，但是又很无奈，因为这个镇的土地基本上都不能动，基本农田是不能动的，可以搞工业开发的土地基本上都已经建了工业区，盖了厂房，手头上可以动用的土地只有三四千亩。三四千亩的土地能干什么呢？他想用这片土地建个新商务区和新城，打算发展制造业总部经济，看我们有什么好的建议。这也给我一个印象，每一任地方官上任，都会琢磨两个事情：一是到这个地方任职关键要抓什么，即要判断这个地方发展的关键条件是什么。判断可能对也可能错，所以会咨询同行和专家。二是判断出来之后，动手不能太晚，不然会落到别人后面。
那么，如何用这个新假说来解释我看到的现象，即地方政府为什么要发起一场激进的整体推进的民营化运动。92年之前，地方政府的发展战略是抓住办企业的权力，因为这时民营企业和外资企业比较弱小，地区经济增长的关键条件是地方政府直接办企业和扶植企业做大做强。92年之前，在政治环境上，地方官员还不敢设想地方经济增长可以建立在民营经济或外资经济的基础上，而只能设想发展地方公有企业，主要是乡镇企业。既然地方政府不能主要依靠外国人和民间个人来办企业，那只有自己来办。因此，这时地方政府的战略是直接办企业和扶植企业做大做强。但是，92年以后情况发生了变化，特别是政治上发生了变化。中央明确了中国要搞市场经济，地方政府就看到转向市场经济已经不可逆转，未来地区的经济增长将主要依赖民营企业的发展和外资企业的进入。这种判断意味着地区经济增长的关键条件是为商人提供好的投资环境和吸引商人投资。有了这个判断之后，地方政府的战略就跟着转变。由抓办企业的权力转向抓地区开发权，即为商人提供必要的投资条件，包括硬件和软件，然后招商引资。为了尽快完成这种战略转变，特别是为抢在其他地区政府之前完成这种战略调整，地方政府要在最短的时间内把公有企业民营化，然后全力以赴抓在市场经济中更有价值的开发区。正是由于地方政府要完成这种战略转型，而公有企业民营化又是这个战略转型的关键环节，地方政府就义无反顾地整体推进民营化，而且要求限期完成。像萧山就是计划在96年完成，不过实际上到98年才基本完成，因为公有企业民营化涉及到的事情很多，特别是债务的处理和下岗人员的安置，不是短期能处理完的。实际上，地方政府下了很大决心，上下动员，好不容易才把之间事情做完来。我在档案材料里看到，当时萧山市委做这件事是冒了风险的，比如有退伍军人上街和上访，因为在八十年代和九十年代初，退伍军人回到萧山，很多进入到地方国营企业和大集体企业，现在把这些企业民营化，相当于把他们的国家干部编制砸了，所以退伍军人集体反对。当然只是一个缩影，对民营化不满意的工人可能更多，只是因为工人的影响力不如退伍军人大，因此没有形成更大的社会事件。
我认为抓经济发展主动权的假说，不仅能解释九十年代中期地方政府在面临整个国家转向市场经济时怎样抓地区经济发展，同时还能解释1980年以来地方政府发展经济的基本行为。所以在后面的案例研究中，我把1980到2006年地方政府几次大的战略调整作了描述，在这不详述。
这个假说的依据是什么？这需要回答两个问题。一是地方政府为什么要抓经济发展的主动权，二是为什么能够抓住经济发展主动权。就第一个问题来说，我认为钱颖一、周立安和张军等已经讲清楚了，即地方政府为什么要推动经济增长，无需重复。但第二个问题，我认为与中国产权制度的基本特征有关，即在前面提到的中国产权的纵向结构，其基本特征是管辖权能够转化为产权，这与宪政国家的公共政府是不同的。管辖权转化为产权至少有两种方式：一种是转化为经营权，即在管辖范围内地方政府自己经营，排除他人经营；二是转化为开发权，即在管辖范围内只能由地方政府来做土地开发，这里的开发指的是最高层面的开发，即进行土地规划、决定每一块土地的用途，决定由谁来具体开发每一块土地，或由谁来使用每一块土地等。谁拥有这样的权力谁就拥有开发权。这个权力地方政府能够拿到，因为在其管辖范围之内，它能排除他人拥有这样的权力。地方政府制订土地开发规划、建立开发区、把土地拍卖给开发商等等，都是在行使开发权。如果说还有第三种方式的话，是指管辖权能转换成征租权，这是清代以前地方政府干的事。清代以前，不光是皇上要征皇粮国税，地方官员和衙门的差役在行使公务的时候也在变相收费征税，这是管辖权转换成产权的第三种方式。中国近一百年的演变，我认为从地方政府的角度来看，经过了两次大变革。一是地方政府的管辖权由征租权转变成了经营权，地方政府从收租者转化成生产商，这就是中国计划体制的建立，政府不再向老百姓直接征租收税，但土地上的经营权则由政府垄断。第二个大的变革就是地方政府由生产商演变为开发商，这是最近二三十年的变化，所谓向市场经济转轨。所以，我认为地方政府能抓住经济发展的主动权，其根本原因是管辖权能够转化为产权。由此我联想到一个小例子，不一定恰当，但是可以帮助大家理解。例如我所住的小区，物业管理公司在小区内部的公共道路和场地上划出一些停车位，每个月以120块钱租给业主使用。其实这钱要收的话应该是归全体业主而非物业公司，物业公司却凭借其"管辖权"获得了在小区内划停车位和收费的权力，物业公司说物业管理费不够用，要用这笔钱来弥补，实际上够不够我们不得而知。如果把物业管理公司再放大，把政府看成一个可以合法行使武力和裁决权的"物业公司"，它的管辖权转化为产权与小区里的物业公司其实是类似的。关于这点先说这些，我的思考还不深入不成熟，有待各位批评。
这份报告的案例部分比较长，我再用20分钟左右的时间来简单介绍案例。案例研究的目的有两个，一是说明地方政府推动的公有企业民营化确实是一场整体推进的激进的私有化，二是支持前面的逻辑和观点，说明我的观点有经验依据而不是我瞎编的。前面的观点和逻辑没有这个例子也可以讲，但是否能概括地方政府的行为就不是光凭逻辑能说清的，必须要有经验的依据。当然，一个例子难免单薄，但是有了这个例子，我至少可以说前面的观点和逻辑不是我虚构的。出于这两个目的，我把案例写地比较详细，包含许多细节。
萧山是一个比较特殊的地方，特殊之处有：它在2000年以后在百强县（市、区）里排名比较靠前，但三十年前还是很落后的农业县；此外，它紧挨杭州市，杭州市一直想把它合并过来，到2001年时被划为杭州市的一个区，这与大多数县市不一样。这些特殊之处并不影响下面案例的事实。下面的案例主要是关于公有企业民营化。
萧山公有企业民营化的大致过程如下：1994年大规模铺开，96年开始攻坚，上下发动来突破一些重大困难，98年收尾基本结束。民营化的主要特征是什么？一是其目标，当时叫转制，其实就是私有化。不过地方政府不这样说，而说"鼓励经营者入大股"，这个词比较中性，不像私有化政治色彩比较重。鼓励经营者能买断就买断，不能买断也要让其入大股，优先让现在的经营者入大股。这个目标当时浙江省委是不赞成的，1995年时萧山想搞一个动员大会，打算邀请省长参加和讲话。省府秘书长打电话给萧山市委书记，说省里不赞成，动员大会不必开了，反正省长也不会去的。于是萧山在95年时只做不宣传。到96年，政治空气开始缓和，才开始在全市范围内大规模宣传，因为如果不宣传，职工的思想转不过弯，基层干部不敢做。但对外还是不宣传。民营化的过程大致是三个阶段。首先是小企业的民营化，通过拍卖、租赁等方式来进行；96年则是大企业民营化；97和98年则要最困难的大企业的民营化。大致这么一个过程，我归纳为，94到95年是全面铺开，96年攻坚，97和98年扫尾。扫尾还有一项任务是把地方政府在企业的股份和企业职工集体股卖给经营者。
为什么要发起这样一场"转制"，地方政府的原因何在？简单介绍一下。用地方官员自己的话来说，就是要抓住经济发展的主动权。让我引用转制之前的一份材料。1994年初，转制刚开始，当时萧山市委到北京向中组部汇报，市委书记在汇报中有一段话："当前以至整个九十年代是社会主义市场经济体制建立和完善的时期，在这个过程中，谁能够最大限度地拓宽市场，抢占市场的制高点，谁就能得到更多的资源配置，把握改革和发展的主动权"。这是原话，没有任何更改。这时，邓小平南巡讲话过后，地方政府看到市场经济是大势所趋，市委书记已经感觉到要抢占市场制高点，要把握改革发展的主动权。怎么把握改革发展的主动权？市委书记也说了："在党的十四大提出建立社会主义市场经济以后，我们提出坚持发展这个硬道理，在改革上下真功夫，特别是要以改革企业产权制度为突破口，转换企业机制，把企业真正推向市场"。也就是说，抓主动权的一项关键工作就是企业产权制度改革。光有这一份材料不能证明地方政府官员就一定是这么想的，还有其他材料。在转制的攻坚时期，主管经济工作的副市长做动员报告，动员市政府各部门和各乡镇领导，"全力以赴推进企业转制，尽快从时间上赢得经济发展的主动权"。这个说法和1994年萧山市委书记汇报时的说法是一致的。"尽快从时间上"，有两层含义。一是说萧山的"转制"在时间上已经落后了，；二是企业转制就是赢得经济发展的主动权。所以我又报告中又引用了这位副市长在1995年的讲话："我们转制已经晚了，比浙江的其他县市已经落后了，同兄弟县市的转制速度比差距大了，所以必须急起直追"等等。这是第二个材料，说明市政府和市委领导人确实是这么想的，转制为的是要抓经济发展的主动权。还有其他材料，由于时间关系我就不再念了。总之，从我看到的材料来说，萧山市委和市政府认为，转制的目的就是要抓住经济发展的主动权。
为什么"转制"是抓住经济发展主动权的一个关键环节呢？这涉及到地方政府的战略转型。1980到1991年，地方政府的发展战略是抓办企业的权力。确实如此，因为档案材料里有许多证据是这样的，不是我想象的。而1992年以后，地方政府的战略转变成抓地区开发权。抓开发权主要包括两个方面，一是建开发区，二是招商引资。招商引资怎么抓，我在报告中提供了许多具体材料，不再详述。从抓办企业的权力到抓地区开发权，这个战略转型需要把公有企业民营化，否则地方政府精力顾不过来，也影响招商引资和抓地区开发。
最后，简单地说结论。我认为现行的理论文献中关于地方政府行为的理论与观察到的事实有出入，所以需要修正。通过逻辑分析和案例研究，我认为"抓主动权假说"是可以成立的。如1995年前后地方政府发起了一场激进的整体推进的民营化，其原因就不仅仅是地方政府面临预算约束和竞争约束，而是地方政府需要在新的市场环境中继续抓住经济发展的主动权，因此需要调整经济发展战略，战略调整的关键环节就是把公有企业民营化，这说明地方政府不是被动适应预算约束和竞争约束。此外，我认为从抓主动权来看，中国市场经济有一个基本特征，即市场化改革没有改变地方政府对地区经济的领导权，只是改变了地方政府领导地区经济和推动地区发展的方式，也就是由生产商转变为开发商。所以我认为中国市场经济的一个基本特征就是政府领导下的市场经济，在这一点上，与计划经济是相通的。在计划体制下也是政府领导，只是领导方式不同。政府用激励的方式把经营权搞活，但是更重要的开发权抓在政府手中，同时政府的管辖权还可以转化成经营权。比如在重要的经营领域和一些重要的经营项目上，政府还可以控制经营权。为什么在市场经济的环境中，政府还能充当经济的领导者？我认为这根源于中国政府的管辖权能转化成产权，而且政府能够根据自身的需要和环境的变化调整转化产权的方式。
报告到此结束，请各位教授批评。
张曙光：刚才曹正汉教授把他的文章给大家介绍了一下。大家之前有拿到这个稿子并且看过。这个报告讲了一个很有趣的故事，提出了一个很重要的理论假设，对中国的改革特别是九十年代以后的改革做出了他自己的理论解释。这个解释和现有提出的理论解释是不一样的。下面我们请九位评议人发表一下他们的看法，每个人十五分钟。
孙玉栋：大家好！感谢天则所的邀请，我来自中国人民大学公共管理学院。刚才听了曹正汉教授的报告，应该说我对这个部分的内容关注的不是很多。听了报告后感觉您是在宏观层面上对我国三十年产权制度改革提出了一个新的假说。这个假说的核心问题是讨论了产权制度的变化，听了您的报告后我有一些问题和想法，有待和您商榷。您在之后的结论中提到了一个抓主动权的问题，主动权问题就是地方政府和在计划经济下是一致的，依然保持着对经济的领导权。这里面有一个问题，在92年市场经济转制以后，地方政府的职能到底有一个什么样的变化，而这个变化从理论上来说有一个退出的问题。而这个退出和您所说的萧山模式之间是不是存在一个矛盾。从基本理论上来看，政府几大职能中收入分配和经济稳定发展职能是中央政府更多考虑的问题，而资源配置职能更多涉及到了地方和中央的关系处理问题。在处理这种关系过程中涉及到了政府管理体制的问题，也就是您在论文中也提到了财政联邦制。改革开放以来经历了一个从最初的承包制，也就是中央到地方的放权过程到94年以后的中央集权过程。在这样两个不同的阶段中，最初中央的放权对于地方来说是给地方优惠，由此带来的结果是地方政府在整个改革过程中有一个利益的分享并且更加关注自身的经济发展。由此承包制带来了地方经济的长足进步。但是承包制最后出现了一个问题，由于产权制度改革还不是很清晰化，最大一个问题是解决不了包赢不包亏的问题。包赢了是和发包方分担收益，发包方实际上是政府本身。和经营方之间则是分离，分离的结果如果亏损了最终还是由政府来承担，这就导致了另一个问题的出现，在体制上出现了两个比重的下降，两个比重的下降导致了联邦制的问题，联邦制实际上就是分权制。到了94年实行分权制以后，地方政府在体制中享受到的利益变少了，在您的报告中提到了预算约束的问题。由于预算约束硬化使得竞争约束假说演变到现在这样一个状态。现在关于研究政府收入路径的问题上有的观点认为我们的预算约束并未真正硬化，其原因是因为获得收入的方式是多样化的。无论是预算内收入或预算外收入以及一些学者提到的制度外收入，使得收入渠道多元化。虽然预算法规定地方预算要保持平衡，不能有赤字，但实际上最后的结果地方预算很难真正保持平衡，也就是说地方预算约束并不是真正硬化。我的看法是这方面还有很长的路要走。从您的整个描述来看我有几个问题要提一下。一个就是公有企业民营化是不是一个必然的选择，抓主动权之后最终收益是如何体现出来的。在您的报告中有一个07年政府收入的数据却没有一个转制前后的对比。我的感觉是如果您在报告中能够把转制前后政府收益对比量化出来，可能更能说明问题，对您的理论会有一个很好的数据上的支撑。第二个就是这种转制实际上就是公有经济民营化以后，是否应该考虑国有资产收益如何转化为政府收入的问题。因为从预算法来看，政府收入主要包括税收、国有资产收益以及收费这几大项，以及地方政府的隐性债务。那么这两块如何转换，是否涉及到了国有资产的经营模式的转换。对政府收入本身带来的究竟是形式上的变化还是总量上的变化。是总量未发生变化，形式发生了变化，还是总量已经发生变化了。还有您这个假说如果理论化的话，它是不是具有一定的推延性。因为整个国家的情况很复杂，您这个假说又有很多限制条件，能否把这个模型从一个个案变成一个一般的东西推延出去是需要考虑的一个问题。再有您的案例里提到了招商引资的问题。这个招商引资和您所讨论的公有企业民营化，它们之间是一个什么关系。招商引资是把国外或其他地区的经济引入到当地来，建立起来的企业模式并未是公有经济民营化这个过程。那这个招商引资方面的资料对您这个报告是从哪个角度支撑您公有经济民营化这个观点的，这个我并未从您的报告中看到明显的内在联系，这是我对这份报告的一些想法。总的来说是一次很好的学习，案例很鲜活也很详细，这个地区的改革过程中采用了大家现在关注比较多的一种改革模式，而这个模式如何要演变为一个假说进而成为一种新的发展模式的话可能更多地需要一种比较性的研究。这个就是我的看法，谢谢！
张曙光：谢谢孙玉栋博士，下面请牛凤瑞博士做评论。
牛凤瑞：很高兴能够有机会从曹先生这个报告里学到很多东西，也对我很有启发。我对产权转制问题也有研究，十年以前在社会学所的时候曾接触过有关苏南公有企业转制问题，后来十年基本上没有涉及这个问题。但这十年涉及到了类似问题关于地方政府抓经济发展主动权，或者说是地方政府发展的自主抉择权。我想从这个角度和您探讨一些问题。第一个，就是按照您的说法，中国地方政府抓经济发展主动权这个现象，对中国的经济发展是利大于弊还是弊大于利。那么我想中国这三十年的经济发展虽然原因很多，但非常重要的一点是发挥了地方政府的积极性。为什么哪？因为中国是一个大国经济，我一直在说我研究经济就是抓三个基本点，一个是中国的基本国情，一个是中国发展的特殊阶段，第三个就是大国经济。中国九百六十万平方公里，十三亿人口，中央无法通过一个命令、一个政策使得全国齐步走，再有在社会主义市场经济条件下也无法实现。现在经常出现的中央怪地方不听话，地方怪中央不了解地方情况，实际上反映了地方和中央的一个关系。在这种情况下，我个人做一个基本判断，当然还有待于和在座的各位进行讨论，就是中国这三十年来经济稳定、迅速的发展很大程度上有赖于地方政府发展经济的积极性和主动性。当然这里面就涉及到了是哪个层次的地方政府。您这个报告标题是中国地方政府的行为模式，副标题是萧山公有制企业的转制，实际上如果扣题的话，应该是中国县域地方政府的行为模式，因为县域和省域、市域差距太大了，一会我会进行解释。第二个问题是中国地方政府抓经济发展主动权的动因问题。动因问题，即主动权的假说，但说来说去，从经济学原理来说，就是行为人的个人利益。无论从哪个角度，官声，个人声望，小团体利益，个人的物质利益，包括非制度内的灰色收入，个人价值的实现和个人职位晋升等等这些都在不同层面上反映了个人利益，或者我将其称为小团体利益。那么地方政府抓经济发展主动权的动因在哪，如果我们离开这个就找不出对这个问题的合理解释。在转制过程中，地方政府经历了一个对转制必要性的比较长的认识过程，和对现实的一种认可。从地方政府角度来说，称其为主动也可以，称其为被动也可以。我记得当时在争论苏南转制模式时，有一个基本判断，公有制企业已经在私人企业面前一败涂地了。公有制企业的供销渠道、业务骨干全都被对门的私有企业给卡住了，已经无法再继续下去了，最后只好把企业卖掉。那么卖给谁哪，往往是卖给公有制企业的厂长或者经理，这些人几百万的资金从哪里来，实际上十几年的过程已经完成了资本的原始积累。而地方政府官员把这个问题看得更为清楚，因为他们经常打交道。所以在对地方经济发展的信息把握方面，一般来讲是地方对中央掌握的更清楚。所以在中央对地方的控制方面想用一个命令来指挥全国，往往是力不从心的。最后的结果是初衷达不到，还提高了社会成本，我想这个动因哪是不可以从这个角度来解释。当时90年后市场经济体制改制的方向确定以后，以及财政分灶吃饭的制度的改进，为我们地方政府进行这个提供了一个制度框架。过去还没开始，可能就把你抓起来处理了，当时的政治环境还是比较宽松的，地方政府也敢于冒这种政治风险。我记得我去昆山考察开发区的事，国家一直对于土地的开发控制比较严格。一开始昆山的开发区是一个私底下的，人家搞成了，各级政府予以认可变成一个正式的开发区。实际上，这是个违法、违规式的创新。实际上未来中国的改革都要走那样的道路。改革的本质就是对于现有体制和制度的某种突破和否定，就是一种违规和违法，没有这种思想意识恐怕也就不会当时的发展，但是最主要的还是地方政府包括省级和市级地方政府对这种创新行为的一种纵容和宽容。上一级政府的这种开明也是我们实行创新的非常重要的条件。您所做的萧山调查过程部隐含着许多的规律性。那么第三个我想谈谈刚才你所讲的地方政府的行为模式，我们应该向何处去，从理论上我们刚才已经做了一个判断地方政府的积极性是利大于弊，是应该给与肯定的。那么下一步怎么走哪，我们是个大国，对于地方政府比如一个省相当于一个欧洲大国。到了县市一级，以前叫萧山市，现在叫萧山区，实际上行政区化范围并没有什么变化。那么我原来写文章研究城市问题涉及到这个问题，如果中央政府下放权力，经济发展和推动工业化，城市化相结合，如果下放权力的话，应该下放到哪一级，省一级认为他们的权力小，地市也认为自己的权力小，但是我认为他们都不是自主决策合适的层级。那么下放到哪一级合适哪，我认为应该是县市一级，乡镇一级也并不合适。那么我展开谈一下这个问题，以前写文章谈过这个问题。我之所以提出这个观点主要基于四点理由。第一点，县市这一级，这里是从行政区划的角度来说，从秦汉以来基本上是行政建制的基本概念，大体上没什么变化。当代中国党、政、兵、学、商各行各业行政架构比较配套，具有动员和组织公共资源的基本政治架构，这是第一点。第二点作为中国的县市，一般是几十万人，有的超过百万，面积几百平方公里，多则几千平方公里，这个人员和面积上足可以在这个层次上进行生产要素的优化组合，但乡镇这一级则不行。第三点，县市这一级，所包含的乡镇之间差异比较小，便于上一级政府采用统一的政策，往往是有效率的。第四点是信息把握问题。我以前在县政府工作很久，如果在县政府工作比较久那么对各个部门、乡镇政府及政府干部的情况会比较了解, 但是对县以上的政府则不具备这个条件。所以可以考虑在县一级的层次上推行更大程度的自主决策权是会更有效率的。我一直在写文章鼓吹这个问题，如何扩大地方政府自主决策权，但是这里面也存在很多问题.，比如说我们现在搞经济建设推行一种思想，按照自由市场，尽量减少国家和政府的干预，还有我们现在太自由了，这里面着涉及到根据目前中国基本国情，如何采用更好的政策，能够有更好的效果和以更低的社会成本来达到目的的问题。这里面我提醒大家注意目前中国专制主义思想传统束缚还是比较强的，清官和庶民的意识还是比较强的。中国以公有制为主体的产权结构和制度框架限制了我们很多的方面和行为，同时也我们实现低成本的城市化和工业化提供了基本的制度条件，第三个就是中国特殊发展阶段，在向市场经济体制完善的过程中，如何合理的把握这个进度，不是越快越好，当然也不是越慢越好。以上就是我的评论。谢谢！
张曙光：感谢牛教授的评论，下面我们请韩朝华教授做评论。
韩朝华：我和正汉教授之前就有过接触，他之前的研究很透彻给我留下了很好的印象，所以每当他有新的报告出来的时候，我总想先睹为快。那么很抱歉，高老师昨天没联系到我，今天才联系我。我匆匆地看了一下并听了你的报告，大体上清楚了问题的思路和脉络。我觉得对于政府为什么要实行民营化，你研究了很多，我之前也有过研究，现在的理论认为在财政分权联邦制的条件下，地方财政预算约束硬化，地方官员竞争来解释民营化，你觉得这个理由不充分，你提出了一个抓经济发展主动权，是不是想替代前面这个假说，我听下来觉得你一直在强调你和他们的不同。我听下来觉得替代不了，其实是一回事。如果离开80年代财政联邦制和地方政府竞争大的环境下，地方政府抓经济发展主动权这个行为解释不了。正因为有竞争，有筛选、晋升，如果离开这个约束那我为什么要抓主动权，为什么要搞经济发展可以不抓经济发展，如果官员在不同的约束条件在文革条件下，我可以不抓经济发展，我可以抓阶级斗争啊。抓经济发展对于官员来讲，大的背景还在于改革开放条件下造成的这个财政分权的体制，官员竞争、晋升的压力。所以我觉得这个并不矛盾。
曹正汉：我补充一下，你说的是对的，原来这个报告还有一截关于萧山财政分权和官员考核是怎样促使他抓经济发展主动权的，因为太长了，所以我把它删掉了。
韩朝华：我想正汉的这项研究还未完成，还会再深化下去，所以，还不必立刻来讨论研究的结果如何，可以也探讨这项研究的逻辑框架，看看怎样才能分析得更完善一些。我自己和正汉有过很多交流，每次交流都很有收获。
所谓抓主动权这样的做法，应该是一种普遍现象，任何一个智力正常的人在做事时都会有这个意识——想要争主动，而不想被动。发展地方经济，对于官员的利益来讲，命运攸关，他当然要抓主动权。所以，地方官员在政策文件里提出要抓经济发展的主动权，这是很正常的。我觉得，所谓"抓主动权"本身并不能解释为什么地方政府在九十年代里要那么积极地搞民营化。80年代，地方政府发展经济的重点在于办企业，大办企业也是在抓发展地方经济的主动权。当时，地方政府热衷的是办乡镇企业和发展民营企业，而不是国有企业。但同样是抓主动权，到了90年代，却变成了卖企业，搞土地开发。
但90年代里，地方政府搞民营化并不是不要企业，而是不再像80年代那样由政府自己来办企业，转而着重为企业提供好的投资平台，让民营资本来办企业。这样的投资平台不但包括税收优惠，还包括一系列其他的优惠措施。地方政府之间围绕经济发展绩效的竞争在90年代里就表现为创造地方投资环境上的竞争。这是九十年代与八十年代的不同之处。所以，描述地方政府的行为，仅仅强调抓经济发展的主动权还不能算点到要害。应该解释，地方官员在围绕晋升而展开的发展绩效竞争中，同样着眼于抓经济发展主动权，为什么在80年代的行为与90年代的行为大不一样。为什么80年代抓主动权表现为大办企业，而90年代抓主动权却表现为卖企业（搞民营化）并专注于为企业提供好的投资环境。地方政府这种行为转变的动因在哪里。或者说，地方政府抓经济发展主动权的支点为在什么80年代和90年代是不一样的。
正汉的解释中可能隐含着一个逻辑，即如果强调竞争约束说，就意味着地方政府是在被动地适应竞争，而不是在主动地做事情，同时他认为，这不符合事实，地方政府是在主动地做事情，在抓经济发展的主动权，不是单纯地被动应付。所以，正汉想要就地方政府的行为动因提出一个新的替代假说。我觉得，竞争约束只构成了一个大的背景，它对地方官员的行为构成一种约束。同时，地方官员在竞争中也积极进取，争取主动。这应该是一个过程的两个侧面。如果再思考得深入一点，则需要问，为什么地方官员抓主动权的支点变了。在这方面，学术界的研究还是有共识的。比如说，80年代和90年代国内市场环境的不同。80年代是卖方经济，短缺经济，国有企业还没有改革，市场空缺很多，许多商品供不应求，因而地方的小企业水平很低，却能保持盈利，甚至高速发展。到九十年代，尤其是九十年代中期以后就发生了变化，国内市场变成了买方市场。那些规模小、水平低的地方企业就面临困境，无法生存。这应该是地方公有制企业发生大面积改制的基本背景。
在此基础上，应该围绕地方政府的目标函数去探讨。在80年代，大办企业对地方政府的目标函数是有利的。到了九十年代就不行了，要想既抓主动又保持经济的高速增长，必须进行战略转型，即从直接办企业到为企业提供好的投资环境。在这方面，正汉讲得很有道理。从这个角度来解释地方政府的行为与理论界既有的解释应该是能统一的，正汉的故事不一定能支撑一个替代性的假说。
地方政府的目标函数，我想最基本的应该是人均GDP，还有就是财政收入，再有就是就业机会。80年代为什么办企业能够做得好，那是因为地方政府手里还是有一些资源，比如说银行贷款、销售渠道、原材料等，这些方面地方政府还是会有些办法。但到了90年代以后地方政府就没有办法了。90年代银行坏账越来越多，权力上收以后，地方政府对银行的干预能力下降了，所以它给企业输血的资金保证能力下降了。这个时候，一大批戴红帽子的私营企业，纷纷摘帽子，逐步把行政主管部门甩掉了。同时，公有制企业的产权改制也被提了出来。这样来看问题，分析的逻辑会较清楚。
另外，正汉强调民营化的整体推进特征。但我觉得，所谓"整体推进"只是中国公有企业民营化的一个方面，并非全貌。从县市层面的改制来看，确实是这样。县市一级的民营化过程相当激进。一些县市像是在搞运动，用行政计划强制推行，往往要求一两年，辖区内几百家企业要全部改制完毕，完全是计划经济的弄法。但是，如果看省这一级，情况就不一样了，国有企业的民营化过程相当有选择性，往往是不好的企业先改制，而大的好企业则尽量留着，有一些至今未改。至于中央国企，就更是如此了。
那为什么县市这一级表现为激进的整体改革？这是因为，到了90年代中期，中国已进入一个买方市场经济，县市这一级的公有企业、集体企业中，好企业没有了，绝大多数企业无法在市场竞争中生存。为什么省一级、中央一级的企业还能在竞争中盈利并且进而发展呢？那主要是因为是有行政保护，是垄断性企业。一旦把这种行政保护放开的话，这些大型企业依然会失败。而在县市这一层，没有垄断，地方政府很难靠行政手段保护当地的企业，所以在县市这一层，公有企业的改制表现为激进的整体民营化。
但从全国范围内来看，中国的民营化还不是真正的整体推进，而是有相当的选择性，大体上是不好的、经营困难的企业先改，好的企业后改，乃至不改。为什么会这样？因为在中国，推行公有企业的产权改革（即推行民营化）还是有政治风险的，越早进行改革的地方，政治风险越大。对此，地方官员是要进行权衡的。以上就是我的一些想法。
张曙光：谢谢韩朝华教授，下面我们请杨永恒博士来进行评论。
杨永恒：首先感谢天则所的邀请，我来自清华大学公共管理学院。我对于产权制度方面没有什么研究，不过对于地方政府管理有一些相关的研究。曹教授做了一个有益的探索，从中我也收益很多。下面我谈一些关于这项研究的看法，仅供参考。首先，这项研究的题目是"地方政府行为模式——抓经济发展主动权"，旨在提出一个新的假说，对于一个假说，一般是关于两个事件或现象之间关系的陈述。我不知道您是不是想表达这样一个意思，一个地方政府越想抓住经济发展的主动权，越倾向推动公有企业的转制。如果是这样的话，首先需要对主动权进行衡量，但实际上衡量主动权是一件十分困难的事情，比如说什么情况下是更主动的，什么情况下是更不主动的？我同意韩教授的看法，从历史上看中国地方政府抓经济发展主动权一直没放松过，包括在计划经济条件下，也依然在抓经济发展主动权，只不过区别在于抓的重点不同了，抓的方式不一样了。以前可能是一种抓法，现在是另一种抓法。比如说，现在的地方政府不是直接参与市场竞争，而是把工作角色和重点更多地转向创造投资环境，转移到市场监管方面。这一点我看您后面也有提到。所以，像韩老师讲的，我认为现在可能是面临的发展环境发生了变化，进而带来了发展目标的变化，相应的行动计划和行为方式也发生变化了。但是我想这些都没脱离抓主动权这个动机，只不过出发点可能不一样了。
曹正汉：它抓主动权是一贯的，不过环境变了改变的是它抓主动权的方式。
杨永恒：好，这是我第一方面的看法。第二方面我想抓经济发展主动权这个假说本身和前面竞争约束假说之间也不是矛盾的，是具有内在一致性的。这方面我同意韩老师的观点，竞争约束也好，财政约束也好，都是地方政府面临的约束条件。在这种约束条件下，它会思考它的发展目标，选择它的行动纲领，这是地方政府一般的决策模式。根据不同的发展目标和发展约束，选择不同的发展战略，抓经济发展主动权本身也是一种战略选择。经济约束本身也决定了政府为什么要做这种行为，所以这里需要从不同的侧重点来看地方政府的行为。这是第二点我想要谈的。还有一点，您谈到土地管辖权的问题，地方政府从土地经营商转变为土地开发商，我想这个模式也是阶段性的，因为土地资源是有限的。地方政府用土地这种资源去招商引资，改善经济投资环境，提升经济发展水平，在一定阶段可以这么做；但当土地资源慢慢变得稀缺，慢慢用完的时候，那么下面地方政府又该怎样来发展经济呢？所以土地资源只是地方政府现阶段可以动用的资源，如果用这个现象来解释地方政府的行为，也只能是阶段性的，可能还需要更长远的考虑，因为不可能通过无限制的土地开发来推动地方经济的发展。这是我想谈的另外一个方面。还有一个方面就是关于地方政府竞争的问题，我们学院也有一些老师做了一些类似的研究。在地方政府的竞争中，经济竞争可能只是其中一个方面因素，还有其它因素也影响着竞争的动机。换句话说，地方政府的竞争可能是多维度的，既有经济因素，也有政治因素等。可能一个地区经济发展水平较高，或者增长速度较快，但并不必然带来地方政府官员的晋升。地方政府官员的晋升可能还取决于更上层的政治信任，采用政治委任的方式。既然这样，地方政府官员为什么还要抓经济发展的主动权呢？我个人认为可能是来源于对地方财政资源和经济资源的一种自由掌控能力。现在国家正准备实施主体功能区政策，在一些资源承载能力比较差的西部地区限制经济开发活动，中央给予一定的财政补贴用于当地的公共服务提供。西部地区地方政府可能会对这一政策心存不满，因为一旦被中央限制了经济发展权力的话，就限制了它掌控财政资源的能力，虽然中央会给财政补贴，但毕竟受制于人，跟自己掌握经济发展主动权还是有一定差距的。因此，这和地方政府官员个人的微观动机也还是有很重要的关系。更自由的资源掌控能力，会带来官员更大程度的个人满足，从这方面应该说可以看出地方政府的某些行为模式。另外，还有一些其他需要考虑的因素。在微观方面，除了地方政府领导以外，企业的动机也很重要，为什么民营化以后企业经营更加有效了？因为解决了激励的问题。另外，我还想谈一下民营化之后可能带来的一些负面影响，地方政府在民营化以后对企业监管的水平可能会出现问题，比如在环境、污染、产品质量等方面，政府对民营企业不可能像国有企业那样，政府掌握着国有企业领导的升迁，有一种直接的管辖权利，可以从政治上进行惩罚和奖励，这样对国有企业领导的约束会更重一些。但对民营企业领导，则缺乏这些手段。因此，如果地方政府监管能力比较差的话，或者地方政府官员被私营企业主所捕获的话，那么可能对公众的利益会有更大的侵犯，这可能是民营化之后一个很大的问题。另外，民营化应该选择什么样的企业或者什么样的行业，也是一个十分重要的问题。这方面刚才韩老师也讲了，我也基本同意。我经常同学生们聊天，在清华大学MPA班中有一位来自安徽省建设厅的官员，他很奇怪为什么有的民营资本愿意买水厂和垃圾处理厂，而且不惜任何代价。我想这就是个很危险的信号，因为民营化本身不是问题，但有一些企业经营的是公共产品，如果当地政府监管能力较差的话，可能会导致更大程度上的社会损失。所以不能一概而论，并不是所有企业都应该民营化，而应该是有选择性的民营化。我先简单地谈这么几点，把剩下的时间留给其他人。
张曙光：好，谢谢！下面请聂辉华博士来做评议。
聂辉华：曹老师这篇文章提了中国地方政府在转制过程中的一些行为模式，我个人觉得中国的政府特别有意思，因为全世界找不到像中国这么大的国家不是实行联邦制而是实行单一制的。而且我们的单一制还是政治上集权和经济上分权这样一种二者相结合的产物。这本身是一个很有趣的话题，这里面有很多东西值得挖掘。客气话我就不说了，对于曹教授这篇文章，有几个问题我想提一下，我侧重从逻辑上讲。这篇文章是先破后立，他觉得现有的理论不能解释为什么会把好的企业卖掉，然后再提出他自己的观点。我觉得这个破的部分有一个问题，为什么政府不能把好的企业卖掉，在地方政府面临财政约束的情况下，把好的企业卖掉可以获得更多的钱。比如说一个在政府手里值一百万的企业，在民营企业手里值两百万。多出来的一百万可以解决下岗职工的问题，可以解决银行的呆坏帐问题和许多负债企业的问题。我觉得这在理论上并不是矛盾的。因为从策略上讲先卖好的企业有一个好处是，如果好的企业都卖掉了，那么那些差的企业也必须得卖掉。考虑到一些直接和间接的效应，至少在我看来，这在理论上并不是矛盾的。而且在广东顺德的一些地方讲究"靓女先嫁"，就是先卖好的企业。那么在破这部分，在我理解，并不是那么有趣。当然，也许是我的理解有问题，在我看来这并不构成矛盾。第二部分，在立论方面来说，曹教授的主要观点是地方政府抓住经济发展主动权，这好像也不是一个很严格的理论，假设我们可以把一个地方政府抓什么样的主动权看成是一个内生选择的东西。但我看不清这里面的约束条件和目标函数怎么就导致结论就一定是把所有的企业都卖掉。我也可以不卖企业，我可以同时抓住企业的经营权不放，同时又抓住土地的开发权不放，这不更好吗。像中央政府把一些大的土地开发权抓到自己手里了，另一方面把中石油、中石化这些赚钱企业也抓到自己手里了，我相信如果中央政府愿意把这类企业交给地方政府，地方政府肯定不愿意把它们卖掉。我觉得在这里驱动因素不是那么简单的问题，所以说什么阶段政府把企业卖给什么样的，这个取决于很复杂的机制，至少我没有办法把这个转换成一个数学模型，能够在给定目标函数和约束条件的情况下得到把所有企业都卖掉的结论。所以这篇文章在理论环节上有一些薄弱，我想曹教授可以在这方面予以加强，以便大家没有误解。我要说的第三个问题是，坦白说，把地方政府行为模式概括为抓经济发展主动权，这不像是个理论的东西。作为一个理论，从目标函数和约束条件可以得到一个结论。在这里，抓经济发展主动权可以看成是一个内生的选择，这只是一个结果，而地方政府的目标函数到底是什么。我认为不能把地方政府看成是为增长而竞争，这是非常有误导作用的。这简直就不是一个经济学的命题，什么叫为增长而竞争，难道地方政府的目标函数是增长吗。同样是增长也可以是破坏性的增长，比如说环境问题，安全问题，可以采取和谐式的增长，也可以采取可持续的增长。为什么增长的方式不一样哪？所以我觉得增长本身不是地方政府的一个目标函数，增长的方式是一个内生选择的结果。地方政府是为了自己的利益，因为它也是个经济人。所以我想在这里，曹教授在构建理论时是不是应该先把地方政府的目标函数定义清楚。当然我承认这也是个难点问题，因为主流经济学是非常反感你去修改或定义一个目标函数，人们更多地是希望你能够找到约束条件。因为中国的地方政府和国外的地方政府的目标、体制、职责和框架不一样，也许会有一些和国外的主流框架不一样的目标函数。无论怎样我认为这里最重要的一个问题就是确认目标函数，然后再确定地方政府的行为模式和如何演进。我认为这个问题是一个学术上必须重视的问题，现在很多人都在说为增长而竞争，我觉得这个说法完全不是经济学的说法。还有一个小问题是曹教授有两篇参考文献在后面找不到，一篇是郭凯的，另一篇是张维迎的。
张曙光：谢谢！下面请刘剑雄来发言
刘剑雄：非常感谢天则所给我这次机会。我来自于中国社会科学院研究生院政府政策与公共管理系，现在在社科院经济所做博士后研究。今天曹教授在报告里提出了两个非常有意思的问题，一个是地方政府为什么要抓经济发展的主动权，另一个问题是为什么能够。曹教授这篇以浙江萧山为例，他刚才也提到了在萧山待了半年时间。我以前也看过一个社会学博士论文叫做《中国县级行政结构及其运行-对W县的社会结构考察》，这个是周庆治老师的文章，他现在在社科院的政治学研究所，副研究员，他在北大做博士时在内蒙古一个县大概待了有半年时间做了这篇文章，他的文章对我启发很大。今天这个报告是我看过的第二个花大量的时间精力来集中研究一个案例，通过这一点来解剖整个中国地方政府的某些行为，可以给我们很多启示。政府的约束条件比企业要多，分析起来比企业要复杂、困难，刚才前面几个老师也提到了，具体的目标函数要怎样设定，约束条件和企业有什么差别，这个我们分析起来要特别小心。中国政府的很多东西我们在外面是看不出来的，很多东西是放在桌子下面的而不是放在桌面上讨论，很多情况下是通过上下级的揣摩来得到，所以有时候我们根据一些文件和档案的记载，反而是一种误导。我谈一下自己的几点看法。我做博士论文时研究的也是政府行为模式，我当时用的是Britain 1996年政府竞争的一个框架。他是多伦多大学的一个教授，他研究的是选举制下，也就是宪政模式下政府的行为。他认为在政府中有不同的权力中心，我把他的框架拿来用来分析中国地方政府的行为模式，实际上研究中国地方政府一定离不开上级政府和中央政府。很多时候中央政府预定了一种发展框架，地方政府会针对正向激励来做出一种正常的反应。这时可以把地方政府看成是一个权力中心，分析它的行为要考虑到上级政府，同级政府，还有一个就是讨论政府治理时要考虑下级政府，也就是在考虑省政府时要考虑到市一级政府的反应，还有一个就是我们考察地方政府行为时经常忽略的老百姓，也就是辖区居民的反应。我们回顾历史的桥段哪，曹教授这篇文章主要分析的是1978年后中国在向市场经济转轨后地方政府的行为模式。中国是一个官员选拔制的国家，又是一个单一制的国家，一党执政，非常都特，那么上调历史时段，从1949年建国开始，一直到文革期间，刚才韩老师也提到了，可能政府所关注的不是经济绩效和经济增长，这个我之前有几篇小文章也有提到。可能建国后，1978年以前地方政府的行为模式更多的体现为一种政治忠诚，也就是地方政府的行为更多的表现为我对于共产主义理念、现有执政理念的一种认同，通过各种行为表现出来的对最高领导者的一个效忠。但是并不意味着1978以后政治忠诚就失效了，其实它还依然占据着非常重要的一个位置。刚才杨博士也提到了，周立安老师所讨论的官员竞选锦标赛的模式，你的经济绩效作的好，有可能获得升迁，当然我们也有很多反例，很多地区经济绩效很好，可获得升迁的不一定是它的一把手，比如说省委书记、省长。有的时候中国的情况是为了提拔某人而特意把他放到经济情况比较好的地方去，便于你获得一个好的经济增长率，为升迁铺平道路。还有一种情况是为了提拔你，故意把你放到经济落后的地方去磨练，这样经济增长率可能没有什么提高，有可能比之前的还要差，所以政治忠诚这块是离不开的。还有一点除了政治忠诚以外经济绩效也是很重要的，78年以后，邓小平提出经济发展是硬道理。这样和曹老师的研究联系就密切一些。还有韩朝华，张维迎老师他们做的一些研究。那么我觉得有的人会从经济人的角度去研究，有的人从政治人的角度去研究，我觉得这两者并不矛盾。你从政治人的角度去研究，那一个人的政治利益就不是利益了吗，他升官以后不仅是政治地位的提升，而且还代表着所掌控资源的增加，他坐的车的提升，办公室从一小间变为一大间，审批权力的增加。这种掌控权力的增加依然体现的是一个经济利益的问题。如果我们从财政分权的角度来考虑的话，存在着一个问题，就是我们始终把政府当成一个黑箱，深入不进去。Britain 之前所提到的政府中有不同的权力中心在相互竞争，我感觉在研究中国的政府时候你怎样去讨论比如说发改委、环保局、卫生局等的经济绩效，作为政府的组成部分，比如云南省政府、贵州省政府，这样的分析还是没有深入进去可以分析到微观曾面，考察政府官员的绩效。现有的文章无论是从政治人还是从经济人的角度都需要进一步地挖掘。还有一个问题，现有经济文献分析政府行为，无论是中央政府还是地方政府，它总是忽略一个东西。可能一些政治学者会考虑到就是辖区居民的民意，就是地方政府官员的目标到底什么。如果是从我们执政党的理念来看，应该是提高我们辖区居民的福利。从1978到90年代中后期，在有效的政府层级上面引进了政府基层民主，虽然还没有摊开，现在在实行局长的差额选举，以后还会推行市长的差额选举，但这昭示了一种趋势，辖区居民的民意在政府行为了扮演了一个越来越重要的角色，特别是胡锦涛上台以后推行的科学发展观。举个例子，无论你的经济绩效再好，拥有政治忠诚，如果你辖区居民去天安门自焚了，或是五百矿工去卧轨了，那么在现在的政治环境下，如果你想升官的话都要打个问号。这个辖区居民的民意体现出来了，就否定了你升官的前途，当然在这样的体制下，也可能会出现一些极端的例子。民怨沸腾也可能带动生迁，但这不是中国政府一个长期会提倡的趋势。刚才所讲的政治忠诚、经济绩效和辖区民意在分析政府行为时不能截然分开。就像韩老师刚才所讲的一样，你辖区内的居民由于下岗跑到街上闹事去了，这样经济绩效就体现在辖区民意里了。还有我们刚才谈到的一个好的政治忠诚，当然我们理解是政府官员对于老百姓的一个忠诚，但现实中可能就会不是这个样子，比如在文革中异化为一些对最高权力者的效忠。现实中，一些腐败的大案、要案中可能一下子会倒一批人，不是因为你对国家、老百姓忠诚而让你坐在那个位置，而是因为你对我忠诚，所以扶植你起来，一步步升迁，扶植自己的羽翼。所以抓住经济发展主动权如果放到大的政府竞争框架下，可能会有更多的启发吧，我还要提两点小的问题，曹教授在后面的本文的逻辑分析和案例研究所得到的结论，提到的第一点，地方政府冒着政治风险发起一场整体推进的激进的民营化运动。这个所谓的政治风险，我觉得是地方政府经过一个仔细、精明的权衡以后做的一个举动，并不是风险多大。还有一个问题就是说，刚看到报告震了我一下的地方，您报告中的第三点提到中国产权制度的一个特征是管辖权可以转化为产权。我对于产权没有太多研究，我的疑问是管辖权是否可以理解为产权的一个维度。总体来说今天来听这个报告，学到了很多东西，我的一点粗浅的意见请大家批评指正。
张曙光：谢谢刘博士，下面继续讨论。咱们下面的发言不能超过十分钟。
赵农：我围绕曹教授的核心区来说一下。紧抓主动权作为论文的题目是可以的，因为很多国外的文章，有些题目也是非常生动的。主动权本身不是经济问题，这里面你可能感觉到，面临竞争和分权状况下，政府主动采取某种方式，感觉可能是对的。那么我就一语道破吧，在追求经济发展速度和掌握财政权的目标下，主动权实际上就是要获得改革租金，即改革带来的效用增进。因为市场经济的前提是要形成全国性竞争，谁改革在先，别人还未改革，这样改革才能有效率，而且要在相当长的时间内处在前列才能获得租金，因为利润率才能高于其他的租。所以我认为获得租金是这篇文章里主动权所产生的一个核心。就约束条件来讲，除了文章中提到的两个，还有其他的。比如改革路径，沿海的改革开放战略先从沿海开始，没有内地，显然改革肯定不会先发生在宁夏的某个县而是浙江的某个地方。另外就苏南和浙江温州模式来推导，我认为浙江的全面民营化（除了杭州地区）可能要早于苏南，这是路径依赖的问题。浙江的民营化主要从私营企业开始而苏南则是从乡镇企业开始。乡镇企业开始改革是到企业确实不行，然后引入股份合作制，稍显被动；而浙江开始便是私营性质的经营，而且事实告诉我们这些私营经营已经有大锅的钱装入口袋，甚至让财政拿钱，光是财政拿也不行，还需要能生存绩效好的企业来持续拿。这是从路径依赖和国家沿海开放战略来说。另外辖区的概念。萧山是杭州市的某一个区，就像现在这样，这就有问题，因为它要服从杭州市，国有的也有好的，市里不一定放。从相对的权力来看，一个区没有那么大的权力。我就简要说这么多。
盛洪：首先要提的是关于政府官员的假定。我们的经济学一般假定为经济人，政府官员也不例外。这其实是很大的一个改进，因为过去包括西方经济学曾经假定政府官员是为了全社会着想，但是这个假定现在仍有问题，不能完全解释。所以可能大家讨论半天实际上涉及到这个问题，就是政府官员凭什么这么做。我觉得有几个层次。首先他就是一个经济人，因为他要获得利益、改革租金，要晋升。其实还有一个层次，是地方政府本身，主要反映在税上。张五常有关于这方面的讨论，是关于地方政府竞争导致地价下降，原因是租税可以互替。这是他的解释，解释得非常漂亮，计算中是拿税来理解的。但是政府官员会不会有造福老百姓这类高尚的想法呢？我觉得也是有的。这就是现在的经济学都在提的一个问题，即人不是纯粹的经济人，政府官员有可能是确实为了老百姓的福利的，我觉得要比较复合地考虑各种因素，最后才能得出他的动机是什么。我觉得不能简单地去想，这是第一点。还是要如何去考虑他的定位，即是什么样的人。
第二点就是刘剑雄刚才问的问题，有管辖权就有产权这一说法还不太严格。你举的例子，物业有管辖权然后开辟成停车场向你收钱，这确实不是规范意义的产权，只能说是侵犯了你的产权。其实如果业主委员非常地强，搞清楚的话，物业也就不能向你收费了。与其说是产权，不如说是对产权的侵犯。中国实际上的土地产权框架是名义上说归谁，归国家、归农民，但实际上还有一些法律如土地法来侵蚀土地产权，比如规定农民土地不能做这不能做那，就是规定这是你的，但你不能随便用，那这就不完全是我的，当然这是对产权的一种侵蚀或者削弱。所以我觉得这样讲可能更准确一些，这样来看，对产权的侵蚀导致对经济发展的推动可能不见得完全正确。这可能过度了。比如为什么我们今天可以有零地价，如张五常分析的，因为可以侵蚀农民而无偿地拿来。零地价可能不是一个很好的价格，可能过低了，从而导致过度的开发。全国那么多开发区，肯定是过度开发。只不过萧山是一个好地方，它有它的特殊性，位置在杭州，换成别的地方可能根本发展不起来。
另外还要强调一点就是浙江的文化问题，因为浙江是有一种所谓的市场经济的文化传统。从宋明开始，它就强调市场，这个传统非常重要。92年在浙江所谓的民营化，其实那些企业本来就是民营的，只是高层领导都在说民营企业不好，不得已被戴了红帽子，后来只是把红帽子摘了。所以浙江其实有很大的特殊性，因为本来就是民营企业、私营经济。这是需要考虑的浙江的特殊性问题。
还有一点，我觉得你对历史的叙述不太准确，说过去政府租税全拿这点不正确。中国是一个非常成熟的农业国家，土地制度非常成熟，过去的租佃制度是非常清楚的，这点前人的研究包括赵刚的一些研究里都是有的。一般来说土地租率是占50%左右，作为佃农，粮食的50%是给地主的，地主负责交税，交税多少，这也是很清楚的，不是政府随便拿。你说的不是制度化的现象。我们很多学者在讨论历史问题时都想当然，你可以多看一些相关历史的书，对中国过去的土地制度有一个明确的了解，不然的话会有硬伤。谢谢！
首先要提的是关于政府官员的假定，我们的经济学一般假定为经济人，政府官员也不例外。这其实是很大的一个改进，因为过去包括西方经济学曾经假定政府官员是为了全社会而着想，但是这个假定现在仍有问题，不能完全解释。所以可能大家讨论半天实际上涉及到这个问题，就是政府官员凭什么这么做。我觉得有几个层次。首先他就是一个经济人，因为他要获得利益、改革租金，要晋升。其实还有一个层次，是地方政府本身，主要反映在税上。张五常有关于这方面的讨论，是关于地方政府竞争导致地价下降，原因是租税互替的。这是他的解释，解释地非常漂亮，计算中是拿税来理解的。但是政府官员会不会有造福老百姓这类高尚的想法呢？我觉得也是有的。这就是现在的经济学都在提的一个问题，即人不是纯粹的经济人，政府官员有可能是确实为了老百姓的福利的，我觉得要比较复合地考虑各种因素，最后才能得出他的动机是什么。我觉得不能简单地去想，这是第一点还是要如何去考虑他的定位，即是什么样的人。第二点就是刘剑雄刚才问的问题，有管辖权就有产权这一说法还不太严格。你举的例子，物业有管辖权然后开辟成停车场向你收钱，这确实不是规范意义的产权，只能说是侵犯了你的产权。其实如果业主委员非常地强，搞清楚的话，物业也就不能向你收费了。与其说是产权，不如说是对产权的侵犯。中国实际上的土地产权框架是名义上说归谁，归国有、农民，但实际上还有一些法律如土地法来侵啄土地产权比如规定农民土地不能做这不能做那，就是规定这是你的，但你不能随便用，那这就不完全是我的，当然这是对产权的一种侵啄或者侵弱。所以我觉得这样讲可能更准确一些，这样来看，对产权的侵啄导致对经济发展的推动可能不见得完全正确。这可能是过度的，比如为什么我们今天可以有零地价，张五常分析的，因为可以侵啄农民而无偿地拿来。零地价可能不是一个很好的价格，可能过低了，从而导致过渡的开发。全国那么多开发区，肯定是一种过渡。只不过萧山是一个好地方，它有它的特殊性，位置在杭州，换成别的地方可能根本发展不起来。另外还要强调一点就是浙江的文化问题，因为浙江是有一种所谓的市场经济的文化传统。从宋明开始，它就强调市场，这个传统非常重要。92年在浙江所谓的民营化，其实那些企业本来就是民营，只是高层领导都在说民营企业不好，不得已被戴了红帽子，后来只是把红帽子摘了。所以浙江其实有很大的特殊性，因为本来就是民营企业、私营经济。这是需要考虑的浙江的特殊性问题。还有一点，我觉得你对历史的叙述不太准确，过去政府租税全拿这点不正确，中国是一个非常成熟的农业国家，土地政策非常成熟，过去的租赁制度是非常清楚的，这点前人的研究包括赵刚的一些研究里都是有的。一般来说土地租赁是占50%左右，作为佃农，粮食的50%是给地主的，地主交税多少，这也是很清楚的，不是政府随便拿，这不是制度化的问题。我们很多学者在讨论历史问题时都想当然，你可以多看一些相关历史的书，对中国过去的土地制度有一个明确的了解，不然的话会有硬伤。谢谢！
韩朝华：我觉得他的这个故事是个好故事，挺有意思的。但其实还可以挖得再深一点。即着重于描述和分析地方政府的制度创新行为。改革开放导致重过大的经济环境发生了变化，地方政府是如何通过制度创新来适应这种变化并推进地方发展的？这其实构成了80和90年代以来中国体制创新中非常重要的一个层面。
对于企业制度治理结构和政企关系，中央政府事先并没有提供明确的决议或者许可，现在的中央文件还在强调要坚持公有制为主体。但是，自改革开放以来，中央确实默许地方政府自己进行各种各样的创新尝试和改革。我们看到，大量的地方政府不论出于什么动机，是为了官员个人利益也好，为了地方发展也好，都在积极地摸索，在突破常规。这其实是一个非常积极的因素。中国制度变迁研究中，对这个因素的研究还很不够，这方面的学术研究成果也不多。但这的确需要深入研究。
刚才刘剑雄讲到官员在改革上是否真有政治风险。我觉得，这要看怎么说法。刚开始包产到户时，明确表示支持的地方官员还是有一定风险的。从文革结束后到九十年代初，党内、社会上，还是有各种思想框框。在要不要搞民营化等问题上，政治方针都具有极大的模糊性，弄得不好很可能就导致一些官员被撤职或受处分。改革之初，国有企业要不要发奖金、奖金要不要封顶，都曾引起极大的争论，都是有一定风险的。总体来说，由于邓小平坚持三个"有利于"标准，鼓励各级官员大胆地试，给地方政府的制度创新提供了很宽松的环境。
地方官员在行动前肯定会对政治风险进行权衡。但你不能否定，沿海地区的官员要比内地的官员思想更解放，行事也更大胆。同样的事情东部敢干，西部就不敢干，虽然大环境是一样的，但民营化乃至整个制度创新的进度却相差很大。所以，我觉得，通过萧山民营化的这个故事，探讨地方政府如何尝试制度创新，可能会更有意义。这应该是一个关于地方政府创新的好故事。
张曙光：我简单讲几句。我看了看这个文章，比较感兴趣的是对管辖权、经营权、开发权的权力界定的问题。我觉得有挖掘的可能。一般的产权理论大家都提到了很多，是能解释很多问题，但是中国的事情还要用中国的话来说。我觉得问题的意义不在主动权问题上，而是中国的管辖权所包含的意义、内在的功能，我觉得这个问题值得思考。为什么呢？从几十年的公有制而来，全国的资产一部分是国有的，一部分集体的，不管国有、集体都是公有制的形式，集体的到公社化以后实际和国有的一样。正是有这个基础，我觉得管辖权的内涵非常有意思。尤其考虑到集权制和几千年的封建传统，我觉得中国的管辖权的内涵格外有意思，希望大家去思考，能不能从这方面着手思考出中国关于权力的一套新的理论来。年初，我到中大讲学，两个晚上我和王军讨论了一个问题，就是中国的市场经济有点四不像，用哪个理论解释都不行。就关于解释的问题，我们用了两个晚上大概30个小时，就在那乱吹。看完了他的文章，给了我一个启发。我们当时讨论到经济市场和政治市场，现在经济学关于经济市场的解释比较清楚，公共选择理论也把政治市场解释地比较清楚。但是中国现在，既不像经济市场，也不像政治市场，到底怎么回事？出现了一个新的概念，就是行政市场。管辖权概念的提出对解释中国的市场经济有所启发。解释中国的市场经济是需要我们去创造的，而不是照搬西方的理论。我认为他对财政联邦制的批评有道理，因为财政联邦制是建立在规范的分权制的基础上的，但是我们是一个集权国家，搞什么财政联邦制，我们的分权是不规则的分权，今天我给你一些权利明天我可以拿回来。这个绝不是财政联邦制，财政联邦制是西方发达国家的概念，我觉得你对它批评地不够，没有把它的要害拣出来。另外政府竞争方面恐怕你批评不了，因为这确实是政府目标里面非常重要的一个方面，可能在某些方面还是决定性的，政府官员他不竞争来争取升迁要干什么呢，当然也不能排除别的方面。因此在这个方面恐怕你的理论无法替代和解释。我觉得抓住经济主动权让人看着比较平常，没有多大意义，你可能还需要琢磨。而管辖权侵犯产权这个问题，我认为在中国我们要进一步研究管辖权为什么能侵犯产权、侵犯的条件是什么以及如何去规范会更有意义，值得我们进一步讨论。另外一个问题，之所以请曹正汉教授来，我是还想跟大家探讨如何来做经济学。现在学界的风气太浮躁，尽管文章很多，真正有多少新信息在里面很难说，而且风气几乎是浮躁到错误满天，真正能够认认真真踏实做下来的很少。你想，今年的第7期还是第8期的一篇《经济研究》上的文章居然能出现三百个数据错误，还不包括基本概念和基本常识错误。但是像曹正汉教授会出这样的错误么，我看不会，他能在萧山蹲半年，甚至自己租个小屋提着饭盒去蹲档案馆，中国的学界有多少人现在能做到这一点。所以我请他来也是想向大家说明这一点，大家做学问确实是最起码要守住为学做人的底线。现在很多人根本不管什么底线。我们有了这个底线再来升华。因此我请正汉教授来，是希望能够推动学风的建设。我就讲这么两点，现在请他来做回应。
曹正汉：非常感谢张老师和几位评议人的点评，这里我简要地做一个回应。我认为抓住经济发展的主动权是地方政府行为的一个基本要点，这点并不是反对地方竞争、地方分权导致经济增长、以及引起公有企业民营化等，这些我都是承认的。这个报告有一部分的内容太长被我删了，就是关于财政分权和地方政府官员考核，大概有一万多字的比较详实的内容。我说的是在现有的文献中，我概括出竞争约束假说，不能解释地方政府为什么要进行一个激进的整体的民营化。刚才韩朝华教授提了很重要的一点，从县市的角度来看是可以说它是一个激进的整体的民营化，但是从省或者整个中国来讲，这个说法就不成立。为什么县市的政府和省、省以上的政府会有这么大的差别，这个我还没有考虑到。我现在的这个说法对于县市政府行为的描述是比较恰当的，对省以上的政府就不太恰当，这是一个缺陷。另外，刚才聂辉华博士提出来，我做的逻辑解释不严谨，没有严谨的模型。比如地方政府的目标函数和约束条件都要描述得很清楚，以及抓主动权是否能从这个函数里面推导出来，也许这个并不是唯一的结果等等。这些都是这篇文章的缺陷。最后，张老师说更感兴趣管辖权的内涵和在中国的意义和表现。说实话，我也赞同张老师的看法，这也是我感兴趣的。至于"抓主动权"只是这个报告主要要说的东西。我确实更关注中国政府的管辖权以及和产权的关系到底如何，我的下一个研究也正在往这方面走。说到抓主动权，我再补充一点，我认为这是政府的一个基本特征，不仅仅是在转制时期，转制以前也是这个特征。像张老师说的，这个大家一看就知道，也确实如此。在改革以前的计划体制时期，我认为也是这样，不过那时抓经济发展主动权的是中央政府，后来中央政府慢慢容许地方政府抓主动权了，于是地方政府开始自己抓主动权。刚才韩朝华教授还讲了一个重要的值得挖掘的现象就是地方政府的创新，能够创新是中央默许的，地方政府就自己干了。这个创新是怎么做出来的，这值得探讨，是对我的一个很好启发。我就回应这些，非常感谢。文章是初步的还不完善，我会力争把它进一步完善。
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