中国农民有财产吗
[ 2008年第9期 中国农民有财产吗 作者：高亮之 ]
问题的提出
胡锦涛在党的十七大报告中提出：“创造条件让更多群众拥有财产性收入。”这句话使许多中国人的眼睛为之一亮。
到文革结束之前，大陆的中国人都不敢，也不愿谈到“财产”二字。因为，谁有财产，似乎就是资产阶级，日子不会好过的。
改革开放以来，特别是到了21世纪，不说那些大小老板，即使是工薪阶层，突然发现自己也有了财产。例如自己的住房，居然有了房地产证，那就值几十万，甚至百多万了；有人还有股票等等。他们想，自己百年之后，还有一些财产可以留给子女，因此感到高兴。
中国古代圣人孟子早就说过：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。苟无恒心，放辟邪侈，无不为已。”（《孟子·滕文公上》）
的确，人民有了恒定的私人财产，才会有恒定的心，社会才能得到稳定和发展。
可是，中国人中人数最多、贡献巨大的广大农民，他们有财产吗？
如果这里“财产”指的是农民家中的桌椅板凳，那么，这个问题不难回答：农民是有财产的。
但是，农民赖以生存的、农民最为看重的土地，是农民的财产吗？这个问题在人们（特别是各级官员，也包括农民自己）的认识中，以及在实际生活中，事实上并没有解决。
有人会说：“中国农村的土地是集体所有的，农民只有使用权，不能算是农民的财产。”由于有这种认识，许多地方都发生过农民的土地承包权被任意剥夺的事件。
有的地方承认农民有长期的土地承包权，但是当需要征用农民的承包地时，即使当地的地价很高（可能达到一亩地几百万元），而给予农民的补偿费却很低（可能只是一亩几千或几万元）。这时谁（包括农民自己）也说不请：承包地究竟是不是农民的财产。
因此，农民承包的土地究竟是不是中国农民自己的财产？是一个并不明确的问题。本文将探讨这个问题。
马、恩的所有制观点
财产权是和所有制直接相关的。一谈到所有制，就出现一个令人顾忌的紧箍咒：私有制。新中国建国以来相当长时期中，人们认为私有制是社会主义制度所不容许的。谈论农民的财产问题，首先需要破除这个私有制的紧箍咒。因为，如果不承认私有制，农民个人（而不是集体）就不可能有财产。
社会主义是根据马克思主义的理论而建立的。那么，马克思主义的导师——马克思和恩格斯，究竟对所有制是什么观点？
马、恩在《共产党宣言》中说过：“共产党人可以把自己的理论概括为一句话：消灭私有制。”
这句话成为苏联共产党和改革前的中国共产党在所有制上的根本指导思想。他们的一系列经济政策，总的目标就是要消灭私有制。
但是，马、恩在同一本书中又说：“共产主义的特征并不是要废除一般的所有制，而是要废除资产阶级的所有制。”“共产主义并不剥夺任何人占有社会产品的权力，它只剥夺利用这种占有去奴役他人劳动的权力。”
上述论述非常清楚地告诉人们：即使到社会主义的高级阶段（共产主义），马、恩都没有主张消灭一般私有制，而只是废除资本主义私有制。
至于在社会主义的初级阶段，即中国的当前阶段，根据中国的现行政策，还要发展资本主义私有制，即民营或私营经济；因此更不会要求剥夺农民的私有财产权。
什么是马克思指出的未来的、理想的所有制结构呢？
马克思说：“在资本主义时代的成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制。”（《资本论》第一卷，人民出版社2004版，第874页）
这句话有深刻的含义。它说明，马克思认为，社会主义的所有制结构应该是：社会占有和个人所有的综合。
恩格斯在《反杜林论》中谈到股票时，就认为，股票这种占有形式，体现了社会所有和个人所有的统一。（《马克思恩格斯选集》，人民出版社1995版，第630页）
总之，马克思、恩格斯从来没有要求完全消灭个人所有制（私有制）；相反，他们提倡的是社会所有和个人所有的综合，或公有制和私有制的综合。
家庭经营和社会经营的结合是农业的最佳机制
上世纪80年代，我在美国做访问学者时，考察了美国的农业。使我惊奇的是：美国在工业、服务业中都以巨大的企业集团为主体，而在农业，却始终是家庭经营。美国的家庭农场（即私人农场），2006年时，平均是466英亩（约2800亩），许多农场在2000英亩（约12000亩）以上。即使农场规模这样大，依然是家庭经营。
不仅是美国，所有西方发达国家的农业，都是家庭所有、家庭经营。西方不少国家的农民生活都很富裕，使我们一些老革命、老领导（如王震等），在访问西方国家的农民家庭后，大为感慨。
相反，凡是实行农业集体化的国家，农业都不成功。苏联1929年开始，强制推行农业集体化，30年代初期农业产量降低了30%以上，农村出现了严重的饥荒；直到1953年苏联的谷物产量仍低于1913年。新中国自上世纪50年代开始推行农业集体化，直到1978年，我国农村绝对贫困人口达到2.5亿人。
农业集体化为什么失败？农业的家庭经营为什么成功？这个问题不能不从农业的特点来探讨。
农业是和工业、服务业不同的一个特殊的产业。农业有以下几个特点，使它不适合于集体经营，而只适合于家庭经营。
（1）自然性：农业的生产原料主要来自于大自然，即二氧化碳、氧气、水和土壤养分；农业的能源主要也来自于大自然，即太阳辐射。农作物在田间是在自然力的推动下自己生长的，并不需要人力的过多参与。自然性是农业的根本特点，它派生出其他特点。
（2）季节性：农作物随着自然季节而生长，从播种到收获，一般需要几个月（3—8个月）。农田中所需要的操作，如整地、播种、施肥、治虫、收割等，都有季节性，在一定面积的土地上，只能由个别农民按季节而完成。不可能像生产汽车那样，分为许多零件，在同一时间内由许多人分工生产，再来总装。因此，农业的集体生产根本不能提高效率，而只能降低效率。（我这里讲的农业的集体生产，是指许多劳力在一小块田中劳动。至于农业的规模生产，即很少劳力经营较多土地，则肯定能提高效率。）
（3）整体性：农作物的收益由许多因子（天气、地力、投入等）决定，而不是由单项劳动决定，因此，农业无法实行计件工资或按劳取酬，集体化生产无法调动农民积极性。
（4）多业性：由于农作物生长不需要人力的过多参与，因此，如果土地面积不大，农民家庭就可以同时经营农、林、牧、副、渔等多种产业。家庭中的部分劳力，也可以从事其他职业（兼业）。集体化生产将农民都束缚在土地上，必然是劳动力的极大浪费。
农业的上述特点，决定了农业只适合于家庭经营，农业集体化必然要失败。
当然，在自给性的社会中，依靠家庭经营，农业就能维持并发展。但是在市场经济的现代化社会中，农业只依靠家庭经营是不够的，需要有社会经营的支持。农业的生产资料（化肥、农药、农业机械等）需要有农业工业的支持；农产品的加工和销售，需要有食品工业和商业的支持；农业也需要金融、科技、教育、信息、运输等部门的支持。个体农民的力量有限，需要有合作经济组织的支持。
但是所有各种社会支持，必须以农业的家庭经营为基础。
家庭经营和社会经营的结合，是农业的最佳经营结构，这是被世界各国农业的成功经验和失败教训所证明的事实。
物权法的重大意义
家庭经营必须与家庭占有相联系。农民的土地（或农场），如果不归他占有，不归他收益，他是不可能有积极性的。
中国农民在1949年前后，在土地改革中，分得了属于自己的土地，这是中国农民从几千年的封建压迫下得到的解放。中国共产党能取得政权，与其土地改革政策是分不开的。然而，在中共领导人对于马克思所有制理论的错误理解的思想指导下，在1955—1958年间，强行推行农业合作化和人民公社化，实际上剥夺了农民的土地所有权；加上统购统销的剪刀差和“大跃进”的盲进政策，形成1959到1963年间的大饥荒。直到文革结束时，农民生活一直非常贫困。
1978年底，安徽小岗村18户农民冒死实行了“包产到户”。直到1982年，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，肯定了专业承包联产计酬、包产到户等都是社会主义集体经济的生产责任制，联产承包制在全国得到推行。
联产承包制的推行，是中国农民的第二次解放。农民得到了在承包地上自主进行家庭经营的权利，同时也得到对自己的劳动力自主支配的权利。
但是，农民与承包地的关系，长期以来一直比较模糊。一般的认识是：农村的土地是“集体所有，农民使用”。即农民只有使用权（或经营权），而没有所有权。
2004年通过的《土地管理法》中第6条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”农民对承包地的权利，依然是“使用”。
在法律上和人们认识上，农民对承包地只有“使用权”，而没有“占有权”。按照这种认识，承包地很难说是农民的私人（或家庭）财产。近十多年来，是我国城市化或城镇化的大发展时期，全国各地发生无数次农民承包地被任意（或低价）侵占的事件，全国到处发生土地纠纷，甚至发生基层政府和农民的严重冲突，其基本原因就是：农民承包地的产权不明确！这是我国农村和农业发展面临的又一次严重挑战。
在这样的背景下，我认为，2007年《物权法》的出台是一个非常积极的步骤。《物权法》的通过，是我国经济和政治生活中的一件大事。它全面地落实了我国宪法（2004年）第13条所庄重宣告的，“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权”。
《物权法》的通过与我国经济和政治改革的进展、人们对马克思“所有制”理论的理解的加深、人们思想的进一步解放，都分不开。
《物权法》对于我国的农村政策有很重要的关系，但是至今为止，对于这个问题，在我国的解释和宣传工作，还做得很不够。我在本文中不得不多说几句。
首先，什么是“物权法”？我国著名法学家郑成思教授解释（他曾两次为中共中央政治局集体学习授课）：“作为古拉丁语，罗马法中的‘res’既有‘物’的含义，又有‘财产’的含义。它在法国民法中发展为‘财产权’，在德国民法中发展成‘物权’。”[1]他还说，财产权的含意比物权要广一些，它还包括无形的物权，例如知识产权等。因此，如果只指有形物权，物权就是财产权，按郑教授的意见，用“财产权法”来命名“物权法”更合理。
其次，我国去年通过的《物权法》，包括哪几种物权呢？
《物权法》的第2条明确地说：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物权享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”
在《物权法》第三编“用益物权”中只谈到四种用益物权，即①土地承包经营权，②建设用地使用权，③宅基地使用权，④地役权。
什么是“用益物权”呢？
按《物权法》117条的规定，“用益物权人对他人所有的动产或者不动产享有占有、使用和收益的权利。”
这里讲得很清楚，“用益物权”（土地承包权是其中之一）是包括“占有权”的，而不只是“使用权”。
某人（A）对某个物体（B）有“使用权”，并不一定能说：A对于B有财产权。例如你在旅馆中住了两天，这两天中，你有权使用你房间中的家具和卫生设备；但不能说，这些设备是你的财产，也就是说，你对于旅馆中的设备，并没有“用益物权”。
但是农村土地的承包，情况完全不一样。法律已经规定，农民对所承包的土地，是有“用益物权”的，不仅有使用权，更重要的是有排他性的占有权。“用益物权”是一种财产权。因此，农民所承包的土地，根据《物权法》，就有一种排他性的财产权。
至于承包地的所有权，法律规定是集体所有的。但是并不能说，它不是农民个人（或家庭）所有。因为所谓“农民集体”，是由单个农民组成的，是包括单个农民在内的。
《物权法》60条规定：“集体所有的土地……由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权。”因此，集体组织并不是高于或脱离于农民个体的组织，它只是农民集体的“代表”。
集体所有权中包含了各个农民的一部分所有权。每个农民在集体所有权中占有一定份额；其所占份额，就是单个农民（家庭）所承包的土地。
这与股份公司和股民的情况是相似的。股份既是公司所有（公司可以支配股份资金的使用），又是股民所有（股民可以用手中的股票进行交易）。
中国农村的土地承包和各国的股份公司，都符合马克思、恩格斯所设想的社会主义社会所有制的原则，即：社会所有和个人所有的综合。
总之，根据《物权法》，中国农民承包的土地，农民既有排他性的“占有权”，农民又有与集体共享的“所有权”，因此，它肯定是属于农民的财产。
正因为如此，《农村土地承包法》32条规定：土地承包经营权“可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。你对于你所住的旅馆房间，有这一系列权利吗？
按《物权法》130、131条的规定，在承包期内，发包人（即集体组织，或村委会）“不得调整承包地”，“不得收回承包地”。体现了农民对土地的排他性的占有权或私有权，这同股份公司不能没收或变卖股民的股票一样，因为股民对股票有排他性的占有权或私有权。
如果谁任意地剥夺农民的承包地的排他性的占有权或私有权，谁就是违法！既违反《宪法》，又违反《物权法》！
以上讨论回答了本文一开始提出的问题“中国农民有财产吗？”答案是：根据《物权法》，农民承包的土地，肯定是属于农民自己的财产，受到国家法律的严格保护。
可以认为，《物权法》的制定和通过，在中国，从法律上基本上解决了“耕者有其田”的问题。这是1982年实行联产承包制以后，中国农村经济发展的重大步骤。只是还有许多官员和农民自己还没有认识到这个事实。
当前，我国有的学者提出“土地私有化”的主张，要求承认农民对土地的完全所有权。他们关注农民根本利益的意愿，我是理解和支持的。但是要实现土地的完全私有，必须修改国家宪法和一系列法律，在我国目前的大环境中，很难实现。此外，我们农民的基本特点是人均占有土地极少（一亩左右），这种超小型的农业规模，即使私有化，其发展能力也是有限的。保留农民集体一定的所有权，有利于发展合作经济，开展双层经营、进行社会性服务等（但目前村一级组织的工作，以行政性为主，自治性、服务性很不够，应当改进）。因此，我的主张是：在现有国家法律的框架内，在保留集体对土地一定的所有权同时，论证并充分强调农民对土地的私有权（排他性的占有权和部分所有权）和财产权。这是目前就能做的，也必须做的事。
承包土地的价值和补偿问题
根据以上分析，农民对于承包地具有财产权是肯定的。接下来的问题是：土地承包权的价值是多少？或者说，农民的土地承包权值多少钱？
这个问题在我国当前有特别的重要性。据报道，近10年来全国有1亿多亩耕地被征用，大约有4000多万农民失地者。预计在今后二三十年内，仍然是中国城市化的高峰时期。根据安邦[2]估计，2000—2030年还将需要占用耕地5000多万亩，失地农民将达到8000万人到1亿人。
几千万农民失去土地，他们得到多少补偿呢？他们的生活和工作前景如何？不得不引起人们的高度关注。
下面分几个问题来讨论：
⒈城市郊区的昂贵的地价
由于高额利润的吸引，近年来全国各城市房地产业快速发展，引起地价的猛涨。城市地价的涨势必然带动城市郊区原来农用土地的价格急增。上世纪80—90年代，南京郊区的地价一般是几万元一亩。到2007年，南京江南郊县江宁区的楼面地价在1000元／平方米以上，江北的六合县在500元／平方米，即每亩分别在66万元和33万元以上。[3]我所在单位（江苏省农科院)位于南京市东郊，附近基本上是农业用地，现在地价已达到100万—200万元/亩。上海郊区青浦区赵巷镇的一幅14.4公顷的地块，挂牌后，最后以15.42亿元的“天价”成交，即10000元／平方米，一亩地在666万元以上。[3]
地价的高涨是城市化发展的必然结果，从国家经济发展的角度讲，应当说是一件好事，是改革开放的成果。但是成果的受益者是谁呢？城郊农用地的承包者或农民得到了受益吗？
⒉农民得到的微薄的补偿
现在的事实是，农民不但没有受益，反而受害不浅。大批农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无”农民。
不能说，失地农民完全没有得到补偿，但是补偿所得和地价的差距非常大。
农民承包地转化为其他用途，如住宅、工业、商业或公共设施，根据现有规定，必须由政府征收，变为国有土地，由政府有关部门（国土部门）招标拍卖。土地需求单位（如房地产开发商）要向政府交纳土地出让金。各地所谓的地价，就是土地出让金的价格。
政府要从所得的土地出让金中，拿出一部分作为对承包土地的农民的补偿。现行的补偿的政策是怎样的呢？
国家的《土地管理法》（2004年通过）47条规定：
“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”
“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费，以及地上附着物和青苗的补偿费。
“征收耕地的补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六到十倍。
“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口计算。……每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均产量的四到六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均产值的十五倍。”
“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
“按照本条第二款的规定支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的综合不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”
我在这里较详细地原文摘录《土地管理法》的有关规定，因为这一些规定对于失地农民太重要了，是决定他们失地后生活和前途的，是决定他们后半生的命运的。
如果读者对于上述文字还不能有明确的概念，我举例用具体数字来说明。
如果城市郊区一个失地农民，一家承包了5亩地。当地地价（土地出让金）是50万元／亩（南京市南北郊区的平均地价）[4]，5亩的出让金是250万元。根据上述规定，他们这一家能得到多少补偿呢？
农民的房屋按拆迁费补偿，这里暂不讨论。本文只讨论土地的补偿。
所谓土地附着物和青苗费，实际上是非常有限的。一亩水稻的平均产量一般是500公斤，一公斤按2.5元计算（2008年南京杂交米2.5元／公斤），一亩稻谷的总收益是1250元，青苗费不会超过这个数。
耕地补偿费，按上述的规定计算如下：如果是水稻、小麦一年二熟（这是长江流域最普遍的种植制度），水稻一般亩产500公斤，小麦一般亩产250公斤。按南京2008年物价局公布的价格：水稻一公斤2.5元，小麦一公斤1.5元，则水稻亩产值是1250元，小麦亩产值是375元，两者合计是1625元。
根据《土地管理法》，耕地补偿费上限——10倍计算，是16250元，不到2万元。
安置补助费是按人计算的。2007年全国人均耕地面积是1.39亩，全国有666个县（区）人均耕地低于0.8亩。农民的人均耕地按1亩计算，大体是合理的，即1亩耕地安置1个人。据《土地管理法》，1亩地的安置补助费上限——被征收前三年平均产值的15倍计算，是24375元（1625×15），不到3万元。
二者合计，不超过5万元。
即使在省政府批准下的最高限额的30倍计算，是48750元（1625×30），也不超过5万元。
该耕地一亩的出让金是50万元，承包农民所得的补偿，1亩是5万元。按该户农民家庭共承包5亩地计算，这5亩地的出让金是250万元；而该户农民家庭得到的补偿费加安置费不超过25万元（许多地方实际所得都低于此数）。
以上的办法是所谓“一次性买断”。后来有一些地方认为，这种办法使失地农民今后的生活得不到保障，而改为“土地换保障”的办法，即给于失地农民长期的生活保障。由劳保部门与农民签订安置协议，对被征地人员，设立社会保险个人账户；到退休年龄的，按月发放养老金。
江苏省的办法是：将未进入基本生活保障的被征地农民的征地补偿安置费用和16周岁以下人员的生活补助费按规定足额支付；将进入基本生活保障被征地农民的不低于70%的农用地土地补偿费和全部的安置补助费划入同级财政部门在银行设立的被征地农民基本生活保障资金财政专户。[5]
所谓“基本生活保障”的生活补助费是多少呢？
该省根据经济水平，将全省分成4类地区。在最好的一类地区（南京、无锡、苏州等），其规定是：生活补助费140元—160元／月，养老金200元／月。按一年计，生活补助费是1800元，养老金是2400元。
我们可以估算一下，假定该农民是中年（50岁），生活补助费发10年（到60岁）合计是18000元；到了老年（假定活到80岁），养老金发20年，合计是48000元。二者相加,预计是66000元。在4类地区（徐州、淮安、盐城等），以上两者合计预计是40000元。
总之，按“土地换保障”的办法，农民失地后的终身所得也只有几万元。这个办法和农民承包土地的面积没有关系，而与各户的人口有关。因此在经济比较落后的地多人少（人均土地大于1亩）的地区，按每亩所得计算，是少于一次性补偿的。当然，其优点是农民可以得到长期的生活保障。
我们再以南京地区为例，一亩耕地的出让金是50万元，而农民的所得是5万—7万元，只占土地出让金的一个很小的部分（10%—14%）。土地出让金的绝大部分（86%—90%)归各级政府所有。
⒊各级政府的所得比例是合理的吗
土地出让金的很小部分归农民所有，绝大部分归政府所有，这样的政策合理吗？
土地出让金的一定份额归政府所有，不能说完全不合理。问题是，多少比例归政府所有才是合理的？
《土地管理法》55条规定：“新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方政府，都专项用于耕地开发。”
后来随着财政体制的改变，土地出让金的绝大部分归各级地方政府。
土地出让金中需要由政府支出的费用，除应当给于农民的补偿费和安置费外，还需要的合理开支是：
1）耕地开发费。为保持耕地的动态平衡，耕地被占后，需要开发新的耕地。
2）农用土地在出让前的土地整理费（四通一平）。
3）土地出让业务费（这一项很有限）。
前两项究竟需要多少钱？
据报道，河南省的耕地开发费是3000元—5000元／亩。黑龙江省增加新耕地，每亩需要3000元—4000元，要求较高的每亩需要7000元—10000元。
关于土地整理费（即达到四通一平），各地的费用有差别。按甘肃省东乡县2007年发布的优惠招商办法[6]，对固定资产投入300万元—500万元的工业项目，已达到四通一平的最低土地出让金是7000元/亩；未达到四通一平的是3000元/亩。因此，四通一平的开支大约是4000元/亩。在经济发达地区(可能要求五通或六通一平)，会高一些，但估计不会超过1万元。
以上估算，政府得到的土地出让金，除给予农民的补偿金外，需要自己开支的部分，宽打宽算，一亩地不会超过5万元。如土地出让金一亩是50万元，则不超过出让金的10%。这个比例随出让金多少而变。
现在的问题是：政府出让农村土地，必要的开支不超过出让金的10%，但它实际分得的却是86%—90%。对于地方政府来说,这是一笔很大的收入。据安邦的介绍：“土地出让金数额巨大，已成为地方政府财政预算外收入的最主要来源.……在一些大城市，土地出让金可以占地方财政预算外收入的50%—60%；到了基层县市，就成了60%—80%。地方政府赚钱的路子，就靠卖地。”
有些地方政府（如淮安市）规定：市区国有土地“出让金净收益主要用于城市基础设施建设、土地复垦、国有企业改制、工业项目发展、社会保障、补充储备资本金等。”[7]
如果是市区国有土地的出让金，上述这些用途，是没有问题的。现在的问题是：许多地方将农民承包土地的出让金，也用于城市建设或工业发展，这难道是合理的吗？国家法律并没有这样的规定(《土地管理法》只说专项用于耕地开发)。农民没有义务来承担城市建设和工业发展的费用。这里且不说将这笔收入用于盖楼堂馆所、搞形象工程、公款吃喝、公务员福利等方面的问题。
⒋现行政策质疑
现行的承包地的补偿政策中，最大的问题在于严重损害了农民的利益，有两个方面需要质疑：
（1）现行政策基本上是计划经济和城乡二元结构政策的思路，过分地压低给予农民的补偿费。
《土地管理法》(2004年)规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”
目前征地补偿的不合理都和这一条规定有关。
什么是“被征收土地的原用途”？当然是农业生产。
《土地管理法》上述规定的依据，可能是：农民承包的土地只能用于农业生产，因此，国家只能按农业生产的价值予以补偿。
而《物权法》128条说：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”
现在既然是政府征用土地，当然是“依法批准”的。那么，根据《物权法》的上述规定，承包地就可以转让而用于非农建设（这是政府的要求，而不是农民自己的要求）。
城市化是国家经济发展的必然结果。城市化的过程中，郊区的农田必然要改变用途，从农业生产改变为用于住宅、工业或商业，这是谁也阻挡不了的发展趋势。而现行政策的规定，却按照郊区农民的土地永远是农业用地来计算补偿金，那就等于强制地假定郊区土地永远地只能搞农业生产。这难道不是计划经济和城乡二元结构政策的思路吗？是与我国改革开放以来的社会主义市场经济的思想背道而驰的。
举一个例子。某人（甲）有一张新中国建国初期的“开国大典”的纪念邮票，票面价值是1元。50多年后的今天，该邮票的市场价已经是10元。现在政府要强制收购这张邮票，再向邮票市场出售，得到了10元；但政府只付给甲1元钱，其理由是此邮票的原来价值只是1元。多余的9元归政府所得。
试问：这样的政策合理吗？
（2）现行政策否定了农民（土地承包人）的财产权利，不符合宪法和《物权法》。
只有一个理由可以解释在土地出让中，政府得大头，农民得小头的政策，那就是认为，农民承包的土地并不是农民的财产，而是政府的财产；给农民一个小头，已经是对农民的照顾。于是就将郊区农村的集体所有、农民占有的土地，强制性地变为政府的财产，这样的做法符合宪法吗？
也就是说，现行政策是否定农民对承包土地的财产权的。因此，这样的政策不符合《物权法》，也不符合宪法（宪法严格区分全民所有和集体所有，也要求保护私人财产权）。
国家或政府为了城市发展或其他公共事业的需要，征用集体和农民的土地，是允许的。但是国家或政府给予的补偿必须合理。
如果承认农民对承包土地的财产权，今天某农民家庭所承包的5亩土地，市场价已经是250万元。政府强制性地从中取得225万元（90%），只付给该农民家庭25万元(往往更少)，这样的10%的补偿比例是合理的吗？我国现在实行的是社会主义市场经济制度，补偿的标准应当基本符合市场经济的法则，而不能任意剥夺农民之应得。
合理的土地补偿政策
根据以上分析，农民承包地被征收后的土地出让金，其合理的安排应该怎样？
山西省在《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》（2006）中规定：“土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户；其余20%留给集体经济组织。”[8]
上述政策由省一级政府制定并发布，应该是得到国务院有关部门同意的。农村集体经济组织有农民承包土地的所有权，从这个角度讲，土地补偿费中有20%留给集体组织，是合理的。集体所得可以发展集体经济，加强社会服务。
因此，土地出让金的合理分配按如下比例分配，应该是比较合理的，即：
政府（或有关部门）得10%；
集体经济组织得20%；
承包土地的农民得70%。
或者是：政府取得出让土地的合理开支（开垦新耕地和土地整理费等，这几笔开支的总数估计不超过出让金的10%），将所余出让金的20%给农村集体组织，将80%给予承包土地的农民。
分配农民的部分，是一次性补偿，还是解决农民的安置和社保，可以根据各地情况和农民的意愿而确定。可能比较合理的安排是：取出一部分解决农民的社保（包括医疗保险、养老保险、生活保障等），其余大部分支付给农民，作为农民的财产所得。这样的安排可以称为“保障加支付”的政策。
新政策的效益预期
这种合理的承包地补偿政策，很可能得不到许多地方官员的赞同。因为他们将失去一大笔地方预算外的收入。但是从国家和人民利益考虑，新政策必将带来以下的巨大效益：
⒈将使几千万失地失业农民大军成为创业大军
现行的土地补偿政策已经并正在造成一支人数达到几千万之多的农民失地失业大军。一次性补偿的办法，由于补偿金很有限，大批农民几年后就将失去生活保障。采取“土地换保障”的办法，由于每月的生活补助费非常低（100—200元），大批农民只能勉强地艰难度日。据我在农村亲自见到，许多很有经验的40—60岁的农民，现在只能在分得的住房中，过着最低水平的生活，天天打麻将消磨时间。这实在是农村优秀劳动力的极大浪费。农民失业大军是我国当前及今后长时期内，社会不安定的重要因素。
如果实行上述“保障加支付”的政策，每个农民家庭，不但能得到各种社会保障（医疗、养老、基本生活等），大约还能得到100万元以上的财产收入。农民依靠这笔财富，完全可以发展个体经济、民营经济，或合资建立股份公司。具有农业经验的农民，可以从有土地的农民手中得到土地转让，发展规模农业经营；或建立股份制的农业公司。因此，新政策必将加快我国的规模农业和高效农业的发展。
总之，我国将会出现一支庞大的农村创业大军，成为国家现代化建设的生力军。
⒉将加速地方经济和国民经济的发展和繁荣
现在我国国家领导人特别关心三农问题，千方百计帮助农民能富裕起来。那么，明确并落实农民对承包地的财产权，调整承包地征收的补偿政策，给予农民本来应该属于他们的财产所得，无疑是使大量农民致富的一条最有效的途径。
我2006年去台湾访问时，特别注意台湾的农业经验和农民生活。由于台湾在土地改革后实行农民土地私有制，随着城市化的发展，土地价格急增，使得台湾的农民都富裕起来。农民的经济收入超过一般的城市工薪阶层。台湾经济繁荣的重要基础，就是农民经济。
郊区农民的富裕，必然会带动广大农村农民的致富，亿万农民的致富必将拉动我国经济的基本动力——内需。
新的土地补偿政策，暂时地确实会使地方政府减少收入。但是从较长时间看，又会使地方政府增加收入。因为大量的以农民为主体的个体经济、民营经济和股份制经济发展起来后，地方的税收肯定是会增加的。现行政策实际上是“杀鸡取蛋”，而新政策是“养鸡生蛋”。
富裕的农民和地方民营经济的发展是地方经济和国民经济的最大希望之所在。
⒊将有效地遏止农业用地的过多丧失
现行的土地补偿政策（政府得大头），必然使得地方政府对于土地出让有很高的积极性。这种积极性必然导致全国耕地的过快过多地丧失。中央提出的关系子孙后代利益的确保18亿亩耕地的重大目标，事实上很难落实。
新的土地补偿政策，地方政府从土地转让中直接所得有限，会有效地抑制政府对出让土地的冲动。这个情况对于中央和省二级政府控制耕地的目标和任务的完成，无疑是有利的。
⒋将使城市化得到有序发展
城市化是我国今后一个时期的发展方向。但是城市化需要有序地发展。如果房地产业发展了，而人民收入没有相应提高，房产必然滞销，很容易导致房地产业的泡沫化。新政策将使大量的失地农民富裕起来，使民营经济得到发展，带动更多人民的就业和致富。也就是说，可使城市化和国民经济得到同步的有序增长。
本文作者相信，本文所提出的农民土地征收补偿的新政策，虽然会遭受不少人的反对，但它对于国家，对于人民，特别是对于农民都是十分有利的。
本文主要是从理论观点上讨论土地权益的归属和土地征收的补偿政策问题，提出政策调整的大的方向。至于政策的具体变动、新政策的具体制定，还有待各方面专业人士的慎重研究。
注：
[1]郑成思，物权、财产权与我国立法的选择，中国民商法律网，2003
[2]安邦，中国面临新一轮城市土地改革运动，和讯网，2006
[3]地价也疯狂，新华网，2007
[4]2007年南京地价报告发布，龙虎网，2008
[5]江苏省政府正式颁布征地补偿办法，扬子晚报，2005
[6]东乡县招商优惠办法，每日甘肃网，2007
[7]淮安市国有土地使用权出让金管理暂行办法，房地产法律网，2002
[8]山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法，中国法制信息网，2006
其他重要参考资料：《中华人民共和国物权法》（2007）、《中华人民共和国土地管理法》（2004）、《中华人民共和国农村土地承包法》（2002）
（作者曾任江苏省农科院院长兼党委书记，江苏省省委委员，研究员，教授，博士生导师。）
（责任编辑 徐庆全）
文章版权归原作者所有。
