《粮食安全与耕地保护》课题组
2009年3月

摘  要

中国是一个人口大国，因而提供充足的粮食用以确保大众的消费，其重要性无论怎样强调也不为过。尤其是发生在上世纪五、六十年代的大饥荒，深深植入国人的记忆之中，想必令当下中国的最高决策层也难以忘却。而我国的体制改革之所以发端于广大农村，正是因为粮食的短缺构成了当时社会急需解决的重大问题。所以，当时将粮食安全列为中国的首要国策，是完全必要的。然而，粮食的重要性并不等同于粮食安全问题的重要性。三十年之后，国内、外的条件和环境发生了很大的变化，粮食安全问题在众多国家重大政策中的重要性越来越退居次要。

将粮食安全与耕地保护绝对地对应起来，或者说将耕地保护的主要原因归诸于粮食安全，无疑是错误的，甚至是极为有害的——因为它会阻碍对真实原因的探索和认识。耕地保护——如果限定在耕地维保、耕地节约或耕地的有效利用，本文完全赞同；而在现实的舆论和政策规定中，耕地保护显然是特定于耕地数量的严格控制的，以至把18亿亩作为“一条不可逾越的红线”。这种意义上的“耕地保护”、及其与粮食安全的绝对“捆绑”，则是本文欲加否定和批判的。

从长期来看，全球的粮食供求是基本平衡的；在未来的一段时间内，甚至粮食还会出现供略大于求的状况。据预测：全球粮食在未来的年份内能够保持1.8％的增长速度，至2010年，粮食产量可以达到23.4亿吨；而同期粮食消费的增长速度不会超过1.6％，即2010年世界粮食消费量达22.25亿吨。重要的是，自上世纪六十年代以来，世界谷物播种面积一致稳定在7亿公顷左右，占世界总耕地面积的50％左右。尽管世界人口以较快的速度增长，人均粮食产量则仍然获得了一定程度的提高（20世纪60年代，世界谷物人均产量是310公斤，2006年全球人均粮食产量增至339公斤），以至从长期来看国际粮食的相对价格不升反降。这表明：由于农业科技的进步，人类正在摆脱马尔萨斯定律的束缚。这一结论，构成本文研究分析的基石。

许多因素可能对粮食安全构成重大的威胁。比如战争、内乱和瘟疫等等。但这些因素当从耕地与粮食安全关系的分析逻辑中加以剔除。理由在于，一旦发生上述不可抗力，耕地的多寡对于粮食产量的高低显然是无关宏旨的。诚然，经济体制对于粮食安全的重要性也是不可低估的。要知道，上世纪五、六十年代的大饥荒正是发生在我国的计划经济体制之下。然而，当改革开放到了今天的地步，没有理由认为我国的经济体制会发生根本性的逆转。由此，本文事实上讨论了在通常的境况下耕地的数量及质量与粮食产出之间的关系。

在上述前提下，本文首先给出了国家粮食安全的定义，即一国解决可能出现的粮食供需缺口的能力。这就需要测算不同情形下粮食供需的缺口或缺口率。通过我国相关经验数据的分析，分别得出了“十年一遇”、“五十年一遇”和“百年一遇”的粮食缺口率（粮食缺口与粮食产出之间的比例）。根据口径的不同，分别为5.60%、9.99%、11.59%和6.72%、10.89%、12.41%。这一估算的结果，显然要低于一般的主观臆想。

针对上述粮食供求的缺口，可以通过国内与国外两条渠道加以解决。前者主要包括粮食库存的吞吐和农业要素投入的增加；而后者则指对外贸易（即进口）。其实，我国的粮食库存现为1.5亿吨至2亿吨，占年产量的30%至40%。因此，仅仅通过粮食库存的变动，就可以完全抵御“百年一遇”的粮食安全危机。

市场经济的核心含义是“替代”。作为农业要素之一的耕地，尽管存在某种稀缺性，也在一定程度上可被其他要素投入所替代。经过测算，本文得出了——即使出现“百年一遇”的粮食安全危机，当粮食播种面积减少10%时，只要使其他要素的投入增加15%，就可以克服这一危机（根据计算口径的不同，分别为14.4%和15.5%）。

在国内解决途径的基础上，通过外贸渠道进口粮食，粮食安全危机便可更为容易地获得解决。以近30年历史上最高的国际粮价为基准，当发生“百年一遇”的粮食安全危机时，只需花费195.6亿美元就可以弥补我国的粮食缺口。而我国每年的外汇收入可达12000多亿美元。因此，相对于高速成长与发展中的中国经济而言，这点花费并不构成实质性的难题。当然，也要考虑我国粮食的大量进口所致国际粮价上涨的压力。这一问题，可以通过分批进口补仓的方式加以解决。另外，从长期来看，国际粮价的上涨势必导致全球（包括国内）粮食供给的增加。理由在于，全球的粮食产量和粮食贸易量主要受限于需求约束而非资源约束。

总之，在市场经济的自由交易、要素替代的机制下，在国家粮食库存和外汇收入充足的情况下，基本不会发生所谓的粮食安全问题。在现代中国，粮食不安全或大饥荒的事例只发生在经济不自由的计划经济时期。无视耕地作为一种农业要素具有可替代性，并它将与粮食产量——乃至粮食安全绝对地“捆绑”起来，无论在理论上还是在经验上都是缺乏根据的。政府划定的耕地红线注定是要被突破的，而且原有的红线（21亿亩）已然被破，因为这条红线束缚的只是中国的工业化与城市化的进程。其实，耕地保护政策的重心应当是对承载在土地上的农民的就业权的维护，而绝非粮食安全。

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