“内部人控制”指的是现代公司治理结构中在所有权和经营权分离的情况下公司内部成员（主要是经理人员）掌握企业的实际控制权，从而决定公司经营状况的一种现象。在政府治理结构中，同样存在着与企业治理结构惊人相似的“政治内部人控制”现象。

“内部人”这一概念源于日本学者青木昌彦在分析20世纪80、90年代转轨国家的公司治理结构变革时提出的一个术语，即“内部人控制”。[1] 根据青木昌彦的定义，“内部人”通常指“经理人员和职工”。在现代两权分离的公司制企业中，资本所有者通常不参与企业的经营管理，只是保持着资本所有权和企业利润的索取权，而经理人员则直接控制企业的经营管理活动。人们往往将资本所有者、债权人、银行等看作是企业的“外部人”，而将企业经理（有时加上员工）视为“内部人”。由于企业的“外部人”与“内部人”在企业发展目标、责任承担等方面看法的差异，“内部人”往往试图脱离“外部人”（所有者、债权人）的监管而侵害后者的利益，这就是所谓的“内部人控制”现象。从一般意义上讲，“内部人控制”通常意味着股东、债权人等“外部人”无法有效监督企业的经营，而企业的“内部人”（如厂长、经理和工人）掌握了企业的实际控制权。由于在转轨国家从计划经济向市场经济转变的过程中，企业治理结构改革出现了较为普遍的“内部人控制”问题，导致国有资产流失、企业经营效益衰减甚至侵害全体公民的利益，这一后果引起了中国学者的特别关注。

按照现代经济学的观点，现代公司制企业中所有者或股东与经营人员之间的关系被视为“委托－代理”关系，如果作为代理人的经营者侵犯股东的利益，就产生了所谓的“代理问题”。从广义上讲，“内部人控制”就表现为“代理问题”。如果把“委托－代理”关系的概念引申到政治生活领域，可以发现，在政府治理结构中存在着与企业治理结构惊人相似的“政治内部人控制”现象和“代理问题”。

笔者认为，作为政府权责委托人的全体公民与作为代理人的政府官员之间，由于目标不一致、信息不对称、契约的不完全性以及责任风险的不对称性，因此产生了“政治内部人控制”并且带来了可能的消极后果。中国的改革在一定程度上具有“政治内部人控制”的特点，这导致了社会局部矛盾冲突的激化，社会公正受损。在改革日益深化的阶段时期，有必要重视如何遏制“政治内部人控制”，避免“政治内部人”扭曲社会发展和社会公正。

一、政治领域的“委托－代理”与“政治内部人控制”

贝利和米恩斯（Aadolf Berle and Gardiner Means）1930年代初指出了现代公司的发展趋势，即从“所有者控制”转向“经营者控制”，建立了法人治理结构。以大规模生产和销售、复杂的工艺创新和科层管理为特征的现代企业制度的形成，推动了企业所有权和经营权的分离，产生了职业经理人阶层，这种“管理资本主义”的兴起把企业置于没有或只有少量所有权的经营人员的控制之下。[2]以两权分离为基础的现代公司制从资本和人力资源两个方面确保了企业的迅速发展：一方面，股份制和有限责任形式为投资者提供了一个有效减少风险的方法，使得企业能获得大量资本；另一方面，它解决了风险能力分布不对称和经营能力分布不对称的矛盾，既使所有者实现了财产增值的目的，也使经营者有了发挥能力的空间，在出让部分控制权和资本增值的互动中实现了企业的有效发展。在美国等国家，正是以经营者的内部控制为主的公司治理结构推动着企业的技术、组织和管理创新。从这个角度讲，“内部人控制”是现代企业制度进步的必然结果。

如同企业内部的两权分离一样，所有权（或者讲公民主权）与管理权的分离同样是近现代民主政治的标志。近代民主理论的核心是主权在民的思想，洛克、卢梭等从契约论的观念出发，系统地阐述了国家主权最终归属于人民的思想。根据契约论的构想，国家的建立是人民通过订立契约而形成，人民是国家权力的最终所有者。在古代雅典城邦的直接民主制中，全体公民（往往从数千人到数万人）直接参与、管理国家事务，故不存在“委托－代理”关系。而在近代政治生活中，由于人口众多、地域广博以及政治管理事务的技术性、复杂性，国家主权的拥有者——全体人民——不可能全体参与管理国家的具体事务，也不可能建立所有公民直接参与国家管理的政府形式。因此，全体人民通过政治选举等活动在形式上保留了对国家的所有权，而在对国家事务的具体处理上，则将这种统治和管理的权力交给一个特殊的公共机构即政府。当人民委托经选举产生的议会和政府机关承担国家管理的责任时，便形成了国家管理权上的“委托－代理”关系，人民是所有者，政府机关及其官员为代理人。代议民主制通过其内在的“委托－代理”机制，相对地集中民意，大幅度缩小了公民直接参与的范围，增加了操作上的可行性，从而被各国广泛地采用，成为世界上占主导地位的民主制度形式。

在直接民主制下，基本不存在“政治内部人控制”的问题，因为国家权力的所有者和管理者合二为一，国家的管理者直接从所有者中产生，并频繁更换，大多数重要决策由公民大会直接投票决定，管理者仅仅负责执行而已。但在代议民主制下，除了保留选举政治代表的权力并偶尔行使罢免代表和监督权外，全体人民在国家事务的具体决策、管理方面让渡出相应的权力，于是出现了政治代表及政府官员对管理国家事务活动的控制，这一过程与现代企业内部人控制形成的过程类似。与企业治理面临的问题同理，代表及政府官员完全可能背离全体人民的意志和要求，侵害选民的利益，造成“内部人控制”现象。

从“委托－代理”的角度来看，“政治内部人控制”的形成具有以下客观原因：

首先，目标不一致。作为委托人的全体人民和作为代理人的政治代表、政府官员往往具有利益的差异性。全体人民的根本目标是社会生产力的发展、国家的富强、人民生活水平的提高等，具体化为经济增长以及人均收入水平的提高、经济发展与社会发展的和谐一致。但是，政治代表或政府官员的目标却可能是多重的：一方面，按照职务伦理，他们应当把为公众谋福利当作自己任职的唯一目标；另一方面，他们完全可能利用公职之便追求自身利益的最大化，如同公共选择理论对政治家、政府官员的“经济人”假设那样，这些人的私人目标可能包括获得较高的收入、社会地位以及较多的权力、福利等。毫无疑问，代理人的私人目标完全可能导致委托人利益的损失。因此，在“委托－代理”关系中，“如果这种关系的双方当事人都是效用最大化者，就有充分理由相信代理人不会总以委托人的最大利益而行动。”[3]

其次，信息不对称。信息经济学把研究“事前不对称信息”的模型称为“逆向选择”模型，研究“事后不对称信息”的模型称为“道德风险”模型。随之也就出现了“逆向选择”问题和“道德风险”问题，分别指参与者之间由于事先不知情和事后不知情所带来的问题。在政治领域，首先，全体人民在选举政治代表时不可能完全了解有关侯选人的全部信息，例如其真实的管理能力、诚实程度等，选民往往是根据候选人所属政党的声誉、能力或者政治家们的竞选演说、承诺而投票，因此存在着由这种事前的信息不对称即“逆向选择”所带来的问题。其次，当选举结束后政治代理人开始负责国家的统治或管理活动时，他们必然比全体人民更了解国家事务的具体管理，对国家的发展方向、财政收支、政府决策或执行结果等了然在胸。而全体人民可能并不清楚政府决策结果与政治代理人管理行为之间的因果关系。所以，由于政治选举后产生的信息不对称，在现代政府管理活动中存在着因“委托－代理”关系而产生的“道德风险”问题。政治代理人确实可能会利用信息的不对称，选择机会主义行为，向全体人民提供或显示对自己最有利的信息，同时隐瞒不利于自己的信息，掩盖决策失误，文过饰非。换言之，信息不对称使代理人有可能欺骗委托人，选择增加自己利益同时减少或损害委托人利益的行为。

再次，契约的不完全性。“委托－代理”关系是一种契约关系，这牵涉到是否存在一种缔约双方能签订包括所有约束条件、所有解决方案的完全契约的问题。根据“委托－代理”理论，由于双方的信息不完全，一方面全体人民不可能了解政治候选人的所有情况，另一方面政治候选人是否会完全兑现他的选举承诺也是不确定的。假定让“委托－代理”的双方缔结一个无所不包、无所不能、完美无缺的契约是不现实的；同样，假定全体人民的投票都能出于理性、全体人民会随时关注政治代理人的表现并积极有效地监督、约束他们，这也是不现实的。因此，不能指望通过缔结一个明确的完全契约来约束政治代理人。既然契约具有不完全性，那么，政治代理人的“越轨”行为也就在所难免。

最后，责任风险的不对称性。当近代代议制民主制度出现、国家的所有权与管理权分离后，全体人民与政治代理人之间的利益、责任、风险的不对称现象随之出现。政治代理人的努力工作可能给国家带来巨大的利益，而他们本人却只获得相对而言极其微小的报酬；而政治代理人如果利用权力给自己带来巨大收益却使国家和全体人民遭受损失，他们只不过承担很小的损失（如去职、道德谴责、课以罚金或失去人身自由），这样的代价与国家付出的经济损失并不对等。这种不对等使得政治代理人有可能为了个人利益而滥用权力、以权谋私、掠夺公共资产、收受贿赂，从而侵害全体人民的利益。

如果说，“委托－代理”关系产生的“政治内部人控制”问题是所有近代代议制民主国家均可能面临的问题的话，那么，改革时代中国的“政治内部人控制”问题则具有更多的特殊性。这一特殊性与当代中国政治生活中国家主权的“所有权缺位”具有紧密关系。

实际上，只有在“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的君主制中，所有者才是真实、有效的。“所有者缺位”几乎是所有代议制民主国家的共同特点，因为国家权力为全体人民所有一直是人类政治思想史上的一种理想，尽管在实践中或多或少地赋予了公民一定的政治权利和公民权利，但公民并不会在日常生活中随时行使这些权利。更重要的是，由于信息不对称和监督机制的不足，全体人民可能无法有效行使所有者的权力，而几年一次的选举甚至激烈的革命都不能真正约束政治代理人的行为。这是现代人类政治生活的一个根本性难题。从理论上讲，全体人民拥有最终的国家权力，但实际上全体人民作为一个整体缺乏具体的行为能力，而原子化的个体又不具备行使国家权力的可能，也缺乏监督国家权力行使的机会，很少有公民会投入时间和精力来为国家的管理活动操心。因此，全体人民只能委托国家机关来行使具体管理国家的权力，让中央到地方的各级政府机关行使各种权力。由于政府本身也无具体行为能力，只能由官员代表政府来管理社会公共事务，于是，官员以政府的名义并按照法律授予的权力管理和控制着社会活动。这样，就出现了全体人民—民意代表—政府—政府官员这样一种多重的委托代理链。

在中国，形式上也存在着这样的委托代理链，而现实的政治运行却是另一回事：作为初级代理人的人大代表在国家机构中并不具有真正的决定政府官员的权力；地方政府官员与地方名义上的国家权力所有者即公民之间并不存在直接的负责关系；地方政府成员理论上由本级人大选举产生，但实际上却是由中央或上级任命的，这一事实上的任命制决定了地方政府官员主要忠诚于中央或上级政府，而不是当地的居民，当地居民也无法决定地方政府官员的去留。由于上级政府对下级政府的信息成本或监督成本极高，因此难以控制地方官员的行为，从而导致地方政府既脱离当地居民，也远离中央或上级政府的局面，结果便产生了严重的“内部人控制”问题。近年来各地频频出现重大责任事故、官商勾结甚至侵害当地民众利益的事情，正是这种问题的具体显现。

改革以来，在从计划经济向市场经济转变的过程中，国有资源和国有资产分配、国有企业改革、国有部门转制等关键方面，其权力主要在各级地方政府手中，如何改革，如何分配资源，均缺乏明确的外部约束。在“试错性改革”的口号指引下，政府官员如何行使手中的权力，几乎成为一件政府自我决定、自我控制的事，改革成了少数人的专利，民众仅仅被视为改革的对象，传统意识形态的约束力也基本上不存在了。这是当前中国政治生活中“政治内部人控制”较为普遍的另一个重要原因。

二、“政治内部人控制”与改革的精英化

在现代企业理论中，有一种理论将“委托－代理”过程中委托人与代理人之间的关系看作是一种雇主与管家之间的关系，并认为企业经理人员获得较大的控制权不一定会导致所有者利益的损失。这种观点认为，经理人员对自身尊严、信仰和内在工作满足的追求会促使他们努力经营，从而实际上成为公司资产的好管家。经理人员获得更多的处置权，有利于他们根据市场情况作相应的决策，这有利于增加企业的创新自由，有利于提高信息沟通的效率和组织的决策，有利于企业应对瞬息万变的市场变化，从而使企业的经营绩效得到提高。[4]但我们切不可因为部分“内部人控制”的管理效果较好，而忽视“内部人控制”可能产生的问题。经济学的基本假设是“理性人”，认为社会成员总是在既定约束条件下谋求自身利益的最大化，不管是企业经理人员还是政府官员均无例外。正如有的学者指出的：“应该说内部人本质上是不合作的……，在博弈结束时，如退休、调动、免职或对企业失去信心时，内部人会一次性地把自己过去树立起来的声誉利用尽，大量侵占所有者的剩余。因为此时，短期收益很大而未来损失很小。”[5]

在政治领域，如果无视政府管理人员忽视、侵害全体人民利益的行为，特别是将“内部人控制”简单看作是改革的一种必要和积极因素，认为改革必须在少数官僚的精英主义安排下进行的话，完全有可能产生大量社会问题，阻碍改革的深入。

首先，“政治内部人”将改革看作主要是自上而下的、有序的、理性的策略安排。“内部人”结构的存在使得那些位于“内部人”地位的政治决策者具有了决定社会政治发展方向及其结果的可能。在救世主观念和精英意识的支配下，改革精英将决策过程看作是一种精英的行为而非社会各个群体参与的过程，认为决策者具有绝对的理性，特别是在决策的技术方面具备完备的知识、信息、能力，能设想所有可能的决策方案并准确预测这些方案的结果；同时，假定决策者的目标具有单一性、明确性和不变性，决策者的价值、观念和偏好是稳定的，不会发生变化，也不会出现偏差，决策过程中更不考虑执行中的“走样”和其他代价。正是在这样一种思维模式的指引下，改革者试图运用理性的计划方法，对经济社会制度按既定蓝图和方案施行改造，以达到设想的目标。显然，这种所谓的理性安排并非完全按照公共理性的逻辑运作，而是在相当程度上按照“经济人理性”的思维运行。事实上，中国改革在宏观层面和微观领域均出现了大量非理性的结果。例如，在过去几年的国有企业产权改革中，少数“政治内部人”鼓吹“一长制”的改革方式，采取快刀斩乱麻的方式改革国有企业，在一定程度上激化了社会矛盾，影响到社会稳定。

其次，改革以排斥大众的参与为前提。“政治内部人控制”的格局必然会排斥大众的公共参与。众所周知，政治参与的积极性与人们的利益相关性紧密联系。“政治内部人”结构的形成使得作为权力主体的委托人在政治参与时面临着一种参与悖论，即当委托人的数量庞大或代理的层次较多时，对代理人的监督变得非常困难，监督成本很高，人们通常会因为自己在政治投票或政治参与活动中仅占据极其微小的一部分而产生政治冷漠，这就是“搭便车”式政治参与行为。另外，信息不对称、政治透明度不高，也影响了公众的政治参与。反过来，“政治内部人”为了自身利益，也会提供虚假信息，人为制造障碍，故意阻碍公民的政治参与。例如，在改革的某些环节中，一些地方政府的“政治内部人”借口社会利益多元化、分歧化，而将公众挡在公共决策的门外，将决策过程变成暗箱操作，由此产生了地域、部门、行业等垄断利益，或是化公为私而导致国有资产流失、公共利益受损等。

再次，改革在经济优先、稳定优先的口号下，出现了“政治内部人”及政府部门的“自我利益化”趋势。中国的经济改革一开始就是“行政驱动式”的改革，其形式就是“放权让利”。“放权让利”固然对改革的启动发挥过有益的作用，但在政治改革滞后的情况下，却出现了“政治内部人”及政府部门的“自我利益化”。在经济建设为中心的口号下，地方政府对政绩的追求导致它们大力推动企业的扩张和投资，结果出现了全国性的企业盲目扩张和重复投资；另一方面，地方政府对于社会稳定的强调长期以来一直是经济体制和政治体制深化改革的最大阻力之一。各级政府对经济事务的介入、对所管辖企业的干预，不但阻碍了企业改革，而且也是地方主义兴起的根源。当然，“政治内部人”控制改革的目的，根本上还是为了自我利益的最大化。由于政府部门对经济的高度介入，拥有各种权力的部门和官员个人可以很容易地通过处置资源的权力换取个人利益。特别是在制度转轨时期如实行“价格双轨制”时，许多人参与“官倒”活动且多数并未受到任何处罚，这对官员借改革谋私产生了示范和鼓励的效应。利用制度转型以寻找自我利益的实现机会，便成了“政治内部人”的共同期待。“政治内部人”及其部门的“自我利益化”由此成为影响改革进程中各社会群体利益得失的重要因素之一。这一现象在很大程度上改变了财富的社会分配，把相当一部份利益从国家、民间和企业转移到了“政治内部人”手中。

“政治内部人”一方面利用自己所占据的政策制定者的地位，另一方面利用委托人难以监督的现实，在很大程度上形成了一种垄断公共政策过程的控制局面。“政治内部人”在许多情况下凭借政治强制力，通过各种形式来侵占国家利益、公共利益甚至社会利益，这些形式包括过高的在职消费、资产转移、挪用公款、贪污受贿等等。在职消费是“政治内部人控制”的最普遍的一种形式。在激励约束制度比较完善的情况下，“政治内部人”追求自身效用最大化的行为要受到权力委托人、法律等各方面的限制和约束。但在所有者缺位、委托人监督严重缺乏的情况下，“政治内部人”受到委托人约束的压力很小，再加上各项制度的不完善，“政治内部人”通过提高自己的在职消费水平来增加自己的福利就变成了一种极为盛行的现象。过高的在职消费一般地表现为普遍的公款吃喝、装修豪华的办公室、购置豪华的轿车和极尽奢华地增加招待费用，以及以考察的名义在国内外旅游等。即使在一些财政入不敷出、陷入困境的地方如国家级贫困县，我们也会频频看到当地政府的官员用公费大吃大喝、兴建楼堂馆所、购入豪华轿车等。2006年8月10日，“国家信息中心经济预测部政策动向课题组”披露：2004年全国财政支出中公款吃喝费用达3,700亿元，公车消费3,900亿元，公款出国游2,400亿元，合计共1万亿元左右，约占当年全国税收收入的40%。[6]

显然，少数人“政治内部人控制”所产生的消极后果是改革决策和成果的精英化。

三、遏制“政治内部人控制”

历史上，由少数人决定并发起的改革在许多情况下不一定给大多数民众带来有利的结果。由“政治内部人”控制的改革虽然在总体上推进了中国的社会发展，但同时也逐渐积聚起各种各样的社会问题和矛盾，在改革全面向市场经济体制深入的背景下，这些问题与矛盾已经日益成为阻碍社会发展的因素。如果没有政治体制改革，经济体制改革就难以深入，因为拥有权力者会坚守现存体制。这种脱离政治体制改革的经济改革绝不可能缓解社会不公正，更不可能引导改革沿着人类文明与正义的方向前进，反而会激化社会矛盾，影响社会稳定。

政治体制改革的目标就是民主，这已经成为人们的共识。但是，如何改革、改革过程是否需要民主，许多人并不知晓。实际上，如果改革过程缺乏民主，这样的改革必然不可能带来民主的、公正的结果。当前，政治精英人物虽然承诺“民主”改革，并致力于“民主”工程，但他们的一个重要前提是要求社会稳定、排斥大众参与。他们所主张的是自上而下的、“政治内部人”控制下的改革。

在20世纪后期的民主化浪潮中，许多国家的政治转型确实是在本国政治精英的推动下展开的，一些研究者因此认为，民主政治是塑造出来的。例如，奥唐奈尔（Guillermo O'Donnell）等学者将政治转型看作是一场精英之间的博弈。[7]索伦森（Georg Sorensen）则认为，19世纪以来西方大多数国家的政治发展首先是一个精英主导的过程，然后逐渐地转向大众化的体制，而1970年以来民主化的特点是政治转型来自于上层，即精英主导。[8]

然而，当我们进一步分析转型国家的民主进程时，几乎无一例外地发现，这些国家的精英在改变政治体制的关键时刻，并没有忽视其本国的历史条件和社会环境，尤其是这些国家的文化传统、民众心理等因素。在建立起民主体制后的民主巩固进程中，大众普遍深入的政治参与是这些国家民主转型成功的一个必要条件。精英民主理论实质上表达出对大众民主能力的怀疑与不信任，将政治变成了少数精英控制的舞台。这种将作为委托人的大众排斥在政治之外，将民主变成少数代理人统治的做法，颠覆了民主的价值，不可能实现真正的民主结果。因此，在改革过程中，必须采用民主的方式来推进、建构民主事业，打破“政治内部人”控制和垄断政治改革的局面。

为此，首先要合理划分权力，建立宪政秩序。根据传统的契约理论，并不是所有的国家权力都可以被代理，只有那些具体的国家和政府事务管理权力才可以被代理。作为权力行使后果承担者的委托人，应当合理地把一部分权力委托给代理人行使，而保留最终的政治决策权。同时，为了确保将委托出去的权力得到有效行使，必须明确委托人对代理人的控制权，包括选举权和罢免权等。人民应保留对政府的最终决定权，当政府的行为偏离了公共目标或损害了公共利益时，人民有权随时通过合法的形式来选择新的代理人。只有在合理分工的条件下，才不致于使人民在宪政安排上陷于被动局面，造成国家权力的异化。

其次，必须建立完善的监控机制。只要“委托－代理”关系存在，就不可避免地出现“政治内部人控制”的现象，因此，恰当的对策不是消除“内部人控制”，而是尽可能地遏制“政治内部人控制”所带来的消极后果。政治生活的经验表明，政府及其官员作为全体人民的代理人，一旦接受委托，就有可能出现偏离委托人要求的行为，所以必须对政府加以监控。在加强对代理人的外部监控方面，除了通常采取的法律监督、社会舆论监督等机制以外，特别值得注意的是，可以借鉴公司治理结构，建立一个发达的竞争性的政治代理人“市场”，通过市场机制随时对代理人进行评定和更换，使其保持潜在的动力。如果一名政治代理人的政绩很差，在代理人“市场”上的价值降低，再次担任代理人的机会就很少。这样一个竞争性“市场”的存在，能有效地约束代理人的行为，消除“政治内部人控制”引起的不良后果。许多国家在政府管理中采纳的“议会－经理制”的做法，很值得参考。在一些西方国家的城市中，市议会专门聘请一位市政管理专家担任经理，主持城市政府的行政管理工作。市经理的职权较为广泛，包括监督法律和各种规章制度的执行，编制监督预算案，执行市议会的各种法案和决议案，任免各行政部门的首长和官员，向市议会提供政府管理方面的意见，享有对城市管理所有事务的最终决定权。各行政部门的首长向市经理负责，市经理向市议会负责，实行聘期制。

最后，探索一种参与式的民主体制。代议体制下的民主实质上是在全国层次上的一种政治方法或一套制度安排。这种方法中民主的核心就是领导者在定期、自由的选举活动中通过竞争获得人民的选票。其中，对于民主而言选举是关键性的，因为普通民众主要通过选举活动对他们的政治代表施加控制。就大多数人而言，“参与”实际上是指人民参加选举活动或参加对决策者的选择。代议制民主客观上将民众一定程度上排除在政治生活之外，民众除了对政党和选举产生有限的影响外很少具有参与的机会，长期后对公民角色的认知就有可能弱化，并形成某种程度的服从和默认态度。因此，现代民主制度必须经常性地、制度化地保障公民在选举之外的其他政治参与，通过强调公民意识和积极的参与意识，通过公民参与社区、基层、地方的活动，进而上升到国家层面，实现对政治生活的自我决定，从而有效遏制“政治内部人控制”。参与式民主理论主张参与从基层、社区开始，特别是在诸如工作场所这些地方中的参与机会，改变国家政治的生态，在适当时候让公民有机会参与国家范围的决策。根据佩特曼（Carole Pateman）的观点，公民参与活动最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域，如社区或工作场所，因为这是人们最为熟悉也最感兴趣的领域。只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时，他才能真正控制自己日常生活的过程。[9]通过基层、社区、工作场所或地方层次上的广泛深入的参与，公民个人便获得更多的机会实践民主，在民主实践中进一步培养政治控制能力。随着生产力的发展、科学技术的进步和公民素质的提高，公民的政治参与将具备更为便利的条件。“技术的日新月异，特别是计算机和新媒介的发展，使本来基于技术性理由而形成的代议制有可能因为这些新技术的发展而失去其代议的作用。毋庸置疑，技术的发展已经完全可以将其列入即将实现的大纲之中。过去只有通过中介才能表达的国民意志，现在可以在瞬间得以传递。”[10]当然，公民的参与不可能取代代议制民主的主体地位，但是在既有的条件下，可以最大限度地防止代议制的弱点，消除“政治内部人控制”带来的消极后果。特别是在当前的中国改革实践中，扩大基层或地方的参与实践，避免“政治内部人控制”扭曲改革所要求的社会公正结果，具有相当重要的意义。

【注释】
[1] 青木昌彦、钱颖一，《转轨经济中的公司治理结构》。中国经济出版社（北京），1995年出版。
[2] Aadolf Berle and Gardiner Means, The Modern Corporation and Private Property. New York: Commerce Clearing House, 1932, pp.32-33.
[3] 张维迎，《博弈论与信息经济学》。上海三联书店、上海人民出版社，1996年出版，第198页。
[4] Brian K Boyd, “CEO Duality and Firm Performance: A Contingency Model,” Strategic Management Journal, 1995, Vol.16, pp.301-312.
[5] 林国春、李军林，“对‘内部人控制’的不同看法”，《经济学家》，1997年，第4期，第36页。
[6] 范剑平、高辉清、胡少维（“国家信息中心经济预测部政策动向课题组”），“收入分配体制改革：一场静悄悄的革命”，新华网（ http://news.xinhuanet.com/fortune/2006-08/10/content_4943519.htm ）。
[7] Guillermo O'Donnell, Philippe C. Schmitter, and Laurence Whitehead, eds. 1986 Transitions from Authoritarian Rule: Prospects for Democracy, The John Hopkins University Press.
[8] Georg Sorensen, 1993. Democracy and Democratization: Process and Prospects in a Changing World, Westview Press. Pp.82-85.
[9] Carole Pateman, 1970. Participation and Democratic Theory. Cambridge: Cambridge University Press. P.43.
[10] [日]岩井奉信，《立法过程》。经济日报出版社（北京），1990年出版，第171页。