中国信访机制回顾与展望
[ 2009年第8期 中国信访机制回顾与展望·魏兴荣 ]
一直以来信访制度都被认为是共产党人的一个发明。其实不然。据一些学者考证，中国的信访机制自古有之。比如中国古代的“告御状”即指冤民越级直接上书中央机关甚或可以直接诉冤于皇帝的申冤方式。在那些悠远的年代，就有类似于信访制度的规定，比如魏晋南北朝时期所设“登闻鼓”，即冤者不服判决，可以不受诉讼审级的限制，击鼓鸣冤直接诉冤于皇帝，有专人受理并由皇帝指定官吏重新审理的“登闻鼓”直诉制度。此制度一直沿用到清朝。新中国成立后，信访现象仍然不绝，随之而来也出现了应对这种现象的信访制度。古也好，今也好，何以中国一直就有信访这种现象及相应的制度呢?恐怕主要的还是我们中国的权力体系自古至今缺乏权力机关之间的制衡机制、相互约束机制、缺乏对权力的有效监督导致的司法不公，造成冤狱，行政滥权或不作为，侵犯民权，造成老百姓的冤屈。且此种冤屈缺乏正当的化解、纠正途径和机制，致使冤民上访、越级访的现象自古至今经久不息而致。
新中国成立不久，新的信访制度便随之产生。比如1951年政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》出台，1957年党中央在北京召开第一次全国信访工作会议，通过《中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法(草案)》等。至1996年，我国第一部信访法规——国务院《信访条例》正式施行，2005年5月1日起又施行新修订的《信访条例》。这些规定的出台，为信访事项的处理奠定了制度性的框架。
信访制度的设立，应该基于有效地解决信访问题、化解社会矛盾、维护社会公正、和谐的功能而存在，而有生命力。但新中国的信访机制运行了半个多世纪，究竟成效如何呢?实践证明，现行信访制度的成本很高，成效却很有限，难以导入推动问题解决，维护社会和谐稳定的路径。回顾以往，在我国信访制度已走过的半个多世纪的漫长历程中，信访制度从其诞生之初承担着协助领导同志收集和传达民意的秘书部门工作。到改革开放之初的一段特殊的历史时期对平反冤假错案和拨乱反正起到非常重要的作用。以至发展到今天，信访的内容日益广泛和复杂，社会矛盾集中体现在信访活动中，致使信访制度几乎承载了整个社会制度变革及社会稳定、社会和谐的艰巨重任，信访制度的功能发生了巨大的变化。而就目前的信访体制而言，信访制度的脆弱性、缺乏法律依据性与信访任务的艰巨性所形成的巨大反差，使得运行多年的信访制度面临前所未有的挑战与质疑，其化解社会矛盾、维护社会稳定与和谐的功效的有限性也日益凸显。因此，我们必须对现有的信访制度进行反思，透视它离推动社会和谐的目标究竟有多远，它有无能力完成它所承载的社会重任，它所做的工作与当政者的期许是否在同一方向上，从而为深陷困境的信访制度探索新的出路：消亡或者改弦易辙。
一、信访体制的困境
改革开放以来，中国的社会处在经济的迅速发展和社会体制的转轨过程中，市场经济对人们传统观念的巨大冲击，社会利益格局的不断调整，使各类社会矛盾不断产生并日益激化，各类信访活动急剧增加。特别是随着我国各项改革的不断深入发展和社会矛盾的不断积聚，自九十年代中期以后不断积聚的大规模信访活动，形成前所未有的“信访洪峰”，严重冲击着国家政权根基，成为影响社会稳定、社会和谐的严重社会问题，也引起党和国家领导的高度重视。国家不断出台新的信访机制性举措，各级领导不断就信访问题作出重要指示，各级各部门信访机构也在不断扩充、升格，但信访工作的成效却并不显著。因信访问题不能及时有效解决而引发的党群、干群关系的紧张势态并未缓解，老百姓对政权的认可度仍未得到提升，由大规模信访体现出的社会矛盾仍在加剧。信访的此种困境，皆源于信访体制设计上的不合理所致。
(一)信访制度产生与发展过程的权宜性。当各种民意诉求缺乏必要的法定通道的时候，诉求群体诉诸的对象自然即指向各有关部门的领导。而领导既需要了解第一手的民意信息，又不能总是亲自处理群众反映的各种各样的实际问题，于是一种专门处理人民群众来信来访问题的信访机构应运而生。这便是最初作为党政机关的秘书部门协助领导同志做好工作而设立的中国的信访机构。改革开放之初营造的宽松环境给拨乱反正创造了条件，使历次运动中积聚的冤案、怨声得以伸张，信访群体空前庞大而又独特，信访部门在平反冤假错案中发挥了重要的作用。但就信访机构的权限而言，其时它仍属咨询、协调、督促为主的党政机关秘书性质。它办理案件的高成功率取决于当时的政治背景特别是领导者的旨意，而非信访部门本身的权威性。而1995年国务院《信访条例》的出台，依然是为应对日益增多的信访问题。且信访条例规定，各级国家机关必须设立信访机构，受理与其职权相对应的信访事项。而2005年《信访条例》的修订，更是因为前所未有的“信访洪流”引起举世舆论的关注与党和国家领导的高度重视的产物。包括以信访机构为载体的信访“联席会议制度”，也是为化解信访突出问题而设。尽管按照信访条例的规定，各级国家机关和社会组织中都设有信访机构，但其主要作用始终是：联系、倾听群众，协调、督促各方，以及信息反馈等。
纵观颇具中国特色的我国信访制度的产生与发展过程，不难看出，此种制度的运行始终难脱“应对性”性质，带有“权宜性”特色。半个多世纪来，信访问题呈愈来愈突出之势，我们却并未从根本上研究、解决信访机制问题。因此，尽管信访机构比比皆是，信访队伍日益庞大，信访经费开支惊人(可能没有人能统计得出此笔经费的具体数额!)，但在此制度下所取得的信访成效却是非常有限，老百姓的信访问题仍是源源不断，在各种重要的场合与时刻，信访洪流仍难以阻遏地涌向北京，对社会稳定和中国的国际形象造成挑战与损害。
(二)信访机构无法定身份，权与责不相适应。按照多年来我们国家的信访机制运行情况，各级各类信访机构承担着接待、受理群众来信来访的重任，特别是日益复杂的社会矛盾和社会冲突在其他反映通道几乎阻塞的情况下，信访便几乎成了唯一的反映通道。大量涌现的社会矛盾在信访这根“独木桥”上集中体现，信访部门也成了这种复杂的社会矛盾的首位承担者。但信访部门所承担的是他们解决不了的社会问题，因为他们没有法定的身份，没有法定的职责和解决问题的刚性手段。由于信访机构在宪法框架内没有位置，它便只是从属性的软性机构，从来没有独立的身份，没有规范性的职权和工作程序。受理的大批信访事项，交办、转办后的办理环节，则脱离了信访部门的掌控范围，除了领导批示、关注的问题能加大解决的力度，收到较好的督办效果外，更多的交办件难以凭借信访部门自身的力量和影响得到有效处理。对于许多问题明显的信访事项，承办单位顶着不办，有错不究，信访部门受其权威性的局限，督办起来感到无力、无奈。
信访部门承担着巨大的社会责任，承受着“信访洪峰”的冲击，但它却无相应的权威解决或责成相关部门解决应该解决的问题，形成权与责的不相适应，使信访问题日积月累，积重难返，加重社会危机程度。
(三)信访队伍的非专业化现状制约信访工作的开展。由于信访体制的权宜性特点，当初信访部门产生的初衷既为领导获取某种社会信息，更为各级领导挡驾阻扰。这种功能性特点使得信访部门成为一个很边沿化的机构，其工作人员远非机关主力，甚或多由老弱病残构成。随着社会的发展变化，信访问题日益突出与复杂，信访工作也备受重视。信访机构在不断完善，人员构成上注意吸纳一些业务骨干，使得信访队伍总体素质有了很大的改善提高。但是，相对于信访部门所承担的职责而言，信访队伍的整体业务水准还比较低下，信访干部中既缺乏法律素养又不擅长做群众工作的人员大量存在。这一部分人在信访岗位上面对大量的法律性、政策性很强的复杂信访问题只能处于被动应付的状态，很难为化解矛盾、解决问题有所作为。
信访工作原本是专业性比较强的一项工作，在大量的信访案件中，涉法涉诉的案件比例高至70％以上。信访工作人员要在倾听各种申诉中作出准确的判断，对无理的信访人做息访工作，对问题明显的信访事项提起督办程序，督促、协调有关部门予以解决。此过程需要信访人员具有较强的法律业务素养。但统计一下，各级各类信访部门的领导与工作人员究竟有多少是学过法律的，就不难判断这支队伍的专业化水平的高低。这种队伍的非专业化现状对信访工作的开展具有很大的制约性，也从另一个角度证实了信访机构权宜性的特点并未从根本上改变。
二、信访工作的误区
由于信访工作存在机制性困境，使得大量的信访问题得不到及时有效的处理，以至信访问题愈积愈多，形成信访洪流，涌向北京，引起各级领导的高度重视。为了降低信访量，防止信访恶性事件发生，各地各部门都绞尽脑汁想办法，其中的某些办法不仅未能有效地化解信访矛盾，反而把信访工作引入一种误区，使信访工作每况愈下。
误区之一：进京值班制度。
正常的情况下，信访群众进京上访的路径应该是畅通的，如果信访群众借信访问题采取危害首都安全的行为，由首都的有关部门承担依法处理的职责。但现在的情况是，很多省都派信访干部到北京值班，特别是北京有重要会议、重要活动期间，各省、市、区派往北京的值班人员甚至比信访人员还多。上访群众把国家各职能部门的信访机构所在地堵得水泄不通，信访干部采取人盯人的战术，见到本地的上访人就拉走，使得上访群众徒劳地奔波一趟，连个北京的人也见不到，更遑论反映问题了。因此，上访人说“上访难，难于上青天”。他们还把顺口溜贴在墙上：“中办国办人大办，几家谁也不办案。狗拉猫刨王八踹，把人办死才算完。”
进京值班的诸职责中还包括以下两项重要职责：一是围追堵截并千方百计拉走上访人，以免他们在京滋事生非，给本地丢丑；二是疏通和上级有关部门及当地公安部门的关系，对发生的异常情况不使披露，把进京上访的数字尽量降低，使本地进京上访的排名后移，以维护本地形象。
最初的进京值班是国家有重大会议、活动时安排，后来发展为常年进京值班，并成立了驻京信访常设机构，其履行的重要职责仍包括如上两项。
除了进京值班外，还有省里有重要会议、重要活动时的进省值班。
进京或进省值班的不良后果有四：一是堵塞了上访渠道，侵害了信访人的合法权益；二是助长了弄虚作假之风，以不可能的低上访甚至零上访为目标，搞数字游戏，自欺欺人欺百姓；三是滋生腐败，为使信访数字降下来，“化解”出现的信访“异常情况”，利用进京值班之际请客、送礼、行贿成风；四是形成巨大的浪费，浩浩荡荡的进京值班队伍及进京常驻机构人员的吃住行、“请”与“送”所产生的开支庞大，造成难以计数的财力支出。
误区之二：花钱买平安的理念。
花钱买平安是一个出于化解问题的良好初衷却混淆是非标准带来无穷隐患的处理信访问题的非理性之策。从信访实践来看，庞大的信访群体中确有一部分有明显冤情的信访群众，但也有一定数量的无理信访者，而且缠访、闹访最剧烈的其中不乏无理上访者。他们采取各种方式进省、进京并滞留彼地。为了解决这部分无理上访者的纠缠不休，为了降低一次次从京城、省城拉他们回返的成本，也为了避免他们给当地政府抹黑，解除被上级通报之忧，有些地方或部门便无原则的满足上访人的无理要求，花钱买息访。这样做的结果，一是花了钱却刺激了某些信访人“访而闹则得”的胃口，上访人拿了钱却继续以别的借口上访，政府花钱未买得平安；二是引发其他无理上访者的效仿，使信访问题增多或加大息访工作难度；三是不利于对无理上访者的正确引导和治理。
三、解决信访问题的路径探讨
公民利益表达及救济渠道的畅通是维持社会系统平衡的重要条件，也是社会和谐稳定的重要条件。当社会积怨缺乏有效的排气通道时，这个社会就会步入一种危险的境地。信访原本承担着“通道”的职能，但它却从未能达到这样的设计标准。经过半个多世纪运行的信访体制，早已凸显日益严重的机制性困境，也走入很多的误区。遍及全国上下各个角落的信访机构网络和庞大的信访队伍耗费着巨大的财政支出，却解决不了日益严重的信访问题，使信访人枉然地奔涌在这条无望的艰途中，也引起一些无理信访者在这条热闹非凡的信访路上拥挤起哄。这是一个值得严重关注的问题。解决不了问题的道路是一条死胡同，我们总不能在一条走不通的路上、无效益的路上继续前行。此外，信访问题难以解决，各种社会矛盾沉积的结果是把信访这个特殊的诉求共同体塑造成执政者的对立面，他们对社会的不满情绪日益严重，对社会的失望度越来越高，从而形成潜在的社会危机。现行的信访体制不仅不能导入和谐社会的路径，而且会严重影响社会和谐。面对如此现状，我们应该对信访的出路进行理性探讨。
思路之一：将信访制度纳入宪法架构。建立具有独立职能的信访机构。整合现有党委、政府、人大信访机构的力量，建立人财物独立于党政体系、职能明确的信访机构，赋予该机构调查权、听证权、质询权、问责权、建议权，或对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告等。该机构对人民代表大会负责并报告工作，并可根据群众反映问题及调查、听证情况，就工作、人事层面的问题向人民代表大会或常委会提出建议。信访机构的成员要由具有资深法律背景和工作经历的人担任，新进人员要进行类似司法考试的遴选，实行持证上岗，并由人大常委会直接任命。
思路之二：由人大代表和常委负责受理本选区选民的信访事项。代表和常委承担类似西方申诉专员的职责，并设立相应的信访部门作为人大代表和常委处理信访问题的工作辅助机构，由代表和常委就受理的信访事项提起相应的督办程序。而作为辅助机构的信访部门人员，也必须由具有专业素养的人构成。
但该思路需要的前置性条件为：人大代表、常委的专业化、专职性程度得到相应保障。
(作者单位为山东省人大常委会)
(责任编辑 李晨)
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