站在新的三十年的门口——《起点》《转折》序言
[ 2009年第8期 站在新的三十年的门口——《起点》《转折》序言·杨继绳 ]
无论是历史学家、经济学家还是社会学家，无论是政治要人还是寻常百姓，无论是中国人还是外国人，对中国近三十年发生的社会变革无不怀着极大的关注。一个十三亿人口的大国，在没有大的社会震动的情况下，发生了如此全面而深刻的变化、实现了如此重要的社会进步，这不能不是一个奇迹!在这场巨大而深刻的社会变革过程中，演出了多少使人心灵震撼的历史活剧!融化了多少悲伤、壮烈、激动和喜悦!留下了多少令人深思的问题!难怪不同国籍的作家、记者、学者们，纷纷用不同的语言和不同的思维方式，著述了这将在人类历史天幕上留下重要痕迹的30年。今年是中华人民共和国成立六十周年。改革开放是第二个三十年。现在我们已经进入了第三个三十年，站在新的三十年的门口，重新反思刚刚过去的三十年是非常必要的。
从中国改革的历史方位看中国改革的目标
在二十世纪这短短的一百年内，人类的经济制度经历了一个螺旋式的上升。从19世纪承袭下来的自由资本主义，以其富有激励性的市场机制，空前地调动了人类的创造力，使生产力奇迹般地发展，积累了巨大的财富，刷新了整个社会面貌。但是，它曾一次又一次地造成了资本主义社会的危机。二十世纪初，人类面对早期资本主义的社会危机做出了种种思考和实践探索。其中变为大规模社会实践的有四条道路。
法西斯主义是第一种实践。希特勒提倡“国家社会主义”，用政府的权力来消除不平等。在经济上对大股份公司实行国有化。否定自由企业制度和市场经济，实行高度集中的、国家垄断的统制经济；承诺维护工人阶级的利益。为了实现他的“国家社会主义”理想，他采取秘密警察和集中营的恐怖手段镇压反对者；反对民主，扼杀人权。法西斯的实践给人类带来了灾难，已经被人们唾弃。
北欧的民主社会主义是第二种实践。它主要是吸收第二国际的思想遗产。“二战”以后，社会民主党在联邦德国、瑞典、挪威、芬兰等一些国家执政。它的主要特征是：放弃无产阶级的暴力革命，实行和平过渡；实行民主政治，反对专制主义；靠市场力量配置资源，国家对经济实行调控，不实行国家所有制；实行“从摇篮到坟墓”的社会福利计划。
资本主义自身的完善和改革是第三种实践。资本主义制度实际是组织社会生活的一种制度体系。这种制度体系是经过人类几百年的探索、实践和试错中逐渐演变而成的。它不是一成不变的。在二十世纪，比较突出的改革要算“一战”前夕英国的劳合·乔治的社会政策，和1935年美国的罗斯福新政。其主要内容是：一、工会不断发展，逐渐成为一支社会平衡力量；二、实行广泛社会保障制度；三、在市场无效、无力的领域，国家干预经济，用政府“有形的手”来补充“无形的手”；四、私人独资企业逐渐变为股份制公司。股票分散化，所有权社会化；五、经理阶层取代了私人资本家的管理权力。大企业再不是由资本家本人来管理，而是由有专业知识的管理人才来管理。这些变革无疑是吸收了社会主义的一些内容。
以前苏联为代表的社会主义是第四种实践。二战以后，前苏联式的社会主义制度在十几个国家掌握了政权。由于高度集中的政治体制和经济体制，能够动员全社会的财富，因而使一些落后国家迅速实现了初步的工业化。在1929年前后的资本主义经济危机时期，一些西方知识分子也崇尚这种社会主义。但是，从六十年代以后，这种社会主义制度，越来越显现出它的不足。它不能有效地吸纳二十世纪新技术革命的成果；没有力量进行有效的资源配置，经济发展缓慢；无休止的内部政治斗争耗尽了精力；在辉煌表象中掩盖着深刻的危机。由于经济垄断、政治垄断、思想垄断，内部危机日益深重，苏联解体，东欧剧变。
邓小平同志曾经对波兰前领导人雅鲁泽尔斯基说：“我们两家的政治体制都是从苏联模式来的。看来苏联模式也不是很成功的。”(邓小平：《根据本国情况进行政治体制改革》，1986年9月29日，载《建设有中国特色的社会主义增订本》，人民出版社，1987年3月第二版，第144-145页。)通过人类在二十世纪一百年的实践，中国的改革目标很明确：从苏联那一套模式中走出来，进入人类的主流体制，即民主政治，市场经济。这一点应当是没有争议的。
中国的改革是成功的
改革以前的上世纪七十年代末期，中国的农村一贫如洗。不仅农民家中一无所有，连村子周围的树木都砍光烧尽。1978年新华社记者沈祖润等到安徽的定远、凤阳、嘉山去采访，看到的情况使他们心酸。凤阳县前五生产队，10户人家有4户没有大门，3户没有桌子，68人中有40多人没有棉裤。当过抗美援朝志愿军的史成德，7个孩子，10口人，只有3只缺口碗。据农业部人民公社管理局的统计，1978年，全国农民每人年平均从集体分配到的收入仅有74，67元，其中两亿农民的年平均收入低于50元。有1.12亿人每天能挣到一角一分钱，1.9亿人每天能挣一角三分钱，有2.7亿人每天能挣一角四分钱。相当多的农民辛辛苦苦干一年不仅挣不到钱，还倒欠生产队的钱。还有一个令人震惊的数字：1978年，全国有三分之二的农民生活水平不如五十年代，有三分之一农民的生活水平不如三十年代。
处于工农差距有利一方的工人怎么样呢?以天津为例：1975年，工厂的生产第一线70％以上是二级工，月薪为41.5元，再没有其它收入。职工家里没有任何财产，成了名符其实的“无产阶级”。1950年，天津人均住房面积3.8平方米，1972年下降到3平方米。五十年代初为工人修建的工棚式临时住宅，一直住到八十年代后期。
除了贫穷以外，还有不自由。农民终生活动半径不超过100公里。
为摆脱原来体制造就的危机，三十年来，主要进行了以下改革：
一，所有制改革：国企改革(竞争性企业民有化，国有控股企业吸收非国有资本)；发展私有经济；建立以国有经济为主导的各种经济成分并存的混合经济；由单一公有的利益主体到利益主体多元化。
二，价格改革：由政府定价到市场供求关系决定价格。
三，建立市场体系：商品市场、技术市场、金融市场、土地市场等各种生产要素市场。
四，建立市场经济的法治体系。
五，宏观调控体系重建：金融、财政、税收等方面的改革。
六，社会保障体系构建。
七，对外开放，吸收国际资源利用国际市场，中国经济和世界经济联为一体。
改革大力推动了经济发展。30年来，GDP平均每年以均9.8％的速度增长。经济总量超过了法国、英国和德国，在世界处于第三位。中国人口从1978年的9.6亿增加到2007年的13.2亿，增加了3.6亿，而人均国民总收入还是由378.7元增加到19033元，增加了49倍。改革30年，中国从一个人均国民总收入199美元贫困的低收入国家，走到了人均突破2000美元的中等偏低收入国家，排名由175位上升到129位。
最有意义的是配置资源的方式转变。在行政力量配置资源的1958年，为了使钢铁的年产量达到1070万吨，倾全国之力，闹的得不偿失。配置资源的方式转向了主要由市场力量配置以后，钢产量不声不响地从1978年的3178万吨，增长到2007年的48966万吨。从2000年开始至今，中国的钢产量一直居世界第一位。这些活生生的数字显示了增强社会活力的巨大意义。
随着市场经济的发展，三十年来，在政治上也有重要的进步：1，以阶级斗争为中心转变为以经济建设为中心；2，废除了地、富、反、坏、右等政治身份，各类人政治上一律平等；3，废除了领导干部终身制；4，由家长式的全能政治转变为共治式的威权政治，由一个人说了算到集体负责制；5，中央和地方分权，地方有相对独立的利益，有相对独立的事权和财权；6，对意识形态的控制有所松动，舆论一律的情况有所改变。以上这些，使中国人的自由度也比过去大大地提高了。
还有很多需要解决的问题
中国虽然初步建立了市场经济体制，但很不完善；中国的政治虽然比过去有进步，但离民主政治还有相当长的距离。由于行政权力过度扩张、政治过度干预经济，甚至有的权力进入了市场，中国当前的市场经济可以说是“权力市场经济”。
经过三十年的改革开放，改革前的社会不公正问题有的解决了(以政治身份来确定其社会地位)，有的没有解决(如城乡身份问题)。改革以后又出现了新的社会不公正。进入80年代后期，社会公正问题就开始显露，到90年代中期以后，社会公正问题更显突出。改革期间的社会不公正的根本表现是，对改革的代价承担和对改革的收益分享错位。改革中获益最大的是各级掌权者及其亲属和朋友，改革收益较小的是工人和农民。而对改革的成本和风险的付出，后者比前者大得多。社会不公正具体表现为以下几个方面：贫富差距过大；官员腐败严重；国企、医疗、教育、住房改革某些方面失当，甚至损害了底层群众的利益。改革中，一方面不断强化和扩大党政机关的利益，另一方面却在有些领域推卸国家财政应当承担的责任。
改革中形成的既得利益群体形成了强势，他们利用这种强势左右改革的政策和措施，使他们在改革中得到更多的利益。没有改革的政府部门，按照自己的要求，订立自己的改革目标，实施自己的改革措施，把改革向有利于自己利益的方向推进。“改革目标部门化，部门利益政策化。”这样，社会不公正问题会更加严重，社会矛盾会更加尖锐。
广大群众对不公正问题是很不满的，因此不断引发群体性事件。
当今，中国人不得不面对两个现实：权力没有被制衡的上层建筑；资本没有被驾驭的经济基础。人们经常谈论我们面临两个矛盾：官民矛盾和劳资矛盾。官民矛盾是权力没有制衡的结果，劳资矛盾是资本没有驾驭的结果。在这个制度下，权力的贪婪和资本的贪婪势必恶性结合，这是当今中国一切社会问题的总根源，是一切罪恶的渊薮。
以上问题不是改革产生的，而是改革不到位产生的；不是市场化的结果，而是市场规则受到没有改革的权力体系破坏的结果。这些问题只有进一步深化改革才能解决。
目标：民主政治加完善的市场经济
从1949年中华人民共和国成立到今年已经六十年了。这六十年可以划分为两个三十年。前三十年建立了高度集权的政治体制和经济体制。在这种体制下，一度经济发展较快，依靠自己的力量，初步建立了独立的工业体系，但这种体制限制了各方面的积极性和创造性，经济缺乏活力，与国际差距日益拉大，还出现了三年大饥荒、文化大革命等一系列的重大失误。后三十年对前三十年的制度进行改革，形成了“威权政治加不完善的市场经济”的社会体制。在这种社会体制下，经济高速发展，国力大大增强，但出现了社会不公正的问题，从而引发比较尖锐的社会矛盾。又一个三十年来了，它的目标是什么呢?当然，初步建立的市场经济体制需要进一步完善，在政治上，正如胡锦涛同志多次强调的，加快民主进程。也就是说，今后改革的目标是“民主政治加完善的市场经济”。
下一步改革面临的任务是建立制衡权力和驾驭资本的社会体制。在驾驭资本和制衡权力两个方面，制衡权力当然是主要的一面。制衡权力是指监督公权、限制公权的活动范围，阻止公权进入市场交换领域。制衡权力就需要建立民主政治制度。
资本是一种强大的社会能量。它推动技术进步、推动社会发展。资本投到哪里，哪里就改变面貌。但是，资本是贪婪的。这种贪婪性用经济学的语言可表达为“追求利益最大化”。在利益面前，资本是没有人性的。近两百年来，人道主义作家写的批判资本罪恶的著作汗牛充栋，其中马克思主义最为深刻。我们今天在利用资本、享受资本之惠的时候，却忘了资本的另一面。自上世纪90年代中期以来，中国生产要素资本化和劳动力雇佣化同时并进。在市场经济条件下，资本总是占主导地位。从高级工程师到普通产业工人，都可能是资本雇用的劳动者。一些自诩为“知本家”的工程师们，在经济寒流中也被“资本家”解雇而失去饭碗，普通劳动者的利益更是经常受到损害。为了追求利益最大化，资本总是千方百计地侵占和损害企业外部的利益，三废横流、大气污染、环境破坏，正是资本肆虐的结果。资本收买权力，收买舆论，用资本原则代替了政治原则和道德原则。各种保持社会平衡和稳定的公共规则被铜臭锈蚀，“潜规则”广泛取代了“显规则”。资本原则进入社会生活的方方面面，冰冷的金钱关系取代了人情的温暖。
马克思主张消灭资本，资本是不可能也不应当消灭的。孙中山提出“节制资本”，“节制”有点过分，会限制资本的积极方面。还是驾驭资本比较合适。驾驭资本，就是建立一套制度体系，既使资本能比较充分地发挥它的积极作用，又能限制其贪婪性对社会的危害。现代民主制度就是驾驭资本比较有效的制度。这是劳动和资本经过千百次博弈中产生的制度，是社会实践在千百次试错中产生的制度。从限制资本对劳动的奴役这个角度来看，必须提出加速民主化的问题。
无论是制衡权力，还是驾驭资本，都需要民主政治制度。从这里引发出必须加速政治体制改革的结论。
不错，政治改革是有风险的。然而，如果不自觉主动改革，最终还得被迫变革。对国家和民族来说，自觉改革比被迫变革的代价要小得多、安全得多。所以，政治改革要采取积极的态度。但是，政治制度的转变不能过于激进，不能过于急切。激进和急切的做法可能使社会失控。一旦激进的民主主义和无政府主义者的过激行动使政权失去控制社会的能力，社会就出现无序。此时专制者就会应运而生。因为专制是结束社会混乱、建立新的秩序最有效的手段。那些不堪忍受无政府状态的老百姓，就像欢迎救世主一样欢迎专制者。这样就可能出现暴民和暴政的恶性循环。政治改革需要政治智慧，要善于选择时机、利用时机。政治改革最好是在法制的轨道上有序地前进。
我们听到过很多关于历史的说法：“历史是一面镜子”，“历史使人明智”，“一个不能面对自己历史的民族是没有未来的民族”，等等。这些说法都向人们表明历史是多么重要。但是，在旧时代，“私撰国史”是有罪的，修史是官家的事。因此，旧时代的史书大都是为官家歌功颂德的文字，存留民间的野史弥足珍贵。但野史由于著者条件的局限，有时失之偏颇和狭窄。这本书的作者中的很多人参与了改革以来重大事件的决策，退休后经过沉静反思，其文章是在“处江湖之远”的晚年追思“居庙堂之高”的经历。既有官家的宏观视野，又有民间的客观冷静。
这本书里所选的文章记录了中国改革开放中一个又一个重大事件，发表于著名的历史类杂志《炎黄春秋》。《炎黄春秋》是一家追求历史真实的刊物。多年来，它既致力于匡正过去历史教科书的偏误，又致力挖掘过去年代有意或无意掩盖下的真实历史。这本书是从《炎黄春秋》中精选出来的，真实性和权威性应当是这本书的特点。
(本文为《起点：亲历中国改革开放》、《转折：亲历中国改革开放》两本书的序言，该书由本刊编辑，新华出版社出版。)
清朝覆亡前两次改革的教训·雷 颐
政治体制是治理国家的基本制度，当一个国家的经济、社会状况发生根本性变化时，政治体制也要相应改革，不然就会制约、延缓经济和社会的发展。然而，由于政治体制改革是统治者的“自我改革”，尤其涉及统治者的重大利益，所以阻力巨大、困难重重。面对这种局面，改革者的策略往往是先易后难，想以非根本性的行政体制改革代替根本性的政治体制改革，多少弥补明显已不合时宜的政治体制之弊。这种思路自有其合理之处，不过，晚清两次以裁撤无用政府机构与冗员、将功能相近部门合并成几大部门的“行政改革”，并冀以此代替“政治体制改革”的实践，结果却是你死我活的政坛恶斗，先是光绪被囚、康有为逃亡，后是袁世凯几被围殴、慈禧甚至想要跳湖，均以失败告终。这两段“行政改革史”，实在是引人深思。
第一次行政改革是戊戌变法期间的“变官制”。正是行政改革的“变官制”，成为镇压维新的戊戌政变的直接导火索。
众所周知，维新派的兴起肇因于只要西方的坚船利炮、回避西方政治制度的洋务运动的失败。因此，他们提出政治体制改革才是国富民强之道。虽然他们对近代宪政民主的理解不尽准确，他们的主张也有种种矛盾含混之处，大体而言，在真正开始维新变法的百日维新之前，建立君主立宪制是其基本政治纲领。但就在他们鼓吹“开议院”、“兴民权”的同时，又对中国此时的国情民情能否立即实行宪政也不无怀疑，进而认为“凡国必风气已开，文学已盛，民智已成，乃可设议院，今日而开议院，取乱之道也。”1898年初，翁同稣等五大臣代光绪帝问康有为“宜如何变法”，康答曰：“宜变法律，官制为先。”梁启超也曾明确提出“变法必先变官制”这种行政改革优先、行政改革导入政治体制改革的思路。
百日维新期间，维新进入实际操作，康有为等人的主张更加谨慎、现实，绝口不提君主立宪等政治体制改革问题。康有为在呈给光绪皇帝的《日本变政考》中明确提出现在开国会、立宪法为时过早，“中国风气未开，内外大小多未通达中外之故”，“民智未开，遽用民权，则举国聋瞽，守旧愈甚，取乱之道也”，他甚至主张“乾纲独断，以君权雷厉风行”。对于谭嗣同等少数“激进派”开议院的主张，康有为也“以旧党盈塞，力止之”。
在第一次被光绪皇帝召见时，康有为建议“就皇上现在之权，行可变之事”，力主行政改革的“变官制”，而不是政治体制改革。其行政改革的主张也非常谨慎，甚至被批评为“保守”。其主要内容是“勿去旧衙门，而惟增置新衙门；勿黜革旧大臣，而惟渐擢小臣；多召见才俊志士，不必加其官，而惟委以差事，赏以卿衔，许其专折奏事足矣”；强调要“存冗官以容旧人”。他后来上折，提出了分别“官”、“差”的具体措施。“官”即官位，高官虚位让老臣旧官去做，使老官僚仍稳坐官位，不减俸禄，以减少他们的反对。“差”即差使，地位虽不如官高，但经办具体实事，所以重要差使一定要委派“才能”、即维新派人士担任。他认为许多不合时宜、已经无用的旧部门虽应裁撤，但如果现在裁撤必将激化矛盾，“今行之非其时也”，“稍革一二”非但无裨于事，反而会因此坏事。
所以，百日维新期间光绪皇帝颁布的新政主要是经济、军事、文教方面的改革。在行政改革方面主要是启用了一些新人、新设了农工商总局，对行政改革起关键作用的“制度局”却因守旧派的强烈反对根本未能成立。他们原计划“既立制度局总其纲，宜立十二局分其事”；这十二局是法律局、度支局、学校局、农局、工局、商局、铁路局、邮政局、矿务局、游会局(专管游学与学会)、陆军局、海军局。
虽然不撤旧部，但旧部官僚当然明白自己的实权将因新部之设而大打折扣，旧军机大臣怒曰：“开制度局是废我军机也!”表示宁可悖忤皇上圣旨，制度局也“必不可开”。一时“朝论大哗，谓此局一开，百官皆坐废矣”，京师甚至谣传康有为欲“尽废六部九卿衙门”。军机处和总理衙门干脆以“不必更立名目，转滋纷扰”为理由，拒绝开制度局。这些“旧臣”得到紧握实权的慈禧太后的坚决支持，根本不把“日日催之，继之以怒”的光绪皇帝放在眼中。设立制度局的主张，终成一纸空文。最终，只成立了个农工商总局。
由于新设制度局遭到旧部群臣的坚决反对，而各项“新政”又需费孔急，朝廷财政一直困难，左支右绌，于是光绪皇帝只能不顾康有为不撤旧部的意见，谕令内阁，裁撤詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺六衙门，归并到内阁及礼、兵、刑各部办公。外省裁撤湖北、广东、云南三省巡抚，以总督兼巡抚事。裁东河总督，所办事宜归河南巡抚兼。各省不办运务之粮道，向无盐场仅管疏销之盐道及佐贰之无地方责者，均着裁汰。此令一下，朝野震骇，以为此举“大背祖宗制度”，皆请慈禧太后保全，收回成命，甚至有老臣在慈禧面前伏地痛哭。所裁衙门奉旨后“群焉如鸟兽散”，如太仆寺的印信、文卷立刻无人过问，甚至门窗都被拆毁无存，犹如经历了一场浩劫，以此作为对裁撤的抵制、抗议。
简言之，百日维新的行政改革，主要就是启用了一些新人、设立了农工商总局、裁撤了部分闲散衙门这三项。然而，这些行政改革也使从京中的许多内阁大学士、军机大臣、六部尚侍，到地方上的一些督抚、将军大表反对，他们集结在慈禧太后周围，“不谋而同心，异喙而同辞”，使慈禧的政治力量空前强大。一些守旧大臣最终上书慈禧，请太后“训政”。在强大的旧官僚群体支持下，慈禧终于发动政变，对光绪痛斥道：“九列重臣，非有大故，不可弃；今以远间亲、新间旧，徇一人而乱家法，祖宗其谓我何?”表明了对“改官制”的愤怒之情，随后立即将百日维新期间“皇上所裁詹事府等衙门及各省冗员”悉数恢复，还恢复了被裁的广东、湖北、云南三省巡抚，而将新成立的农工商总局废去。
所谓“维新”，在政治方面其实只是非常有限的行政改革，而且因触犯既得利益集团终以失败告终。
几年后，立宪与革命这两个运动风生水起，渐成大潮，迫使慈禧也不得不宣布要实行政治体制改革的“新政”，并于1906年9月1日宣布预备立宪。而且，仅仅过了五天，即9月6日就颁布了改革官制上谕。显然，无论真假，慈禧这次也想走行政改革为先、政治体制改革在后这“先易后难”的“路线图”。
这次改官制的要角，是掌握北洋大权，同时在中央兼参预政务处大臣、督办商务大臣、督办邮电大臣、会办练兵大臣等数项重职的袁世凯。自戊戌政变后，袁世凯深得慈禧信任，同时他以巨金贿买了实权在握的领衔军机大臣、庆亲王奕劻，而他在北洋的新政又颇有政绩。此次朝廷谕令包括袁世凯在内的十四位王公大臣共同制定改官制的方案，袁虽排名最后，但他因有奕劻支持，同时在负责官制改革机构“编制馆”的关键岗位安插自己的党羽，编制馆的所有文件起草和建议方案最后都要由他阅定。
经过一个多月的准备，由袁主导的官制改革方案出台。由于是为立宪预备，所以对官制的改革较为全面。除合并了一些不太重要部门外，还将原来的内阁、军机处、吏部、礼部、都察院全都撤销，而新成立的机构则有资政院、行政裁判院、集贤院、大理院、审计院等，而最重要的，是成立新的、大权在握的“责任内阁”以取代军机处。袁世凯与奕劻议定，由奕劻出任未来的内阁总理大臣，他任副总理大臣，各部大臣由总理大臣推荐，内阁尤其是总理大臣、副总理大臣代替皇帝负责任，皇帝发布谕旨须经内阁副署，若未经内阁副署则不发生效力。这样，皇帝的用人和行政大权统归内阁手中。袁氏想掌中枢大权之野心，几不掩饰。
此案一出，官场风波顿起，众臣几乎群表反对。反对主要来自两方面。一方是以军机大臣铁良、荣庆等为主角的满族亲贵。取消军机处，尽管他们可能另外任职，但权力毕竟要大大削弱。而且，袁有王公、贝勒、贝子等不实际干政，待上议院成立后让他们充当议员的设想，也使这些公、子们愤怒异常。在一次会议上，醇亲王载沣竟拔出手枪直抵袁世凯胸前大声说：“尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣!”经奕劻调解，方才作罢。由于传说内务府也要裁撤，所有太监都要裁去，有次袁世凯下朝时百余名太监将他团团围住大声谩骂，有的甚至挥拳要打，几成围殴之势。袁世凯招架不住，急忙大呼奕劻过来为其解围。经奕劻百般劝解，并保证绝不裁撤太监，这些太监才偾愤而去。
另一个主要的反对力量来自以瞿鸿禨、岑春煊、王文韶、赵炳麟等为要角的汉族大臣、御史。他们有的一直与袁争权，有的对袁结党营私愤怒已久，有的认为改官制是“用夷变夏”，有的则反而认为这次改制完全虚假。有人上折慈禧指出，袁世凯的“责任内阁”实际为少数一二总理大臣专权，也就是袁世凯专权，而外国君主立宪国的责任内阁之所以不能专权是因为有议院监督、限制，中国议院一时恐难成立，所谓“责任内阁”既不对皇上负责又不对议院负责，只是统揽了过去皇帝的权力。“立宪精神全在议院，今不筹召集议院，徒将君主大权移诸内阁，此何心哉!”还有人指出，袁之所以在没有成立议院时先成立使皇帝居于无权地位的“责任内阁”，主要考虑是一旦慈禧去世，光绪复出，也无法报戊戌之仇。光绪就曾当面对袁冷冷说道：“你的心事我全知道。”袁则不敢答话。
这样，从王公亲贵、大小太监到大臣御史，尽管观点不同，但几乎全都反对袁世凯的改官制，不是到慈禧处哭诉哄闹就是不断上折，天天鸡飞狗跳。向来滥施淫威、杀伐决断的慈禧此时居然也寝食难安，向人诉苦道：“我如此为难，真不如跳湖而死。”
袁世凯可能过高估计了慈禧对自己的信任，在慈禧召见时竟然面奏要求朝廷令守旧大臣退休，结果招致慈禧怒斥，并将参劾他与奕劻的弹章交二人同看。此时，袁才知道自己已成众矢之的，局势非常险恶，慌忙以检阅新军南北秋操为名请调出京，以避锋芒。
袁世凯离京后，慈禧命令其余厘定官制的大臣继续制定改革方案。11月6日，朝廷发布裁定中央官制上谕，少数旧部被裁并，但多数未动，只是改名，军机处仍旧保留而不设责任内阁。最重要的是，在实际所设十一部的十三个大臣、尚书中，满人占七席，汉人仅占五席，蒙古一席，以“满汉不分”的名义打破了“满汉各一”的旧例。虽然以前的“满汉各一”也是满人掌实权，但毕竟在形式上满汉平衡，汉族官员心理上更易接受。形式上的“满汉平衡”被打破，汉族官员的心理平衡也随之被打破。几年后，辛亥革命爆发，不少汉族督抚宣布独立，可能与此不无关系。
这次官制改革，各路权贵、官员你争我夺，种种矛盾更加尖锐、激烈，导致政坛严重分裂。而且，还使人对清廷是否真准备立宪大起疑心，甚至有立宪派直斥其为“伪改革”，“徒为表面之变更”，“袭皮相而竟遗精神”，“竭数月之改革，迄今仍是本来面目，政界之难望，今可断绝”。远在日本东京的梁启超当时写信给康有为说，清廷宣布准备立宪时革命党力量即减弱，而官制改革一出，革命党势力便迅速扩张，也说明了这次行政改革的效果与清廷初衷正相反。事实无情地说明，这次行政改革完全失败。
晚清这两次本想以行政改革推动或导入“宪政”的政治体制改革实践的失败，适足促人“逆向思维”：原以为行政改革只是局部性变革，阻力肯定要小于全局性的政治体制改革，当更容易，其实未必。行政改革将使某些部门和部分官员受益，而另一些部门和部分官员受损，受损部门和官员的抵制、反抗必然十分强烈。甚至保持原待遇不变，也不足以抵消无权的损失，对官员来说，权力大过一切，要裁撤一些部门和一些官员自然难上加难、难以执行。争斗的激烈程度，可能并不小于政治体制改革。而实行宪政的政治体制根本性改革是对从上至下政府所有部门、所有官员权力的监督限制，由于大家都“待遇平等”、一同受“损”，官员们的不满和反抗反可能会相对小得多。在宪政框架下，最高掌权者的权力也同样要受限，其他官员当更无话可说。但近代以来，清王朝一次又一次想以并无实效的行政改革代替政治体制改革，殊不知成本和代价其实更高；而最高的成本和代价，则是耽误了政治体制改革的时机而导致自己垮台。
(作者系中国社科院近代史所研究员)
(责任编辑 李晨)
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