我所了解的台湾农地改革
[ 2009年第9期 我所了解的台湾农地改革·匡萃坚 ]
1988年下半年，台湾当局开放大陆同胞赴台探亲。我以探望年逾八旬且行动困难的父亲为由，申请赴台；次年7月办妥一切手续，8月持中华人民共和国《往来港澳通行证》，经香港抵达台湾。
赴台之前，我在高校从事中国现代历史的教学与科研工作20多年，知道台湾50年代成功地进行过土地改革，从根本上稳定了台湾局势，并对台湾经济起飞发挥了基础性作用；但对其了解不多、不具体，并存在许多疑问，因而有进一步探究的愿望。这样，抵台之后，我便利用和亲人团聚、畅叙情谊之余，赴有关研究机构、图书馆和农家进行查询、采访和观察，历时三个月。
我首先访问的是台湾地政研究所。这是台湾一所研究土地问题、推进土地政策、发展地政教育的最高学府。它1940年创办于重庆，招收大学毕业生，修业及研究期限二年。1963年在台湾恢复招生。1964年与中兴大学合作办理硕士班，1968年起改与政治大学合作，1981年起增设博士班。其创办人肖铮，曾为国民党六届中常委，经济专门委员会副主任委员，赴台后一直参与指导土地改革运动，被人尊称为“台湾土地改革之父”。我去拜访时，他已85岁高龄，可依然坚持到研究所上班。他热情接待了我，送了我几本他自己撰写的大部头著作，后又委托政治大学一位教授陪同我在所里考察。按肖老嘱咐，研究所的同仁为我取来了所内出版的两套杂志：《土地与人》、《地政论坛》；有些无法提供的资料，则帮助我在所内复印。以后，我凭“通行证”十余次赴台北图书馆查阅相关书刊并予以复印。在此基础上，再加本人平日和亲人、同乡前辈的零星交谈以及赴农家的观察，对于台湾50年代的土地改革获得了一些新的认识。
通常所说的台湾土地改革，实际讲的只是农村土地关系的变革，即仅仅是“农地改革”。严格地说，台湾的土地改革包括三个过程，一是农地改革——改革农村的封建土地制度，二是市地改革——改革城市的土地关系，三是土地重划——在更高阶段上的土地关系改革。如果说其50年代的农地改革是成功的，那么，市地改革和土地重划则问题多多。
(一)国民党50年代为什么能在台湾进行农地改革?
一是在大陆的惨败，使其领悟到解决土地问题的极端重要性。
国民党历来代表地主阶级利益，在大陆的数十年间，对于孙中山的“平均地权”纲领和“耕者有其田”口号，除为数不多的学人作过些学理的探讨，个别地区搞过点小型试验之外，在其领导层少有问津者。败退台湾之后，之所以取断然措施实行土改，可说是形势使然——既系被迫而为，也是顺应之举。
这时，国民党上层除个别人士外，较为普遍地清醒了起来，认识到在大陆的溃败不只是军事上的失败，更是政治上的失败，尤其是在农民政策和土地政策上的失败。用陈诚的话说就是，共产党不仅“巧妙地欺骗了学生”，还“成功地利用了农民”。就是说根本的问题在于，共产党发动农民搞了土改，而国民党拒绝土改。有的更以中国历史上治乱兴替的严酷事实为训，呼吁当局以史为鉴，面对现实，抓紧推行土改。注’美国学者也注意到，“40年代末，台湾政界人士从中国大陆所得到的教训是不少的。……许多人认为国民党政府与大陆对抗失败的原因是，国民党政府从未进行过全面的土地改革。”在国民党高层中，陈诚是少数几个清醒最早、决心最大者之一。上个世纪50年代台湾的农地改革，就一直为他所主持。
二是台湾尖锐的社会矛盾，使其深感解决土地问题的迫切性。
“四十年代末的台湾几乎山穷水尽，一筹莫展。”注。陈诚写道：“时大陆局势日益恶化，台湾人心浮动，经济混乱，社会不安，随时有发生变乱之虞”；尤其是“农村不安现象，已极显著。大有‘一夫夜呼，乱者四应’之势”。他以为，求安定的根本之计在于解决民生问题，实行土地改革。当时的台湾地租极高，高利贷横行，佃农几无佃权，加上其他役使，这“重重压榨，几使佃农生活陷于绝境”。注‘肖铮后来回顾说，当时“地主与佃农间不断发生纠纷，彼此利害冲突日趋严重，在农村中已造成普遍不安之现象。如不予遏制，势将危及社会之安定。”
当时还面临一个尖锐的实际问题：国民党军政人员及随同来台者为数众多，使台湾人口猛增200余万，达1／3，粮食供给问题由此十分突出；若靠进口，由于财政拮据，显然无力支付；因而只能靠调整土地关系，发展农业生产。
农地改革有什么好处?有位学者用外国人的话作出回答：“对真正的农民有经济上的好处。对国民党有政治上的好处。”他本人更认为，这既是“防堵中共的‘土改’攻势的应急之需”，也是“拯救危机、保卫台湾的必行政策”。
三是与台湾的土地没有瓜葛，为其消除了解决台湾土地问题的阻力。
国民党官员在大陆，本人就多系地主，对于土地改革的鼓吹和试验，多持反对态度；被扫地出门来到台湾，则一概已无尺寸之地，因而对台湾的农地改革能持较为超脱的态度。诚如外国学者所言：“因为迁台的政府与当地精英没有什么渊源，乃用以放手施行”。注’在台湾常有人打趣：“台湾的土地改革是大陆人慷他人之慨”。注0正因为有此一层，国民党当局在作出这一决策时就不会感觉特别困难，能表现出前所未有的果断。
四是国际的影响和压力，向其展示了解决土地问题的出路和前景。
农地改革从法国大革命以来推行了近200年，战后则几成时代潮流。尤其日本，战后在美国占领下实行了较为彻底的土地改革，从1946－1950年内使所有的佃农都变成自耕农，以往盛行的不在地主的土地制度被清扫一空，促进了农业的发展，拯救了面临崩溃的经济。这为台湾提供了有益的经验。朝鲜战争爆发后，美国对台湾从抛弃转为利用，对其土改不断施加影响，透过头面人物予以督促；并通过美援机构农复会提供专家、顾问、资金等援助。当时农复会的主持人蒋梦麟对台湾土改的决策便发挥了重要作用。
(二)台湾农地改革的进程
台湾农地改革大体分为三个阶段。
一、耕地三七五减租
1949年4月公布《私有耕地租用办法》，实行“耕地三七五减租”。其内容包括两个方面：一为减租，二为护佃。即一方面将租率限制在接近平均利润率的水平上，最高租额不得超过375％；另一重要方面是保障佃权，实行书面契约，规定最短租期为6年，限制撤佃退耕。具体说就是：以主要作物正产品全年收获量为准，限定农地地租额，其约定超过者应减，不及者依其约定。所谓“主要作物”，指当地最为普遍的作物。所谓“正产品”指作物的主要产品，水田为稻谷，旱田为甘薯。所谓“全年收获量”，系各地斟酌实际情形报省核定的单位面积产量。4月至8月完成换约手续，随即举行大规模的实地检查，以纠正错误，取缔违法事件。1950年6月公布《耕地三七五减租条例》为之作出各项明确规定，借以提供强有力的法律保障。为示业佃关系之公平合理，是年还进行了地目等则的调整。1951年3月建立“耕地三七五减租”督导制度，分区派官督察辅导，防止业佃纠纷。1952年全省普遍成立县市与乡镇的耕地租佃委员会，由地主、佃农及自耕农按民主方式分别选出代表组成，共同处理有关租佃事宜。
作为农地改革的一个组成部分，“耕地三七五减租”的实质就是全面改革现有的不合理的租佃关系，变封建租佃制为自由契约的租佃制。有人认为，称之为“三七五减租”名实不符，确切的名称应为“租佃关系改革”。我以为，叫“三七五减租”突出“减租”也有道理，因为租额问题是业佃双方利益的集结点，租佃纠纷(如撤佃等)多由此引起；最令业佃关注的也是减租问题。还有人认为，与历史上所提的“二五减租”比，“三七五减租”并不确切。因为“三七五”是地主所得的比率，即最高租率，实际是限租；“二五”才是租额减收的比率，称之为减租才名副其实。这有道理。不过，“三七五减租”跟原租率比也是减少了，所以名之为“减租”也过得去。
按375％的租率限租，租额是低了，还是高了?这不能一概而论。德国土地改革倡导者达马熙克曾说过，“375％的地租实在太高了”。例如，日本战前的地租平均为32％，战后农地改革中则限制为25％。但他接着说，“这也许是中国的特殊情形”。注0的确如此。台湾之所以采取375％这种较高的租率，究其原因，一是从历史上看，中国历来租额偏高。历史上发动租佃关系改革的口号是“二五减租”，这样在对半租的基础上地主所得便是375％。而实际流行的却常常是二八租(佃二业八)，经二五减租，地主所得则是60％，远高于37.5％。二从现实上看，当时的台湾封建关系在农村居统治地位，地主阶级握有政治和经济垄断权，加上高利贷横行，地租水平一直居高难下：全省平均为568％，其中，台中县竟高达590％。三从政治上考虑，为了缓和业佃矛盾，稳定农村秩序，既要改善广大佃农的地位，又要兼顾地主的生活，惟有采取调和折中的办法，这就使提高者不急剧跃升，下降者又不骤然猛降。这样以尽管较高、但确已降低的375％为限，就可谓适得其中。
还有个技术性问题，在市场发育不全，难以颁行法定地价的条件下，地租只能按耕地正产物的年收获量计算。这就需要确定一个划一的标准收获量，若按实际收获量计算则将导致无休止的纷争，由此就需要拥有完备的地籍资料。台湾从日据时代起有地政工作的基础，有按不同等则土地确定标准收获量的传统，是以“耕地三七五减租”得以顺利推行。
通过“耕地三七五减租”，地租额虽然仍较高，但一是佃农得到了较为合理的耕作与经营收入，生活有保障，且有积蓄，用以维持和扩大再生产。二是维护了佃权，保障了佃农自由耕作的条件。三是计算地租额的标准产量固定，随着农业生产的发展，地租率实际就在不断下降，从而为农业的发展创造了条件。统计表明，从1949年至1951年，农业生产的单位生产量与总产量平均增加25％以上；佃农收入平均增加30％；与此同时，地价亦下跌，1949年12月与1948年12月相比，水田平均跌19.4％，旱田平均跌42.3％；加上农村社会日趋安定与繁荣，就为农地改革的进一步推行打下了基础。但是，在“耕地三七五减租”执行中，也有不少问题存在，尤其是地主因减租而撤佃升租事件“层出不穷”，“事态相当严重”。
二、公地放领
这是从台湾情况出发的一种特殊安排。公地来自于没收日据时期的总督府所有地、军事用地、日人移民持有地、社团有地等，共计18万甲，占全省耕地21％。在日据时期这些耕地多为地方豪绅、大企业、卸职官吏包揽，转租给农民。光复后，当局将这些耕地多数放租，也有自己经营的(如台糖公司)。由于租率较轻，出现转佃分租现象。“公地放领”即将这些公地，除必须保留者外，直接出售给承租的现耕农民。出售的地价按主要作物正产品全年收获总量的二倍半计算，分十年平均偿还。农民交付第一期地价后取得公地承领证书，交清地价后，换取土地所有权状，从而实现以“耕地农有制”替代“国家租佃制”。
为了配合“耕地有其田”政策的推行，着眼于“扶植自耕农”，在“公地放领”中确定每户农民承领面积的标准为，水田5分至2甲，或旱地1甲至4甲。“公地放领”，从1948年开始试办，1952年积极推行，至1953年已放领耕地累计6.3万余甲，占公地的1/3，至1961年放领耕地面积达90.5％。这样台湾农民的土地问题就在相当程度上获得了解决。
通过“公地放领”，当局及地政人员取得了扶助自耕农的经验；同时，向社会各阶层显示了当局全面推进土地改革，实现耕者有田的决心；还为地主阶级作了示范：既然政府都不当地主了，地主也应放弃土地私有权。故有人说，“公地放领”乃“台湾土地改革三部曲之桥梁，承上启下”。
三、耕者有其田
实施“耕者有其田”这是50年代农地改革的实体和核心；通常所说的农地改革，主要指的就是这一步骤的实施。“三七五减租”实施之后，租佃制已趋合理，加上“公地放领”，土地问题已经缓解，农地改革还要不要向前推进?在《实施耕者有其田条例》的立法过程中，有过争论。有些“立法委员”认为，有“三七五减租已经够了”，“土地改革的目的已达，农民生活相当的好”，“何必找此麻烦”?
实行“耕者有其田”，即地主出租的耕地除依法保留部分外，统由政府备价征收，转放现耕农民承领。在被征收范围内供佃农使用的房屋、晒场、池沼等地，也附带予以征收放领。祭祀公业与宗教团体的耕地加倍保留。在少量保留的租佃制中，《耕地三七五减租条例》仍然适用。
征收耕地的地价，以主要农作物生产量为标准，不以货币计算；标准比照公地放领额度。政府备价征收后转放现耕农民承领，其备价由放领时收回的地价来清偿。在给地主的清偿中，七成为依农作物计值的实物土地债券，由省政府委托台湾土地银行发行，年利率4％，本利合计于10年内分20期均等偿清；三成为公营事业股票，由转民营的水泥、纸业、农林、工矿四大公司发行。一次发清。放领地价照征收地价计算，按年利率4％加息，本利合计由承领农民于10年内分20期以实物或实物土地债券均等缴清。承领农民每年所付不超过每年的地租。
为了实行“耕者有其田”，此前作了多项准备工作：一是举办地籍总归户，清查各种土地所有权人及其土地面积处所，从1951年起至1952年月3日完成。二是于1953年1月正式通过公布《实施耕者有其田条例草案》，三是同时公布实物土地债券及公营事业移转民营两条例，做到整个过程有法可依。正式工作于1953年2月开始，经过复查、计算、审核、公告等程序，6月1日起办理耕地征收放领。到年底全部工作结束，计征收私有耕地143.568甲，承领农民194.823户；至此自耕农已占全省农户的84.7％。
在全面“实施耕者有其田”中，以上由政府直接征收超过保留限度的私有出租耕地、移归现耕农民所有，可谓第一步。第二步则是，一年后由政府贷款给现耕农民，购买地主保留的出租耕地。这时地主出卖保留耕地，其现耕农民有优先承购权。但保留地是否出卖，由地主自行决定。出租耕地之所有权人如为不在地主，或非自耕农、非老弱孤寡残废及教育公益慈善团体借土地维持生活者，其承租人如继续耕作满8年以上，可请求政府代为照价收买其承租的耕地。不过，这种情形并不多见。
1989年9月中，我随本省籍亲戚在赴基隆途中，拜访了住在小山岭上的一农家，亲眼看到了实施“耕者有其田”30多年后，原本处于社会底层的农民生活的巨大变化。这农户家有汽车。有农机，户主与子女均在城里工作，农忙时雇人耕作，只留年近半百的妇人在家照料。家里住房宽敞，家用电器俱全，只缺空调——因为乡间空气清新、凉爽，实无必要。这真可谓是佃农世家的现代生活。20年后，此情此景仍历历在目。
可是，一些昔日的地主则多有不满。特别是在经济发展、地价飞涨、土地成了抢手的投机对象和暴富途径之后，他们怨恨国民党夺去了本该属于他们的发财机会。也有学者认为，实施“耕者有其田”后，政府没有随着经济发展、地价上涨实行“涨价归公”，反而免征地价税，甚至免征田赋，无异于火上加油，促成了土地的疯狂投机，由此凸显了地权变更的机会和结果的不公平，从而“引发部分‘旧地主’的积怨与反抗，种下地主子弟大搞台独活动的种子”。
(三)几点评说
一、最突出的特征是和平推进
有学者称，“台湾的土地改革是相当和平的，几乎没有发生任何流血事件，和中共在大陆上所推行的土地改革恰成强烈的对比。”台湾当局为什么要如此?又为什么能如此?
1、审时度势。当局对时局的认识较为清醒。陈诚写道，“当时台湾局势，风雨飘摇”，因而实行土地改革，“不宜操之过激”，只能“采取和平的与渐进的方法”。
2、法理至上。国民党决策层坚信，地主是在“法律许可之下获得土地”的，“非由掠夺而来，自无予以没收之理由”。这就是承认私有产权的神圣性，认定改革必须以此为前提。
3、政府居间。这是台湾当局处理基本社会群体之间矛盾的途径和原则。办法是，“由政府向地主征收土地，然后转放于现耕农民，在全部征收放领过程中，不使地主与佃农有任何直接接触。”其直接效果是，避免地主与佃农在直接交涉中发生种种流弊与纠纷，保证地权转移的“融和气氛”；深远的考虑是，在社会转型的过程中预防仇恨情绪的爆发与蔓延，避免阶级冲突，防止农村社会的分裂。
4、兼顾业佃。当政者在改革中极力取调和折中态度，在保障佃农利益的同时“兼顾地主利益”。办法是：对于拥有3甲以下耕地的小地主实行完全的保护，对于拥有3甲以上耕地的地主对其被征收的土地“补偿合理地价”；同时“准许地主保留合理面积耕地，以保障其生活”。其补偿部分则给实物债券而非现金，以免地主因货币贬值而受损。
5、循序渐进。有主有次，有先有后，逐步深入。有意识地走迂回曲折的道路，不急功近利，宁可慢，但求稳。遇重大事情则实行“一个原则，两种办法”。例如，对于地主取“买去”原则，即产权按地价有偿转移。办法是：基本部分由政府强制征收，按统一价格，部分保留地自由买卖，按商议价格。再如，“培植自耕”是原则，办法：一是基本部分，只认现耕，即凡现耕者均可承领土地，有劳动能力但非现耕者不得承领，二是变通部分，作为非耕者地主可保留部分土地，既可自耕亦可出租。
6、先礼后兵。这就是以强大的武力作后盾。当时，台湾人口600多万，国民党大兵即有60余万，足以应付一切；但不轻易动用，主要利用心理威慑，依靠政权机关，运用法制手段解决问题。蒋梦麟对此深有体会：“台湾固多开明地主，惟不明事理的地主也不乏其人，如果和他们去商量等于与虎谋皮是永不会成功的。”陈诚也曾公开说，“困难是有的，刁皮捣蛋、不要脸皮的人也许有，但是我相信不要命的人绝不会有的。”他在请求2／3由地主组成的省参议会通过“三七五减租案”时，口气就软中有硬。蒋梦麟评说：“握军政大权”的他，话中“到底含有几分‘先礼后兵’的意义”。对于反对土地改革的台湾第一名绅林献堂，陈诚先是礼送赴日，数年后又发表其次子一荣誉职务。而对于各县抗拒阻挠的地主则毫不手软，或予以拘留，或解送保安司令部。土生土长的台籍中老年人回忆说：“国民党在1947年到1948年所实施的镇压，……几乎波及台湾每一个家庭”，到“推行土地改革的时候，台湾人民已经学到只要国民党认为有必要，他是不惜使用武力的，所以地主们才吭都不敢吭，乖乖地服从。”其中，高明者甚至主动献缴土地权状。
二、如何看待改革中的几大措施对台湾经济发展的影响?
1、无条件地维护现耕是否公平合理?这里的问题有：一是由于惟有现耕者才有权承领土地，一些有农耕能力和需求，但由于种种原因而未能成为现耕者，就几乎全然失去了农耕的权利和机会。二是没有限制现耕者的领地数额，就使部分佃农可能成为大量土地的拥有者，造成农村人口中的新的等差。这样是否公平合理?应该说，当局只承认现耕有权承领，不承认人人有权；只实行耕者领田，不搞“计口授田”，是有理由的。这里的出发点不是土地承领是否公平，而是土地的经营和利用是否合理。即一是维持现有的农地经营关系，不打乱均分，既有利于农业生产的持续，也有利于农村社会秩序的安定。二是通过维护现耕，一开始就限制劳动力向农业转移；而不是吸引已经离土的劳动力重新归农。在农村人口众多，劳动力充实的条件下，有利于提高农业的劳动生产率，并解决工商业发展所需的劳动力问题。既为现耕者，耕作能力自然就不成问题，故不限制领地数额不会影响农业生产，也有利于鼓励其依靠自身的农耕劳动在自有的土地上去致富。维护现耕，其宗旨就在于扶植自耕农。在手工农业时代，推行农地农有，消除租佃制，使土地的所有权与经营权得以结合，就能最大限度激发生产者的积极性，使地尽其利。而进入大工业时代，为了实现农业的机械化与现代化，就应鼓励以大农场经济取代小农经济，承认不加限制的自由租佃制。值得指出的是，当时台湾当局的维护现耕并不是绝对的。按规定，耕者承领土地的地权，十年后是可以转移的。这样就并未限制农有土地的开放，对于农地经营规模的扩大、农业的机械耕作等等，不致成为障碍，不致影响农业经济跟上工业时代的步伐。
2、地主的保留地多了还是少了?地主保留地的多少问题，在农地改革的立法过程中争论得很激烈。一些人认为，应参照日本的改革经验，坚持原省政方案地主只保留一甲水田，使其不能依靠地租生活，而被迫自食其力，或从事农耕，或出卖土地、转营地业。他们认定，如此既可以较快地消灭租佃制度，消灭封建剥削，也有利于自耕农场的创建和扩大。但是，当局未采纳此说。当时全台农户平均占地已有1.2663甲，如只保留一甲则低于平均数，不合其奉行的原则；故依据省议会意见，保留地限为三甲。这样于地主较为有利；但佃农的土地要求则未能充分满足，租佃制度在相当范围内仍然被保留。其影响如何?首先是，当局在政治上得到了好处，既受到20万领地佃农的拥护；也使10万余户小地主因得到保护而未予反对。至于租佃制度虽然拖了个尾巴，在经济上却并未造成多大恶果，而且其性质已在慢慢的转变之中。事实证明，台湾当今农村存在的土地问题和其他社会问题，主要是由于将原有租佃条例凝固化所致，并非由地主保留地而来。也有要求为地主保留四甲土地的，其理由就主要不是为照顾地主生活，而是要保存一个“乡村的中产阶级”。但是，把中等地主作为农村的一个中产阶级保存起来，在这样一个时代显然是不合时宜的。
3、地价补偿部分取搭配公营公司股票方式有何作用?
在立法过程中，这也是一个曾引起激烈争论的问题。有人认为，把公营企业贴下去，转到地主手里变为私营，削弱了公营经济，违背了发达国家资本的原则。其实，当时公营企业的民营化仅是个开端，规模尚小。其时，公营企业资产总额据估计在45亿新台币以上。出售的股票仅5亿，略超出10％，影响不大，此其一。其二，有此垫资，当局每年能收回资金9千万元，可用以重建工业，于发达国家资本无碍。其三，所售者部分系小企业，“此等小型工业交由民营，也许比较政府直接经营为佳，何必也要国营?”(黄季陆语)其四，借此促进民营经济发展，“以为民营企业开辟坦途”，于整个国民经济有利。“在整个民生主义政策下，是不会也不怕发生新的资本家的”。(陈诚语)可见，当局是把通过地价补偿让公营公司开放民营，当作实现工业化的一条重要途径看的。通过让出四大公司全部股票，移交民间经营，由股东自选董事长和总经理，组成股份有限公司，依公司法经营。这是一个重要契机，由此开了鼓励私人投资工商业的一代风气。
出售公营公司股票，是否真能达到引导地主转业的目的?这种怀疑有一定根据。最初的情况的确欠佳：经济状况不好，公营公司信誉不高，其股票市价超出面值者，仅有水泥公司一家，其他三公司均低。历年股息分配数额亦仅水泥公司较为优厚，其他三公司多无股息，工矿公司虽有，然其数额实在太低。尤其小地主更为吃亏。他们被征收的地块本来不大，应得地价补偿数额不多，按三成搭发股票更为数无几；即有股息可领，而为此付出高额的交通费也不经济。且小地主为自身的知识经验所限，加上小股东在公司中无地位可言，故其股票早就低价抛出。如此。其资金就仍然留在农村乃至农业之中。所以，对此举在吸引地主土地资金投入工商业中的作用，不能估计过高。不过，就大地主而言则不然。“大地主因为有足够的资本投注在工业和金融业上，所以仍然财源滚滚”。由于当时工商业有待发展，成功的机会多，许多人日后便成了大企事业家。美国一研究机构在报告中称：“台湾的土改给人们带来一个大大出乎意料的结果，过去的地主以及其他人的兴趣逐渐由农业转向了制造业。”“这场土地改革使资本的拥有者认识到拥有股票和加入生产企业的好处。政府出售国营企业为土地改革提供了部分资金，一方面赔偿了地主的损失，另一方面又推动了台湾下一阶段的发展。”可以说，转移地主土地资金投入工商业的目的，在相当程度上是达到了。
三、指导方针是孙中山的民生主义。还是西方的自由主义?
孙中山的民生主义的一项重要内容是“平均地权”。在农地改革过程中，台湾当局一直高举“平均地权”旗帜，将它视为“基本国策”。重要的智囊人物肖铮认为，台湾土地改革的理论依据就是：“国父平均地权之义理”。黄通写道：台湾土地政策的目标就在于“建立平均权的土地制度”。但是，我们只要拨开意识形态的迷雾，就可以看到，台湾的农地改革其实与孙中山的“平均地权”思想并无多大关系。
“三七五减租”只是确定最高租额并予以限制，没有涉及“地权”问题，更谈不上地权的平均。“耕者有其田”涉及到地权，实行的是“农地农有”，非农业人口并不包括在内，不是凡国人都同等地拥有地权，谈不上地权在国民间的平均。孙中山的“平均地权”实际上只是从全民均等享有地租之权讲的，即通过政府征收地价税与土地增值税，实现“涨价归公”。这是新增的土地收益权归公，并非土地所有权归公。严格讲，这也谈不上是什么地权平均，只不过是全民共享级差地租罢了。
孙中山早年主张“土地国有”(或日“公有”、“社会所有”)。他从自然法观点出发，认定土地只能归社会所有，不能、也不应私有——无论是地主私有，还是农民私有。“照价收买”是由政府收买，收买之后并无再卖给农民之说一只有战士授田和移民屯垦才属例外。台湾在“公地放领”中把国有土地卖给现耕农民私有；在实施“耕者有其田”中把地主的耕地照价收买之后再卖给现耕农民，变地主私有为农民私有。这些，与孙中山的上述主张显然不合。晚年，他在倡导“耕者有其田”时，已进一步看到解决农民土地问题的重要性与迫切性，才改为主张耕地由地主所有转归农民所有，即用小农制来取代租佃制；跨越了“涨价归公”式的“土地国有”。不过，这种土地国有思想在市地改革中是仍有意义的。
实施“耕者有其田”之后，地权就能平均吗?不能。这里，在实现地权转移时就已有种种差异，并未均等，也不可能均等。因此在这里遵循的原则是地权的合理化，而不是地权的平均化。农民承领的土地，当不再限制其地权转让后，就有可能由于种种原因再转卖出去，自耕之地又变为佃耕之地，租佃制度得以恢复。当然，在当局继续采取扶植小农，限制私有产权的条件下，这一分化过程不致很快；但这种历史趋势是不可阻挡的。其实，在农业社会向工业社会转变的过程中，农地的产权是应该开放的，只有市地产权才应加以限制。
那么，台湾农地改革实践的理论根据究竟是什么呢?答曰：比较复杂，但其主线是自由主义。
在实施“三七五减租”过程中，一方面限制租额，破坏高额的封建地租制，一方面保障佃权，破坏地主对于佃农的人身强制关系，这就使旧式租佃制的封建外壳得以打破；而在减租中公布固定租额标准，随着农业生产的发展，地租率实际上就在不断下降；当降到一般利息的水平时，自由租佃制便开始出现。最后，随着工商业的发展，大量农业人口转向工商业，农民不再被束缚在土地上时，新的、自由契约式的租佃制度便得以完成。
通过实施“耕者有其田”，废除封建式的地权垄断制度，实现农地农有，其实质就是要建立近代式的自由地权制度。在一定时期限制地权的转移，正是为了防止封建式地权垄断制度的复活，而给佃农的自由地权制以保护。这种保护并不妨碍耕者本身的自由发展——先是在有限的土地上自由发展，往后、尤其是在地权转移的限制消失后，则可能在更广阔的土地上自由发展。这就是打破封建的地权垄断制，建立自由的地权制度。“耕者有其田”的理论根据垃该是地尽其利，而不是地权平均。以土地私有为前提就谈不上地权的平均，私有与平均不能相容。这里走的本来就是一条自由经济之路，何必要给安上个“均权”之类的名目呢?
在实施“耕者有其田”时，政府以四大公营公司的股票抵偿地价，付给地主。这与地权的平均与否更全然无关。其出发点，一是为地主妥谋出路，二是促使地主将土地资金转投于工业，三是开拓公营公司转归民营的新路。由此自由企业制度的成长在台湾就走上了坦途。人们不难看到，这完全是与民生主义中的“节制资本”异趣的自由主义举措，与孙文主义何干!
不过，在西方自由主义大师哈耶克看来，台湾农地改革中的自由主义精神则是明显不足的。他访问台湾后，1965年底在《法兰克福报》发表文章，一方面肯定台湾是“自由经济发展的模范”，一方面又指称台湾当局“1949年第一次土改采取之办法，不免稍显激烈。”例如，在三七五减租中“无偿削减一般地主利益，……确属大胆行为”。不过，他对此表示理解，认为“惟此种手段，乃一时政治上权宜需要。”“为澄清当时农民间极度不满之情绪乃出于不得已，实属无可厚非。”
忠于孙文主义的理论家们持另一种看法。他们认为，后来台湾农地改革的实践是过于自由主义了，背离了三民主义。例如，肖铮说，台湾“现在的社会是美国式的自由经济社会”，“不是平均地权的社会”。高信也指出，台湾在土地政策的推行中，“许多执政同志”脑子里“充满了崇美思想”，“以美国为样本”，“忘记了我们是三民主义立国，不是以资本主义立国”。
反对农地改革的地主们的看法，自然完全相反。他们大骂主政者是“戴孙中山的帽子，穿共产党的靴子”。换句话就是说，这些人是祭起孙文主义，抄袭共产主义，背离自由主义。
我以为，上述种种看法，均不无偏颇。可以承认，台湾农地改革的指导思想基本上是孙文主义，其某些主张，在彻底的自由主义者看来显得过于激进，但是其基调，实际仍然是温和的；与共产主义无缘。确切地说，它是自由主义、保守主义和形式上某种程度的空想社会主义的一种综合。
(责任编辑 徐庆全)
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