利求同：“总统档案是人民的记录”
利求同：“总统档案是人民的记录”
如果说档案是一个国家的历史的纪念碑，档案馆便是守护它的圣所。
美国的政府档案馆体系，最有国情特色的大概是总统图书馆了。建制上，散布在各地的总统图书馆都隶属于美国国家档案局，负责收藏管理历任总统的档案文献，为政府、学界和公众服务。这个做法，跟别的国家很不一样，常为外国观察家和游客称道。其实，美国重视联邦政府档案管理的历史不长，迟至一九三四年才正式成立国家档案局。总统档案的收藏管理自然也好不到哪里去，建国后一个半世纪中，既无国家机构系统收藏，也没有立法保障管理使用，犹如“放羊”，直到第三十二任总统富兰克林·罗斯福，才有了转机，逐步走上了正轨。
一九三八年十二月二日，一小批有声望的图书馆员、学者、法学家和政界人士收到一封发自白宫的总统备忘录，注明“私人机密”，附一邀请，请收信人于十二月十日到白宫和总统共进午餐。那天是星期六，餐后安排了新闻发布会，跑白宫新闻的各大媒体记者互相打听，发生了什么大事，总统要在周末向公众宣布？午餐会很长，罗斯福耐心听取了客人们对备忘录的评价和建议，然后施展他的的个人政治魅力，引导大家跟随他的思路，指出公众利益所在，很快就得到了客人们的一致支持。接着，又领着众人参观总统档案里的文献珍品，以及公众和外国元首送给总统的礼物。欣赏完毕，才一起来到记者面前，郑重宣布那封“私人机密”总统备忘录：关于建立总统图书馆，永久收藏总统公务档案和私人文献的计划。
当时，媒体对罗斯福这个计划颇不以为然，只当是总统竞选的新花样，想给自己树碑立传。多年以后，一座座总统图书馆落成，向公众开放，逐渐形成一个制度，人们才发现，这“罗斯福计划”已是美国政治、学术和文化生活的重要组成部分了。
美国是一个基于成文宪法的高度法治化的现代民主政体，按理说应该十分重视政府档案。通过全民投票产生的总统，既是国家元首、军队的统帅又是联邦政府的最高行政长官，总统档案便是联邦政府日常运作和所有重大决策的记录和见 证，是研究美国政治、军事、经济和历史事件的最重要的原始资料，实用价值和纪念意义之高，是不言而喻的。可是，总统档案的收藏管理却长期处于“无政府主义”的灰色地带，法律上没有明文规定。这是怎么回事呢？原来，这是历届卸任总统处理档案的一个传统。开国总统华盛顿离任时，带走了他的档案文献，开了先例，被继任总统们延续下来。到了一八八六年，第二十二任总统克利夫兰干脆向参议院宣布，所有“写给我或供我使用的文件材料，我认为都属于纯粹的非公务的私人范畴”（康纳，页83）。于是，总统档案“私有化”了，成了总统的私产，屏蔽在公众和继任政府的视野之外。如此安排，似乎有违现代民主制度的基本原则，今天听来颇有点“专制”的味道，但在当时却是有实际考虑的：假如总统一下台就马上公开档案，让公众、媒体和政敌查阅，总统和国家就基本上无机密可言了；谁还敢向总统畅所欲言，正正式式记录在案地给他当参谋，出主意讨论问题呢？总统本人也会尽量避免在任何重大敏感或有分歧的问题上留下记录。结果很可能是，总统的执政能力和权威大大削弱，或者蜕变为宫闱政治、密室阴谋，三权分立相互制约的宪法架构也就难以维持了。权衡利弊，似乎还是承认先例的好。
可是，总统档案私有的政策也带来许多困难，年数久了，还可能造成严重的损失。总统私有而非国有，档案的命运就容易有变数。总统及其继承人凭个人的信念爱好，或因资金与操作的限制，甚至出于一时的想法或机遇，可以随意处理这批珍贵的历史资料。有些档案捐赠、出售给了国会图书馆、地方图书馆和私人收藏，得以保存，如两位亚当斯总统的档案归了麻省历史学会。有些却保管不善，没法复元了，如华盛顿总统的档案，很多都被老鼠咬坏了；杰克逊总统的档案则遭了火灾。更有甚者，皮尔斯总统档案里的部分文献被故意销毁，永远失去了。档案的损坏散失，意味着历史的忘却，长久以来，一直令学界和图书馆档案界担忧。当然，这困境的根源，还是档案的所有权和使用权不明确，影响了公共利益、学术研究和历史遗产的永久保护。因为，如果总统及其继承人可以无限期地占有档案，任意处置或控制开放，公家和私人都无权干预或施加影响，那么政府、学界和公众就只有仰赖所有者“施恩”，才能接触、使用档案了。加之错综复杂的利益考量，连档案的解密开放日期也毫无规范可言。例如，林肯总统一八六五年逝世，其档案直到一九四八年才向学界开放。因此，变革总统档案的管理政策势在必行。
罗斯福的总统图书馆计划顺应了这个要求，标志着美国总统档案管理政策的大转向，一个新传统的开端。罗斯福认为：总统档案是人民的记录（琼斯，页157），是国家遗产的重要部分，应该好好保存，并让公众使用；从而认可了一项新的总统档案归属原则，开创了总统的私人财产权让位于公共利益或公众使用权的先例。除了这一民主信念的基本立场，罗斯福的计划还跟实际操作和个人兴趣志向有关。他从学生时代起就喜欢历史，读过大量历史传记书籍。像许多领袖人物一样，很注重自己的名声和历史地位。跨入政坛后，一直仔细地保存自己的私人、商务、法律和政治活动的各种文件，似乎从一开始就有预见，将来公众会阅读使用他的收藏。对于档案的安置和管理，他也有周详的考虑：既然总统档案属于人民，极为重要，集中保存在首都就有风险，战争时期易受破坏，应该分散到各地去。这就为后来总统图书馆的选址定下了基调。他还要求，总统图书馆由公务员身份的档案史学专家领导，按照专业标准来管理运作，接受监督，以保证管理质量，为学界和公众服务。
按照计划，罗斯福捐出自己在纽约州海德公园的地产作图书馆的馆址。他的朋友们也紧锣密鼓地行动起来，成立筹款基金会，很快就获得了二万八千人的捐赠。一九四一年六月三十日，罗斯福总统图书馆兼博物馆剪彩。庆典上，他说：“一个国家必须相信三样东西，才会把过去的文献记录收集了，放入建筑物，保存起来，让未来的人们使用：它必须相信过去，它必须相信未来，最重要的是，它必须相信它的人民有能力从过去中学习，获得判断力，创造自己的未来……这座总统图书馆便是明证——如果需要证明的话——我们对民主的未来的信心没有消失，也不会消失”。此后，继任总统们追随罗斯福，形成了现在的惯例，即由总统许可，支持者建立一非盈利基金会负责专项筹款，在总统家乡州，修建以总统命名的图书馆。图书馆一旦建成，就转交国家档案馆，由美国国家档案局即联邦政府监管。一九五五年，杜鲁门总统敦促国会通过《总统图书馆法》，立法规范，规定总统图书馆由私人建造，联邦政府管理；并制订详细的管理规则。官方宗旨则是，为研究美国历史收藏管理原始资料，促进对“美国总统和美国经验”的了解、研究和教育。
但是，罗斯福的“人民的记录”的宣示和建造总统图书馆，并未触动总统档案的法律地位。《一九五五年总统图书馆法》反而后退一步，明确规定总统档案为总统的私有财产。只不过，它鼓励总统及财产继承人将档案捐给国家，收藏在总统图书馆，以方便永久保存，为公众服务。对此，一些学者和有识之士表示担心，总统档案私有和公共利益及民主原则相冲突，可能引发政治层面的危机。他们的担心在“水门事件”中不幸成真，围绕着总统档案的所有权和使用权，展开了一场史无前例的政治、法庭和民意的全方位斗争。结果尼克松总统失败，为避免弹劾，辞职下台。
一九七二年，尼克松竞选连任期间，以不法手段进入对手在华盛顿水门饭店竞选总部，窃取情报，当场抓获，爆发宪法危机，牵动了国会、最高法院和全国公众。为取证尼克松本人的卷入，白宫录音磁带成为争议焦点。调查过程中，国会和法庭要求查阅总统录音记录，遭到拒绝。尼克松政府以总统对档案依法享有行政特权（executive privilege）为由，顽固抵抗，并销毁、涂改录音带内容。全国大哗，人们这才痛切地意识到，必须挑战并改变总统公务档案的权属规定，并由此引发了一系列的变革。首先，联邦最高法院在“美国诉尼克松”（418 U.S. 683 (1974)）一案中一致裁定，驳回尼克松对总统档案，即总统办公室那几盘关键性录音磁带，享有绝对行政特权的主张，即必须将它们交出。此案奠定了限制在任总统对总统档案的行政特权的原则。接着，尼克松一九七四年八月九日辞职后，提起诉讼，企图夺回被国家档案局没收的那部分总统档案，但是他再次输掉了官司（“尼克松诉总务官”，433 U.S. 425 (1977)）。最后一仗，是国会通过《一九七八年总统档案法》，改变了二百年的历史，彻底堵死了尼克松阻止使用总统档案的诉讼策略。该法重新定义了总统档案，并规定：自一九八一年一月二十日起，总统在任期间，凡为履行宪法或法律规定，或任何正式的或礼节性的职务而产生的文献，都自动成为美国政府的财产。并且总统有责任妥善管理公务档案，将它和私人文献分开。总统离任后，这些财产须立刻转交国家档案馆，其馆长自动成为卸任总统档案的管理人。同时规定，总统图书馆将继续担任总统档案保存机构。就这样，美国总统档案从私有财产变成了公共财产，罗斯福当年宣示的“人民的记录”，终于有了坚实的法律地位。其历史意义主要在两个方面：一是保障总统档案的管理、及时开放和自由使用，消除了法律上的不确定性；二是大大提高总统的公务行为的透明度，如同把一届届政府放在历史的显微镜下，无条件地接受人民的评判，迫使总统在执政期间强烈地意识到这种监督的存在，从而忠于职守，对自己的决策和行为负责。
七十多年来，随着历届总统的离任，美国的总统图书馆形成了一个拥有十二处馆舍的巨大的档案馆系统；除了收藏总统档案，还提供博物馆和图书馆服务。最新的第十三座是小布什总统图书馆，已经设计好，正在建造之中。整个系统每年要接待一百五十多万参观者和研究人员，仅罗斯福总统图书馆一处，就有上千本专著和文章的作者使用参考了它的馆藏。今天的总统图书馆，同一般图书档案机构一样，也需要应付经济与技术上的挑战，首先是建馆和管理费用越来越高。《一九八六年总统图书馆法》规定，造价之外，视总统图书馆的大小，图书馆的基金会必须达到相应的资金水平，供国家档案馆支付未来的管理费用。由于总统希望英名传世的动力高昂，总统图书馆的规模和采用的技术都紧跟时代，造价越来越高。一九四一年，罗斯福总统图书馆基金会是四十万美元，相当于今天的八百万。而刚卸任的小布什总统的图书馆基金会需要筹足三亿美元。总统的募捐任务繁重，不少私人、企业、甚至外国政府纷纷慷慨解囊，捐助总统图书馆基金会。根据法律，这些捐款没有金额限制，不用披露来源，不用向公众或任何人公布捐款者名单，完全保密。在公众不知情的情况下，这些捐赠人对总统，包括在任总统在内，潜在的影响是不难想见的。因此，总统图书馆的费用问题不仅在管理方面，还牵涉到当下总统的国内和外交执政方针和决策的走向。因此，公众十分关心、警惕。
此外，进入信息时代，总统档案的文献数量猛增；小布什政府的电子档案信息量是克林顿政府的五十倍，五倍于国会图书馆的全部编目文献。所以，国会不得不积极寻找节省开支的办法，联邦档案专家目前正在征求如何改革的意见，准备向国会汇报。一些学者认为，传统的总统图书馆在电子信息时代已经过时，建议把全部总统档案电子化，上网使用；这样既方便检索，又可省掉修建图书馆和管理的费用。也许，这会是前景吧。
不过，经费和技术困难总是阶段性的，相对单纯，比较容易解决。真正棘手的挑战是档案的解密、使用问题。围绕总统档案，有关各方的利益和目标并不完全一致，总统和公众之间，矛盾尤其尖锐：总统关心的往往是营造自己的历史形象，而公众更关注历史真相，监督评价总统，完善今后的国家管理。因而档案的解密周期、开放范围就成了双方争议的焦点。总统图书馆这些年来的发展，似乎并没能消弭这类矛盾，还有放大冲突的倾向。当上了总统档案主人的公众，还在不断地同总统“交战”，争取自由使用档案的权利。
下一篇文章里，我们就来看看这场艰巨的斗争。
二〇〇九年七月，原载《书城》10/2009
- 康纳（R.D.W. Connor）：《罗斯福图书馆》，载《美国档案学报》( American Archivist )，卷三，4/1940。
- 琼斯（Houston Gwynne Jones）：《国家实录》（ The Records of a Nation: Their Management, Preservation, and Use ）, Atheneum, 1969。
- 史密斯（Curt Smith）：《打开白宫的窗户》（ Windows on the White House: The Story of Presidential Libraries ）, Diamond Communications, Inc., 1997。
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