什么是党内民主
[ 2009年第10期 什么是党内民主·高 放 ]
一、政党的由来和特性
问：您在中国人民大学从事马列主义理论教学工作六十年，历经风雨，请谈谈什么是党内民主？
答：这首先要从政党的由来和政党的特性谈起。现代政党是社会化大生产、商品市场经济竞争和议会民主斗争的产物。最早是19世纪30年代英国形成了保守党与自由党，美国出现了民主党与共和党。这些都是代表新兴资产阶级的政党，它们在反对封建专制主义、巩固资产阶级统治中起过重大作用。我认为政党具有五个特性，即阶级性、政治性、组织性、前沿性（站在政治斗争最前沿）和民主性。民主性最重要，失去民主性政党就变成个人专制或寡头专制政党，专制党最终必然灭亡。
问：专制党为什么必然灭亡？有实际例子吗？
答：我认为政党政治也有五个特性，即公开性、群众性、竞争性、选择性和轮值性。政党要公开争取群众支持，在竞选中得到多数选民拥护才能上台执政。专制政党由党首独断专行，脱离群众，失去民心，最终必然被群众抛弃，甚至被群众消灭。例如历史上德国纳粹党，原名为国家社会主义工人党，1920年成立后打着社会主义旗号蒙蔽工人和广大选民，1933年在垄断资产阶级支持下竞选获胜上台执政，随即实行法西斯专政，党内由希特勒个人专制统治，党外取缔其他政党，发动侵略战争。1945年战败后，该党被禁止活动。意大利墨索里尼的黑衫党、西班牙弗朗哥的长枪党等法西斯政党最终都灭亡了。
问：可是至今社会主义国家都是由共产党领导人民通过武装斗争取得政权的，执政后又掌握有强大武装部队，又没有其他政党与共产党争夺政权，为什么在上世纪80年代——90年代有苏联、东欧八国加上蒙古、柬埔寨共11国的共产主义政党也都灭亡或者改变性质了呢？
答：这有多方面的原因。其共同点是党内缺少民主，实行领袖个人或寡头专制，所以最终都被人民抛弃，或者被迫改变性质，改名为社会党或社会民主党等，另求出路。
二、马恩列开创的党内民主传统
问：无产阶级的共产党怎么也会变成专制党？正常的党内民主应该是什么样呢？
答：无产阶级建立共产党参与政治斗争是从资产阶级那里学习来的。要认清共产党党内民主就要论从史出。纵观历史，可以看出共产党党内民主在党的建设和执政过程中的重要性。
1847年马克思和恩格斯参与创建了共产主义者同盟，简称共产党，这是历史上第一个共产党组织。他们所写《共产党宣言》成为共产党的纲领文件。
第一个共产党党章规定了党内实行民主制的原则，做出党内民主的示范，具体表现为5点：党的各级领导人是民主选举产生的，不是上级委任的；党的权力中心在全党代表大会；代表大会实行年会制，每年召开一次；党中央委员会是党代表大会的执行机关，党中央委员会不能和代表大会并列为党的最高权力机关；各级党的领导机构必须定期向党员和党代表大会汇报工作，接受审查。第一个共产党存在了5年时间，1852年欧洲革命失败后被迫解散。
从1869年起各国先后重新建立工人政党。这时共产主义曲高和寡，工人大多向往社会主义，所以通称社会民主工党、社会党或工党。1898年俄国建立社会民主工党，1917年十月革命胜利后，列宁认为社会民主党内右派已经变为资产阶级代理人，实现共产主义的时机到了，于是于1918年将俄国社会民主工党改名为共产党。这时距离马克思和恩格斯建立的第一个共产党已经71年，世界上的第二个共产党才出现。中国也是在俄国共产党的号召和帮助下，1921年建立了中国共产党。
问：俄国共产党执政后怎样实现党内民主？
答：俄国党在地下斗争时期强调集中制，难以充分发展党内民主。十月革命后，列宁的党内民主实践是完全遵循1847年马克思和恩格斯在第一个共产党党章中规定的5点民主制原则的。各级领导人选举产生，权力中心在代表大会，代表大会每年召开一次。十月革命之后列宁领导共产党6年，召开了6次党的代表大会，在1918年——1920年内战和外战的环境下坚持开会。中央委员会是党代会的执行机关，每次召开代表大会列宁都代表中央委员会向代表大会汇报工作，接受大会审查。在党代会召开之前，由党报《真理报》开辟“争论专页”，就党的路线方针问题发表不同观点的文章，开展辩论。在党代会上列宁作简要工作报告，并不是照念长篇大论的稿子。另外由不同意中央观点的人作副报告。两种观点供代表审议。代表们各抒己见，畅所欲言，有争论，有插话，有对中央领导人的评论和建议。大会上除讨论中央设定的议题外，还有代表们的提案也要付诸审议。最后表决时每人一票，少数服从多数。大会的决议通过实践检验，如有错误，在下次大会上复议改正。如1921年十大通过了新经济政策，改正了此前的军事共产主义政策。每次大会闭会之后立即公开出版发行一本厚重的大会速记记录，使全党全国都了解大会的全部情况。这才是党内民主的典范。
除此之外，列宁对党内民主还有一些新的发展，比如在中央委员会之外，另外成立中央监察委员会，与中央委员会平行，不属中央委员会领导，直接由党代会产生并向党代会负责，其主要职责是专门监督中央委员会在代表大会闭会期间是否执行党的代表大会的决议，是否有误差。
三、苏共怎样变为专制党
问：后来苏联共产党怎样变成了专制党？
答：1924年列宁过世后，斯大林时期党内民主被破坏殆尽。斯大林把党代表大会年会制度越拉越长，他多次修改党章，把年会改为2年、3年召开一次，实际上从1939年至1952年相隔十三年之久才开代表大会，到1952年苏共十九大，他又在党章中把代表大会改为四年召开一次；1934年斯大林还修改了党章，把中央监察委员会的职责改为监督下级地方组织是否执行中央委员会的决定，从此中央监察委员会制度名存实亡，从此党中央再也没有机构能够对之进行监督。在代表大会上越来越难以发表不同意见，越来越狂热地歌颂党中央和伟大领袖斯大林。从1925年——1929年消灭、清除了托洛茨基、托洛茨基—季诺维也夫和布哈林三个反对派后，苏共变成斯大林一派专制的党，到1938年斯大林实行大清洗，消除了所有“异己”后，进而实行个人专制。中央委员会也不按党章规定如期召开，政治局开会时大都是斯大林一个人发号施令，其他委员各自忙于记笔记，散会后各自去执行。这样斯大林把列宁创建的民主型共产党变成个人专制政党。
问：破坏党内民主给苏共造成什么样的危害？
答：作为第一个社会主义国家的执政党，难免犯错误，如果有党内民主制度，就可以纠正这些错误。但斯大林破坏了党内民主制度，实行个人集权制、职务终身制、指定接班人制。这种体制就使得教条主义、急于求成、高干特权、脱离群众等错误代代相传。斯大林之后，赫鲁晓夫统治十一年（1953——1964），把总书记职称改为第一书记，依然是个人专断。如果他不是1964年被迫下台，肯定也是搞终身制。之后，勃列日涅夫统治十八年，苏共加强集体领导，实际上是寡头专制。勃列日涅夫又恢复总书记称号，而且身兼最高苏维埃主席团主席和国防委员会主席，独掌党政军三大权，又实行终身制。他还修改党章，把党代表大会由四年改为五年召开一次。1979年苏军入侵阿富汗只由政治局4个人作出决定。这种专制体制拖延到1991年终于完全被人民抛弃。末任总书记戈尔巴乔夫建议苏共自行解散，苏共中央接受了这个建议，这样苏共就悄悄自尽了。
问：我们看到，东欧有的共产党并非像苏共那样悄悄自尽，而是最后被取缔的。
答：是的，例如罗马尼亚共产党总书记齐奥塞斯库自1965年（47岁）上任后逐步独揽党政军三大权，又任共和国总统、武装部队和爱国卫队总司令，大搞家族专制统治。国内经济状况糟糕，民怨沸腾。1989年底群众集会抗议，他下令开枪镇压，引起爱国卫队哗变，他当即被特别军事法庭判处死刑，立即执行。罗共也随之覆灭。罗共曾拥有350万党员，全国人口才2100多万，成年人中平均每4个人就有1个党员。这么强大的党在个人专制之下，到关键时刻也是顷刻瓦解，没有人起来保卫党。其教训是十分深刻的！缺乏党内民主的党，即便党员众多，如果重量不重质，缺乏自觉性与战斗力，那也是乌合之众，外强中干。不要以为人多势众就力量大，到关键时刻就会兵败如山倒。
四、苏共模式对中国的影响和中共党内民主的削弱
问：苏联共产党破坏党内民主的做法对中国共产党有什么影响？
答：中国共产党在中国革命实践中有很多新的创造，但是在缺少党内民主方面难免也受到苏联模式影响。加上专制主义传统有2000多年，党内领导人有家长制思想作风。除此之外，中国长期处于战争环境中，不得不强调中央集中领导。建国后又受西方封锁、遏制，进行过抗美援朝战争，国内还面临剿匪、镇反、土改、恢复国民经济等艰巨任务，这些都影响党内民主发展。
除了这些客观原因之外，也还有主观原因。这就是从1943年3月20日毛泽东当选为中央政治局主席并授予他在中央决策的最后决定权后，尤其是1945年中共七大他正式当上中共中央主席后，党的集体领导体制有所削弱。1949年建国后毛主席身兼四个主席（中共中央主席、中央人民政府主席、中国人民革命委员会主席、全国政协主席），权力过度集中于一个人，集体领导制更是削弱。这样难以充分做到民主决策。例如1951年刘少奇的“巩固新民主主义”的主张，1955年邓子恢反对农业合作化发展过快，1957年周恩来反对冒进，1959年彭德怀反对“大跃进”中过左做法等，都受到错误的批判。
问：建国前后是否党内民主一直遭到破坏？
答：那也不是。中共早期党章也是规定实行党代会年会制。从1921年——1928年召开了六次代表大会。六大至七大相隔十七年之久，因战争环境难以正常召开。1945年七大党章改为每隔三年召开一次大会，但是拖到1956年才开八大。这时有很大的转机。1956年秋，中国共产党召开第八次代表大会，总结国内外经验对党内民主有了很大改进。1956年初苏共20次代表大会，批判斯大林的个人崇拜与个人专断，毛主席也深感发展党内民主的重要。八大最重要决定就是修改党章，要实行代表大会年会制度，这是列宁时期年会制度的新发展。列宁时期每年春天选举代表，第二年开会重新选代表，开完会代表任务就完成了。毛主席提出要像人民代表大会一样，在年会制的基础上增加常任制。选出来的代表5年之内都是代表，并不是大会开完就不是代表了。八大还成立了中央监察委员会，只是没有列宁时期那么大权力，还是受中央委员会领导，不能监督中央委员会。
1956年召开八大第一次会议，按规定1957年要开第二次会议，但“反右派”这么大的事情都没有开党代会决定，而是由党中央少数人决定的。到1958年才开了八大第二次会议，这时党的指导思想转向“左”的方面，提出社会主义建设总路线、大跃进、人民公社作为三面红旗。之后长达11年之久都没有召开八大第三次会议，直到1969年才召开九大。八大的年会制度和常任制度都没有执行。这就是因为党内民主建设还不健全，没有机构能够监督党中央。
九大更不正常，把林彪作为接班人写进党章，党代表大会改成相隔5年开一次。到现在还是5年开一次，这一点改革开放30年没有进步，依然沿用1969年九大的决定。
五、改革开放以来中共党内民主的进步
问：您对改革开放以来党内民主建设作何评价？
答：总体来说，这30年党内民主是有很大进步，总结了历史经验，党内终身制终于废除，防止了个人专断，加强了集体领导和民主决策，在一些地方已试行党代会年会制和常任制，以及党代表任期制。但是党内民主建设要真正完善，还是有很多工作要做的。最值得重视的是2007年，党中央总书记胡锦涛在17大报告中第一次明确提出“尊重党员主体地位”，这是党内民主建设的一个历史性进步，也是继十六大提出“党内民主是党的生命”之后，执政党在发展党内民主上最重大的理论创新，是党的领导人在党内民主问题上的新认识。传统观念认为，共产党的主体是党的领导人，全体党员都要服从党中央，党的主体是中央和各级组织。现在党的领导人对于党内民主有这样高度的认识，是总结了长期以来共产党党内民主的正面和反面的经验得出的结论。要真正做到“尊重党员主体地位”就要切实完善十七大所提出“民主选举，民主决策，民主管理，民主监督”这四个体制和机制。也就是要真正保障党员民主权利，首先做到各级党的领导干部按照党章规定，采取公开选拔、竞争上岗、差额选举的办法产生，各级党委真正做到民主决策，有不同意见时能够每人一票平等表决，实行少数服从多数，多数尊重少数，通过实践检验，不断复议、调整决策。在中共建党88周年前夕，中央政治局集体学习如何推进党内民主建设时，胡锦涛总书记特别提出“要积极营造党内民主讨论环境，在广开言路中集中智慧，在民主讨论中凝聚共识。”如果在民主决策前能建立定期的党内民主讨论会，把重大问题决策草案发给广大党员民主讨论，我认为这对民主决策会大有裨益。党内民主在民主管理和民主监督方面也还有待切实完善。
问：最近召开的中共十七届四中全会又对党内民主作出新的决定，您有何想法？
答：全国人民和全体党员都热切期盼党中央在发展党内民主方面有新思路和新举措。这次十七届四中全会专门通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，其中强调我们党要善于应对面临的各种危机，增强忧党意识，深刻认识到发展党内民主的重要性和迫切性，尤其要重视以保障党内民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主。但愿这个新决定能认真切实落实贯彻，党内民主会出现新气象、新景观。党内民主的较大发展，看来还有待2012年党的十八大进一步修改现行党章。因为党章中的一些传统规定是有碍党内民主发展的。例如，在党代表大会年会制和常任制还没有恢复之前就实行党代表任期制，那么这些代表实际上只能起到各级党委调研员的作用，因为他们根据调研所提出的各种决策建议只能供各级党委参考，而不能参与表决。
六、个人对发展党内民主的建议
问：改革开放以来，您对党内民主建设有什么新建议？
答：我个人从十一届三中全会后痛定思痛，就如何健全党内民主，从1979年起就多次提出政治体制改革的建议，发表了几十篇文章，已经精选收入2006年4月重庆出版社出版的《高放文集》之六《中国政治体制改革的心声》。我这本文集在社会上引起较大反响。初版5千本，各地书店很快售缺，纷纷向重庆出版社再要此书，可惜未能重印。报刊上发表过14篇书评（都已收入黑龙江人民出版社2008年出版的《高放学术思想评论集》），都认为本书如杜鹃啼血，殷切呼唤政治体制改革。九十叟李锐同志读后还寄赠一首七律：“三十年来志未休，居高放眼反思尤。呕心泣血伤时泪，立说著书还我愁。柳暗花明因大悟，山穷水复不稍留。实施宪法须民主，维护人权靠自由。”曾任国务院农村发展研究中心副主任的吴象同志读后说：“这本书可以说是中国政治体制改革的百科辞典。”我这本文集共收入42篇文稿，分为政治体制改革总论，民主、法治与政治文明，关于人民民主，关于党内民主，关于党际民主等篇，其中有七篇专门讲党内民主，特别重要的一篇是2005年6月参加中央党校内部研讨会时提出修改现行党章的十点建议，这篇文章另外收入2007年中国人民大学出版社出版的《高放自选集》。这十点建议的主要内容如下：
1、党的最高权力机关只能有一个，就是党的全国代表大会。现在党章规定党的最高领导机关是两个，党代表大会和它产生的中央委员会。这种一个党有两个最高权力机关、两个最高领导机关的提法是不合适的，应该按照马列主义建党学说，规定党的全国代表大会是党的最高权力机关，党中央委员会是党代表大会的执行机关。
2、要全党服从大会，而不是全党服从中央。由于我们党长期处在革命战争环境中党代表大会不能按期召开，党中央实际上代行党代表大会的职权，所以1938年党的六届六中全会上毛泽东强调“全党服从中央”。这个提法的本意是“全党服从党中央委员会”，但是在实践中却逐步演变成全党服从中央政治局、全党服从政治局常委、全党服从党中央领袖个人。这方面的历史教训是很多的。
3、党代会要实行年会制和常任制。
4、改进党的代表大会的开法。改革开放以来已经召开六次党代表大会，每次都是只在会上宣读早已拟定的报告稿，分组讨论，大会通过，等等。没有代表在大会上发言，没有代表提案，讨论中没有批评只有赞扬肯定，小组讨论即使有批评也不公布，大家都不知道。如前所述列宁时期有主报告和副报告，副报告不是补充而是反对主报告，提出两种意见观点供大家讨论选择，代表应该对中央领导人批评，指出有什么不对，这样才能发扬民主。
5、中央委员会的地位和职权。现在党章规定，中央委员会和党代表大会并列为党的最高领导机关，我认为，中央委员会的地位应该是党代表大会的执行机关，每年应该向代表大会报告工作，接受审议。
6、政治局的地位和职权。按照现在党章的规定，在党代表大会和中央委员会闭会期间政治局及其常委行使中央委员会职权。这样规定政治局及其常委实际上成为党的最高领导机关，全党服从政治局，政治局不开会就是全党服从常委。根据历史经验，政治局的职权与职责应该主要是实现中央委员会赋予的执行党代表大会各项决议的任务，它要每几个月定期向中央委员会报告工作，并且接受其监督和评议。
7、中央监察机构的地位与职权。十一届三中全会建立了中纪委，20多年来在维护党规党法、整顿党风方面做了大量工作。但由于各级纪委依旧归各级党委领导，这就造成了市级党委只能由省纪委监督，省级党委只能由中纪委监督，中央委员会没有机构监督，党章中也没有规定谁能监督中央。
8、党的领导人的职称，应该称主席不应称总书记，总书记应该是书记处首脑，不在政府机关兼职，专管党的工作，这样便于实行党政分开。
9、领导人任期和年龄，十一届三中全会废除了党政领导干部职务终身制，但党章上没有规定领导人任期和年龄限制，只有很笼统的一句话，任何领导“职务都不是终身的”，这样退职难以规范化、正常化。
10、进一步完善党内选举制度。民主政党的第一要义是民主选举制度，其次才是民主决策、民主管理、民主监督制度。党代表和各级党委领导干部都应该采取自下提名、差额竞选产生制度和随时可以罢免制度。
（作者为中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师）
（责任编辑 李 晨）
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