民主是党发展的必由之路
[ 2009年第11期 民主是党发展的必由之路·张树斌 ]
一、为什么要推进党内民主
1、从理论上来说，推进党内民主是《中国共产党章程》明确规定了的。《中国共产党章程》是中国七千万共产党员的行动准则和行动指南，理应得到每一个共产党员及全国370万个党的各级组织的尊重和充分发扬。《中国共产党章程》总纲中明确提出：中国共产党必须充分发扬“党内民主：保障党员民主权利，发挥各级党组织和广大党员的积极性、创制性”。并把这作为“党的建设必须坚决实行”的“基本要求”。这就是说胡锦涛总书记在今年“七·一”讲话中高调提出“高度重视积极推进党内民主建设”问题，并非是别出心裁，而是中国共产党组织的题中应有之义，是《中国共产党章程》明确规定了的。正如胡锦涛总书记讲的：“是坚持党的性质和宗旨”的“内在要求”。
2、从实践上来说，不实行党内民主已经无法保障共产党组织的先进性。推进党内民主，既是务虚问题，同时也是务实问题。胡锦涛总书记说：“发展党内民主”，是“保持和发展党的先进性”的“重要体现”。建国六十年来，特别是改革开放三十年来，如何“保持和发展党的先进性”，始终是党中央关注的重心问题。“整党”、“保先”一波又一波的运动曾在全党连续进行，但无须讳言，成效欠佳，对全国大面积发生而人民群众又极度愤慨的吏治腐败问题，久治不愈，甚或愈演愈烈。因之，党员的积极性、主动性和创造性受到严重创伤，基层党组织的涣散、软弱和公信力不强的问题始终不得恢复和提升。面对这种现实，胡锦涛总书记代表党中央高瞻远瞩地在中国共产党建党88年之际，首次高调提出“高度重视积极推进党内民主建设”问题，就具有深远的历史意义。这就是说，改革开放三十年来，我们党再一次自己给自己找到了病根。如果说，三十年前我们的“病”在于“计划经济”，因而需要“三自一包”、“四大自由”的经济体制改革，所以，我们党在邓小平的领导下能划一个时代；那么，今天我们的“病”就在于党内民主不畅，因而积弊丛生，所以，“积极推进党内民主”的政治体制改革，就极有可能在“胡温新政”的领导下，将我国的历史重新划过一个时代。
二、怎样推进党内民主
推进党内民主不是一句口号，而是需要切实贯彻落实的制度性实施方略。
胡锦涛总书记在“七一”讲话中说：“推进党内民主建设，要按照党的十七大关于以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程的总体部署”，“立足当前，放眼长远，突出重点，循序渐进，积极推进党内民主的理论创新、实践创新、制度创新，使党内民主建设与党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设紧密联系，相互促进，不断提高党内民主建设质量和水平，不断提高党的执政能力，保持和发展党的先进性”。这就是说，推进党内民主，不能停留在现有的水平上，而是通过制度创新，使党内民主达到一个新的高度，新的水平。
关于推进党内民主建设，胡锦涛总书记指出“最根本的是要认真落实党章及党员权利保障条例等党内规章，赋予党员的知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利，使党员在党内生活中真正发挥主体作用。要牢固树立党员主体意识，把激发广大党员积极性、主动性、创造性作为党内民主建设的出发点和落脚点。健全党员权利保障机制，发挥党员在党内事务中的参与、管理、监督作用。”为此，我认为，要落实胡锦涛总书记的这些要求，最重要、最核心的是以下三条：
①全体党员的知情权。
知情权决定参与权。你不知情，如何参与?像目前这样，对党的历史上发生的一些重大事件，党员没有知情权，遮遮掩掩，不向党员交代真实的历史，何以接受教训，保证不犯同类错误。翻开中共党史，我党历史上所犯的错误，都是由于党内不民主而引发的。如果广大党员有知情权、参与权，能犯“三年困难时期”那样的左倾错误吗?如果广大党员有知情权和参与权，能犯文化大革命那样的错误吗?正在发生和将要发生的事情，广大党员没有知情权，何以参与。以今年九月召开的党的十七届四中全会而言，我认为应早向全党公布：我们党要作出“关于积极推进党内民主的决定”，以便使广大党员积极建言献策，力争使我们的《决定》更先进，更有水平，更贴近真理，更贴近广大党员的心声。所以，正如胡锦涛总书记在讲话中所指出的，“要推进党务公开，创新党务公开形式，拓宽党员参与党内事务渠道，探索和丰富党员发挥作用的途径和方式。要积极营造党内民主讨论环境，在广开言路中集中智慧，在民主讨论中凝聚共识”。
②全体党员的选举权。
选举权，是党员基本的权利，然而，长期以来党员的这一基本权利并没有落到实处，形同虚设。关键是选举权和我们党一直沿用下来的战时委派制直接相逆。有上级的委派权，就没有广大党员的选举权，反之有广大党员的选举权，就不能有上级的委派权。所以，废除委派制，实行党内直选是实现党内民主的必由之路。通过党内直选的领导，可以同时出任地方和基层的行政职务，实行党政“一肩挑”。上级对下级有领导权，无委派权。胡锦涛在“七一”讲话中说“要丰富党内基层民主实现形式，推进党内基层民主决策，推进党务公开，切实选好用好基层党组织领导班子成员。”“提高选人用人公信度，促进优秀人才脱颖而出”。这就为实行党内直选铺平了道路。
③全体党员的监督权。
有无监督权是党内民主能否最终落实的根本保障。《中国共产党章程》总纲中，明确提出：“加强组织纪律性，在党的纪律面前人人平等。加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度”，并把这作为“党的建设必须坚决实现”的“基本要求”。我认为，要实现广大党员对党的领导干部的监督，最重要的是纪检部门要独立，实行垂直领导，只受同级党代会和上级纪检部门领导，而不受同级党委领导，只有这样，才能形成“党委立法，书记执行，纪检监督”的党内分权制衡体制。从根本上遏制长期以来形成的书记“一言堂”的局面。
总之，党务公开，党内直选，垂直监督，这是实行党内民主的核心。
三、推进党内民主的意义
1、可以从根本上扭转吏治腐败的局面。
吏治腐败已经成为当今中国最大的社会弊端，特别是手握重权的一、二把手，贪占者不少。正因为如此，反腐倡廉工作成为我党的重中之重。然而，至今久治不愈。原因就是长期以来一直没有找到腐败的根源。目前，实行党内民主的呼声甚高，足以印证一句古话叫“要知朝中事，山里问野人”，“群众的眼睛是雪亮的”。实行党内民主，官员的任命权始终掌握在人民群众手中，那么，领导干部还敢贪污腐化行贿受贿吗?再加之党务公开和垂直监督，任何一级的领导干部都置身于严密的监督下，既有群众监督——选票，又有组织监督——纪检。这样，就不仅能从根本上改变党的各级领导的形象，真正做到“能者上，庸者下”，而且，可以从根本上改变整个中国共产党的国内国际形象，真正增强共产党自身的执政能力。
2、可以大大促进社会和谐。
社会“维稳”问题已经成为我们必须面对的头等大事。“维稳”成为我们这个社会一切工作的重头戏。一个很普通的案件，就可以引发一场大暴乱。说明社会已经严重不和谐。群众对一些领导干部的不满，对党风党纪的不满，已经到了要“发泄”的程度。一个社会，老百姓长期没有自己发泄不满的渠道，积压愈久，其爆发力就越强。砸汽车，烧政府大楼，警民对峙，这难道能叫和谐社会吗?这离亡党还有多远呢?所以，只有推进党内民主，才能平息老百姓的怨气，才能给广大人民群众通过党内民主这个管道借以表达自己愿望的渠道，由此，才能逐步将整个社会引向和谐之路。
总之，正如胡锦涛总书记的“七一”讲话中所言：“要提高广大党员民主素质和能力，坚持在实践民主中学习民主，在学习民主中实践民主”，只要坚持沿着推进党内民主的路子走下去，对于中国共产党和中国人民来说，这肯定是一条金光大道。
反腐败的取胜之道·辛 宇
中共十七届四中全会提出，“坚决反对腐败，是党必须始终抓好的重大政治任务。在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败，健全权力运行制约和监督机制，推进反腐倡廉制度创新。”同时强调，“努力在以科学理论指导党的建设、以科学制度保障党的建设、以科学方法推进党的建设上见到成效，不断提高党的建设科学化水平。”
改革开放搞了30年，与之相伴而行的，从反腐蚀到反腐败也历经了30年。这已经过去的30年，不仅是新中国，可能也是秦统一中国以来变化最大最快的30年。称得上一日千里，日新月异。
在众多评价中，有一个不争的事实是：经济建设这一手，搞得很有成效，并得到国内外的一致认可。但是，与经济快速发展同时的是，卷进腐败的金额之巨、人员之多、职权之重、级别之高，以及占据的时间之长、空间之大的历史之最纪录，也不断地被刷新着……即使中央对此的论断，也是多年不变的四个字：仍然严峻。其原因何在？中国未来反腐战略能否取胜，并将如何取胜？
得之于政改推动经改，失之于政改滞后经改
中共十一届三中全会开启了中国的改革开放之门。但这个门是如何开启的，不少人都习惯于从经济体制改革层面上进行解读。大多数文章对30年改革开放的经验说得不够，而且很多人没注意到的是，这改革开放之门是用政改之力启动的。上世纪八十年代中国改革模式实行的是用政治改革推动经济改革。党的十一届三中全会首先以解放思想为号角，恢复了实事求是的优良传统；其次，终止了领袖个人的高度集权，代之以党的集体领导；第三，通过重建中纪委，使党内有了比较合理的分权；第四，此前长达36天的中央工作会议和其后5天的三中全会，身体力行了党内生活民主化，对全党起了重要的示范带头作用。这四项举措都是政改推动经改，从而使全党工作的重点得以顺利转移。而到了上世纪90年代，政改慢于、弱于并滞后于经济改革。经改这一腿的过长与政改这一腿的过短，其间的巨大缝隙，恰是腐败迅速滋生蔓延的条件和土壤。
现在继续沿用于计划经济时期的中国纪检监察体制，已经难以适应市场经济的发展。30年来，经济转向市场化已基本完成，建在经济基础之上的上层建筑，特别是党委领导体制和纪检体制，在30年的改革过程中明显慢于并弱于政府的机构改革。历经五次行政管理体制改革，包括最近提出大部制改革，虽然还没有很好摆脱精简膨胀的循环问题，但相比之下，党委领导体制（包括纪检监察体制）改革更慢于行政体制改革。
邓小平1980年关于党和国家领导制度的改革的“8·18讲话”，所针对的不是管理、技术层面的改革，而是顶层制度的改革。但此后20多年的政改，基本上都是技术层面的改革，自觉或不自觉地回避了“8·18讲话”的实质性问题。
尽管改革可以暂时地回避实质性问题，但实质性问题却不会因为暂时回避而自动消失。
30年来从反腐蚀到反腐败斗争，“形势严峻”已经成为中纪委向历届党的全国代表大会报告的惯用词组。2002年11月，中纪委向十六大的工作报告中，为回答1997年9月中纪委向十五大的工作报告关于“力争在今后五年内使党政机关和干部队伍中腐败现象蔓延的势头得到遏制”的承诺，对于反腐败斗争的形势，第一次使用了“比较严峻”这个比较缓和的字样。但在此后不久的中纪委全会报告中，很快改回到“仍然严峻”的判断上。
宏观突破不了，微观也要见到成效
面对易发多发、不断滋生蔓延且仍然严峻的反腐败斗争形势，各级纪检监察机关在缺乏体制改革试点的支撑和宏观战略改革的可能的情况下，为不辱使命，只好采用不断加大斗争的强度、惩处的烈度、打击的力度来保持对腐败的相对高压态势。于是，人员不断增加，费用不断追加，机构不断扩编，级别不断提升，但期望的结果既没有发生质的变化，也没有出现量的向好，30年来反腐败形势的总体结论和评价还是四个字：仍然严峻。
八年抗战，经历了战略防御、战略相持、战略反攻三阶段后，最后取得胜利。30年反腐，我们在防御中相持。但是，是在相持中进攻，还是在相持中退却？似乎没有权威的说法。但一个回避不了的事实是：为何反腐败的形势，30年了依然还是“仍然严峻”？
下面讲，反腐反腐，越反越腐，上面不同意；上面说，取得明显进展，得到不同程度的遏制，下面不赞成。于是，在认识反腐败的形势上，出现群众说现实的多，干部说道理的多；下面看问题的多，上面看成绩的多；专家讲体制弊端的多，领导讲技术改进的多。
陷入困境的主要原因在于，缺乏从宏观的体制制度层面上的突破，只好抓中观突破，以便通过巡视、派驻使同体监督有所改观。中观层面不便深入，就不断把工作向微观层面铺开。党内监督的专门机关——纪委，工作细微到上马路检查收费，下矿井察看矿难事故……纪委查办的案件越来越多，教育的面越来越广，纠风的事越来越细，而监督的缺位、虚位和不到位改进不大，也越来越疲于奔命。于是，8小时内的监督困难，有的就转向抓8小时外的监督；对官员本人难以监督，有的就转向监督其配偶、子女、秘书；查处窝案、串案容易影响稳定，有的就搞定点清除、量体裁衣，而不再深入查处顺藤摸瓜……
在目标的锁定存在不合理情况下，这种靠投入更多财力物力人力的高成本反腐方式，有如扬汤止沸，难以持续发展。冷战期间美苏争霸，美国采用星球大战，就是用类似方式，让苏联最终在高成本的状况下难以持续耗下去。
反腐败不能再采用高投入高成本的方式了。不能只用加法，必须加减乘除并用。
预防腐败知易行难，关键在于党内分权
30年改革开放中的反腐败，从只重治标，到标本兼治；从重视办案，到源头治理；从惩防并举，到注重预防；从一个注重，到三个注重（注重预防、治本、制度建设）。
但是，预防腐败的工作怎么搞，始终还是未能破解的难题。各地各单位多着眼于教育和技术层面的预防。由于缺乏体制预防和制度预防的试验田，因此无法根据试验田的收成而及时提出“预防为主”的战略方针。
我们现在对火灾、疾病等公共灾害形成了以预防为主的体制机制。但在反腐领域还形成不了一个“预防为主”的共识。原因是多方面的，而最关键的原因，就在于我们缺乏这方面体制制度改革试点的有力支撑。
既然上下的共识难以形成，实质性的工作就难以推进。预防腐败，不是依赖口号的提出就能做到，而必须依赖于体制制度改革的配套，才能真正落实。但遗憾的是，30年来，我们在政治体制改革上，没有“特区深圳”，在纪检体制改革上，也缺乏类似的“小岗村”。没有特区的试点和比较成功的样板间，“注重预防”大多只能写在纸上，说在嘴上，贴在墙上，而很难落实在行动上。“预防为主”的战略方针则更难形成共识并结成果实。
古人尚知，与其扬汤止沸，不如釜底抽薪。30年前总设计师邓小平就一针见血地指出，“总病根”是权力过分集中。十一届三中全会开了改革开放从党内分权起步的先河，我们应当沿着这条路坚定不移地走下去。
建立结构合理、配置科学的党内权力结构，党内民主就能有存在的空间，党内民主就能有发展的时间，党内民主就能真正成为党的生命，健全的党内民主，就能真正并有效地推动人民民主的发展，民主也就能真正由党的生命成为社会主义的生命。
解决腐败问题，我们应当打破思维定式，走一条减法之路。也就是科学分解党内权力。
一说分权，几十年的习惯性的思维是怕弱化权威，习惯性的做法是头痛医头分事权。
既然一把手权力过分集中，一些地方和部门就想出了一把手不直接分管人、财、物的奇招。殊不知，一把手凭借过分集中的权力，让更依附于他的人掌管人、财、物，效果远胜于他自己直接分管。
执政六十年，到了应该而且必须认真研究并实践党内机构分权的时候了。在保持中央和省委现有领导体制格局不变的前提下，可通过在市、县委搞试点来探索经验，寻求从办案的思维转向监督的思维，从峻法转向预防，从同体监督转向异体监督，从治标为主转向治本为主，从事后转向事前。
当然，这种从扬汤止沸到釜底抽薪的转型是个痛苦的过程。但不走这步不行，想走这步，却不想改革体制制度也不行。
现在实践中面临的最大难题是，党委实行的是“议行合一”领导体制。马克思在138年前对72天巴黎公社“议行合一”领导体制的赞扬，成了各执政的共产党权力结构的经典模式，也成了前苏联解体东欧剧变的必然宿命，还成了改革中力图绕着走的雷区禁区。
其实，巴黎公社的“议行合一”，是在战争压力下采用的权力结构，是其情可原，其时很短的权宜之计。另外，议行合一的权力结构也没有保证公社的成功。
前苏联照搬“议行合一”权力结构，并由此而形成“苏联模式”。党内权力过分集中的总病根，也是导致苏联解体、东欧剧变的重要原因。因此，前苏联部长会议主席尼·雷日科夫，曾引用过一句名言——“权力应当成为一种负担。当它是负担时就会稳如泰山，而当权力变成一种乐趣时，那么一切也就完了。”苏东剧变令人深思。
如果考察中国封建社会的监察制度，可以发现其权力结构设计颇有可取之处。
秦始皇在统一中国的同时，也完备了我国封建社会的监察制度。皇帝拥有决策权，宰相郡守县令拥有从中央到地方的执行权，同时还设立了从中央到地方独立于行政官员的御史制度，并赋予其监督权。中国成为世界四大文明古国，其封建社会比西欧早500年出现，晚500年灭亡，这长了差不多1000年的封建史，既得益于开西方文官制度先河的科举制，更得益于开西方三权分立先河的监察制。但现在很少有人研究秦汉以来中国封建社会三权分立这笔历史遗产。
无论是加强党的作风建设，还是严格党的组织纪律，现在党委成为同级纪委难以监督的对象。之所以难以监督，是因为地方各级党委是将党内决策权、执行权、监督权集中于一体，而在这一体之中，又往往集中于被称为“一把手”的一个人。
尽管在中央正式文件中还没出现这个“一把手”称谓，但如果不引起高层的足够重视，“一把手”会凭借其越来越大的张力，而最终挤进中央的正式文件。于是，常委会的召集人，演变成不再是一名普通成员的“班长”，进而再进化为凌驾于班子内所有成员的“一把手”。为了使这种凌驾能合理合法，个别地区的“一把手”通常还要加挂上级党委常委或副书记的职务。
诚然，个别地区的“一把手”加挂上级党委常委或副书记的头衔，在某种特定时期和特定地区有其合理性。但是，这种非常态的现象，一旦常态化并固定下来，弊大于利则是必然。对个人而言，权力肯定会成为监督的死角禁区；对组织而言，党内民主肯定会受到削弱和重创。杜世成是如此，陈良宇也是这样。
另外，不知最初决定加挂上级党委常委或副书记的头衔的领导者们，是否从历史和战略的高度，研究并权衡过其加挂的利弊得失？
唐代统治者曾为这个小小的加挂头衔，付出过分裂为“五代十国”的惨痛代价。
在这一权力过分集中的体制下，执政时间越长,党委一把手权力集中的程度就越高；在计划经济向市场经济转型的过程越长，权力的含金量就越重；不仅会加大腐败的机率，而且会引发分裂的可能。其根源无不出自权力过分集中的“总病根”。
改革开放前的“文革”十年浩劫，从中央到地方对这一“总病根”的认识已经十分到位。但是，改革开放30年来，由于种种原因，我们始终未能解决好这一“总病根”。
于是，小病慢慢酿成大病，违纪渐渐形成歪风，腐蚀逐步成为腐败。虽经组织部优中选优，并经党委、纪委严格把关的“一把手”，犯错误的比率居然高于一般普通党员和其他领导干部。通常占同级别犯错误党员领导干部的百分之四十左右，个别地方甚至超过百分之五十。
究其错误背后的原因，可以很清楚地看到：地方党政各级一把手的集权程度超过了建国以来的任何一个时期。
事实证明，没有科学的权力结构，必然经常滋生缺点；没有合理的权力分解，必然经常发生错误；没有及时的监督，必然延误错误的发现；没有有效的监督，必然难以挽救失败。
当权力失去20%的监督时，它就蠢蠢欲动；当权力失去40%的监督时，它就破门而出；当权力失去60%的监督时，它就铤而走险；当权力失去80%的监督时，它就敢于践踏一切法律；当权力失去100%的监督时，它就不怕上断头台。
如果权力过分集中的“总病根”不能得到根治，民主就难以生存，监督就难以有效，体制就难以健全。失去监督的权力，不仅容易腐败，而且也容易逃脱惩处。腐败一旦在较长时间、较大范围保持一种“出生率”大于“死亡率”的态势，那么，就会在局部出现人心思贪的现象，就会在一些人中间发出为没有机会腐败的喟叹，就会在部分人中出现笑廉不笑贪的心态。
于是，称谓上，书记变成了老板，老板又变成了大爷。权力所内含的独占性、扩张性、排它性，在这“总病根”的催化下，对内形成强烈的封建式的人身依附关系，对外先滋生成跑官要官，再蔓延成买官卖官，最后发展成骗官杀官。
欲治其症，欲求其解，党内的决策、执行两权必须分开
对于党内分权，半个世纪前的党的“八大”有过尝试。设立了党内最高权力机关中央委员会，毛泽东为主席；设立了党内最高执行机关中央书记处，邓小平为总书记；设立了党内最高监督机关中央监察委员会，董必武为书记。甚至从中央到地方还推行了党代会常任制。然而由于国际形势的突变，毛泽东关于设立“党内国会”的构想及其党代会常任制的推行，也很快就戛然而止。
至于党内分权、党政分工、党政分开，孰先孰后？80年代也是有过教训的。当时在党内还没有科学分权，党政还没有合理分工，党的肌体还没有建设好的情况下，就仓促地提出党政分开，结果欲速而不达。
党内分权怎么才是科学合理，可向现代企业借鉴。因为现代企业制度常常走在整个经济社会的前面。现代企业法人治理结构通常由决策机关（董事会或股东大会）、执行机关（总经理及各级经理人员）、监督机关（监事会）等三大部分组成。分工明确，制衡有效。
借鉴现代企业的权力结构，可从县级党内的分权入手。
首先，由该县的党代会选举产生党内的三个委员会（党内原有的县处级职数可不必增加）。一是县委会（党内决策机关），由15—21人组成，实行委员会制，县委书记是会议的召集人，也是县委会成员中唯一的县处级干部，但他的一票与其他委员的一票无异。因此，这时的县委书记，也就真正具备了兼任县人大主任的基本条件。二是执委会（党内执行机关），由5—7人组成，实行首长负责制，由现任的县委专职副书记担任执委会书记，成员包括组织部长、宣传部长、统战部长、县委办公室主任。三是监委会（党内监察机关），由5—7人组成，实行委员会制，县纪委书记改称监委会书记。
其次，党代会闭会期间，由县委会代行其职权，县执委会和县监委会向县委会报告工作，并接受其监督。
最后，县监委可以对党内专门的执行机关——县执委进行到位并有效的监督，同样县执委也可对党内专门的监督机关——县监委进行到位并有效的制衡。
综上，在县级党委进行改革党内权力结构的试点，既符合党的十六大、十七大提出的扩大在市县开展党代会常任制试点的要求，也遵循了分权制衡的原则，还能有效推进党代会常任制的试点工作。通过党内科学分权，逐步实现党政合理分工，再到完成党政分开。这分权、分工、分开的过程，既是有效并充分发展党内民主的过程，也是切实恢复党员主体地位的过程，还是从战略层面上真正实现预防和遏制腐败滋生蔓延的过程。
精通平仄未必能写出好诗，因为好诗的功夫在诗外。
诚然，反腐败在任何时候都不能放松查办案件。但是，中国未来反腐战略的取胜之道，大约也应当在查办案件之外吧。
（责任编辑 李 晨）
文章版权归原作者所有。
