抗战胜利后中共的地方自治思想
[ 2010年第2期 抗战胜利后中共的地方自治思想 赵铁锁 肖光文 ]
地方自治属于民主政治的范畴，是指“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体(地方自治团体)，在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域的公共事务的一种地方政治制度”。注’抗战胜利之后，中国共产党主张地方自治，对于争取解放区政权合法地位，推动政治民主化发展具有重要意义。
一、中国共产党主张地方自治的历史背景
首先，中国共产党主张地方自治的政治逻辑。抗战胜利后，中国共产党领导解放区政权与国民党政权并存局面，是中共提出地方自治主张的政治生态。抗战时期，中国共产党领导并建立了十九块抗日根据地，其政权与国民党政权并存的局面，历经整个抗战时期。中国共产党在抗战中始终高举争取民族解放的大旗，在最困难的条件下坚持敌后抗战，坚持团结全国最大多数人的抗日民族统一战线政策，从而博得了人民的信任，巩固和发展了自身的力量。中国共产党领导的各抗日根据地不断发展、壮大，一直延续到抗战胜利之后。中国共产党领导的抗日根据地政权一直属于地方性政权，并未取得国民政府的真正认可。抗战胜利后，国共两党政权并存的政治态势为中国共产党提出地方自治主张提供了历史际遇。
其次，中国共产党主张地方自治的历史逻辑。抗战胜利之初，中国共产党主张地方自治是对抗战时期地方自治主张的相承和延续。抗日战争时期，抗日民族统一战线的建立，国共合作的特殊背景之下，南京国民政府与中国共产党领导的各边区政府形成了特殊的中央与地方关系。于是，中国共产党把地方自治作为处理中央与地方关系的理论依据，并将其纳入自身施政纲领之中。在以陕甘宁边区为代表的各抗日根据地按照地方自治的原则进行各级政权建设，真正实行民主政治。中国共产党力图以自己的模范工作影响全国，从而推进全国的地方自治进程，推进全国政治民主化，促使国民党早日实行宪政。在1938年7月，毛泽东在同世界学联代表团谈话时就明确表达了这一思想。他讲道：“边区的作用，就在做出一个榜样给全国人民看，使他们懂得这种制度是最于抗日救国有利的，是抗日救国唯一正确的道路，这就是边区在全国的意义和作用。……边区是中国之一部分，在中央政府的领导之下，与中国其他部分是一样的，但有一点不同，这里是实行了民主制度的区域，这就是边区的特点。我们希望这个特点普及于中国。”中国共产党始终拥护孙中山新三民主义旗帜，用地方自治同国民党政府进行斗争，揭露国民党一党专政、片面抗战路线。抗战胜利后，中国共产党为争取民主政治，早日实现和平，继承抗战时期的地方自治主张，同国民党进行政治斗争。
再次，中国共产党主张地方自治的现实逻辑。抗战胜利后，中国人民迫切需要一个和平安定的环境，休养生息，重建家园。中国共产党从人民的这一根本愿望出发，主张团结一切爱国民主力量，把中国建设成为独立、自由、民主、统一、富强的新中国。中国共产党力图避免内战，争取和平道路来建设新中国，逐步实现中国社会民主政治改革，发展中国的民族经济。但是，由于抗战胜利前后国内外存在的蒋介石是“抗战建国领袖”的舆论，使国民党统治区和沦陷区相当一部分人对他抱有很大的幻想。美苏两大国也承认国民党政府这个“唯一合法政府”，希望中国能在蒋介石处于“领袖地位”的前提下实现统一。处于弱势地位的中国共产党高举和平、民主、团结大旗，地方自治是政治斗争中政治民主化的纲领，是和平、民主、团结的口号的具体体现。中国共产党继承抗战时期国统区人民宪政运动的精神，为力争和平民主，利用地方自治向国民党要求民主，争取解放区政权的合法地位，提高共产党自身在全国政治生活中的作用和影响。
二、中国共产党地方自治的思想主张
抗日战争胜利后，为实现和平、民主、团结，避免内战，中国共产党同国民党进行了重庆谈判。1945年8月30日，毛泽东提出了同国民党谈判的十一条意见，把“积极推行地方自治，实行由下而上的普选”作为政治民主化的必要办法之一，坚持地方自治的主张。经过谈判，国共双方于同年达成了《双十协定》，关于地方自治问题，“双方同意各地应积极推行地方自治，实行由下而上的普选，惟政府希望不以此影响国民大会的召开”。1945年11月5日，中共发言人关于交通问题驳斥吴国桢撒谎中讲到：“承认一切解放区之人民民主自治，中央政府不得委派官吏，实现双十协定之规定。”
1946年1月，政治协商会议召开。中国共产党向会议提出了《和平建国纲领草案》，其中第五项为地方自治，具体包括：“(甲)积极推行地方自治，废除现行保甲制度，实行由下而上的普选，成立自省以下各级地方民选政府。(乙)中央与地方之权限，采平均主义，省得自订省宪，各地得采取因地制宜的措施。(丙)全国各地凡已实行普选的地方政府，应承认其合法，并定期实行普选。(丁)未能立刻完成普选的省区省政府，应由各党派及无党派民主人士协商，先成立地方性的、临时的民主政府。(戊)收复区的各级政府，应与当地各抗日党派及无党派民主人士协商，先成立临时的、民主联合的省、市、县政府，再筹备经过自由普选产生正式的省、市、县政府，在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权。”这就把地方自治正式提到了各党各派和无党派人士面前，提到了全国人民面前。
实际上，不仅中共主张地方自治，第三党、民盟、民建等各党派都主张地方自治。1946年1月31日，政治协商会议通过纲领规定：“积极推行地方自治，实行由下而上之普选，迅速普遍成立省、县(市)参议会，并实行县长民选。边疆少数民族所在之省、县应以各民族人口之比例，确定其实行选举之省、参议员名额。(七)自治县政府，对于其辖区内之国家行政，应在中央监督指挥之下执行之。(八)中央与地方之权限，采均权主义。各地得采取因地制宜之措施，但省、县所颁之法规，不得与中央法令抵触。”注’
在国共两党谈判中，在宣传方面，由于国民党坚持一党专政，不断抨击解放区是“破坏统一”，是“封建割据”、“制造分裂”，应该取消。针对国民党这一企图，中国共产党以地方自治理论为武器，与国民党进行了坚决斗争。
1945年10月11日，毛泽东主持中央政治局会议，报告重庆谈判的经过。谈到有成议的六条，都是有益于中国人民的，“如地方自治，在纪要发表后，我们提出省府民选，可以找出根据来的，因为孙中山说过。”同年10月19日，毛泽东提出：“东北、华北、苏北、皖北及边区实行孙中山民选地方自治，不得委派人员。”1946年1月7日，《解放日报》发表社论，称中共所领导的地区为“民主自治区”、“解放区的地方自治”，是人民自己选举的政府。不是中共搞分裂，而是“蒋介石不承认人民有选举地方政府与决定地方法令的普通权利，蒋氏及其一派就造成了中国今天的政治分裂”。1946年3月18日，周恩来《关于国民党二中全会的谈话》讲道：“如说孙先生遗教的一个字也不能修改，那么，国民党今天所做的，就违反了建国大纲。根据建国大纲的程序先实行县自治，然后实行省自治，在全国有过半数省自治后，才可以召开国大，实行宪政。”1946年10月9日，周恩来在致马歇尔备忘录中说：“地方政权问题，应依照和平建国纲领之规定，暂维原状，以待政府改组后实施地方自治。”1946年12月18日，他又在《一年来的谈判及前途》中强调：“整军方案还有它好的一面，这就是地方自治。人民武装是地方自治的东西，六十个师只是用在国防上的。地方自治要依靠人民的武装的自卫，我们已经自治了，不再需要国家的军队来防匪了”。这充分体现地方自治在捍卫人民政权、同国民党政治斗争中的重要作用。
在其他解放区已经成为中共所控制的既定事实下，对东北的争夺是国共双方斗争的焦点之一。在争夺东北的过程中，中共以地方自治为武器，同国民党进行激烈的斗争。1945年10月26日，彭真在《我们的任务是争取全东北》中讲道：“总之，工作要放手，要武装工人，农民，在政权问题上实行东北人民自治，武装问题上实行东北人民自卫。”1946年1月14日，他又在《掌握政权，发动群众》中说：“各县、市应迅速成立或加强临时县、市议会，切实改造县、市政权并加强其领导，只要各县、市政权真正为我所掌握，则村政权即容易彻底改造，在东北各省将来民选自治政府中我便容易取得优势。”“对国民党概不以共产党或八路军名义出现，应以地方人民武装或民选自治政府人员名义出现。进行此类斗争，名义越小越属地方性、局部性，则国民党便越没有办法，对我便越有利。”
1945年11月4日，中共中央作出关于增兵东北之部署，要求“一俟苏军撤退，我方即宣布东北人民自治。现已任林彪为东北人民自治军总司令”。其后，由于形势的发展，我军决定撤出大城市，刘少奇在1945年11月指出：“可以在人民中公开宣传，我们为了避免内战、和平解决国共争端而退出城市，但我们要求东北人民实行民主自治。”同年11月28日，朱德在回答国外记者关于中国共产党对东北问题的态度时说：“我们赞成东北人民成立地方性的民主联合政府的要求，不但因为这是人民的意志，并且因为国民党中央政府现在已经再三允诺它将结束一党专政，实现还政于民，推行地方自治，在这样的时候，当然更没有理由在东北这样过去没有实行过一党专政的地方去开始一党专政。”
这一时期中共的地方自治主张还体现在对内蒙古等少数民族区域自治层面上。1945年10月23日，中共在《中央关于内蒙工作方针给晋察冀中央局的指示》中指出：“对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。首先从各旗开始，争取时间。放手发动与组织蒙人的地方自治运动，建立自治政府(在乌盟、锡盟等纯粹蒙古区域可以自治政府的形式出现，在绥东、察南等蒙汉杂居地带，则以蒙汉联合政府的形式出现)，准备建立内蒙自治筹委会的组织，统一各盟旗自治运动的领导，党内亦有统一领导与政策。”这个文件可以说是中国共产党处理民族问题原则的转折点——由民族自决和民族自治的原则向民族区域自治的基本方针和基本政策的过渡。1946年1月16日，中共代表在政协会议上提出：“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权。”1946年2月18日，中共中央针对东蒙自治问题指出：“根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号。”这表明中共的民族区域思想已经发展到趋于成熟阶段。1946年2月24日，中共中央在给东北局的指示电中对东蒙问题的态度作了进一步解释：“在今天整个国内国际形势下，成立这种自治共和国仍是过左的……东蒙今天应依和平建国纲领第三节第六条实施地方自治，在辽北省与热河省省政府下成立自治区。”这是中国共产党第一次提出东蒙不搞自治共和国，而是搞地方自治。
总之，抗战胜利初期，中国共产党不仅肯定了地方自治的价值，而且在各解放区实行了真正的地方自治。这一事实的意义不仅仅局限于解放区本身，它带有影响全国政治的性质。中国共产党的地方自治理论主张，无疑是刺向国民党以党训政体制的一把利剑，对于揭露国民党的独裁本质，维护解放区政权的合法地位，推进全国的政治民主化进程具有非常重大的作用。
地方自治是民主宪政基础，有利于实现政治民主化。抗战胜利之初，中国共产党利用地方自治的有力武器，同国民党展开了激烈的政治斗争。中国共产党是追求民主的党，代表了全民族的利益，在解放区实行有效的民主地方自治，得到了广大民众及各民主党派积极支持和拥护，民主力量不断壮大，政治地位不断上升。反观国民党，借自治之名，行独裁之实，是假自治，扼杀民主政治，其他各阶层党派、团体的利益得不到切实保障，于是它逐渐失去可以依靠的民心，政治上日益处于孤立境地。1946年，当国民党撕毁政协决议，悍然发动内战时，它就已经为全国人民所唾弃。国共两党关于民主政治态度与行动的鲜明对比，昭示了国民党后来失败的历史必然性。
参考文献：
注1 《中国大百科全书》，北京，中国大百科全书出版社，1992。
注2 中共中央文献研究室编《毛泽东文集》第二卷，北京，人民出版社，1993。
注3、4、5、6、7、12、19、20 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第十三册(党内文献)，北京，中共中央党校出版社。1987。
注8、9、10 中央文献研究室编：《毛泽东年谱》下卷，北京，人民出版社，中央文献出版社，1993。
注11、13 《周恩来选集》上卷，北京，人民出版社，1984。
注14、15、16 《彭真文选》(1941—1990)，北京，人民出版社，1991。
注17 中央文献研究室编：《毛泽东文集》第四卷，北京，人民出版社，1996。
注18 《刘少奇选集》上卷，北京，人民出版社，1981。
注21、22、23 中共中央统战部：《民族问题文献汇编》，北京，中共中央党校出版社，1991。
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