盛洪：新三十六条对国有企业的定位具有宪法意义
《
21
世纪》：近日，国务院发布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（下称"新
36
条"），公众反响热烈，有专家预期
2010
年将有可能成为一个民间投资元年。您如何看待这一文件出台的时点和背景？
盛洪：
首先，国务院"新 36 条"确实是中央政府所做的一个积极表态，是在国进民退争论的背景下给出的一个答案。此前关于国进民退的说法很多，其中一个就是提倡把国有企业做大做强，进入到各个领域，包括竞争性领域如房地产等。而"新 36 条"正是对此做出的一个非常好的正面回应，其作用是积极的。
鼓励民营企业进入，就要限定国有企业范围。"新 36 条"对国有企业的定位做了限定，文件的一开篇就限定了政府应进入哪些经济领域：政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。这是非常重要的一个原则，具有宪法意义。这一原则应该上升为法律，最终要写入宪法。
《
21
世纪》：包括
'4
万亿
'
在内的一揽子经济刺激计划，将在
2010
年跑完自己的里程。"新
36
条"被看作是接棒
4
万亿的一种形势需要，而在房市调控的当下，"新
36
条"对拓宽民间投资渠道也有积极意义。您如何看待其与前一阶段政府投资刺激计划及当前的房市调控政策的关系？
盛洪：
去年出台的四万亿投资，确实存在一些问题。首先是用力过猛，力度过大。实际上在当时的背景下，中国已处于一种高度的通胀压力之下，只不过这种压力在全球经济危机来临以后稍有缓解，我们的贸易顺差缩小了，通胀压力减小了。但这不应该被理解为会造成中国经济深度衰退的危机。
其次，四万亿主要通过国企尤其是央企投资来实施，效率比较低下，带动的就业和有效的经济发展范围不是很广，产业也不是很丰富。
最后，四万亿到了央企手中，又集中进入了某些特定领域，一是房地产，二是股市，股市由于流动性较大，去年 6 、 7 月份大量进入，后又撤出。所以，更多的资金进入了房地产领域。因为这个领域有相对的好处，所以需求旺盛。一方面产权比较明确，得到法律的尊重和保护，如现在花 50 万买一套房子，过了 10 年，大家坚信房价会涨到多少就能卖出多少的价格；而煤矿开采权就不同了，政府对其没有明确的尊重和保护，未来的不确定性很强。如发改委还在支持山西低价收回小煤矿开采权的作法。所以，大量投资包括民间投资涌入到一些对产权保护力度相对较高且经营较简单的领域，造成这一产业的过度投入和价格高涨。
去年的经济刺激计划发放了过多的贷款，在今年的通胀压力下，必须有较大力度的收缩，收缩之后经济还要发展，就需借助民营企业的力量，这是合乎逻辑的。"新 36 条"很积极的一点就是强调扩展投资领域，房地产仅作为投资的一个方面，还有很多其它领域包括金融、油气水电等，既可以通过投资多元化来缓解房价上涨的压力，也可以通过鼓励民营企业投资，使经济发展在产业方面更为丰富，投资效率更高。
《
21
世纪》：早在
2005
年，国务院就发布了首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件，但这份其时曾被寄予厚望的框架性文件在后来的数年中一直未能得到有效落实。原因是什么？
盛洪：
2005 年出台的非公经济 36 条，当时大家也很期待，但结果比较令人失望。现在回过头来看，这几年，我们确实没有看到民营企业显著地进入某些领域，或在某些产业获得大的发展。这说明在现有的制度框架下，光有一个国务院文件是远远不够的，还须有相应的法律、具体的政策和实施措施的保证，否则，很可能成为一纸空文。
当前，很多产业的准入门槛是由各式各样的行政部门把持的，央企也兼具着一些政府职能。国务院文件具体的操作权仍掌控在他们手中，那么就不排除他们为维护自己的利益，利用各种具体规定或技术性原因限制民营资本的进入。所以对此，我们不可太过乐观。
《 21 世纪》：此次文件鼓励民间资本进入的产业既包含公用事业，也包含竞争性产业，那么，未来政策对待不同领域的民资是否也应有所区别？
盛洪：
垄断性领域、具有公共性质的领域，在定价机制方面通常存在市场失灵，需要政府适当的管制，而不只是放开进入。如自来水供给，一方面要模仿市场，让企业在进入的时候竞争（即竞标）；另一方面一旦竞争成功，企业就会获得一个公用事业自然垄断的特许经营权。但价格并不能由企业自由制定，以防出现垄断高价，政府需要管制价格。同时，对于一些重要的公用事业，如水、气、电等，政府也应对其质量和安全实施监督。总之，对一些自然垄断或具有某种公共性质的产业，政府应设置一定的管制措施，在这个管制框架下，企业可按市场机制运作。
竞争性领域则应遵循市场规律，放开竞争。如石油就是竞争性产业，世界上绝大多数国家的石油公司都是民营的，它不存在特殊性。有人提出石油具有某种战略意义，在军事上有其特殊性，决定了军队的机动性，但这并不构成石油产业只能由国有企业经营或垄断的理由。
以美国为例，美国的军事力量很强大，但它的石油公司从一开始就是民营的，它也曾考虑过国有化，但最终未能实行。当然，这并不表示美国的石油行业没有垄断，标准石油公司即洛克菲勒家族曾垄断过，但这是他们在市场竞争中获取的垄断权，而不是利用公权力不恰当地赋予它们的垄断权。
而在我国，石油行业的垄断权是靠行政权力获得的，它排斥竞争者的进入，并没有法律依据。如针对石油行业的 38 号文件 ( 《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》国办发 [1999]38 号 ) 。这只是一个政府部门的意见，法律层级很低。 1992 年到 1998 年，中国内地成品油市场相对开放，对民企批发、零售成品油没有限制；但随着 38 号文件的下发，两大或三大集团垄断了从勘探开采，到炼油零售，再到进出口，石油产业链的几乎各个方面。以后还有一个 72 号文件（《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》），规定没有两大集团同意，不得建立加油站。还有铁道部有一个《铁运函 150 号令》规定没有两大集团同意盖章，各铁路局不准受理成品油运输业务。这都直接赋予了两大集团以政府职能，它们以此来排斥竞争者。
正是由于国有垄断利益集团的存在，民营资本的进入才步履维艰。这种对民营资本的诸多限制并不是从社会、公众的利益出发，而是从垄断集团的利益出发，是一个讨价还价的结果。因此，真正开放竞争性产业的关键在于废除国有垄断集团的垄断权。在石油行业，就是要废止 38 号文件和 72 号文件等的非法实施。
《
21
世纪》："新
36
条"重在放开某些行业对民营经济的准入限制，您认为未来民营经济进入这些行业之后，还需哪些配套措施才能保证其健康平衡地发展？
盛洪：
放开准入只是一个开始，进入以后我们还需相应的法律来保障民营企业的经营权、开采权或其它产权的安全性，不能关起门来打狗，现在让你进来，将来有一天以其它理由再剥夺你的权利。一个显著的例子就是去年发生的山西所谓整顿小煤矿事件。其实这些外地投资者最初是响应山西省政府号召，到山西去投资的，并从政府手里购买了煤矿开采权，最后山西政府却以整顿的理由低价剥夺了这项权利。
这种做法和国务院的"非公 36 条"是完全矛盾的，倘若不对此做出完全的否定，谁还能放心进入一个所谓的新产业和领域，谁能保证未来的经营权不被剥夺？所以，"新 36 条"必然要包含对民营企业所有的产权的严格保护，通过中央政府的政策和法律的力量来为民营资本的进入建立一个稳定的制度环境。
当年的铁本事件就是一个教训，其背后反映的是我国政治结构问题。民营企业做大之后，和某些国有大企业形成竞争，这个问题是民营企业无法避免的。改革的关键在于改变中国的政治结构，实行政企分开。
过去，中国的国有企业政企不分；现在名义上国有企业和政府分开了，但实际很多还是混在一起，如国有企业高管和行政部门官员同属一个集团，交叉任职。国有企业本身就是政治分配的一种资源，一些政府官员升不了官，可以到国有企业去当董事长，拿高额的年薪。他们之间交流和沟通，形成合谋的可能性很高，可能出现一些国有企业管理层利用政府公权力打击民营竞争对手的现象。解决这一问题的关键，在于让国有企业的高管和行政部门官员分属两个不同的群体，杜绝交叉任职。
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