张曙光：国企改革勿混淆利润与租
30 年来，中国国有企业改革走过了一条漫长曲折的道路，既有成功，也有失败，目前仍在继续。国发【 2007 】 26 号文件《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的发布，以及财政部和国资委据之制定的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》（下称《暂行办法》）的出台，就是最新的改革举措。
《暂行办法》发布以后，对其合法性与合理性的质疑延续至今。这种争论与历史上有关国企改革的多次激烈交锋和辩论一脉相承。本文试图对国企改革做一简单总结，并对《暂行办法》加以评论。这既是以往讨论的结果，也可能引发一场新的辩论。
国有企业改革是从放权让利开始的。国有企业扩权的结果虽然增大了经营者和职工的利益激励，却没有形成相应的责任约束，国有企业虽然参与了市场竞争，但并没有完全成为一个真正的市场主体。
中国改革的真正突破不是分权化，而是市场化；不是国家向（国有）企业放权和中央（政府）向地方（政府）放权，而是打破国有部门的垄断，放松对非国有部门的管制，在国有经济的旁边生长出一个日益强大的非国有经济。这才是市场化的实质。从市场化角度看国有企业改革，真正的突破体现在两个方面。
一是"抓大放小"和民营化。这一方面缩小了国有经济的范围，很多国有企业退出了竞争性领域，另一方面，把一大批中小企业由国有变成非国有企业，大大推进了市场化改革的进程。这个过程中也许有贱买贱卖和内幕交易的问题，但改革的方向和成绩是主要的。
二是股份制改造。应当肯定，不是国有资本的互相参股，而是让一部分外资和民间资本参股国有企业，才将国有独资企业逐步改造成一种公众公司，这是大型国有企业改革的重要途径。虽然迄今为止这种改革并未完成，公司治理结构和政企不分之类问题还没有解决，组织人事部门还掌握着公司高管的任免，改革中也可能发生了一些国有资产流失的问题，但据此认为国有企业改革搞糟了、"抓大放小"和股份化是化公为私的分肥方式，甚至是"卖国主义"，则是站不住脚的。
现在，国有企业改革除了产权重组和治理结构完善，还有一个重要问题，就是国家与国有企业的经济关系。这方面的改革同样是既有前进，也有问题；而现有的改革举措不仅不能解决继续改革的问题，反而存在着混淆和倒退的危险。
国家与国有企业的经济关系是通过三个经济范畴体现出来的，即税收、利润和租金。税收是国家作为行政管理者提供服务的报酬，利润是资本所有者投资经营的所得，租金是资源的贡赋或者价格，三者之和构成了企业总收入扣除成本以后的毛收入。在国有企业产权改革的背后，实际上是围绕着处理这三者的关系展开的。因此，究竟国家和企业各得多少，如何分配，就成为问题的核心和焦点，也贯穿在国有企业改革的始终。放权让利中的利润留成、利改税，分税制中的利税合一和暂免交利，正在开始实施的收取国有资本收益，都是这种改革的题中应有之义。
在计划经济中，国家对企业实行统收统支的管理办法，利润全部上交，支出全额拨付，利润、税收和租金三个范畴是混在一起的。在放权让利的基础上， 1983 年－ 1986 年实施了两步利改税， 1994 年实行了分税制，暂免交利，名义上看是利税合一，企业向国家交税，实际上把利润和税收两个范畴分开了。这主要体现在以下几个方面。
一是明确了无论是国有企业还是非国有企业，都必须向国家交纳营业税和所得税，从而结束了国有企业不纳税的历史。
二是利税合一后，国有企业在交税的同时，国家不再向企业投资，企业的资金来源采取了拨改贷的方式，企业用利润还贷，视同国家投资——虽然在给不给贷款上，政府仍然起着决定作用。
三是分税制主要解决中央和地方的利益关系。鉴于当时国有企业的实际困难，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》明确指出，"作为过渡措施，近期可根据具体情况，对 1993 年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库"。可见，这不是取消利润范畴，规定国企只向作为行政管理者的政府纳税，不向它的所有者交利，而是暂免上交。
因此，从利改税到分税制，是规范国家和国有企业分配关系的重要步骤。现在，财政部和国资委制定了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，要国有企业上交利润，绝不意味着以前实行利改税和分税制的改革错了，现在又走回头路。
国家分享国有企业收益符合国有企业改革的方向，也符合中国目前的实际，因为近几年，国有企业利润有了大幅度的增长，去年的增速甚至超过了 30 ％。但这绝不意味着我们就赞同上述的《暂行办法》。在经济理论上，上述办法不是明晰，而是混淆；在改革实践上，不是前进，而是倒退。
为什么做出这样的结论？关键就在于《暂行办法》混淆了利润和租金，不仅没有进一步理清和规范国家与企业的关系，反而搞乱了已经规范的国家与企业的利益关系。我们的理论依据有三：
——租金是资源要素价格，不是投资资本的收益，无论是国有企业还是非国有企业，只要使用国家的资源要素，都必须向国家交纳租金；
——租金，比如地租，有绝对地租和级差地租的区别，即使是非国有的土地，国家虽然不能参与绝对地租的分配，但可以参与级差地租的分享，这是由级差地租的来源决定的，国家参与土地增值收益分配的依据就在这里；
——国家收取租金的方式只能通过税收手段，不能采取上交利润方式。
弄清这几个要点，《暂行办法》不是前进而是倒退就昭然若揭了。我们花了 30 年时间，辛辛苦苦，反反复复，好不容易把利润和税收两个范畴从理论上和实践上分清了，《暂行办法》又把它们煮成了一锅粥。
也许，《暂行办法》的制定者会辩解说，他们考虑了实际情况，把上交比率分为三档：资源型国企上交的比率为 10 ％，一般竞争性国企上交 5 ％，军工、转制科研院所国企暂缓三年上交或者免交。
但是，作为国有企业投资者或者所有者的国家，与作为资源要素所有者和管理者的国家，虽然是同一个国家，在经济关系上却是不同的利益主体。作为国有资产所有者，国资委可以要国有企业上交利润，但无权收取国家的资源租金，因为国资委没有得到这样的授权。
要知道，投资取利是资本所有者的行为，国有资本和私人资本没有任何不同，而收取资源租金是资源所有者的行为，既然在中国，资源是国家的，收租就是国家行为，不能混同于资本所有者的投资取利行为。这不是中国特色，而是普遍原则，对于解决中国的问题有着很大的指导意义，不能随意改变和违背。承认和实施普遍原则是行动的基础，是行为者的责任和境界，只有这样，才能真正创造出中国特色。
在中国，国有垄断企业的高额利润有两个来源：一是垄断高价造成的财富转移，即把一部分消费者剩余转变为生产者剩余，通常称之为垄断利润；二是来源于资源要素低价，国家把具有巨大经济价值的资源无偿或者低偿授予这些垄断国企，只收很少的象征性的资源税和资源使用费，例如，现在 1 吨石油 7000 多元，国家只收 30 多元的资源税费，这就大大低估了垄断者的成本，实际上是国家对垄断国企的利益输送，一般称之为垄断租金。因此，国有垄断企业的高额利润由两个部分构成：超额利润和垄断租金。在少数垄断国企的利润占据国有企业全部利润三分之二以上份额的情况下，还有意无意地将利润和租金混在一起，用交利代替收租，以掩盖行政性垄断的实质，是非常不妥当的。
为了明辨是非，防止偏差，我们再一次特别强调，现在要解决的首要问题是国家收取资源租金的问题，国有企业上交利润是第二位的问题。这不仅是问题性质上的不同，而且有解决程序上的先后，即只有先解决了租金的收取问题，然后才能提出和解决利润的上交问题。否则，一个问题也解决不了。■
作者为天则经济研究所学术委员会主席
评之评
收租与分红可以并行
□张春霖 / 文
张曙光 教授的文章，提出了当前国有企业改革中一个很重要的问题：如何把收取自然资源租金和分红结合起来？
严格来说，收租的重要性超出了国企改革的范围，关系到整个经济发展的可持续性。如果自然资源如能源的价格，不能充分反映资源稀缺程度和消费者偏好，不仅是国有企业，各类经济主体的经济计算都会被误导。过低的资源价格，等于政府以补贴来鼓励人们更多使用自然资源替代其他要素，例如劳动。结果可能是既浪费自然资源，又减少就业机会。同时，扭曲的资源价格也会弱化企业的创新动力。
因此，无论国企改革如何进行，资源价格的改革都是当务之急，必须努力推进。近年，资源价格改革虽然没有很大突破，但一直在政府的日程之上。 2007 年底，国家发改委表示，尽管面临通货膨胀压力，但 2008 年资源价格改革将继续推进。由于能源、原材料等主要资源都由若干大型国企垄断经营，资源价格改革势必与这些企业和行业的改革交错进行。
但是，资源价格改革的重要性和紧迫性，与国家在国有企业中实行其分红政策，似乎并不矛盾。张曙光认为财政部和国资委制定的《暂行办法》"在改革实践上，不是前进，而是倒退"，这个批评恐怕有些根据不足。
首先，财政部和国资委的文件及其所依据的国务院国发【 2007 】 26 号文件，都仅仅是关于分红的文件，并没有试图以分红代替收租。
其次，垄断经营自然资源的国有企业只是全部国企中的一小部分，而这些文件制定的分红政策，覆盖的是所有国有企业。
当然，国企分红全面推开、分红比例提高后，必须采取更科学合理的方法来确定分红比例，而不能继续现在试点阶段的"两刀切"。但分红与收租——资源价格改革——并无矛盾，完全可以并行。资源价格改革越到位，资源垄断型国有企业的利润中包含的资源租金，当然就越少。但在资源价格改革到位之前，通过分红把这些企业利润中包含的租金，与真正的红利一起收上来，纳入国家财政预算管理，恐怕已经是当前条件下，可以达到的最佳政策选择。这样做虽然在理论概念上显得不那么清晰和规范，但其实际结果会是积极的。
作者为世界银行高级企业重组专家
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