蒙古国政治转型记
[ 2010年第11期 蒙古国政治转型记 ]
蒙古人民共和国自1990年举行首次民主选举到2008年7月1日的政治危机爆发之前,一直被视为是从共产主义制度转型为宪政民主制度的中亚国家中最稳定的国家之一,其每次政权更迭都是以和平方式进行的,以至于被许多专家奉为“民主发展中一个堪称光辉胜利的典范”(哥伦比亚大学教授莫里斯·罗萨比接受《东方早报》记者专访时所说),所以,蒙古国社会转型的经验和教训值得我们认真研究。
蒙古人民共和国是外蒙古1924年从中华民国独立出去后的国名。1946年,蒙古人民共和国获得当时中华民国政府基于民族自决原则的承认。期间蒙古人民革命党一直是蒙古国的唯一执政党。苏联时期,蒙古国事实上是苏联的卫星国,从经济到政治,都是仿效苏联的体制。1992年2月12日,蒙古人民共和国改国名为蒙古国,并更改国旗、国徽,实行多党制,实现了从专政制度向宪政民主的历史性转变。
一 民主社会主义的尝试
第一次进入乌兰巴托,闯入这片神秘地域的少数外国人之一的英国记者贝克(Jasper Becker)在《遗失的国度:发现蒙古》一书中告诉人们:1989年5月,第一次进入乌兰巴托,“街上什么都买不着,甚至一份报纸都找不到。市场、私人商店、饭馆,什么都没有。……最奇怪的是,没有丝毫唤起过去的东西。成吉思汗和他的帝国踪影全无。即便在官方的历史博物馆里,那些装满展品和地图的屋子,也没有任何提及他的地方。一幅巨大的海报、血红色的列宁像,耸立在市中心,下面是他的标语:‘党是我们的灵魂’……不远处还有斯大林的雕像,世界上这样的雕像已为数不多了。似乎从斯大林逝世起,蒙古的时间就停止了,这个城市仍在深深地默哀。”
1986年5月蒙古人民革命党召开“十九大”通过第八个五年计划,首次提出要进行经济改革。
1988年底蒙古人民革命党五中全会主张要对政治经济体制实行全面改革。
1990年变革的动力和意识来自于周边的国家和原社会主义阵营改革的影响,引起了蒙古执政党人民革命党的思想变化。在东欧各国共产党纷纷转化为社会党的大潮中,蒙古人民革命党也转向社会党国际。社会党国际是恩格斯领导创立的第二国际的继承者,它到21世纪已经拥有各类成员党和组织(社会党、社会民主党等)168个,其中有50多个成员党在约50个国家执政或参与执政,是当今世界上规模和影响最大的国际性政党联盟。蒙古人民革命党转向社会党国际之后,遵循社会党国际的共同纲领——实行民主社会主义,主张多元化与人权是社会主义的本质,反对权力垄断和阶级专政,要求对国有制进行限制并实行民主控制。这是蒙古国成功实现政治转型,由一党制转向多党制的关键。
1990年3月和4月蒙古人民革命党先后召开八中全会和党的特别代表大会,大会的中心议题是“深化改革”,党的主要任务是“向前看、坚决深化改革新党”。彻底改组了领导班子,前总书记泽登巴尔和巴特蒙赫分别被开除出党和留党察看;通过了新党纲党章,确定了建设人道、民主的社会主义的目标;放弃了宪法规定的党的领导作用的条款,同意实行多党制;主张发展多种经济成分,实行国家调节的市场经济和对外开放的经济政策;强调蒙苏特殊关系,重视发展对中国的关系,宣布奉行不结盟政策。
党的特别代表大会的报告指出:“我们为什么不能在我国建立一种把现代民主模式与我国特点相结合的社会主义民主模式?有人认为改革社会就是搞资本主义,这是误解,我们要建立真正人道的民主社会主义。”新任党主席贡·奥其尔巴特说:“巩固民主的一个主要条件是多元化,要在政治、意识形态、经济、社会生活和人权关系的各个领域推行多元化”,“多元化是我们社会政治和意识形态的特征”,“要建立人道的民主的社会主义”。新党纲指出,党的崇高目标是:保卫蒙古人民的根本利益,建立保证每个公民自由发展、幸福生活的人道的民主社会主义。
关于党的性质,新党纲说:蒙古人民革命党是体现和捍卫蒙古人民的根本利益,保卫和巩固国家独立和民族团结,为在蒙古建立人道的民主社会主义社会而奋斗的政治组织。党与国内其他政党的关系是:在宪法和共同遵守的其他法律范围内,在民主原则基础上进行活动。通过获得群众信任,在国家权力机关中占多数席位的途径为成为执政党而进行政治斗争。蒙古将实行多党制,蒙党将努力保持住执政党地位。
1990年公布的政党法草案明确规定:建立政党,但禁止建立以破坏国家主权和独立、破坏民族团结、非法篡夺国家权力、聚众闹事、搞种族歧视、杀戮、反对祖国和人民利益以及破坏其他国家主权和独立为目的的政党。政党法规定了严格的政党申请登记手续,政党建立后要向国家最高法院申请备案,最高法院予以登记备案后即享受法人资格。各政党必须遵守蒙古宪法和其他法律,公开从事符合祖国人民利益的活动。
1990年5月16日蒙古人民革命党在最高法院重新注册。
1990年7月蒙古人民革命党在蒙古历史上首次自由选举中获胜。
1990年9月蒙古人民革命党中央委员彭·奥其尔巴特当选为蒙古第一任总统。
1990年蒙古发生政治体制重大改革之后,并没有像前苏联其他国家一样发生政权变动,长期执政的蒙古人民革命党依然通过选举长期执政,只是中断过一小段时间。1996年至2000年蒙古人民革命党在议会选举中失败,失去执政地位为时4年。
1996年蒙古国会大选引起的政治变化毕竟是翻天覆地的转型大事。一党连续执政长达70多年的蒙古人民革命党首次在选举中败北,失去政权,建党才数年的民主党联盟却一举夺得国会76个席位中的50席,组建了民主党联合政府。
乌兰巴托广场中央依然是1920年建立社会主义政权的苏赫巴特英雄雕像,胯下的骏马奋起前蹄,在滚滚风沙中展望民族的独立。和东欧一样,蒙古经济也经历过“休克疗法”。中心广场西南角的一幢粉色大楼,见证过一些关键情节。这栋俄罗斯古典风格的建筑,曾经的电影院,现在已经是蒙古股票交易所。
1997年6月4日至6日,笔者曾以旅游者的身份访问蒙古,有幸会见了蒙古政治转型历史的五位参与者,当面聆听了他们的诉说。下面根据当时的笔记,对这些谈话略作介绍。
国际共和研究所(IRI)蒙古办事处主任说:
我从1990年开始就参加民主改革,我曾任《新明镜报》的总编。从1993年以后,主要做与国际共和研究所联络的工作。我虽然名义上还是社会民主党党员,但我主要在国际共和研究所工作。
在1990年,我国刚开始搞民主运动时,国会76个席位中,民主党只有6席,而现在民主党取得多数,主要是由于选民觉悟提高了。
在1990年,民主运动初起之时,执政的仍然是蒙古人民革命党,当时我们民主党提出把牲畜私有化,取得了牧民的支持,这是我们后来在1996年大选中获胜的主要原因。
还有一个是人权问题,过去人民很不自由,现在觉得自由,人权得到改善,故支持民主党。
在私有化原则上分歧不大,但人民革命党与民主党在执行中有区别,我们主张在2000年以前将在国家手上的80%以上的国有资产私有化。
我们的历次选举,使选民逐步积累了一定的经验,去年议会选举前后,国际共和研究所做的日常工作是:举办演讲会(从国外邀请教授),大约每月1～2人,主要内容是政治,有的涉及国会选举;有的涉及国防、政党等,经济和法律讲座则由其他系统组织。
蒙古社会民主党偏左,着重发展社会经济;蒙古民族民主党偏右,着重社会福利、社会保障等方面,偏于保守。两党目前目标一致。也有人提出两党合并。而蒙古人民革命党现在也在改革,使其不再那么像左派党。
一位民主党国会议员说:
1990年、1992年两次选举民主党失败的原因是准备工作不足,在牧民中只得到20%的选票。在1996年选举中,我们努力使选民了解我们的目的。
全国分为76个选区,每个选区有几个候选人竞选。本人在胡不苏古省4个选区中的一个,与我竞选的有3人:一人是人民革命党党员(过去的劳动部长),另一人是资本党党员,第三位是无党派自由报名;我得到选票58%,人民革命党党员得36%左右。
我是由基层提名为候选人的,那儿并不是我的家乡。
我的主要口号是:要把农村牧区经济搞上去,要首先发展牧区。我们在1990年搞了牧畜私有化,与此相应还有贷款政策,我的纲领是在市场化中发展牧业。
在竞选之前,我的专业是理论物理学,大学毕业后在胡省当中学老师三年,1988年民主化时,我是社会民主党的创始人之一。自那以后就一直搞政治。
1997年国家总统竞选中民主党失利的主要原因是:
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1996年大选以后,有很多在行政机构中的人民革命党领导人虽然下台了,但他们在当地还有影响,故在选举中占优势。
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民主党工作人员年轻,没有经验。
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我们民主党执政后提高了电力价格,但人民大多不理解,故在总统选举中投了民主党的反对票。
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最主要的原因是,选民为了平衡、制衡,让政府与总统分属于民主党和人民革命党两党。
蒙古选举委员会主席说:
选举包括总统、国会及地方选举工作,都归选举委员会管,我们15个工作人员,是一个独立机构。已领导了6次选举。
1992年大呼拉尔(议会)选举
1993年总统选举
1994年地方政府选举
1996年大呼拉尔选举
1997年地方行政选举
1997年总统选举
我们15个工作人员都是无党派人员,我在改革前是一个市长,蒙古人民革命党党员,苏共中央党校毕业。
蒙古社会民主党总书记说:
1990年建党,蒙古的政治改革与苏联、东欧的新思维有关系。主要的国外因素是德国柏林墙倒塌,苏联、俄国的改革对我们也有影响,我们建党之初,人民革命党对我们有些间接(通过媒体)的压力,但没有直接压力,更没有暴力镇压。
从1990年到1992年,是蒙古人民选择自己的社会发展道路的时期。1992年新宪法结束了这个过程,从1992年到如今,是我们的政治过渡时期。1996年证实我们的民主力量能战胜原先单独执政70多年的蒙古人民革命党而取得政权。不久前举行的总统选举产生了新的总统。政治过渡时期告一段落。
现在我们国会里76个席位中,社会民主党占15票,民族民主党35票,总理由民族民主党人出任,9名部长,我们3名,他们6名,这两党联盟取胜,两党建立联盟这一决策是取胜的关键。人民革命党还有25票,他们得票少,是人民不喜欢让他们继续执政下去,主要是经济问题:私有化问题、贷款问题、腐败问题。
1997年总统选举中我们失利,主要原因是:
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新政府某些经济政策未得到人民的理解。
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人民群众希望高层有个平衡,政府由民主党组阁,总统则由人民革命党人出任。
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经济问题的存在,人民归咎于原总统(民主党人)。
我们的认识是:
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经济政策、社会政策改革的成果还需要时间。
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新政府新官员年轻,经验不足。
社会民主党的党员大都是中年人,党主席34岁,平均年龄35岁,少数党员也有年龄大的。
我们有《政府工作人员法》,新党共有党员5万多名,议会有99人(每季度开一次会),中央机关工作人员共50～60人,机关报《乌格》报社5～6人。
下一步工作,最首要的问题是巩固我们的基层党支部,巩固本党,发展党员。
本党经费30%由国家预算拨款,其他有些创业收入微不足道,各界捐款占50%。社会民主党的财产与共产党差不多,但共产党占用了用国家财政的钱建设的一栋大楼,除此之外,两党差不多。
国会常设国家制度委员会主任说:
我们国会有五个常设委员会,我是其中一个常设委员会即国家制度委员会的主任,同时也是国会议员。
国会中除国家制度委员会外,还有财政经济、社会政策、法律法规、牧区与环保等四个常设委员会。
在国家制度委员会中,有44个特别小组,包括法律(与国家制度有关的,如《国防法》)签审、突发事件等小组。
国家制度委员会有35个议员(有的议员可以担任两个委员会的委员)。最小的是环保与牧区委员会,是20人。最大的是财政经济委员会,有39人。非某个委员会委员的议员可以参加该委员会会议,并有发言权、提案权,但无表决权。议员当选后,可以自愿辞职或因刑事案而罢免。
二 在民主运行轨道上的逐步磨合
关于修宪争端
1999年12月24日蒙古国家大呼拉尔通过宪法修正案,主要内容是在议会选举中获胜政党单独或联合组阁时“可自行向国家大呼拉尔提出总理人选”等,并规定该修正案自2000年7月15日起生效。同日,新民主社会党、民主复兴党等发表声明对此表示抗议。
1999年12月31日时任总统的巴嗄班迪否决了该宪法修正案。
2000年1月6日国家大呼拉尔驳回总统的否决。
2000年2月28至3月2日蒙古人民革命党召开“二十三大”,选举产生了244名成员组成的党的代表会议和15人组成的党的领导委员会(相当于政治局)和由11人组成的党的监督总委员会。主席为那木达尔·恩赫巴亚尔,总书记勒·额奈比希,书记乌·恩赫图布辛、鲁·阿玛尔萨那。
2000年3月15日宪法法院裁决宪法修正案违反宪法,决定予以否决。
2000年11月29日宪法法院召开全体会议,对宪法修正案作出最终裁定——废除宪法修正案。
2000年12月14日议会召开全体会议,以全票通过宪法修正案。
2000年12月20日巴嘎班迪总统再次否决了14日通过的宪法修正案。
2001年5月28日巴嘎班迪总统最后同意修宪,并在修改后的宪法修正案上加盖国玺,至此,自1999年以来的修宪争端终于宣告结束。
关于人民革命党倒阁事件
2004年6月底蒙古公民意志—共和党(CWP)加入由三个主要民主政党组成的民主力量联盟,并成功地参加了议会选举。该联盟在议会选举中获得了至少36个席位。
2004年7月举行的蒙古国家大呼拉尔换届选举中,蒙古人民革命党只获得了大呼拉尔76个席位中的36席,而根据蒙古相关法律,在大呼拉尔的席位未超过半数的政党不能单独组阁。同时,由民主党等反对党组成的“祖国—民主”联盟则获得了36个席位(“祖国—民主”联盟由民主党、祖国—民主新社会党和公民意志—共和党组成)。人民革命党和“祖国—民主”联盟围绕组建联合政府问题,最终于当年8月中旬达成协议。根据协议,18名内阁成员,包括总理、副总理和各部部长双方各占一半,大呼拉尔主席(议长)、总理职务由双方轮流各任两年。
2004年8月20日蒙古国家大呼拉尔任命“祖国—民主”联盟提名的民主党人额勒贝格道尔吉为蒙古国总理,9月28日才最终成立了新一届政府。
然而反对派联盟执政不久就开始发生分裂,蒙古人民革命党再度在议会中宣称多数。民主联盟解体后,民主党成了民主联盟的代言人,实际上形成了人民革命党与民主党两党联合执政的政治格局。但是,一年后的实践表明,蒙古人民革命党和民主党在联合政府中的合作并不顺畅,共同解决国内经济问题的积极性也相当脆弱。两党勉强维持合作,导致政府工作面临重重困难。
2005年蒙古总统大选,蒙古人民革命党主席、前总理恩赫巴亚尔当选总统。
2006年1月11日蒙古人民革命党10位内阁成员以对现政府工作不满为由宣布辞职。此举无疑等于宣告,由蒙古人民革命党和“祖国—民主联盟”组成的联合政府已经走到了尽头。
蒙古政坛突发的这场危机是由在内阁拥有多数席位的蒙古人民革命党制造的。人民革命党在11日发表的声明中指出,由于现政府已丧失了行使权力的能力,联合政府确立的既定方针无法实施,人民革命党表示,作为在议会中议席最多的政党,有责任与其他政党合作,组成新政府,改变目前政府工作的被动局面。
然而,人民革命党的政治对手民主党却对这种“突然弹劾政府的举动”表示强烈反对。民主党认为,人民革命党弹劾政府没有充分的理由。人民革命党突然发力,冲垮内阁,显然是为了罢免政府,重新组阁,掌控政局。
蒙古内阁共有18名成员,根据相关法律,政府半数成员同时辞职,就等于政府集体辞职,政府将随之被议会解散。蒙古实行设有总统的议会制,政府由议会任命。政府即将坍塌的消息过于突然,让各派政治力量措手不及。一时间,各政治党派纷纷召开紧急大会,各大媒体不断发布消息,各界知名人士喊话呼吁,全国上下骤然弥漫起紧张不安的气氛。
2006年1月12日蒙古议会开始对政府辞呈进行讨论。议会成员共有76名,参加这次会议投票的39名议员刚好超过半数,他们全部投票同意政府的辞呈。然而,与此同时,一些民众却在街道上表达他们的另一种态度。首都乌兰巴托近3000人在象征着国家政治中心的国家宫前举行集会,集会者试图冲进国家宫,但被警方的人墙挡住。集会者随后冲进人民革命党党部大楼,并砸坏了一些门窗。
2006年1月13日蒙古国家大呼拉尔正式宣布,本届蒙古政府解散。这是议会两天激烈辩论后通过的决议。蒙古历史上首个短命的联合政府只维持了1年零3个月。
2007年12月6日蒙古国三政党组建新一届政府,前总理担任了副总理。自2006年初以来的政府危机暂时告一段落。
2008年选举事件
以民主党为代表的反对党一直在伺机反攻,他们把2008年的大选视为重新执政的机会。
2008年7月1日因选举问题引发蒙古有史以来最大的骚乱,导致蒙古人民革命党中央党部大楼被抗议者焚烧。
6月30日蒙古人民革命党总书记奥特根巴亚尔召开新闻发布会,预测该党在此次国家大呼拉尔选举中至少可获得40个以上的席位,获胜或成定局。当天下午,蒙古人民革命党主席、现任总理桑吉·巴亚尔举行新闻发布会,提前表示:感谢本党党员及社会各界的支持。如果选举结果真的如此,则该党根据有关法律将有单独组阁权。
7月1日反对派联盟对蒙古人民革命党单方面匆匆忙忙提前宣布选举获胜的结果表示不满,宣称选举中有舞弊行为,组织起数千名抗议者在首都乌兰巴托举行示威游行,称选举被操纵,要求重选。示威者冲入执政党蒙古人民革命党总部,并放火焚烧建筑物,向警察投掷石块。许多失业者及年轻人参与了这次蒙古历史上最严重的暴力事件。报道称,大多数骚乱的煽动者当时酒气熏天。极具代表性的破坏行动是蒙古执政党总部大楼遭人纵火,烧了一夜。警方则动用橡皮子弹、催泪弹和高压水龙来驱散示威者,并逮捕了700余人。时隔不久,释放了其中378人。
抗议活动随后演变为暴力事件和严重骚乱,共造成5人死亡,300多人受伤,恩赫巴亚尔总统随即宣布在乌兰巴托实行为期4天的“紧急状态”。这个只有200多万人口的中亚小国,历史上首次实行“紧急状态”。
蒙古媒体当天的报道说,民主党对一些选区的选举结果有异议,但将通过法律途径向蒙古总选举委员会递交有关在一些选区进行重新计票的申请。
7月2日乌兰巴托的骚乱渐趋平息,当日晚间,蒙古国总选举委员会宣布,据初步统计结果,蒙古人民革命党在本次议会选举中获得了76个议席中的44席,战胜了获得27席的民主党,获得了此次议会选举的胜利和单独组阁权。
7月4日恩赫巴亚尔总统组织议会各政党主席进行协商,包括参与组织示威活动的民主党在内的各政党全都表示要保持团结,依法处理骚乱事件。议会各政党认为,应在保持社会安定的基础上追究骚乱制造者、特别是致人死亡者的责任。
7月6日随着局势的基本平静,恩赫巴亚尔总统通过国家公众电视台发表讲话,宣布首都乌兰巴托6日零时起解除“紧急状态”。
7月10日民主党就骚乱事件向议会提交弹劾政府案,称蒙古人民革命党领导的政府在骚乱事件中没有采取有力措施,造成人员伤亡和财产损失。
民主派的奥阳格日尔认为,蒙古总理这次没有倾听民声,没有和他们协商。认为暴力事件的责任应该主要由蒙古总理来承担,他是执政党蒙古人民革命党的主席,事件发生后,他没有听取人民的要求和意见,这让人民更加愤怒。
2008年7月14日蒙古国总选举委员会在国家宫正式宣布,6月29日举行的国家大呼拉尔换届选举中,蒙古人民革命党获76个席位中的39席,民主党获25席,公民意志—共和党获1席,独立候选人获1席,其余10个席位因3个选区存在争议而将重新计票。
从当时计票结果看,蒙古人民革命党所得议席数超过76个议席的半数。因此,人民革命党已获本届议会选举的胜利。自7月1日因有关政党对选举结果争议而引发严重暴力事件以来,各政党经反复协商还是较快地对选举结果达成了一致。
从这次政治动荡在短期内迅速获得解决可以看出,蒙古政治转型以来,各派政治力量的民主素养有很大提高,宪政意识比较普及,非暴力主义已经在一定程度上深入人心。国家政治生活在此基础上继续前进很有希望。
对于社会转型过程和这次暴力事件的得失,蒙古最大的反对党——民主党议会女候选人奥阳格日尔认为:“我们举行了很多次选举,许多政党建立起来,相互联合。而蒙古人民革命党和民主党最终成为蒙古的两大主要政党。以前,民主党和其他党组成联盟参与议会选举,而这一次,我们自己干。而蒙古人民革命党自1921年成立开始就参加了所有的选举。”
至于收获,她认为:“我们在这个过程中获得了许多言论自由、个人自由、政治权利、学术自由。经济有了一定的发展。当然,要在所有分歧上达成一致,需要时间,需要长时间的讨论。人民有权利知道一切,包括政治、经济事务。譬如有关国家矿产利益的问题,人民有权利和政府来探讨,达成一个共识。”
蒙古国的经济发展
自2006年1月蒙古国“国家团结政府”接替2004年议会选举成立的“联合政府”后,蒙古国在畜牧、矿产、旅游等领域发展较快。
2006年蒙古国经济增长达8.4%,人均GDP首超1000美元。
2007年蒙古国经济增长率为9.9%,人均GDP达到1470美元,外汇储备从1992年的460万美元增长到近10亿美元,蒙古国内生产总值达到28.35亿美元。这些数据表明,蒙古国经济开始进入较为稳定的增长时期。
激进改革模式对经济绩效虽然具有短期负面影响,但其“宪政转型”的长期正面效应会在经济发展过程中体现出来。
2009年总统选举
蒙古国2009年5月24日举行总统选举。之前外界曾担心两位总统候选人的得票会相当接近,若无法决出谁负,可能会引发暴乱,但选举结果化解了一场危机。现任总统恩赫巴亚尔25日承认落败,曾两度出任蒙古总理的民主党候选人额勒贝格道尔吉当选成为新总统。
2009年5月25日,蒙古国家选举总委员会宣布,蒙古民主党提名候选人、国家大呼拉尔委员(议员)查希亚·额勒贝格道尔吉在24日的总统选举中以51.24%的得票率获胜。得票比恩赫巴亚尔高3.5万票。据蒙古国家选举总委员会公布数据,本次总统选举投票率为73%。
恩赫巴亚尔所属的人民革命党已宣布他落败,并承认选举公正。
查希亚·额勒贝格道尔吉1963年生于科布多省,1988年毕业于乌克兰利沃夫军事学院军事记者专业,2002年毕业于美国哈佛大学。额勒贝格道尔吉曾三次当选议员,两次担任蒙古国总理。2006年额勒贝格道尔吉担任蒙古民主党主席,2008年辞去该党主席职务。
额勒贝格道尔吉在竞选中呼吁反贪污,承诺为国家带来变革。他的主要选民基础是城市居民,尤其是占全国选民总数逾半的乌兰巴托市民。他在外交政策的立场上,对与西方国家的关系较为开放。
2009年10月29日由人民革命党提名苏赫巴托尔·巴特巴勒德取代因健康原因辞职的桑吉·巴亚尔出任政府总理。
蒙古国现今的政治态势已经形成为:民主党与人民革命党两党既竞争又合作,分别执掌总统与总理职务的局面。
(作者系北京思源兼并与破产咨询事务所所长)
(责任编辑 李 晨)
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