公民权利与人大代表专职化
[ 2010年第12期 公民权利与人大代表专职化 ]
作者：王占阳
一
这次人大常委会提出了两个引起很大争议的修法草案,一是经济犯罪免除死刑,二是代表法修订草案。讨论免除经济犯罪死刑时,有人大常委直接主张贪官免死,消息传出,激起了广大公众的强烈反对。搜狐首页上“贪官免死惹争议”一文的跟帖竟然多达十几万条,几乎全是痛骂、非常激烈。与此同时,代表法修订草案也在关心民主政治的人士中激起了很强的反对声浪。
这两个修法草案合起来给人一个什么印象?我想可以用两句话来概括:管死人大代表,放生贪官污吏。合起来就是坚决抵制反腐败。再反过来说就是将腐败进行到底。当然主观上未必就是这个意图,但在客观上这种局面非常之不好。
我曾参与罗江县的改革。2010年6月12日,在社科院农村所召开罗江县改革研讨会,我和蔡霞老师都去了,也都发表了意见。后来于建嵘发来了罗江的改革实施方案,要我提修改意见,我又写了一些意见寄回去。修订《代表法》年初就列入计划了,也是今年立法的重点,但对人大代表个人工作室的明确否定等等,显然是特别针对影响颇大的罗江改革的。所以,在某种程度上,这次修法也是对于罗江改革的一个极高速的立法反应。
二
我认为,《代表法》修订草案背后的深层次问题实际是党权与民权的关系问题,修订草案的问题则是由此派生的。
人大是实现人民当家做主的主要途径,是法定的民权中心。但苏联模式政治体制的一个根本特征就在于党的领导与人民当家做主很难兼容。苏式政治思维更是在私下里认为,伸张民权就是否定党权,坚持党权则就必须压制和虚化民权。这样,从苏联到中国,凡是实行这种政治体制的国家,人民代议机关都被讥为橡皮图章。在人民和人大代表的民主意识逐步觉醒、主要来自基层的人大民主化改革出现时,在这种历史惯性中形成的害怕民权否定党权的思维定势,还很容易使人怀疑以至否定这些民主改革,这是人大体制改革的深层思想障碍。
显然,党权与民权的关系问题不解决,不仅人大代表专职化,而且人大的一切民主改革,哪怕只是改革的萌芽,也都会被扼杀。
克服这种思想障碍,首先就应明确:坚持党的领导,并不等于坚持社会主义。把共产党领导等同于社会主义政治是荒谬的。社会主义政治本质上就是人民当家做主的政治。没有民主就没有社会主义。走社会主义政治道路实际就是走民主化道路。共产党领导实际只是某些国家实现人民当家做主的条件。但共产党坚持的道路并不一定都是社会主义道路。邓小平说得好:“党的领导是正确还是错误,是坚强还是软弱,就看这个领导能够不能够坚持社会主义道路。”(《邓小平年谱》第809页)这就意味着,在政治领域,如果只讲党的领导,不讲人民当家做主,只强调集中,不强调民主,只坚持党的领导,不落实人民当家做主,甚至是阻挠民主化进程,那就是党的领导已经犯错误了,就是它已软弱涣散了,而这种错误的党的领导,当然是应当予以抵制、批评和纠正的。我们现在批评《代表法》修订草案,实际就是在做这件事。
实现党的领导与人民当家做主之统一,首先就要从统治者统治人民的陈腐思想和心态中解放出来,真正树立起向往人民当家做主的现代社会主义的政治理想。只有这样,才能从党权与民权两极对立和排斥民权的伪社会主义思想中解放出来,真心实意地追求党的领导与人民当家做主的有机统一。
与此同时,我们还特别需要通过关键性的制度创新,着力克服苏式政体中党权与民权互不兼容的制度弊端,切实实现党的领导与人民当家做主的制度统一。
党内有一批高中级干部主张政治体制改革,但他们又都担心政治体制改革会不会把党的领导执政地位搞丢了,把国家搞乱了。显然,这种担忧不解除,这种关键性的改革力量就难以采取行动,我国的政治体制改革就永远只能停留在口头上。
从根本上来说,我国是超大型国家,超大型国家必须走渐进式的改革道路,而不是走激进的改革道路。在我国的现实政治环境中,这就意味着,我国只应走实现党的领导与人民当家做主有机统一的改革道路,而不是走以党权否定民权的保守、反动道路,也不是走以民权否定党权的激进主义道路。
所以,我主张,党权要保持,民权要伸张。既要坚持党的领导,又要做实人大。只有改善党的领导才能坚持党的领导。所谓改善党的领导,主要就是通过推进人大民主化而形成通过人大领导执政的现代化的新型党的领导。
要做到这一点,就必须在我国的民主制度设计中把党的领导执政位置安排好。这样才能使党内的政治改革派放心,使之更有理由推动政治体制改革,也才能使民权在政改中得到伸张。
三
实现人大民主化,无非是两条,一是实现普选,二是人大代表充分发挥作用。在这两个环节中,都需要安排好中共的领导执政位置。
首先看普选。各共产党国家在宪法中规定的都是普选,但又都没有实现普选。这是因为,普选制在传统上是与多党制捆绑在一起的,实行普选制就意味着实行多党制,因而不接受多党制也就无法真正落实普选制。但我们可以设计一种既能保障党的领导执政地位又能真正实现普遍竞选的新制度,即设计和实行一种“选人不选党”的新型普选制。
关于这种新型普选制,我在前年已经提出:宪法已经规定了共产党领导的多党合作制政治协商制度是我国的基本政治制度,我们完全可以使这一宪法条文在选举法中具体化。比如,可以规定70%的人大席位是政党席,30%的人大席位是非政党席。政党席专属于中共和民主党派。这70%的席位定了,再怎么选中共也是人大中的多数党。这就能够确保中共在人大的领导地位和中共的组阁权。一个共产党员要成为人大代表要经过三关:一是通过党内竞选成为党代表大会的代表,二是通过党代表大会内部的竞选成为党的人大代表提名,三是再经过通过人大代表竞选成为人大代表。由此可知,共产党领导的多党合作制与普选制的矛盾实际是完全可以解决的。
那么,普选后的党政关系又怎么办呢?美国大选一结束,党中央就烟消云散了。我们不能这样搞。我们可以实行有中国大陆特色的以党领政制度。在这种制度下,党内领导与中共人大党团领导有相当程度的交叉。党中央或地方党委在选举后仍然拥有某种关键性的领导权。只是党不再是在三权之上直接发号施令,而是必须得通过人大、通过法律程序实现党的领导和执政了。由此,党的领导、人民当家做主、依法治国的有机统一也就能够实现了。
四
再来看人大代表发挥作用问题。
要使人大代表充分发挥作用,就要在很多环节实行重大改革。比如,人大代表不能太多,数量要大幅减少。会期不能太短,时间得大幅延长。开会不能主要是表态赞成、举手通过,要有人大辩论制度,质询制度要落实,等等。这里还有一个基本环节,这就是人大代表必须专职化、职业化。
但最近的代表法修正草案却增加了一款:“代表不脱离各自的生产和工作岗位。”这显然是要在法律上把人大代表兼职化固定下来,同时完全排除人大代表专职化的可能性。这是这一修正草案的核心条款,也是它的主要精神、主要意图之所在。但这个条款是根本错误的。人大代表的专职化无疑是必要的,也是我国政治体制改革的一个重要方向。
人大代表专职化的必要性至少有五个方面。
一、人大代表专职化是我国根本政治制度的内在要求。宪法规定人民代表大会制是我国的根本政治制度。坚持人民代表大会制首先就要对这一根本政治制度采取郑重的态度。这就要求我们通过对于苏联模式的人大制度的民主改革,真正充分发挥人大代表的重要作用。充分发挥人大代表作用的一项基本条件,就是必须逐步推进和实现人大代表的专职化、职业化。只有专职代表才有可能有时间、有精力、有条件、有能力承担起人大代表的繁重工作,这是毋庸置疑的。政府官员是专职的,法官是专职的,检察官是专职的,作为最高权力机关主体的人大代表更应是专职的。根本政治制度必须是专职工作制度,而不能是业余工作制度、兼职工作制度。这样做才是郑重地对待人民代表大会制,郑重地落实人民当家做主的宪法要求和政治要求。人大代表的兼职化、业余化实际是被邓小平批为“权力过分集中”、“民主太少”的苏联模式政治体制的一项重要特征,也已被充分地证明为了严重妨碍人大代表发挥作用的制度障碍,理应予以革除。所以,人大改革的一个重要方向,就是逐步推进和实现人大代表的专职化。
二、人大代表专职化是克服“官员代表大会”弊端、进一步实现分权制衡的客观需要。目前人大代表多为各级官员,人民代表大会有如“官员代表大会”,这是与分权制衡的民主原则相矛盾的,非常不利于人大发挥决策、监督作用,也已受到了社会各界的广泛批评。而“官员代表大会”现象的制度根源,实际就是人大兼职制。解决“官员代表大会”问题根本途径,自然也在于推进人大代表的专职化。人大代表专职化的首要内涵,就是人大代表通常不能同时在政府、法院和检察院担任公职(只有内阁制的少数政务官除外)。所以,只要实行了人大代表专职化,就能真正实现分权制衡,根本解决“官员代表大会”的问题,切实发挥人大代表的重要作用。
三、人大代表专职化是消除权钱结合的制度安排、维护公平正义的客观需要。目前人大代表中有相当数量的企业家,这本是出于支持民营经济、加强统战工作的好意,但在人大兼职制的轨道上,却在事实上成为一种权钱结合的制度安排。这种制度安排的消极后果,轻则是有无人大代表身份的企业家之间的竞争不公平,重则是某些企业家借助人大代表身份谋取不正当利益。而人大代表专职化的基本要求之一,就是企业家若要担任人大代表,那就必须把自己的生意委托给代理人,自己在任人大代表期间与之完全脱钩,以确保其成为真正的选民代表,避免权钱结合可能带来的种种弊端。这种权钱分离的制度安排显然比权钱结合的制度安排更公正,也更科学。
四、人大代表专职化是节约人才资源的现实需要。现在人大代表中有许多科教文卫等领域的精英,但他们主要是象征性的代表,并不是真正的代议士。他们的长项通常都在自己的职业领域,并不在于参政议政和立法。他们可以用于本业领域的时间和精力是国家和社会的宝贵财富,将其用于自己并不擅长而且也没有多少实际效益的严重形式化的人大事务中显然是一种浪费。所以,通过人大代表专职化,让这些专业精英能够更多地专注于自己的本职工作,这也是节约人才资源的现实需要。
五、人大代表专职化也是人大其他相关改革的前提条件。特别是,只有实行人大代表专职化,才有可能充分延长人大会期,形成和发展人大的辩论制度和质询制度,建立和完善人大代表与选民之间的常年联系制度和设施,从而充分发挥人大代表的重要作用。
对于人大代表专职化的以下担心都是不必要的。
一、实行人大代表专职化会不会否定党的领导执政地位?毋庸赘言,只要在选举法中规定政党席占70%,就不会出现这种现象。而且,通过实现人民当家做主和改革党的领导执政方式,党的领导执政地位还会更巩固,也更加有生气。
二、目前的专职化试验会不会导致全面专职化?当然不会。因为我们所谓的人大代表专职化并不是现有全部人大代表的专职化,而是部分人大代表的专职化。或者更确切地说,是人大代表人数大幅减少后的全部人大代表专职化。如果人大代表人数暂时不能减少,则就是人大常委会人数适当增加后的全体人大常委的专职化。现在人大代表的人数过多。全国人大代表近3000人,全国各级人大代表更是多达260万人。如此庞大的人大代表队伍,如果都专职化,即使财政能够负担得起,那也是负担过重,让纳税人承担了本不应当承担的过多责任。最根本的是,人大代表的人数过多,人大的会议民主就难以实现。当只有少数人有时间发言时,多数人就成为听众,少数人就掌握了话语权,会议民主也就随之流失。适当规模的议会,既能保障会议民主,又能节省财政开支,具有最好的规模效益。所以我们所说的人大代表专职化,也是这种规模范围内的专职化。
三、会不会突然出现全面专职化的急剧转变?当然不会。人大代表专职化是一个理想目标,但要实现这个目标显然需要相当长的时间。10年内实现这个目标,几乎不可想象。大概至少需要一、二十年时间,才有可能达到目的。这里的制约因素至少有四。一是传统的惯性及其所带来的疑虑、犹豫和阻力,这个力量相当大。二是代表专职化需要以人大规模的缩小或人大常委会规模的扩大为前提,这种规模的调整恐怕需要相当长的时间才能实现。三是专职人大代表发挥作用需要一系列的配套改革和相应探索,这也需要相当长的时间才能实现。四是人大代表专职化是一个新生事物,我们都需要在理论与实践的统一中不断地探索、试验和总结经验。
在这些因素制约之中,只要不在法律上或政策上明文规定全体人大代表都必须专职化,同时又容许继续试行(特别是容许基层试行)人大代表专职化,就会在一个相当长的时期内形成“兼职代表为主,专职代表为辅”的双轨制过渡局面,而不是突然出现全面专职化的急剧转变。这其中的直接制约至少有二。一是兼职人大代表通常都是在自己的专职领域内事业有成的成功人士,他们通常很难放弃自己的职业、职务、事业而转任专职代表。局长不当局长当专职代表,老板不做生意当专职代表,明星不当明星当专职代表,教授不当教授当专职代表……这种事情的概率显然非常低。二是只要规定专职代表必须经常性地密切联系选民,而不是使专职代表官僚化,它就不会因为是一种舒适的肥缺而令人趋之若鹜。在这种制约中,实际只能有少量人大代表愿意转任专职代表。人大代表专职化试验已经有将近10年时间了,现在也还是处在最初的萌芽的阶段,就已清楚地表明了这一点。
所以,即使是对于专职化的远景有忧虑,也不必害怕当前的这点专职化萌芽。只要不明文规定全体人大代表都必须专职化,大局就不会变。
最后,更重要的是,我们应当像邓小平对待“傻子瓜子”那样对待今天的专职化试验,而不是急于在法律上规定“代表不脱离各自的生产和工作岗位”,急于中断这种改革探索。我们现在特别应当重温和遵循邓小平的以下重要论述:
要“允许看,但要坚决地试。看对了,搞一两年对了,放开;错了,纠正,关了就是了。关,也可以快关,也可以慢关,也可以留一点尾巴。怕什么,坚持这种态度就不要紧,就不会犯大错误。总之,社会主义要赢得与资本主义相比较的优势,就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果”。
五
否定代表专职化改革,是这一代表法修正草案的主要意图。为此,该草案还增加了“代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式”这一条款。人大代表专职化后,其在闭会期间的活动自然就会以个人活动为主,所以这一条款显然也是针对代表专职化而来的。
我认为,这一条款也是错误的。
因为,第一,判断代表在闭会期间的活动究竟是以集体活动为主好还是以个人活动为主好,应当有一个标准。有标准才能有论证。从根本上来说,这个标准只能是是否有利于人大代表充分发挥作用。再稍为具体点,则就是是否有利于人大代表行使权利、履行义务。事实证明,代表小组的活动次数甚少、时间甚少、联系选民甚少、实际收效甚少,根本无法与专职代表的个人履职活动相比拟。所以说,代表以个人活动为主无疑比以集体活动为主要好得多,也更受选民的欢迎。这种更有利于代表充分发挥作用的活动方式,理应受到鼓励和支持,而不是以立法方式加以禁止。
第二,人大代表的权利是宪法权利,充分发挥人大代表的作用是宪法要求,规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式”则在实质上是通过限制代表的活动方式限制代表行使宪法权利的实践范围,严重剥夺代表的宪法权利,严重阻碍代表发挥作用,所以说,这是一项违宪条款,在政治上也是根本错误的。
第三,人大代表的权利本质上不是个人权利,而是为众多选民所赋予并代表众多选民的集体权利。即使是代表在闭会期间的活动主要是个人的履职活动,他所行使的也仍然是集体权利,而且是在从事代表与选民共同构成的公共事务。代表在闭会期间的活动究竟是以集体活动为主还是以个人活动为主,这在实质上只是活动方式问题,而不是活动实质问题。以“集体活动为主”暗示代表以个人履职活动为主是脱离人大的个人活动,这在理论上显然是错误的。以这种规定限制代表选择活动方式的权利,进而限制代表发挥作用的时间、空间(包括社会空间)和条件,则在实质上就是通过削减代表的宪法权利削减选民的宪法权利,因而在法律上和实践上更是根本错误的。人大代表的法定领导实际只是选民。人大代表行使权利的基本活动方式理应符合选民的集体需要和意志。事实证明,选民普遍欢迎人大代表以个人活动方式履职。因此,不仅是人大常委会,而且全国人大也无权立法规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主”;只有全民公决才能解决这个问题。
第四,“代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式”的规定在人大代表的活动范围方面也严重地违反了人民代表大会制及其选举制度。这种错误的集中表现就是代表小组成员的活动范围与代表选区范围严重背离。如某镇有市、县、镇三级人大代表98人,在镇人大主任的组织下,把各级代表划分成5个代表小组,以代表小组为闭会期间主要活动形式,在该镇范围内从事活动。这就暴露出了大问题。以镇级代表组成代表小组还说得过去,由镇人大把市、县级代表组成在本镇范围内活动的代表小组,则就不仅是镇人大越权了,而且更是在闭会期间把市、县级人大代表变成了镇级人大代表——或者更确切地说,这就是大大地限制了上级人大代表的活动范围,使之不能代表更大范围的选民履行自己的职责,实际等于更大范围的选民失去了自己的当选代表。所以,从这个角度看,这个条款也是一个既违反了宪法、也违反了选举法的错误条款。
第五,这个条款来源于一份文件,是该文件的主要精神,修正草案的说明也表明,增加这个条款就是要把这个文件精神上升为法律规定。但宪法已经明文规定,一切政党和组织都必须在宪法和法律的范围内活动。因此,无论这个条款有着怎样的“文件根据”,只要它是违宪的,任何人、任何组织都无权把它写进代表法。更进一步说,有关方面本来就不应该在文件中写进这种违宪的政策要求,更不应该试图将这种违宪条款写进代表法。
六
在代表专职化问题上,还有一个“代表个人工作室”问题。
首先,修正草案并不包含“代表不设个人工作室”的禁令,但草案与草案说明相互矛盾。
修正草案提出,县级以上的各级人民代表大会常务委员会的办事机构和工作机构“是代表执行代表职务的集体服务机构”。《代表法修正案(草案)的说明》据此提出:“代表不设个人工作室”。但从前者并不能推出这个结论来。由于“代表个人工作室”不是代表执行代表职务的“集体服务机构”,所以这个关于“集体服务机构”规定对于否定“代表个人工作室”本来就是完全无效的。只有规定代表执行代表职务的服务机构“只能是集体服务机构”,才能否决“代表个人工作室”。可见,代表法修正草案并不包含“代表不设个人工作室”的禁令。有关说明在逻辑上不成立。说明者的逻辑思维不严密。这种立法实在太粗糙。
其次,立法禁止“代表个人工作室”没道理。
我们可以相信,人大常委会确实是想以此条款否定“个人工作室”。所以,更根本的问题实际是:设立“代表个人工作室”是否正确?
实际上,是否应当设立“代表个人工作室”的问题只是是否应当实行代表专职化问题的一个派生性问题。如果禁止代表专职化,自然就会否定“个人工作室”。如果肯定代表专职化,则是否应当设立“代表个人工作室”就只是一个应以何种具体方式和制度保障代表履行职务的问题,也就是一个可以探索和讨论的技术性问题,而不再是一个需要立法解决的原则性问题了。
我们在前面已经论证了人大代表专职化的必要性。只要不能否定这种必要性,则以立法禁止“代表个人工作室”就是毫无道理的。
七
最后,这个修正草案还包含了限制代表发言权、建议权、批评权、提案权的不良条款,这也是一个严重问题。
如有新增条款规定:“代表发表意见,应当围绕议题,实事求是,简明扼要,遵守议事程序。”
又有修订条款规定:代表提出的“建议、批评和意见应当明确具体,注重反映实际情况和问题,提出改进工作的具体意见。”
这里所隐含的限制代表言论自由的借口至少有四种。
一是“不具体”。代表的任何发言、建议、批评、提案都有可能以“不具体”为由被打断或被否决。这是一种极大的和极危险的限制。具体与抽象的界线大多是相对的,这就给有关人士行使这种非法的(违宪的)否决权留下了极大的空间。更为根本的是,任何稍微宏观的发言、建议、批评、提案等等都会具有某种程度的概括性、抽象性。规定人大代表的发言、建议、批评、提案只能是具体的,不能具有某种程度的概括性、抽象性,这本身就是对于代表权利的践踏,是严重违背和破坏人民代表大会制的错误规定。
二是“不实事求是”。代表的任何发言、建议、批评、提案都有可能以“不实事求是”为由被打断或被否决。而在这种过程中,执行这种否决权的人士就成了判断是否实事求是的裁判官,即成为检验真理的标准。一旦这种条款被通过,它就会成为自封为“真理的化身”的人士任意削减人大代表的言论自由权的尚方宝剑,人大的民主化进程就会出现新的严重倒退。
三是“不简明扼要”。这又是一个赋予有关人士颇大自由裁量权的模糊条款。“不简明扼要”,这也是有关人士可以用来任意削减人大代表的言论自由权的一种尚方宝剑。
四是“缺乏改进工作的具体意见”。“应当提出改进工作的具体意见”,是不是有某种程度的概括性、抽象性的建设性意见就要拒之门外了?是不是如果代表反映事实、提出批评的言论之后不跟上一个“改进工作的具体意见”就要被排斥、被否决了?所以这种条款实际也是有关人士可以用来任意削减人大代表的言论自由权的一种尚方宝剑。
上述这些要求,即使是作为工作要求,也是有些是合理的,有些是不合理的。而将其上升为法律规范,则就完全不合理了。作为法律规范,它们的实质就是限制人大代表的言论自由权。
总之,目前这个代表法修正草案的基调实际就是限制人大代表的权利,尽可能地阻止人大代表发挥作用,阻止基层人大代表专职化改革,力图巩固和强化“权力过分集中、民主太少”的苏联模式的人大体制,给人的感觉就是不想走发展社会主义民主政治的正确道路了,不想搞以实现“党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一”为目标的政治体制改革了。(责任编辑徐庆全)
二、人大代表专职化是克服“官员代表大会”弊端、进一步实现分权制衡的客观需要。目前人大代表多为各级官员,人民代表大会有如“官员代表大会”,这是与分权制衡的民主原则相矛盾的,非常不利于人大发挥决策、监督作用,也已受到了社会各界的广泛批评。而“官员代表大会”现象的制度根源,实际就是人大兼职制。解决“官员代表大会”问题根本途径,自然也在于推进人大代表的专职化。人大代表专职化的首要内涵,就是人大代表通常不能同时在政府、法院和检察院担任公职(只有内阁制的少数政务官除外)。所以,只要实行了人大代表专职化,就能真正实现分权制衡,根本解决“官员代表大会”的问题,切实发挥人大代表的重要作用。
三、人大代表专职化是消除权钱结合的制度安排、维护公平正义的客观需要。目前人大代表中有相当数量的企业家,这本是出于支持民营经济、加强统战工作的好意,但在人大兼职制的轨道上,却在事实上成为一种权钱结合的制度安排。这种制度安排的消极后果,轻则是有无人大代表身份的企业家之间的竞争不公平,重则是某些企业家借助人大代表身份谋取不正当利益。而人大代表专职化的基本要求之一,就是企业家若要担任人大代表,那就必须把自己的生意委托给代理人,自己在任人大代表期间与之完全脱钩,以确保其成为真正的选民代表,避免权钱结合可能带来的种种弊端。这种权钱分离的制度安排显然比权钱结合的制度安排更公正,也更科学。
四、人大代表专职化是节约人才资源的现实需要。现在人大代表中有许多科教文卫等领域的精英,但他们主要是象征性的代表,并不是真正的代议士。他们的长项通常都在自己的职业领域,并不在于参政议政和立法。他们可以用于本业领域的时间和精力是国家和社会的宝贵财富,将其用于自己并不擅长而且也没有多少实际效益的严重形式化的人大事务中显然是一种浪费。所以,通过人大代表专职化,让这些专业精英能够更多地专注于自己的本职工作,这也是节约人才资源的现实需要。
五、人大代表专职化也是人大其他相关改革的前提条件。特别是,只有实行人大代表专职化,才有可能充分延长人大会期,形成和发展人大的辩论制度和质询制度,建立和完善人大代表与选民之间的常年联系制度和设施,从而充分发挥人大代表的重要作用。
对于人大代表专职化的以下担心都是不必要的。
一、实行人大代表专职化会不会否定党的领导执政地位?毋庸赘言,只要在选举法中规定政党席占70%,就不会出现这种现象。而且,通过实现人民当家做主和改革党的领导执政方式,党的领导执政地位还会更巩固,也更加有生气。
二、目前的专职化试验会不会导致全面专职化?当然不会。因为我们所谓的人大代表专职化并不是现有全部人大代表的专职化,而是部分人大代表的专职化。或者更确切地说,是人大代表人数大幅减少后的全部人大代表专职化。如果人大代表人数暂时不能减少,则就是人大常委会人数适当增加后的全体人大常委的专职化。现在人大代表的人数过多。全国人大代表近3000人,全国各级人大代表更是多达260万人。如此庞大的人大代表队伍,如果都专职化,即使财政能够负担得起,那也是负担过重,让纳税人承担了本不应当承担的过多责任。最根本的是,人大代表的人数过多,人大的会议民主就难以实现。当只有少数人有时间发言时,多数人就成为听众,少数人就掌握了话语权,会议民主也就随之流失。适当规模的议会,既能保障会议民主,又能节省财政开支,具有最好的规模效益。所以我们所说的人大代表专职化,也是这种规模范围内的专职化。
三、会不会突然出现全面专职化的急剧转变?当然不会。人大代表专职化是一个理想目标,但要实现这个目标显然需要相当长的时间。10年内实现这个目标,几乎不可想象。大概至少需要一、二十年时间,才有可能达到目的。这里的制约因素至少有四。一是传统的惯性及其所带来的疑虑、犹豫和阻力,这个力量相当大。二是代表专职化需要以人大规模的缩小或人大常委会规模的扩大为前提,这种规模的调整恐怕需要相当长的时间才能实现。三是专职人大代表发挥作用需要一系列的配套改革和相应探索,这也需要相当长的时间才能实现。四是人大代表专职化是一个新生事物,我们都需要在理论与实践的统一中不断地探索、试验和总结经验。
在这些因素制约之中,只要不在法律上或政策上明文规定全体人大代表都必须专职化,同时又容许继续试行(特别是容许基层试行)人大代表专职化,就会在一个相当长的时期内形成“兼职代表为主,专职代表为辅”的双轨制过渡局面,而不是突然出现全面专职化的急剧转变。这其中的直接制约至少有二。一是兼职人大代表通常都是在自己的专职领域内事业有成的成功人士,他们通常很难放弃自己的职业、职务、事业而转任专职代表。局长不当局长当专职代表,老板不做生意当专职代表,明星不当明星当专职代表,教授不当教授当专职代表……这种事情的概率显然非常低。二是只要规定专职代表必须经常性地密切联系选民,而不是使专职代表官僚化,它就不会因为是一种舒适的肥缺而令人趋之若鹜。在这种制约中,实际只能有少量人大代表愿意转任专职代表。人大代表专职化试验已经有将近10年时间了,现在也还是处在最初的萌芽的阶段,就已清楚地表明了这一点。
所以,即使是对于专职化的远景有忧虑,也不必害怕当前的这点专职化萌芽。只要不明文规定全体人大代表都必须专职化,大局就不会变。
最后,更重要的是,我们应当像邓小平对待“傻子瓜子”那样对待今天的专职化试验,而不是急于在法律上规定“代表不脱离各自的生产和工作岗位”,急于中断这种改革探索。我们现在特别应当重温和遵循邓小平的以下重要论述:
要“允许看,但要坚决地试。看对了,搞一两年对了,放开;错了,纠正,关了就是了。关,也可以快关,也可以慢关,也可以留一点尾巴。怕什么,坚持这种态度就不要紧,就不会犯大错误。总之,社会主义要赢得与资本主义相比较的优势,就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果”。
五
否定代表专职化改革,是这一代表法修正草案的主要意图。为此,该草案还增加了“代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式”这一条款。人大代表专职化后,其在闭会期间的活动自然就会以个人活动为主,所以这一条款显然也是针对代表专职化而来的。
我认为,这一条款也是错误的。
因为,第一,判断代表在闭会期间的活动究竟是以集体活动为主好还是以个人活动为主好,应当有一个标准。有标准才能有论证。从根本上来说,这个标准只能是是否有利于人大代表充分发挥作用。再稍为具体点,则就是是否有利于人大代表行使权利、履行义务。事实证明,代表小组的活动次数甚少、时间甚少、联系选民甚少、实际收效甚少,根本无法与专职代表的个人履职活动相比拟。所以说,代表以个人活动为主无疑比以集体活动为主要好得多,也更受选民的欢迎。这种更有利于代表充分发挥作用的活动方式,理应受到鼓励和支持,而不是以立法方式加以禁止。
第二,人大代表的权利是宪法权利,充分发挥人大代表的作用是宪法要求,规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式”则在实质上是通过限制代表的活动方式限制代表行使宪法权利的实践范围,严重剥夺代表的宪法权利,严重阻碍代表发挥作用,所以说,这是一项违宪条款,在政治上也是根本错误的。
第三,人大代表的权利本质上不是个人权利,而是为众多选民所赋予并代表众多选民的集体权利。即使是代表在闭会期间的活动主要是个人的履职活动,他所行使的也仍然是集体权利,而且是在从事代表与选民共同构成的公共事务。代表在闭会期间的活动究竟是以集体活动为主还是以个人活动为主,这在实质上只是活动方式问题,而不是活动实质问题。以“集体活动为主”暗示代表以个人履职活动为主是脱离人大的个人活动,这在理论上显然是错误的。以这种规定限制代表选择活动方式的权利,进而限制代表发挥作用的时间、空间(包括社会空间)和条件,则在实质上就是通过削减代表的宪法权利削减选民的宪法权利,因而在法律上和实践上更是根本错误的。人大代表的法定领导实际只是选民。人大代表行使权利的基本活动方式理应符合选民的集体需要和意志。事实证明,选民普遍欢迎人大代表以个人活动方式履职。因此,不仅是人大常委会,而且全国人大也无权立法规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主”;只有全民公决才能解决这个问题。
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