实录

秋风：

今天是天则所第 442 次双周学术论坛，我们这次请北大法学院的王锡锌教授。王教授最近几年对公共治理尤其是政府信息公开有很多的研究，也有很多的言论，包括在电视台做了很多节目。对信息公开，他不光是在做研究，也有很多实践的推动。他今天给我们做一个报告，题目是“透明度与中国公共治理变革”。我相信这个报告应该是非常的重要，尤其是广东现在做一个改革，这个改革究竟怎么改，从一个公共治理的角度究竟怎样去改革，我想这个报告应该会给我们启发。

今天我们还邀请了三位评议人。先请王教授做报告，这个报告时间大概是一个半小时以内。

王锡锌：

我感到特别荣幸能到天则所来，原来我们一直是这个机构智力上的受益者，一直从天则的研究里面得到很多启迪，学到很多东西。所以有一天能有机会到这里来和大家交流，我觉得特别荣幸。

我想感谢秋风老师，还有我的朋友徐昕老师，梅赐琪博士。感谢你们的参与，当然最主要的是等一下我们能一起交流讨论，也感谢在座的各位，

透明度的问题，有的时候我会用 transparency ，有的时候我会用概念 openness 。实际上这个东西是非常清楚的，就是要更多的公开。公开是在治理的技术，或者说方式层面。如果从效果来说，我们要求的公开是指向，我们能去了解权利运行的过程和结果。在这个意义上，他就是一个所谓透明度的问题。我首先想表达自己对公开、透明的理解。在我们国家，我们讲的公开是一种信息公开，首先我认为它是一种治理的技术。或者从政治动员的角度来说，你也可以把它叫做政府或政党，为什么要不断去推信息公开、政务公开？为什么允许，甚至有时候还去鼓励引入这种公开？我首先理解，它是一种治理的技术，这种技术可以是工具性的，可以是为了治理，或者说是治理做得更好一些；也可以，或者说我们将来期待也可能是从权力本位提出来的。

所以，第一个我想说的是，我们可以从治理的微观技术这个角度来理解公开。我们要求比如说政府的财政，以财政预算作为例子。今天要求的财政预算公开其实是一个最低层面的，要求把做的财政预算，就是你收入多少钱，花多少钱，也就是预算的收入和支出到最后的决算，要告诉我们。这里我们仅仅是要通过这样一种技术的手段，让我们能够了解（这些信息）。但是从另外一个层面，更高的层面来讲，公开首先是一个技术性的，但是公开有可能会引发结构性力量的调整。

比如同样以预算或者财政作为例子，我们今天不断要求公开，公开是一项重要技术但不是我们最终的首要目标。公开作为一项技术活手段，当它能够做到一定程度之后，我们可能会进一步地，或者说每一个当事者，每一个公民都有可能获得一种充权的效果，也就是我们今天讲的 empowerment 。你可能会去看，这个钱不应该花。比如我们应该把三公上面花的那么多钱，花一些去给孩子们买校车。这个是借由公开之后我们才有能力去提出这样的要求。那这时候，我认为它会在这个意义上使双方的力量关系发生了改变，这就是我所说的在结构意义上。所以，我所讨论的公开，可能从日常来看，更多的作为一种公共治理的技术，我们要引入。但是这种技术，我之所以在近几年关注它，是因为这种技术一方面从策略上来说它是自上而下的，领导者一直在鼓励的，所以它有很大的提倡、推进、讨论的空间。另外一方面，由于它是技术性的，所以执政者会感觉到这种治理技术的引入对他也是有利的，所以你似乎跟他（执政者）是站在一边的。但实际上慢慢的推进，会导致的结构会改变。在这个意义上，我也是把它当做一个中国未来治理结构调整的一个切入点，也就是我们过去很多年，包括徐昕教授过去做程序研究的时候也提出过，很多时候，结构性的改革，如果硬碰硬的话，会是非常困难的。这时候不改不行，硬改也不行，可以寻找某种技术性的或者程序性的入口来切入。我们从这种角度来理解 transparency 或者说 openness ，它的意义，一个是直接的工具性意义，另一个是它可能间接地对结构性调整产生影响，甚至是非常重要的影响。所以当信息公开出来的时候，我曾经类比过阿基米德说过的一句话，他说给我一个支点，我可以撬动整个地球。我们每个人的力量其实都是比较小的，大到像天则这么有影响力的一个机构我们也需要找到一个支点，去改变公共生活的某些状态，让公共生活的质量可以更高一些。我觉得公开是一个行动的支点，它可能也是在理论研究上一个很重要的支点。在这个背景中，我想简要介绍一下这几个问题，我的讨论和报告也是围绕问题来的，我想提的问题按照逻辑大致是这么几块：

第一个，在任何的统治中，其实可能谁都不愿意自己的信息让别人知道。也就是说保密其实是人性的一部分，也是左右统治和官僚文化的一部分，在中国就更是如此。

前面正好把透明度首先作为一种治理的技术，然后谈到它技术本身的意义，然后从技术层面，我个人理解，这种工具性的技术本身也可能引发治理结构的改变，所以主要想再这两个层面上来强调政府信息公开或者透明度的意义。我接下来的报告想围绕这几个问题来

第一个，我们观察到，在所有的统治体系中，官僚文化的一个特点，就是喜欢保密而不是公开，那么再这样一个背景中，特别是在中国这样一种传统的政治文化，官僚文化中，实际上保密对信息的控制始终是一种非常重要的治理技术。

那么为什么我们从 80 年代末期以来，执政党和政府为什么会不断地提公开这一个概念。他没有去反复讲“民主”等等，或者反过来，我们有 5 要。那为什么执政党会提出而且不断地推进公开。换句话说，在这种政治动员的背后，他的推动力，他的考虑，他的动机到底是什么？这是我想要提出的一个问题。

第二个问题就是，既然政府，执政党一直在不断推公开，这种公开在实践中，到底做得怎么样？

第三个问题，假设这个公开做的不好的话，它一方面是在不断地推动，另一方面时间的表现又欠佳。这种动力和现实效果之间的差距，原因在哪里？

第四个，也是最后一个需要探讨的问题。在未来，假设我们认为，公开首先是公共治理中一个非常重要的治理技术，它也是推动治理中结构变革的重要的切入口，那么再未来我们到底应该怎么做。

主要就围绕这 4 个问题，来跟各位做一个简单的汇报。前面我说了，在中国传统的官僚文化中，我们观察到，几千年来，对于孔子在《论语•泰伯》第八篇里说的那句话的经典引用，“民可使由之，不可使知之”。其实官僚文化的一个重要特点就是它要搞信息控制，在今天，我觉得依然是这样。在全世界，说实话，对信息的保密不是在中国独有的，信息的控制实际上是所有官僚系统中都有的。官员都会找各种各样的理由来说，这个信息是不存在的，是涉及到国家秘密的。当然，这里就涉及到保密和公开到底在技术上怎么来平衡的问题。

在这个背景中，我们可以问，为什么我们就突然在 80 年代末期，中央就开始提“公开”这个概念，并且雷声看起来越来越大。我简单介绍一下，最早是从 1987 年开始，中央在文件里面就明确提出了“两公开一监督”。就是要求政府要公开办事过程，公开办事结果，接受群众的监督。后面又提出很多，比如从 88 年到 95 年，中央又通过一系列文件的形式，如果我们看到这些文件的详细版本的话，其实我们统计过，大概有 35 个文件，就是从 87 年开始，不断通过各种方式强调推进政务公开。然后在 88 年到 95 年这段时间，核心强调两个概念，今天我们也一直继承下来。一个就是建设阳光政府，不断强调要建阳关政府，然后就是从 88 年开始一直在推的政务公开的建设。政务公开从 88 年开始就提出了这个目标，一直到今年中办和国办再次发出一个通知，就是《关于进一步推进政务公、开加强政务服务的通知》。所以从时间跨度上，其实执政当局一直都在强调这是一个非常重要的执政理念。

我前面说到到 95 年这段时间是不断从宽泛事务入手， 96 年开始，中央对于政务公开和公开这个理念的强调又进入到某种制度化的、机制化的甚至组织化的层面。 96 年，一个很重要的机构，就是中央政务公开领导小组，设在了中纪委。现在这个小组每年都要对一些政务公开非常重要的工作提出目标，每年也会召开全国的中央政务公开的会议。从这里也可以看出到 96 年的时候，我们发现中央推动公开，至少在治理目标上已经比较清晰了。它实际上是把公开作为反腐败的一个很重要的技术来用。接受群众监督的目的是引入阳光这种防腐剂。后来温家宝总理终于说出了这句话，引用美国联邦最高法院法官 Louis. D. Brandies 的话，叫“阳光是最好的防腐剂”，把政务公开当做制度反腐的重要内容，官员财产的公开申报也是基于这样一个背景。官员财产的公开申报现在也是由中纪委内部中央政务公开领导小组推进的。如果我们按照时间来看，从 96 年开始，中央政务公开领导小组其实是一直在官方层面负责公开和透明度推进的一个机构。应该说我们今天讲的政府信息公开其实仅仅是中央政务公开领导小组负责的政务公开中的一部分内容。

从 2000 年开始，政府层面响应“阳光政府”建设，也做了政府上网的工程。现在全国乡镇级以上，包括中央的官方的门户网站已经超过 50000 多个。政府在这方面也投入了大量的资金。透明政府的建设也通过技术支持得到了推进。这是在形式上做了一些努力，至少在财政投入方面，中央是有各种明确数据来表明政府上网工程配合阳光政府建设来做了一些工作。最后在 2007 年的时候，在政务公开特别是政府信息公开领域，出台了国务院的《政府信息公开条例》，这个条例也是在 08 年的 5 月 1 号开始实施。

去年的时候，温家宝总理在全国的依法行政会议上，第一次在官方场合明确提到了民众的知情权概念，并且说出了在原来的《政府信息公开条例》中，我们当时起草的时候写了但是被删除了的一句话，叫做“政府信息要以公开为原则，不公开为例外”。在这里，我把它归纳为由总理提出了这种知情权概念。

这个简单的介绍其实就跟我们前面提出的假定做出了对比，这个假定就是经过观察我们发现，在所有的官僚文化中都存在着非常强烈的保密色彩，但是为什么从 87 年以来到今天，我们看到的是高层自上而下的说我们要搞公开？为什么会出现这样一个反差呢？如果我们从传统的 Traditional political and bureaucratic culture ，从这个角度来说，其实保密是一个非常典型的特点。中国的政务公开，从它的启动来说，又是自上而下政府推动的，这就自然引发我们对它背后的动机探寻，它到底是要干什么？

我把几个图画出来，一个是公开条例，另外一方面，我们是江总书记和胡总书记都不断强调的要加强新时期的保密工作。其实这里面，我们可以看到，推出公开或者说不断强调公开的制度建设，也许并不意味着那种根深蒂固的保密文化有本质性的改变。我觉得这中援引可以从几方面来看。

一个我认为，政务公开，或者说公开透明这种理念的提倡和制度的推进，可能涉及到在今天，政府和执政党意识到政治的合法性和正当性资源，需要通过某种新的方式来得以增强。首先可能是基于民主的赤字。关于执政的合法性问题，在座的各位老师和同学可能都有很多思考。执政的合法性问题我觉得在中国的法治中，我个人一直觉得我们宪法序言中对执政合法性的考虑，不能说它没有顾及这个问题，但是对它的考虑，我们看一个简短的宪法序言，我觉得可以在一定程度上帮助我们去理解。实际上我们今天已经对执政合法性问题，在执政党的层面已经有了更多的反思。在今年的“七一讲话”里面，我注意到前三页，总书记所做的讲话，我个人把他理解为是对共产党执政合法性的一种阐述。为什么会所应该由共产党来执政，这个问题，我觉得在宪法序言里也有一段很有意思的表述。我觉得宪法的序言在前面这几个自然段都是要解释，中国共产党的执政合法性。它首先采用的是历史叙事的方式，第一句话“中国是世界上历史最悠久的国家”，完全是从最起点开始讲，然后到 1840 年以后。这时候如果现场配音乐的话，这个音乐应该是要悲壮一点。 1840 年以后，历史最悠久的国家碰到了问题，然后就有了一个任务。然后到孙中山的革命，一直到 49 年。我个人觉得这是试图通过历史叙事，来解释一句话即为什么共产党是历史的选择和人民的选择？实际上就是在整个历史过程中，共产党执政的合法性关键就是在前面提到的，这个历史最悠久的国家碰到很多的问题，但是后来所有这些运动都解决不了这些问题。到 49 年的时候，这句话就来了，以毛泽东主席为领袖的共产党领导中国各族人民建立了中华人民共和国。国的建立是和党分不开的。而且如果是从修辞的角度分析，这句话也是非常有意思的，就是建国者到底是谁？原句是这样的，“以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义……建立了中华人民共和国”。那么建立中华人民共和国的主语是谁，你会发现它是精心构造的修辞。我们能不能说中国共产党建立了中华人民共和国，好像不是这个意思。他说的是中国共产党领导中国各族人民。关键问题是建国主题到底是党还是人民，从这个句子中不能明显看出来。但如果从中国宪法第二条来看，它一共有三款，第一款说的就是中华人民共和国一切权利属于人民，这是典型的主权在民的表述。当然也有一些研究宪法的人提议，如果要跟第二条或者宪法后面的条目保持一致的话，可能这句话需要在修辞上做一些调整。比如可以改为“中国各族人民在中国共产党的领导下”，这个时候主语就是人民，至少它跟主权在民是联系在一起。

但是在这里，肯定是一个精心刻意的修辞选择，我们在这里可以看到执政党不是没有考虑过合法性的问题。我们可以将这种合法性的解释逻辑叫做历史合法性的逻辑，就是通过历史来解释我现在所走的道路，但这种历史合法性逻辑应该说它又比较大的问题，在这里就是说谁打赢了，谁就获得了合法性，但是这种合法性是有缺陷的。枪杆子里出政权，只能解释政权产生，但不能确保政权合法性。政权合法性问题在宪法序言里面，在后面也谈到了绩效合法性的问题，就是改革开放以来共产党领导人民建设国家，坐庄做得很好。所以干得很好我就有合法性。但是这种绩效合法性的解释逻辑，问题在于干得不好要怎么办？既然干得好就能继续坐庄，那自然就提出来，我干得不好那可能就有问题了。所以在这个问题上，执政党也在转向一种民主合法性，或者说一种公共治理。通过平等的，民主化的治理模式来获取合法性。在这个意义上，其实合法性的问题是一个真实的问题，而不是一个泛泛而谈的问题。对于执政党来说，它是一个国家统治中一个非常重要的问题，我刚刚也提到“七一报告”总书记前三页的报告都在讨论这个问题。

假设要回归到民主的合法性的话，至少在治理的过程中权利运行的过程和结果要为外部民众所知晓，让他们能够在知晓的情况下进行了解、理解甚至是参与和支持。我觉得在这种意义上，它才可能弥补这种民主性的不足，可以增加统治的合法性。这是一个比较重要的。

第二个就是比较工具性的意义，我们知道中国的信息公开和政务公开，在很大程度上其实受到一些公共事件的推动。比如说非典，它完全是一个公共管理的事件。在非典时间，我当时有一个很深的印象，因为当时我是正在香港。南方非典比较厉害的时候，北京可能也出现了一些病例，但是当时正在召开两会，所以消息控制地比较严，我在香港看电视的时候，看到一个香港记者直接采访当时的卫生部长张伟康，就说北京到底有没有出现非典病人？在这个面向全球直播的电视采访中，张伟康说，我可以负责任的说一例也没有。所以我觉得张伟康也是很冤的，他这个话肯定不是他能负责的。他可以负责任的说他这个话肯定不是真的，但是他又压力，因为这句话，让他不得不辞职了。当时有一位医学专家曾经说过一句话，他说政府可以封锁消息，但是不能封锁病毒。病毒还是在到处跑，所以你封锁消息可能会使应对危机最后变得不可收拾。公共治理应对突发公共卫生事件，可能也会让政府意识到，作为一种治理的技术和工具来说，信息的不对称并非永远都是好的。在有些情况下，你可能要通过信息的释放来进行有效的治理。

第三种可能的动因是，中国在过去几十年中，社会变迁可能也带来了观念的变革。我们可能更多地会有一种权利意识，基于这种意识去行动。但是中国的政府信息公开和政务公开，是否可以理解为是当政者对民众权利需求的回应，这还很难说。我们只是提到一个可能的原因是民众的权利意识和需求比较强烈。

最后一个原因，中国的行政透明度的推进，也是跟外部的环境变化有关的。特别是在 2000 年以后中国加入世界贸易组织。不知道大家有没有仔细看过中国加入 WTO 的议定书，议定书里面承诺了很多内容，有些重要内容涉及到政府对整个市场进行监管的透明度问题，所以 transparency 在中国加入 WTO 的议定书里面是有专门的一节来规定的。我们签署了这个之后，在很多领域也是要兑现这个承诺。

这些都是对可能的原因的归纳，有执政党自身对合法性资源匮乏的考虑，有治理技术方面把他当成危机管理的工具，另外也有可能涉及到对民众权利需求不断增强的某种程度的响应，最后一个也可能是在内外交互的推动下做出的制度上的反应。

尽管有这么多的原因，我个人觉得，中国的这种透明度或者说公开，它主要还是停留在工具性层面的公开。把公开作为一种治理的工具，有的时候甚至是更好地进行管理的工具，比如说危机的管理，公共事件的应对。以及有的时候可能通过这样一种一定程度的公开，让民众对政府的某些政策能够增进理解，甚至是提供某些支持。所以可能更多的驱动还是工具性的。工具性的另外一个方面就是在内部为了反腐倡廉。有很多的公开其实都有反腐败的需要，这是对内对外两重意义上的工具性。

如果从公开层面来说，在国际上，通常可以将公开分为工具性的公开、治理性的公开和权利性的公开。治理性的公开主要是在治理的结构关系中，如果治理的本质是多元主体合一协商互动的话，那协商互动的前提是信息的均衡分布，不能有信息不对称。权力性公开就是不去考虑其工具意义，仅仅是因为它是民众最基本的权利，在道德上是有义务去满足这种权利。我想我们都可以观察到，我个人也比较相信，中国目前的公开，它的制度推进和它的实践，更多的是一种工具性的公开。也正是因为这样，我们会发现公开在实践中有非常明显的选择性公开的表象。选择性公开就是，那些它愿意公开的信息就大张旗鼓地动用各种各样的表达资源来进行公开，那些本来应当公开，老百姓也很想知道，但是可能他不愿意公开的东西，他就可以用各种各样的理由，包括国家秘密。国家秘密现在可能是最重要的免于公开的借口。这部分秘密包括国家秘密、经济秘密、商业秘密、还有影响社会稳定。也就是中国《政府信息公开条例》第八条所规定的“三安全一稳定”。政府信息应当是公开的，但是如果公开有可能影响国家安全，公共安全，经济安全或者可能影响社会稳定的，那这个信息就是不利于公开的。这就为选择性公开在制度上提供了一个非常大的空间，因为许多人在分析《政府信息公开条例》第八条的时候就会发现它存在一个内部的逻辑矛盾。因为信息公开以后会不会危害公共安全、国家安全，这是一个后果，如果我们用一种推测性的后果来决定一个信息是不是公开，就陷入了逻辑泥潭。这个信息如果不公开的话，你不知道它到底会不会产生危害。但是我们决定公开不公开的标准又是假如公开会产生这些后果，那我们就不应该公开，那在逻辑上，就很乱。在实践中带来的后果就是，对操作人员来说，不公开风险是很小的几乎为 0 ，但是公开风险就无限大。所以这样的规定在行为选择上让这些操作人员可能更多的选择不公开。

前面我们提到的是，在以保密作为官僚文化基本特征的社会中，我们看到了自上而下的推动公开的力量。我们也简单提出了它背后的动机和理由。我觉得从目前来看，这主要还是一种工具性的公开。这种工具性的公开在实践中其实公开的效果其实很难让民众看到。我们把信息视为全民的公共财产，也有很多人从财产权的角度来研究政府信息问题。这个全民所有的财产要怎么使用，也有人提出从公共财产的角度来讲。这种选择性的信息公开，在实践中观察到它的效果确实是不能令人满意的。没有时间来介绍我们对信息公开实际效果的观察，但是可以跟大家简单报告一下的是，从 08 年 5 月 1 号开始，我们在北大每年都会对中国的《政府信息公开条例》实施状况进行评估，每年都发布中国行政透明度的年度报告。这个观察报告显示无论是从宏观的面还是从具体的点来分析，我们都发现信息公开，政务公开在实践层面上依然是尚未得到兑现的理想。我们看到它是一种承诺，但是这种承诺在实践中并没有得到有效的兑现。

在自上而下进行动员的同时，中国社会由于各种各样的原因，其实已经产生了一种非常强烈的自下而上的，对于信息开放，对于透明度的社会需求。所以我们可以说，在这里有一种 bottom-up demands ，有一种自下而上的社会需求。这种社会需求，最近几年集中表现在几个方面，民众、公共媒体都越来越关注。第一个是财政信息的公开，财政信息公开其实从中国的法律规定来看，不论从预算法，还是《政府信息公开条例》第十条，都明确讲要公开。比如说《政府信息公开条例》第十条讲，县级以上政府重点公开下列事项，其中有一个就是财政预算决算信息。所以这个在法律中明确规定是政府信息公开的义务，但是在实践中政府没有做，所以我说他是选择性的公开。但民众对这些信息有非常强烈、甚至越来越强烈的需求，所以也会有一个自下而上的推动。比如，就财政信息来看，由民众自下而上推动的，主要是一些机构，比如说在深圳的中国财政透明度观察治理团队，主要是由吴君亮推动。他们不断向地方政府申请，比如说，向上海市政府申请的时候，政府是说这个是“国家秘密”。因为我们保密法规定如果一定要将财政信息算作国家秘密的话，也不是不可以的。《保密法》中有一条规定我记得是涉及到国民经济和社会发展的秘密信息。这个是一个最宽泛的范围，如果他认为这个信息涉及到国民经济和社会发展的一些信息的话，也可能被列入国家秘密。但是在别的地方，比如 09 年在广州他们就第一次推动了中国地方政府的部门预算公开。

就财政预算来说，在 09 年 12 月，包括李凡教授一直在做的，在四川白庙做的“裸体乡镇府”，这其实是财政支出公开。然后就到了 2010 年的 2 月份和 3 月份，中央要求，各部门和地方要做部门财政预算。社会的需求不仅存在，而且在很大程度上试图弥补自上而下的选择性推动所带来的信息真空，信息供应的真空。所以，我们可以看到，中国对于信息公开的推动，一方面是政府动员的自上而下的推动，另一方面是自下而上的推动也是一个很重要的力量。这个就是四川巴州区白庙乡政府的张映上书记搞的“裸体乡镇府”的一个公开。这个公开也很有意思，张映上也到北大来。我们也聊过很多次。他们公开以后，也有许多人骂他，说你们公开了有两个坏处，第一个，你们乡里的干部天天就吃喝，所有的公开的确是这样。花的钱全部作用都是宴请客人和大学生村官，就请大学生村官吃饭。更有意思的一项是，招待财务预算公开民主意识会的观摩来客，就是搞课题组的人去吃饭，花了不少钱，这是最大的一笔。整个 1 月份的开销，都是吃饭花的钱。一级政府通过财政预算表的公开，就非常清楚地知道了这些人在干什么。所以张映上说现在底下的人谁都不愿意跟我干事，上面的领导不愿意来，因为来了以后得吃饭啊，吃了饭我们就要公开，所以不来了。由于这种情况，导致我们现在要不到资金。因为中国要搞项目必须要请领导过来，必须要请别人过来。过来了之后要吃饭，吃饭了之后不管花多少钱，都要搞公开。所以人家以后不来了，或者来了以后也不吃饭。另外还有这种需求，在许多决策的过程中，特别是自 2007 年厦门 PX 事件以来，包括最近一两年在广州、北京围绕建造垃圾处理场的决策而引发的各种各样的公共事件，其中有一个核心问题是知情权实现程度太低。这么重大决策涉及到直接利害关系的当事人，还有有关的公众和团体，但是这些重大的决策不论在事先，还是在决策的过程中，都没有让这些利害关系人或者公众得到充分及时的信息供应，所以导致事后的群体性事件。在这个层面上，我们也看，这种对于信息的需求在社会上越来越强。在这个意义上，他们是弥补了自上而下推动力的不足。包括最近几年我们不断关注的高速公路的收费信息公开，这也是在政府之外干的，仍然属于公共领域的一些事项。中国的收费公路，每年的收费总数额、收费的使用情况，是否真的符合国务院的《收费公路管理条例》，是否真正做到了像我们在很多路上看到的，这个政府贷款修路收费还债？有没有做到这个目的，其中很重要的一点就是信息的对称。所以很多方面通过信息的分享来遏制这样一种公路收费的犯法，这已经成为了过去几年中民众参与到他们所关心的公共事务领域中一种非常重要的渠道。

这张图表是山西省收费公路的一个网络图，是 google 上面的地区，黄色的点是收费站，我们看到是天罗地网，到这里来，谁都逃不掉。我曾经改动过一位诗人的一句话，德国诗人荷尔德林说过“所有的道路都通向城市”，然后我写了一篇文章叫做《所有的道路都通向收费站》。我觉得我说的这个可能更对一些。在中国一定是所有的道路都通向收费站。

然后，从民众的需求来看，最近这几年，由信息公开而找到的介入公共治理另外一个比较典型的个案，就是各种各样关于价格决定的听证会。我们不谈听证，听证已经被谈烂，事实上本身它也烂了。但我在这里想讲，无论怎么样，对于这种涉及到很多人的这样一些决策，或者用我们的话来说涉及到民生的大问题的决策，也许最后的决策我们是无法控制的，但是对信息的需求强烈，这已经成为一个基本的前提。有很多重要的决策如果离开了信息的供应，各种参与在我看来都会成为掺和，包括听证会。比如关于各种价格调价的听证，我们过去对于这种听证，不断批评的主要是听证会的程序规则，包括这个代表怎么选，我们是不是被代表？我记得又一次跟发改委一个课题组在开会的时候，他们要修改价格决策听证规则，甚至有一位领导非常郑重地提出，老百姓总是说我们的听证代表不具有代表性，不具有民主性，我们能不能搞海选的办法，模仿超女？我说这个也不行，因为第一，代表有一个问题，选是一个关键，但是非常具体的委托代理关系这是最关键的。所谓非常明显的委托代理关系，就是我选出来代表，我还要能控制你，你必须要对我负责。你海选出来的代表是不可能的，因为他参加听证会是一次性的，你无法让他对你负责。另外对于价格的决策来说，我认为最重要的不是听证会的程序规则，而是有关的价格调整所必须涉及到的收支，成本和收益的信息。比如说水电气要调价的话，你一定要有从财务报表上能反映出来的成本收益的情况。这个信息是最关键的，不是大家在那里辩论你应不应该涨价，应不应该降价。所以在这里，我们也看到各种各样的这种涉及到我们自身利益的问题。很多时候我们是从信息的获取来作为切入口。在这个意义上，我之所以把题目定为公共治理的变革，就是回到前面所说的。信息的公开也许从它的启动来说，是政府、执政者，他们推动了这块石头。在他们推动的时候，有自身的考虑，这种考虑可能更多是工具性的，从治理意义上来说，具有工具性意义，要为我所用。但是一旦这个石头推动以后，他可能会产生很多的附带效应，民众的知情权意识越来越强烈，他们对信息的需求越来越强烈。基于利益的考虑，有了这种切实的动因之后，有可能把这种信息和知情权当做一个切入口，要求更多的信息，以便于更有效地参与到公共治理的过程钟来。在这个意义上，我个人觉得，我们有理由去设想，信息公开或者透明这样一种技术性的手段有可能引发结构性的改变。由于时间关系，我后面不想再讲，所以就提出这样一个观念。

需要补充的是，之所以有这样一种设想和假设，也和最近看到的一组文章有关系。今年 8 月份的时候，《人民日报》在 8 月份连续 4 周有评论文章都是讲信息公开，但是没有一篇是从信息公开的技术，就是怎么公开，怎么搞公开这个方面写。我记得这 4 篇文章，第一篇就叫做《将信息公开作为改革的切入点》，实际上是从政治改革的角度来讲。就是你这种，整个叫公共治理也好，或者叫程序的改革也好，让民众，让利害相关者能够获得信息，使他们去发声，去表达，去参与，去进行这样一个游戏的前提。在这个意义上其实是将一种治理的技术引入到某一个治理过程中来，从而改变治理的框架。后面的几篇评论也包括：《通过信息公开训练参与型公民》，题目都是所谓的参与型的公民。也涉及到信息公开作为民众民主训练的一种手段，一种技术。所以，我觉得从这个点上来说，再微观意义上，比如社区治理、基层治理中，正在强调的公众参与，这两者的结合，有可能改变我们过去那种传统的压制型，封闭的管理制度，而趋向一种开放的，合作治理的结果。它可能是一种微观的技术性的，仍然不会涉及到宏观的政治结构。我觉得在微观层面上，信息公开可以作为结构调整的一个切入点。

就我自己所做的工作而言，我现在主要做的还是从技术的层面、实践的层面来看，在哪些方面做到了，在哪些方面没有做到，所以我们推进这些技术能够为更多的人、更多的参与者所熟悉，所实践。它的目的也在于通过这样一种技术的推广和普及，能够使治理的过程和结构能够做出相应的调整。

我想做的报告，大概就到这里，请几位老师来批评和讨论，谢谢！

秋风：

谢谢王教授，这个报告非常清楚地向我们描述了信息公开在当代中国发生的历史，以及它内在的动力，以及其现状，虽然和简短，但是非常清楚和全面。接下来我们请三位专家做评议。

我们首先请社科院法学所的莫纪宏教授。

莫纪宏：

很高兴有这样的机会，王教授是我们现在法学界的新锐，对很多问题有非常敏锐的观察力。在信息公开的问题上，我刚才听了王教授理的一个思路，我觉得从历史的角度讲，从制度建设的角度讲，基本上已经把信息公开本身的正当性，还有信息公开在实践中的运行机制，还有应该注意的建设上的一些问题，讲得都比较清晰透彻。我觉得应该也反映了王教授在近几年来对信息公开制度有很深入的研究。当然好的我就不多说，就简单说下就他的角度联想到的问题。

信息公开从法学理论来讲并不是个很复杂的问题，是比较简单的问题。但如果要从管理学，从社会学理论上讲，就比较复杂，而我们现在政府的信息公开在实践中间遇到的不仅仅是法学的问题，更多的是管理学的、社会学的甚至还有工程学的问题。因为这些问题的存在，如果你不从这样的角度去分析，你单独强调某一方面的价值，可能导致实际效果并不如人意。

王教授重点从法学角度来考虑信息公开的问题。我在琢磨，我们所里从前年开始就在《法治蓝皮书》中从实证角度出发，把地方政府和中央政府的主要的政府网站进行分类研究。看看它们到底公布了什么，它们可能以积极的姿态公开了政府信息，它们到底公开了什么？没公开什么，需要什么，刚才王教授都讲了，效果现在比较好。马上到 1 月份，我们马上又要公布 2011 年政府信息公开的情况，现在开始各个地方的政府开始着急，开始给我们法治国情调研室的同事打招呼，提出“你们不要说我们太落伍了，你们不要提出几个问题，让我们想不到”。这个互动的过程，可以发现，关于信息的问题上，不仅仅是公开不公开的问题，而且是对信息公开本身，需求一方，和提供信息一方还有一个博弈的问题。这个博弈还是非常强力的，这种强力表现为它已经不是一个简单的法治原则，也不是简单的市场规律，而是背后的能力，信仰、思想意识等等这样一个关系。

我就想到，我们这个信息公开目前也就停留在平面法制层次，比较平面化。一说信息公开，基本上都是正面的。我们想当然的，认为信息公开这种制度引进到法治领域来，引进到依法行政领域来，它对所有人都是好的，所有人都能接受它，其实，无法排除我们自己还是有学术上主观的一种强加。刚才王教授，他的 PPT 就是一页是中文，其他都是英文，那我们假设一下，假如我们都不懂英文，那你的信息公开对我们就可能没有意义。但是对有些人有意义，中间可能有一两个懂英文的人，对他来说可能是有优势的。我们都有知情权，我们都看到了，但是我们看到了什么也不是，但是个别人从中得到了好处。

这说明我们对信息公开这个问题，如停留在法制角度进行研究，可能还缺少社会的效果分析。我们现在讲社会管理创新，过去我们都当然认为我们能够依法行政，当然认为立法者能立好法，其实不是这么回事。依法行政，行政机关也要学会怎么样来依法行政，信息公开，政府也要学会怎么去公开信息，具体涉及到信息管理本身就是一门科学，我觉得这一点是我们现在需要思考的。而这一点也没有把信息管理科学的一些研究成果纳入到我们信息公开建设的过程中来，这就意味着，我们是以权利为核心，认为信息公开可以导致“ the right to know ”这种权利的产生。但是我们这里有一种平面的法制化倾向，实际上是存在着一种权利有限论。可能权利对大家是普遍的，不管你是睁眼瞎，还是专家，能认识到问题，反正大家都会看到。但看到以后，引发的两种问题，实际上这里有两种博弈，一个是信息提供者政府和得到者之间博弈。我们需要回答的问题是，信息公开是否对提供者和接受者双方都有利，使其共赢，能不能证明？这个是非常重要的，因为这个涉及到一个公开机制良性循环的问题。如果双方都有利，那大家都可以在公开平台上继续互动，就是政府，它也有理由公开，对自己也有利。受众接受政府信息也有利，双方都有利，那这种公开机制肯定是持续的。这个问题不是法律意义上的，而是管理性的东西，但恰恰对我们的法制也起到非常重要的约束作用。第二就是受众本身是不是能均匀地、平等地从信息公开中获益 ? 这个能不能证明，这个问题如果不能证明那么这种措施，就没有办法正确分析效果。即信息公开之后，是不是仍然对少数人有利，对大多数人不利？你能不能去证明，有没有这样一个制度分析手段？如果没有这样的分析手段的话，你实际上是不负责任的。老是认为一种权利能够当然地为所有的受众带来利益，这是很可怕的。在这种背景下，如果不去研究信息管理这些问题很容易导致专家独裁。如果你在信息方面什么都不懂，那么信息管理专家，他可以用各种各样的手段控制你，使得你完全被俘虏了。他弄个虚假的信息，你认为很美，他弄个有害的信息给你，你认为好像对自己有利，你就判断不清楚。所以多数人认为有利的信息，可能是对多数人有害的，他自己没有办法来澄清这些信息的问题。大家可能都知道法国思想家萨特尔在上个世纪中叶曾经说过，资本主义社会给我们提供了大量的信息，很多信息都是虚假的，其实我们生活中不需要，它给我们制造了无数的信息，就占领了我们的生活，使我们的思想空间越来越小。使个人人格全部都被公众化了，全部都被政府强占了，没有任何自由的空间了，所以这是一个很大的危害。

所以我觉得我们法学人平常考虑问题的角度就是平面法制的观念，再细化一点可能也就是在程序上。但是对信息公开它本身的社会效果，从社会学、管理学等等其他的学科角度去考虑，可能就不那么简单了，怎么做这种效果的统计，可能并不是这种平面法制就能够解决的，这是一个非常复杂的系统工程。所以为什么中央要提倡社会管理创新，实际上已经认识到平面法制的观念并不能使得公共决策的效果最大化，它可能有很多缺陷。

最近看了网上有几个报道，美国人写的，就是说过去的三十年，中国的精英阶层没犯错误，所以导致了美国的空间越来越小，但是不能保证今后的 30 年中国的精英仍然不犯错误。这个讲的还是很有道理的，实际上任何制度背后真正角力的，是这个制度的创造者、设计者和遵从者，是这些人之间的智力较量。也可能一个民族，一个制度的建设，最后能不能成功，能不能推动民族的发展，可能也是精英群体的整体智力水平在较量。因为涉及到信息问题，是很复杂的。一个信息，比如观察结果，在我看来，可能我认识了这个观察结果。在另外一个人看来，比如王教授提供了这个观察结果，他可能有另外的目的，他可能有一个密码系统。在我们国家可能有另一个人，他看到了这个观察结果，就是另外一种信息。它肯定是有这样一种结果的，过去的密码学就是这么来的，同样一个符号，后面表达的意思需要你去层层解释。但是这种信息解释学，我们都没有引入到这种法制领域。我觉得，王教授给我们提供了一个平面法制的分析框架，对我们信息公开产生的法制意义做了一个很好的阐释，我觉得这个是没有问题的，但是我觉得，这个问题要向进一步深入探讨，还需要我们法学人打开思路，还需要向社会学的、管理学的，包括工程学的专家去学习。这样的话，我们才能既让信息公开，又对公开者和接受者都有利。让政府从被动公开信息，到自愿地公开信息，从稀里糊涂不能左右公开信息的行为模式，到能够自动去判断这样一种行为模式能带来一种怎样的后果。而现在没有科学理论指导，即使有选择性地公开信息，它也不知道这个选择后的结果是什么。因为它也以为我公布了一点，糊弄你，没准实际产生的效果是很好的。它以为不应该公开的信息，藏起来了，实际上可能是公众不需要的。从管理学上讲，从工程学上讲，就有一个信息工程化的问题。

我觉得我们的政府要提高依法行政的水平，不光是一个合法性的问题，更多的还是一个进一步提高行政手段的科学性和行政手段的有效性。我觉得才能够进一步提高信息公开的效率。我就简单讲到这里。

秋风：

我觉得莫教授提出了很尖锐的问题，所以您现在就可以回应一下他。

王锡锌：

其实您讲的这个问题，我非常理解。比如说，我马上想到一个例子，我们在去年的时候就碰到湖南的一个个案。原来大家都觉得茶油是比较安全的，都去买，但是这个茶油的压榨方法有一些问题，用了一些工艺，所以茶油事实上检测出了一种致癌物质的超标。质检部门很快就检出了，这时候就碰到中国监管部门对信息控制中非常常见的一个问题。我们发现某一些食品中有某种危害物质，但是这种东西可能涉及到很大批量的产品，这时候就涉及到一个问题，就是这种信息要不要公开，一旦公开可能对整个行业会产生致命的影响，甚至还会引起民众的恐慌。比如在日本核泄漏之后，大家来抢购碘盐，就是一个例子。因此这个信息他收到以后决定要不要公开的时候，其实就是刚才莫老师所说的，就我这个信息发布以后，我要预测，这种信息所产生的效应、效果是不是会在人群中，在接受者中均匀分布。有的人对信息非常敏感，有的人觉得这个信息跟自己没什么事，不干不净，吃了没病嘛！但是第一，我理解您刚刚的意思，就是我们对于信息发布后的后果，你如何来做定量化的效果影响的分析。第二，如果我们担心这种信息发布以后有可能会失控，那我们是不是就通常采用另外一种方式，就是内部消化，包括我们原来有些部门讲的，少报道负面消息。就信息本身来说，信息只有真的和假的，负面消息如果是真消息的话，那信息实际上是经过评估以后觉得要控制的。控制的收益，大于发布它以后带来的收益，他事实上是做了这个分析。

我非常同意，假设信息要发布的话，的确需要超越是还是否这种定性化的分析，转而关注这种信息发布以后可能带来的影响，甚至对这种行动者的行为选择所产生的影响予以关注。其实刚才莫老师也特别提到了，这种信息的发布，在受众中会造成一种影响的非均衡分布，这是一个非常重要的问题。

这个问题在公共行政和管理中，实际上应该考虑到这种情况。信息的发布一方面应该让所有人都知道，另一方面涉及到一些专业化的信息，实际上参与都是组织化的参与，也就是说事实上都是要依靠专家的。比如说，一个燃气公司，要调价，它把财务报表全部公布出来了，秋风老师跟我也是看不懂的。但是没关系，我们可以找一个财务专家，所以实际上是一个信息如何使它在实践中效用发挥出来的关系，我觉得这在实践中是可以解决的。但关键是你有没有提供？如果你提供了，是否充分？如果你充分提供了，是否及时？所以您刚刚说的平面法制，我觉得就是提出这样一些要求。把这些东西提出来，是一个基础。当然如何能使这些信息产生更有效率的，同时也更公平的影响，这可能是后续在管理上的问题。

第二个问题，我想做个回应，其实正是从信息可能对受众产生的影响，在今天行政规制的技术中，有一种很重要的技术，就是通过信息释放的规制。信息披露的规制有两个方面，第一个比如说对于食品药品安全，政府的监管就是比如你违规了，我给你定标准，如果你违反我的标准，我就制裁你。另外一个比较重要的就是我们要强制性地要求你披露信息，比如说成分，添加剂，是否含有这些物质。这些信息的披露，本身是作为一种监管的手段来进行的。如果你落实了我这种信息披露实际上是对消费者告知权的问题。

第二个，信息在监管过程中，作为重要的监管技术，如果我发现这个企业生产中有某些违规的情况，那我可能对你采取的监管或者制裁的措施，就是通过公开的信息管道，让所有的公众都知道，这样大家就会用脚投票。我把你列入警告，或者给你标示黄色，这个可能就有安全风险，这个时候，公众会选择，他会在市场上抛弃你这个产品。实际上达到了非常有效的监管的效果。这个就是考虑到莫老师刚才所说的，信息的释放，除了在平面的意义上，从规则程序的意义上考虑之外，另外这个效果分析，我觉得确实是点到了要害。谢谢莫老师。

秋风：

刚才莫老师提的问题确实非常重要，而且我理解他提出了两个很重要的观点。一个是他刚刚提出信息公开要达到，比如说公开的政府机构和受众、公众之间双赢，这样一个看法，跟你开始的预设实际上是冲突的，你的预设是官员倾向于保守秘密，但是公众希望得到政府运作中的各种信息。你这基本上是一个对抗式的政府公众关系，莫老师的是一个合作式的或者是其他方式的关系，我觉得这是一个关系。

王锡锌：

莫老师假设信息公开的时候，实际上它不是一个零和博弈，而是一个双赢的。

秋风：

对，是一个双赢的，可以达到合作的结局，这个确实把这个问题推进了一步。还有一个，他刚才提到了信息公开的平等性问题，就是信息获取、使用的平等性，这确实是一个很大的问题。他实际上涉及到公民社会的组织化问题，通过社会的组织化，分工合作，在一定程度上是可以把这个问题解决的。但你要说真正的全部能解决，是不可能的。比如说我的法律知识肯定是比不上你的，而且你去请教他，这里面还有一个委托代理的风险问题。确实有这种问题，但是我们可能也不能指望能达到一种完全的平等。

莫纪宏：

这个问题要进一步探讨，实际上就是怎样进一步拓展思路。我们发现信息公开对行政机关来说也是一种分担责任的机制，从这个角度讲，对它也是有利的。所以有些时候还要防止行政机关滥用信息公开系统，来推卸自己的责任。

我觉得要考虑信息公开的问题，不要把它仅放在平面法治的角度来讲，一元化地认为当然的具有好的社会效果，就有利。要从不同的角度看同一种行为可能产生不同的效果，正反两面都要来看。具体的效果不要抽象的，要结合到每个具体的主体，政府是哪一部分出错。如果你有了这样一种具体的分析手段的话，我觉得它对整个信息公开可能就不会仅作一般性的评估，而会做具体法制下的模式构建。

我觉得这个今后应该是这样。

秋风：

我们接下来请北京理工大学的徐昕教授做一个评议。

徐昕：

我和王锡锌教授是多年的老朋友，他在信息公开领域的研究非常深入，令人敬佩。今天的演讲，我收获非常大。谈几点体会吧。

第一，公开的意义。公开透明的意义是显而易见的。王锡锌教授提出，微观发展可能会引起一种结构性变化。我认为，还可以进一步推演，如果能真正落实，政府信息的公开透明甚至有可能引发一种根本性变化。如果能切实做好信息的公开透明，或许可以解决当下中国面临的相当多的问题，诸如，腐败的问题，公信的问题。这些年来，我关注了司法公开的问题，特别是不断呼吁最高人民法院建立全国性的判例数据库。假如能够建立，可能可以解决很多问题。

第二，为什么提公开的概念？为什么几十年来官方不断提信息公开，而且自上而下不断推进，诸如阳光政府、政务公开等，而不提其他，诸如司法独立，“五不搞”？“究其原因，除了保障执政的合法性、回应民众需求、危机管理、缓解内外压力等原因，最主要还体现了内在的经济逻辑。”徐昕指出，推进信息公开，是一种成本最低、最容易操作、最容易获得表面效果且负影响最小的选择，同时对于利益集团的实质性影响也最小。

这种经济逻辑恰恰可以解释，为什么几十年推进信息公开，效果依然很差。举个例子，最简单的官员财产公开都以条件不具备而止步。

盛洪：

曾经公开过一次， 05 年政治局的财产公布过，后来就再也没有了。包括胡锦涛什么的，政治局委员的财产公布，你上网搜一下，有。

徐昕：

刚刚盛洪老师所说，即使公布之后也很典型的是一种形式上的公开。目前的信息公开绝大多数情况下体现为形式上的公开、宣传性公开和选择性公开。这也可以解释，成本越低、负影响越小的信息公开提得最多。实际上，对于信息公开，官方提最多的是最适合“假打”的领域，如执政为民，司法为民，因为这些都容易做表面文章。

不过，随着公众对于信息公开需求的扩大，信息公开有了一定的进步。这种进步可以概括成“被挤压的进步”。如何理解“被挤压的进步”，应当考虑知情权、社会结构和技术推动三大变量。首先，民众对知情权的要求越来越高，形成自下而上的强大需求。其次，对于知情权，应当将其置于整体的社会结构来理解。当下社会属于一种权利压制型社会，民众感觉到普遍的压抑和郁闷，需要适当的疏解渠道，而要求政府信息公开是最基本也是最容易实现的。最后，技术的推动，随着信息技术的发展，互联网时代特别是微博时代的到来，信息公开的需求被无限放大，同时管制者无法像以往那样进行过度的信息控制。

信息公开似乎已成为一种趋势。那么，该如何做到或推动信息的公开透明？我提出如下建议：

1 、政府必须改变观念。目前，政府所谓“三安全一稳定”的“维稳”思维模式客观上使一切都可能成为“秘密”，使许多该公开的信息难以公开。但凡民众想知道的往往都会划为负面消息不予公开，公开的正面消息往往又是民众不感兴趣的。 CCTV 新闻联播就是一个很好的例证。

“维稳”思维，即保密思维，敌对思维，视“公开”为舆情，视“透明”为敌人。政府应当改变观念，不能也不必实施过度的信息管制，导致民众不可接近真相。实际上，信息公开对于政府是有好处的，不仅可以分担责任、提升公信力，而且还从根本上有利于共产党的治理，虽然信息公开不可避免会损害一些利益集团的利益，但有利于国家的根本利益。当然，我们又得进一步追问，所有人都觉得好，但为什么不做？除了信息公开外，还比如大学自由，司法独立，等等。我以为，关键在于利益集团的阻碍。

2 、保障当事人和民众对信息的接近，放松新闻管制、网络管制、言论管制，风能进雨能进 tiwwter 、 facebook 可以进国王不能进。同时，必须尽可能解决信息不平等的问题。

3 、透过信息公开看到更根本的问题。信息公开其实本身既是目的，更是实现公平、提升公信的工具和手段。因此，应当从政府公信和权威失落的根本原因入手解决问题，信息公开只是手段之一。

4 、不要对信息公开的功能期待过高。公开不能解决一切问题。众所周知，在传统文化的背景下，中国存在一整套精致的非正式规则，吴思先生的《潜规则》对此作了深刻的分析。这些不可能透过信息公开来解决。而若不解决这一问题，无论多么公开透明，也很难提升政府的公信和权威。

秋风：

谢谢徐昕，我们接下来请清华大学的梅赐琪博士。

梅赐琪：

首先我非常诚惶诚恐，来到天则研究所，余老师给我写信非常的客气，第一句话说，你知道天则所吗？你如果知道的话，欢迎你来。我上大学是 95 年， 93 年的时候天则所成立，对于我们来讲天则所成立是一件具有启蒙意义的事情。今天也特别荣幸能够来聆听王锡锌教授的报告，除了学术上的崇敬之外，还有一个私人的小问题非常需要王老师帮忙。王老师每年发布年度报告，我买来买去只买到了 09 年的。我觉得要不就是“洛阳纸贵”的原因，要不就是国家出处于“三安全一稳定”的需要，把你这个给封掉了，所以我也非常希望能够从你这里得到更多一手的数据。我觉得这个研究一件特别有意义的事情，对于学术研究来讲，对于推动实践来讲，都特别有意义。

我觉得今天的讲座非常成功，把目前公开的现状，过去的一些情况以及未来的一些可能都梳理得很清楚。我很同意各位老师讲的一些意见，下面我结合自己的专业背景提供一下自己的看法。

首先我挺同意刚才莫老师的判断，公开本身不是一件特别复杂的事情，从程序操作上来讲，它也不是一件特别难的事情。这一点在王老师的讲座当中，我觉得也是讲得非常清楚。研究公开并不是王教授去做这个研究的目的，应该说研究公开的过去，怎么会产生这种公开，以及公开会推向权力结构发生怎样的变化，这可能是王教授一个更深入的，更大的学术企图。我相信在座每个人都很清楚，当王教授讲可能产生一些结构性的改变，当徐教授讲可能产生一些根本性的改变，这个结构性改变和根本性改变的指向是什么。所以对于公开的研究本身是一个有更大学术企图的事情，而不单是在治理层面上。从这个角度来看的话，研究公开应该关注的就是公开的力量从哪里来，以及公开作为一个发动机，会把社会推向哪里去的问题。换句话说就是公开的动力学的问题。

从这个角度上讲，我可能比徐教授更乐观一些。我认为中国目前的公开是“不得不”的公开。某种程度上来讲，我有一点和王老师的看法不一样，王老师认为公开的对立面是保密，我觉得可能不一定是保密，公开的对立面可能是一个对信息的垄断。为什么这么讲？因为保密的含义是这个事情本来没人知道，但是现在让人知道了。但中国的实际情况不是这样，公开的对立面应该是一部分人垄断了这个信息，另外一部分人不知道这个信息的存在，不了解这个背后的信息。改革开放年代，我们可以很明显地观察到，对于信息的垄断，在一个后伟人时代，不可避免地将被打破掉。那么这个后伟人时代，一旦被打破了，就会继续下去。从垄断到竞争，其实第一步迈出来非常重要。当一人政治变成两人政治，甚至变成多人政治之后，对这种信息垄断的打破只是一个时间的问题。看我们现在信息的公开程度，我用半公开来形容我们当前的社会。我观察，中国现在社会对于信息的交流使用了一种特别的方式：“我就跟你说，你别跟别人说，我就跟你一个人说”。最后实际上通过这样一种方式，在人与人之间形成了一种信息传递，实际上让我们的社会已经半公开了。比如说现在政治局如果公布财产信息，说温家宝家里只有一套房子，或者只有两套房子。他公开了，但是你不相信，你不相信的依据是什么呢？你不相信是因为你有其他的渠道获得信息。那这个“其他”的渠道从哪里来呢？在这个意义上，我们的社会已经存在着一个信息交流的黑市。改革开放以后，信息的垄断被打破，这个趋势就不可阻挡了，而一旦不可阻挡，黑市就自然而然地形成了。所以某种程度上来讲信息公开也是被这只“看不见的手”推动的。我看国外对中国政治的研究，就说中国在改革开放时期最明显的一个变化是从一个所谓的独裁的体制，进入到 balance of power 就是权力均衡。那么权力均衡，他自然而然会产生这样一种特点，就像我们的市场竞争一样。

经济学上最经典的例子是沙滩上卖冰激凌的小摊，以前如果只有一个卖冰激凌的，那么所有的人都必须去找他：所有人都想从他那儿买到冰激凌，所有人都要去讨好他。可是一旦沙滩上有了两个卖冰激凌的以后，这个情况就发生变化了，不仅仅是我可以选择，还存在着每一个个卖家必须要向社会示好，向买家示好，最后从买家当中得到肯定。所以改革开放的政治中，我们可以看到非常明显的这样一个倾向，就是权利中心不再是一元的，并且在向多元化迈进。多元的权力中心自然而然要向社会获得支持，在向社会获得支持的过程当中，不可避免地把一些信息泄露了出来。信息的保密本身，不是一件不可能做到的事情，比如说 1975 年河南驻马店水库垮坝事件。这个事件秘密了很长时间，很多人都不知道，在那样一个时代中间，确实也不容易被知道。如果是在当今这个时代的话，北京这么多出租车司机很快就会把这个信息传向全世界和全中国。所以我认为，我们这个社会实际上已经达到了这样一种情况，垄断已经被打破，黑市已经形成了，只是说我们现在似乎还没有找到把黑市交易公开化、正规化、制度化的途径。

从公开的动力学的角度来讲，刚才王老师已经讲到了 4 个方面公开的原因，我非常同意。但我觉得核心原因，还是因为改革开放以后中国的政治生态发生了变化，最后推动导致公开成为一个必然。这样一个动力学的判断，实际上决定了我们对公开下一阶段的认识，我还是持一个比较乐观的态度。我觉得黑市一旦形成了，最后能不能形成一个非常好的，非常良性的市场，我们不敢说，但是市场的门一旦打开，你想关上是不可能的。

比如说这两天，一个非常有意思的事情，就是上个月四川省副省长李成云，被宣布因为涉嫌违纪，不再担任四川省副省长的职务。今天上午又出来一条信息，说李成云被任命为四川省决策咨询委员会的主任。现在这个信息已经公开到了一定的地步了，老百姓就会问这个过程里到底发生了什么。信息公开一旦开了个头，你就必须要把这个故事讲全。这个事情不能够做半套的。我特别同意王老师讲的这样一个现象，就是选择性的公开。但是他只要有这个公开，即使是选择性的，闸门一旦打开，你想关上，不太可能。大家肯定就会不断去追问这件事情，这个李成云究竟是干了什么，说他涉嫌违纪。现在究竟是查清楚了什么问题，导致他这个月复出了，而且还同样担任了副省部级的职位。政府有时想拿一个小的东西的公开去引诱一下社会，说给个甜头给你尝一尝；可是社会一旦张开了口，一旦培养起来了这样一种胃口，那么趋势就不可阻挡了。我们说政府你下海了，你最后一定要下海到底。所以我认为公开的动力是一以贯之的，从过去到未来，有一个一以贯之的力量在推动他。中国社会的发展最后导致公开是不可避免的趋势。你不公开，老百姓会推动你公开，老百姓推不动你公开，小道消息会推动你公开。比如说我们听到高层的一些故事，我们就会想这些谣言是从哪里来的。咱们一般老百姓肯定都不知道，可是谣言一定是从一些地方来的，那这些地方很有可能就是从高层本身来的。从高层本身放出这种谣言，也有一定的政治目的。这样一种生动活泼的政治局面已经形成，公开在未来也许是一个阻挡不住的事情。

这是我讲的第一点，就是公开的动力来源。我讲第二点，也是刚才两位老师都提到的，就是公开究竟好不好。我特别同意徐老师刚才讲到的这一点，就是公开以后不一定能保证特别好。这一个不一定特别好，不仅仅是说信息公开会导致精英化的倾向，有利于某些人，不利于某些人，或者是给了老百姓这些权利，老百姓会不会去用的问题。我觉得还有一个很大的问题，就是从黑市到良市是一个漫长的过程。我们都明白 100% 绝对的公开是不可能的，但是区别就在于有些国家在这个漫长的过程中把问题解决得比较好，有的解决不好，可能就变成了问题。，比如说民粹主义现在在中国也是一件特别可怕的事情，有时候甚至胜于专制主义。因为现在这种半公开的现象，有一些人掌握信息，有一些人不掌握信息，而社会公众对信息的渴望是难以遏制的，这种难以遏制的渴望很有可能被人利用。比如刚才秋风老师提到日本核危机之后抢盐的问题，实质上就是“政府不公开，我帮你公开”：我帮你公开核危机会影响到海水的假消息，那这种公开就是被人利用了的公开。我们已经开始民粹主义很容易在当代中国获得土壤，比如我们现在中国的微博。我们的微博和 Twitter 有很大的差别，中国微博上的民粹主义实在是非常令人恐怖的一件事情。喊打喊杀的，民粹暴力倾向非常明显。

政府从半公开走向越来越公开的过程当中，可能会出现很多社会的不耐心和不理解。比如王老师刚才提到的白庙乡的事情。我一直参与实践比较少，但这两年也去跑了一些地方，越跑我就越觉得中国的基层公务员，某种程度上来说也是一个非常值得同情的群体，当然我讲这个话希望不会让大家觉得我政治不正确。但是有时候，你跟他们接触得越多，越同情他们。比如说王老师提到吃饭的事情，地方官员有很多难为之处，我不跟人吃饭，我怎么解决问题。又比如中国的改革是渐进式的，是靠地方实践推动的。那地方实践怎么推动呢？地方实践要推动就要大家互相学习，互相学习就会出现王老师刚才讲的观摩考察团和课题组。那人家来你不能不让人家吃饭呀！而有些话是桌上不能说的，可是饭桌上可以说，酒桌上可以说。实际上从非正式制度的角度来讲，这不见得完全是一件坏事情，但是这样的东西一旦公开，老百姓确实不能接受。比如有人就喜欢《让子弹飞》里面那个张麻子讲的话，说“公平，我他妈的要的就是公平”。张麻子这样一个形象，特别受欢迎，特别具有号召力。但是这样基于民粹的号召力一旦起来，那就是推倒重来。中国如果要推倒重来的话，代价比什么都大。所以，从半公开到公开这个过程目前还在继续进行之中，但是公开之后要怎么办也的确是一个很值得思考的问题。在我们目前这个阶段，还是希望要推动政府更公开。在政府更公开之后，怎样真正让公开这个程序正义能够符合我们的结果正义，我觉得也是需要像王老师这样的专家去多思考的问题。

这是我今天来学习的两个体会。很多想法也是我在听了王老师讲座的启发之后产生的。所以也特别感谢王老师。

秋风：

我们请王教授对两位评议人的评论做一个回应。

王锡锌：

我想非常感谢徐昕，和赐琪做的评论。这个评论实际上是对我所讲的一些不太清楚的地方，做了一个更清晰化的勾勒。我非常感谢他们。比如说我原来一直考虑对公开问题的研究。

首先我想说，莫老师所说的这种平面法治，以及公开不是一个复杂的法律问题，说实话我还是存疑的。在技术上它也是一个非常复杂的法律问题。他可以去研究信息如何垄断，信息垄断其实是所有社会中的一种情形，它的差别只是程度。也涉及到秘密，其实这些研究实际上仅仅就法律来说，不需要引入管理学甚至经济学等等，就是法律上需要去明确的，因为操作上来讲，它的确需要解决这些问题。

另外一个就是，刚才徐昕和赐琪都谈到动力问题。其实我想徐昕教授也是非常乐观的，某种程度上来讲是更加乐观，比如说有一个技术不仅仅推动微观因素的变革，甚至有可能带来这种宏观结构的变化。我觉得这个观点就是非常乐观的。事实上，我个人一直认为，他可能只是对治理结构可能会发生冲击。对于那种根本性的政治结构，我觉得通过治理技术的公开，有可能要引向那种目标的话，才需要更多的逻辑链条来不断链接它。不然的话可能只是一种比较乐观的想象。

我重点对两个问题做一个回应，一个就是赐琪说的政治动力学。政治动力学的这个提法挺好的，但是这个动力学基本的一个展开就是说，公开之所以它有动力在推动，是因为没有别的办法。这种推论应该说有一定道理，因为你的分析就是：原来我可以垄断信息，所以我可以不告诉你，但是现在来了竞争者了，因此就有了压力，这种压力就变成了动力。这个逻辑应该说得通，但是在实践中可能还不能完全去解释这样的现象。有了这种竞争者，我们看到并不是说必然的，就必须做出这种反应。因为它还是控制整个局面的。我可以通过打压让竞争者作用减小，这个涉及到成本问题。我觉得对于公开来说最大的挑战，在中国是来自于信息技术。说实话，我个人一直在想一件事，如果一定要找到一个根本性的推动力，我觉得是技术带来的推动力，是互联网和整个网络技术带来的冲击，这个冲击实在是太大了。你刚刚讲的信息黑市，只是一个信息市场，它提供的东西有时候很全，关键是很及时。这个时候，就有可能，它带来的压力不是说有人跟我竞争了而要提供，而是那样的信息有可能让政府变得非常被动，而且让我有可能要应对那种信息的提供带来的后果的时候，要支付更高的成本，甚至高过我主动公布信息。这在官方的表述中的确有，比如说官方在分析丰南事件，在分析丰南事件之后的湖北石首事件，明确地讲了，不明真相的群众到底是怎么形成的？你为什么有那么多不明真相的群众？因为人家不明真相，所以你最后很难说实话。所以最后逻辑结论就是，要让不明真相的人越少越好。所以是要让民众接近信息，还有一个就是要通过主动地提供信息来消除其他信息误导。

在这里它有可能做出反应，但也有可能不做反应。所以政治动力学强调，有竞争就可能做出反应，但是在这时候做出反应的时候我会发现，当它仍然能控制住局面的时候，或者当它自信能控制住局面的时候，它可以做这种信息发布的后果评估。就是说我要评估一下这种信息公开是对我有利的，还是不利，在本质上它还是工具性的，还是要做成本收益和影响的分析，它还是有选择的空间。

评估之后有可能是 YES 或者 NO ，在 YES 里面还可以是部分公布信息，部分可以删掉。这个复查过程，在部分意义上我同意，它确实构成了动力学，但是这种动力学，它是不是能够像你刚才所说的那么乐观？因为它有很多选择性的因素，所以这个推动，如果不加入额外的东西，这个动力学可能是不太可靠的。我为什么说额外的东西，额外的东西如果从国际的经验来看，最重要的一个是媒体。在全世界，知情权要和两个东西联合在一起，一个是公开，还有一个叫做信息的自由流通。自由流通和公开是一样的，公开是一个源头的问题，因为社会的信息有一部分是政府控制的，有一部分是社会自己就可以获得的。比如媒体的调查记者就不断地挖，挖了以后，我媒体报道又是自由的。在这种情况下政府感觉到的压力是非常大的，因为媒体的报道自由有保障，这时候它会给政府很大的压力。这就不得不本质上变成从压力向动力的转化过程。这个压力是否可靠，是否可持续？而且压力本身，对民众来说，提供信息的民间渠道如果公信力很高的话，那么政府真没办法。这就是一个可靠的，有相当报道自由的公共媒体，这是非常重要的。在国外，比如美国推动信息公开的主要工作是由媒体，是由他们来做的。因为他们涉及到源头，还有信息的报道过程。这是我要说的一点，我对政治动力学有很大的兴趣，我将来也可能考虑这一点。

第二个问题，就是这三个老师都谈到了，公开以后到底好还是不好？我想起两个很有意思的事情，第一个是我们在推动关于财产申报的过程中。我请四川和重庆的律师韩德云，每次开人大会的时候，他都要提官员财产申报法案。我跟他也聊过很多次，我们也和很多中央的机构考虑财产申报到底能不能实施？现在涉及到一个很大的问题，就是这些信息，现在绝大部分官员，不如副书记以上都是要内部申报的。按照政治局最新修订的党政领导干部关于事务报告的规定，包括家属，各种收入情况，这个报告，中央的要求已经是很细了。不仅是收入，叫财产信息。原来我们是收入申报，收入申报我们刚才盛洪老师刚才提到了可能 05 年的那个报告，是收入申报。

盛洪：

包括财产。

王锡锌：

包括几套房子，银行存款？这个有？那我们必须要找找。这个财产申报，其实现在内部的申报是有的，关键问题是要评估一下，我们不都说要公开吗？大家就要考虑一个问题：公开以后后果会怎么样？一些数据显示，比如在人大系统里面做过一个问卷，结果显示 80% 到 90% 被调查者，他们都是未来，如果要求公布的话，他们是直接要求要公开申报的人，这些人都是反对的， 90% 以上。我当时看到这个非常吃惊，我当时想的是为什么不能 100% 的人反对？还有 10% 那个人，是很值得研究的，因为要我想的话肯定是 100% 。那么大家就会有担心，实际上形成了一种绑架。当这个集团内部绝大多数人都反对公开的时候，他们可能会带来这个问题。就像房地产对政策影响的时候那个逻辑一样，我现在占了 GDP 很大一部分，如果你把我搞垮了，国民经济要崩溃，这是房地产经常用的逻辑，所以你不能打压我。同样的，官员财产申报如果公开了，我们现在小道消息，黑市提供的信息，毕竟没有得到证实，人在没有看到真相之前，还是容易乐观的，就是我想象的这个东西毕竟不是真的。但如果你真的把事情告诉，现在要担心的就是民众到底能不能承受。你刚刚说的民粹主义，如果公开到了一定程度，真的把这个东西一下让大家看到了，这个超出了多数人可承受的心理承受限度，后果可能会崩盘，现在是比较担心这个问题。我为这个问题写过一个文章，就说现在的官员财产申报，不是边缘小镇搞试点的问题，不是湖南浏阳要搞试点的问题，也不是慈溪要搞试点的问题。官员财产申报本身一定是一个政治的决断，你必须要做出一个决断。秋风老师，假设让你做这个决断，你是要考虑，公开以后，不是从我个人，而是从一个系统来说，它所产生的效应是不是可承受的。所以从这种意义上来说，这个政治动力学，有的时候也是要考虑这个成本是可承受的。

另外一个例子，我们都在关注的维基解密，这也是在国际上，在整个信息公开领域产生了巨大的动荡。希拉里•克林顿说过一句话，她说国与国的关系主要是靠私下来维持的。外交的绝大部分是在下面的，上面搞的这些东西都是冠冕堂皇的话，外交都是底下见不得阳光的润滑的结果。如果你一切都是公开透明运行的，那完蛋了，没有外交。所以维基解密把外交官私下评论对方，骂对方国家元首的话都揭出来之后。它带来的不仅仅是尴尬，而是整个国际外交领域，大家担心关系会不会崩盘。这也提醒我信息的公开其实是限定了领域的。就是说公开前的权利指向是明确的，我们今天讨论的信息公开其实不是一个未决事项。未决事项在所有的公开这里，过程中的未决事项，实际上是一个公开中的程序原则问题。第二在外交领域等等一些敏感信息，其实都是免掉的。在这个意义上来说，我还有一个观念，就是从我们今天公共行政和涉及到民众切身利益的这些领域中的信息，公开应该成为一个不可抗拒的因素。在整体上公开概念的时候，你可以去分析它的成本，它的影响的均衡分布，它产生效用的平等分享，这些都可以引入管理学、经济学等等这些的分析，我认为这是非常重要的。但是从日常的管理来说，其实公开关键问题就是，你公开的成本和不公开的成本如果比较起来的话，不公开对整个公共治理带来的成本一定是巨大的，直接的、间接的甚至有道德的成本，这会非常地高。

所以我想从这两方面，对两位老师做的精彩评论做一些回应。我很感谢两位都没有去做更加深入的批评，其实我知道，我今天的报告，我一直在琢磨，信息公开的问题，是从平面法制，莫老师谈的，是从这上面来做一些规则介绍还是做有一些框架的介绍？因为我觉得大家不是做这个信息公开法律技术研究的，比如保密到底应该怎么理解，或者公开的时机怎么来把握，所以我放弃了那部分，我做的主要是提出一个比较粗的框架。我自己也知道这个框架粗糙，我也期待以后能跟各位老师进一步的讨教。谢谢！

秋风：

我们还有半个小时时间，进行自由评论。

盛洪：

感谢王教授。我刚才注意你提的问题，那个角度非常好，是从宪法的角度来讨论这个问题。你最后得出的结论是从技术角度得出了非常乐观的结论。我倒觉得这样的一种讨论的结构非常有意思，这是我想接着来继续讨论的。

其实讲信息公开，我们主要讨论的是公共权力机构的信息公开问题，其实我觉得大概有 2 部分。一部分比较侧重技术性的，有一些比如像非典的这样一些信息，像地震预报的信息，它比较侧重于技术，这个公开好还是不好。

我们着重讨论的可能是另外一部分信息，这部分信息可能是执政者犯错误了，导致了不好的结果。或者执政者他做了损害理论上委托他进行执政的这些人民利益的事情，那么他不愿意公开。其实这两者要分开来讨论非常清楚。尤其是第二类，第一类我把它叫做技术性问题，第二类就是宪政问题，他的基本原则上到底是什么？这个在原则上应该是不会接受的。但是第二类也有两个层次，包括小梅讲的这个事情，一个是信息技术的问题，还有一个是基本原则的问题。这两个问题，我觉得都是不可偏废的。而且最后王教授讲的和大家意见一致，就是在信息技术层次上保持一个乐观态度，而且这种信息技术层次还和民众的、甚至是地方政府的努力有关。但是我觉得可能我们还要回过头来讲宪政层次的问题。要讨论中国走向公开，就靠这个信息技术层面的努力和地方政府层面的努力能不能实现的问题，这可能是一个更关键的问题。

我想到一件事，就是公开这件是基本原则上来讲，对执政者有没有好处。我在想，其实从基本原则上讲是有好处的。第一就是让执政者约束自己，你公开了别人就知道，别人知道了就不做坏事了。第二点，实际上就是不要自己骗自己。其实中国这样一种信息公开结构，不是某一群人说他们来公开，而是从中央到地方到县城到乡村都可以不公开，但你要知道，一旦如此，中央就受蒙蔽了。因为所有的省一级县一级乡一级，都可以援引这样的规则，他们都可以不公开。很多人实际上都不知道实际结果是什么，所以统治者可能会做一些假的信息，这个假的信息最后会害死他们。这是中国古代经常出现的情况，包括隋炀帝最后照着镜子，看着自己的脑袋说，如此好的头颅，最后要落到谁手里。他宁愿不相信真实的信息了，因为他最后也知道自己要垮台掉了。这是从最根本的层次上来讲，实际上对统治者有好处。

在具体整治结构上来讲，其实刚才讲的是 2 种整治结构，一种是人民主权的，人民主权的这种政治结构就要求这些掌握公共权力的人必须要公开。为什么？因为你实际上是受我们委托来进行公权力实施，来管理它的这样一些人，就类似于一个公共公司是一样的。公司文化就是一个小型的民主结构。你既然用了我们大家的钱，来行驶公权力，就必须公开。另外一个政治结构就是王朝，其实它是家族式的，和家族企业是一样的。它在表面层是可以不公开的，但对这样的所谓的家族企业，或者家族的政治集团，它的约束是自我约束。就是假如你不公开，然后你不能约束自己的话，就垮下去了。这两者其实都有公开的要求，只是形式不一样而已。当然我们现在讲宪政民主的结构可能会更好一些，它是事先就去约束你。比如说一个公司，据说这公司的信息公开了，它买了一架直升飞机，搞得很豪华，那么据说就有可能它的股票就往下跌了，这是反映的非常敏锐的。但是一个家族公司，它买了 10 架飞机也没人管，但是最后它可能就垮台掉了。这就是规则在约束，在淘汰你，不行你就完蛋掉。我觉得这个本质上还是要公开的，包括中国传统的朝代。我觉得你的那句话不是太好，就是说孔子的那句话，它其实有很多的解释。包括朱熹在四书集注里面说，民可能可以使由之，可能不能使他们完全了解，这是朱熹的解释。实际上在传统中国，他也有很多所谓的信息配套制度，包括像周代，有风官，就是到各处去采风，看老百姓对朝政有什么样的意见，通过他的写诗来嘲讽。还有史官制度，现在中国那些最高层的谈话记录，多少能够记录下来，但是我们知道，康熙当时说了什么话。最著名的《康熙起居注》我们可以知道每天他都说了什么话，信息不仅是当下的记录也是历史上的记录。我们最近看到，所谓什么毛泽东、周恩来和基辛格的对话，那个是美国要求记录下来的。历史上的这样一种约束也很大。从这个意义上看，从通知者的长远利益来讲，公开还是有好处的，现在是所谓纠结，实际上是这些具体的个人，他们好像代表了统治集团，但是他们有他们个人的利益，而且和他们的任期和眼界都有关。所以他们在当下可能认为很多所谓的这种披露了他们做的错事，和他们可能做的侵害人民利益的事情，他们是不能接受的。但是这种纠结就反映在你刚才说的上面，为什么制定了（这样的政策），可能是这样的。这是很有意思的事情。

但是无论如何，我们不能对技术披露信息简单乐观，其实王教授刚才谈的也是如此。一个是加入没有宪政体制的改革，那像白庙全裸乡政府这样的情况，当然它是不可推广的，它会很艰苦，最后会灭掉。我再推荐一个地方政府，我看你刚才没提到，但是我们最近关注了，就是河南省焦作市的，他们非常透明。我不知道现在怎么样了，原来你可以在网上搜到他们全体公务员的工资的，那是一个非常好的例子。但是我们也一直在想论证，就是这样一种信息公开的地方政府是否能受到鼓励？我们当然也在提，是不是这样一种信息公开的地方，外部投入会更多一点？所以我们也在想这样的事情。但是我们后来感觉技术上有很多问题。因为做决策的不是市政府而是市政府的官员，这个官员不是和我们假象的市政府的长远利益有关，因为你要做这样的事情，那么可能地方政府非常廉洁而且信息公开的，那么大家愿意到这儿来投资，但是这个事情，他是个慢变量，要在很长一段时间才会显现出来，但是这些官员任期已经到期了。所以从这方面看，我的感觉是，这样的一种地方政府努力应该是值得赞扬的，但是我们一定要鼓励在宪政层面上的改革。这个可能两者要结合起来，就是你要依据人民主权这样一个基础去要求。像刚才王教授讲的中国宪法的序言非常好，其实我翻译过来就是，共产党要获得合法性必须要有人民主权作为基础，这就是近代以来所谓政治正确性。另外它也有私心，它想我要永远执政下去，才会有比较矛盾的这样一种解释。所以我觉得你那个非常理论来讨论这个问题。

在以后同样是这样，一方面他要借助人民主权这样一种外表来继续获得自己的合法性，但是在另一方面，一些具体的执政党的个人是不愿意这样做的，所以会非常纠结。但是从社会，或者执政党的长远利益来讲，这样一个依据人民主权的这样一个框架，可以构成我们的政策环境。所以说从这个意义上讲，我们作为学者也好，知识分子也好，除了强调技术性一面，其实这个也可以作为我们非常正式的，或者说声音放得更大的这样一种要求，就是我们就要求这样。这是所谓人民主权这样一种宪政框架基础下的应用之一，我觉得这样我们最后才能形成真正可实施的公开。正如外国的宪政结构一样，美国除了整个宪政结构以外，我觉得还有就是美国宪法第一修正案。这样一种表达自由，包含了对这些执政者内部信息公开的权利。刚才讲到维基解密，我觉得这个我们就有不同的看法了，当然美国也有更重要一个案子叫做美国政府诉《纽约时报》案。这个案子就是《纽约时报》披露了五角大楼有关越战的秘密，但是美国最高法院裁断《纽约时报》胜。我们要看这个结果的影响，这个结果导致了美国整个全国对越战的反对，而这个反对导致美国从越南撤军。从这个意义上讲，我除了支持技术层面的意义之外，我还要强调从宪政角度提出这样给一个要求。我就说这些，谢谢！

自由评议人：

今天收获非常大，刚才王老师说的开放，是不可阻挡的。但是正好，我也刚看了一篇文章，是吴重庆写的一篇文章，叫《从熟人社会到“无主体熟人社会”》，这前面用了费孝通研究的中国农村社会的变化，这里面很重要的是第三条讲了社会资本的积累，这个我就联想到刚才提了那么多个为什么，以及我们前面说了宪法执政合法性的问题，我觉得是非常有意思的一个事情。为什么说开放一定会遭到抗拒？我觉得还是来源于，因为我们这个社会本来是农业社会转变过来，这种社会资本积累到我们现代生活中，到处都有，包括我们宪法刚才您谈的那一块，合法性是怎么推倒过来的。他这种叙事结构带有历史性推倒，我觉得这个可能是一个根本性问题，不管它后来怎么样去落实到人民的利益，去跟他挂钩。但是这里面有一个历史性推倒。这里面也就造成了一个为什么不能公开？因为一旦公开，很多不漂亮的东西出来，会对历史推倒产生根本性的毁坏。所以刚才梅博士讲，现在是后伟人时期。虽然是后伟人时期，我们仍然有一个伟大的党，如果前面叫做伟人伟党制的话，那现在叫做后伟人伟党制。或许我们再往后过渡到无所谓伟党了，那个时候可能公开是一个很简单的事情。但是目前没有办法，因为后伟人时代，我们党的伟大怎么推论呢？你必须要从原来推论。这个造成我们国家和美国是不一样的，美国的民主党、共和党不管以前干过什么坏事，做错了什么事情，但是我这一个上台，我的执政纲领对了，就可以去选。但是我们必须要巩固原来的推倒过程，这个我想才是他们没有办法去做的一个根本原因。

原来盛老师也经常讲，这个涉及到一个政治智慧问题，应该具有这样的智慧。但是我觉得现在党的一个误区就是没有办法去把这个话说圆了。或者说，如果我们不再承认我们不伟了，不光荣了也能执政的话，那这个话到底怎么说可能现在还没有结论。

自由评议人：

听王教授的演讲，受益匪浅。刚才您提到目前这种公开主要还是在技术层面，那这种技术层面怎么去导致一些结构性变化，您讲到就是比如说人民知道政府做了一些事，花了很多钱，花在了不该花的事情上，这是一种结构上的推动力量。我觉得更深层的结构性力量可能是我们把他们这些结构组织给换掉。这个就牵涉到宪法结构的问题，就面向了宪法中阐释的执政合法性问题。

还有就是刚才梅博士也提到，我不想用后伟人，我愿意用后强人时代，对信息公开可能是一个动力之一，这是我个人的一点看法。

秋风：

我有几个小问题，第一个是关于刚才盛老师讲的，在谈论保密的传统还有什么的时候，我觉得要慎重地联想到我们以前的传统，比如说孔子那句话其实是大概用在这可能不那么恰当。像刚才盛老师讲，那个“不可”的意思，可能是不可能，没办法。因为儒家的基本理念是有君子和小人之分。君子和小人最大的区别就在于，他的理解能力。

你跟他讲他也不明白，所以你就不用花费那么大的劲头，你最重要的工作是制定一个很好的法律，让大家都可以由着这个法律，就可以让社会实现比较低成本的合作和交易，所以实际上他并没有一定要保密的意思。而事实上在传统社会，政务信息是非常公开的，特别是像宋代，像汉朝，所有的东西都是公开的，包括像皇帝的每一句话，都是公开的。

还有后来我们发展成邸报，这个邸报实际上就是内部讨论的问题大家都可以得到，而且这个邸报是可以随意转抄的，所以他并没有刻意说要保守这些东西。包括司法过程，是全部公开的，因为所有的案子都是要在大堂上，老百姓可以随便看，你不能说把大堂关上，不让老百姓看，这是不允许的。

盛洪：

冯友兰曾经回忆说他父亲是县官，他从小就住在这个后面，然后那是没有墙的，都是敞开的。

秋风：

而且县官一定要公开审判，如果不公开审理这个案件就不能进行教化，这个司法过程是一个教育过程。但是确实有一个传统，跟信息公开完全相反，就是革命党的传统，其实你刚才讲的信息保密传统问题，其实是一个革命党的传统，对我们后来 60 年是一个决定性的影响。到现在他还是一个地下党的活动方式，比如说现在很多文件，连他的党员都看不到，包括他现在有些文件发到省部级，有些文件发到县团级。这个传统其实是对他的运作产生了决定性的影响。

第二点，刚才你提到合法性这个词。我看你刚才写那个英文，一般我们把它翻译成正当性，合法性是另外一个词，我们把它翻译成 legality 。因为你讨论的是人们为什么要认同你的统治权，严格来说，应该是一个正当性的问题。

因为合法性首先要说法是什么，因为对一个统治权来说是没有法的。

王锡锌：

实际上合法性应该是一个接受意义，认可意义，社会学的一个合法性。

秋风：

应该是政治哲学意义上正当性的问题，我想可能这个是一个。另外我想到一个很有意思的问题，因为你刚才讲到， 1988 、 87 年中共才开始讲信息公开，这个是不是跟戈尔巴乔夫的公开性有一定关联，我不知道。这个可以作为一个小小的研究课题。

这个是我有一定的感想，在听的过程中。根据我自己的经验，我是觉得他现在常规性的政务其实公开的程度还是蛮高的。比如说，我主要的政务是跟公安局发生关系，因为我们主要办各种身份证，车子、等级啊什么的。北京市公安局的网站，做的其实是非常好的，所有的文件什么都可以下载。其实他做得非常好，他的官僚程序，作为一个行政管理程序的公开性其实是很高的。我想真正问题在哪？是一个政治性活动的公开性，其实是他一直有一个很严密的控制。

王锡锌：

包括盛老师刚才说的决策失误问题。

秋风：

所以我觉得，可能讨论公开性的问题上可以做这么一个区分，就是行政性的和政治性的。我们经常讲一个，就是发达国家要政务公开，其实你不知道他讲的具体是什么，因为他并没有做这个区分，但其实这个区分很重要。因为比如我们讲预算，预算其实是一个很典型的政治过程，因为他要通过公众代表来做出决策。还有很多我想很多大概就是这个问题。

王锡锌：

我觉得有几点给我印象特别深刻，第一个就是我非常同意盛洪老师刚才提到的，技术必须要加一种宪政，这两者联动。我们才能够在公共治理方面，既看到治理效果的改进，同时也能够期待这种治理的结果更加合理。我觉得在这里，动力除了外部治理之外，这种结构调整，宪政的结构调整，有可能会涉及到一个非常有意思的方面，就是在信息公开的推进。

结构的这种调整，我们也可以给他换一个词叫做结构关系的归位。就是人民与国家的关系，请偶们在宪法中其实人民主权说得很清楚，只不过这种委托代理关系后来发生了变动。通过信息的公开制度，实际上有可能促使这种归位。这种推动力其实是比较复杂的，但是有一个因素刚才盛洪老师在讲的时候，我突然有一个启发。就是在信息公开的过程当中，我们注意到推动力主要是来自高层的，换句话，整个政府内部，党内部利益是不一样的。您刚才讲到历史上的王朝，王朝的君主和官僚是一个共同体，但他们又有不同的利益。吴思分析《明史》的时候，讲得更加清楚。他说，朝代最后崩溃了，其实都是皇帝做了最大的冤大头，因为其实别的官僚都在挖他的墙角。这时候，我们内推可以看到一个问题，就是从中央的层面来看，从地方各个层级不同的层面来看，其实他有不同的利益诉求。就是所谓的整体与局部。另外还有一个，在机关内部，官员任期，政绩考虑又和地方政府和机构的利益考虑又有分歧，所以这里面，中央的推动可能有很多阻力。比如地方有阻力。所以宪政的改革或者叫归位，除了在政治上要有决心之外，在实施过程中还要处理这些不同的推力和反推力的问题，这个在信息公开过程中非常重要。

举个最典型的例子，就在今年 5 月份，国务院常务会议，包括温家宝本人说了，要求国家主要部门公开三公经费预算，这个很简单，政令也很具体。但是大家可以看到，只有科技部一家，在国务院要求的时间内公布了，别的人根本不理你。所以这里面的动力学很复杂。他是多种利益的综合。这个对我很有启发。

另外一方面，我个人觉得盛老师的一句话，有一点让我觉得很有触动，涉及到经济学甚至我们法学中的司法上的问题。他讲到我们家族企业和公共公司，他的治理要求，治理道德和治理技术，其实是不一样的。这个对我的启发非常大。我们知道公共公司，特别是上市公司，我们要求它披露信息都是必须的义务，因为投资者和股东是有权利的，我是委托你帮我管理这家公司，所以这个信息公开的问题实际上是一个权利问题，这就是我们权利，对治理者是一个义务。所有的政府在很大程度上它的治理结构和治理内部的关系，实际上都符合一个公共公司的运作模式。我觉得这一点对我很有启发，我将来可以从家族的企业、私人的企业和上市、公共公司角度，我们可以来研究信息如何完成股东对公司的控制，国民对国家公共生活的管理和控制，也是对自己命运的管理和控制。

所以我觉得这个是我想说的，另外秋风老师讲到我引入《泰伯•第八》这句话，其实我非常同意你的话。而且最近我看到北大一些同人，他们有意从一个相反的层面来解释这句话。把他逗句，变成了“民可，使由之，不可，使知之”。而且根据出土的简帛里面的话其实这个含义是对的。如果这样的话，那我刚才提到的传统并不是说来自于孔子。因为孔子在《泰伯•第八》里面，后面讲到另外一句话，叫做“道之以德，齐之以礼，有耻且格”。其实他强调的是教化，他是一种引导而非愚昧。

事实上，根据我们经验的观察，如果有可能的话，任何一个人，都是希望知道更多别人的信息，而不让别人更多知道自己，为什么呢？信息的不对称其实就是权利。 Tower 政治学其实对它也有定义， Tower 是一种信息的势能差。我拥有更多关于你的的信息，你拥有少量关于我的信息，那么我们在博弈的时候，我肯定是控制游戏的。所以我是从这个意义上来说，我说的这个传统，可能不是文化意义，但是从实践经验观察，会发现大家都愿意这么做。

我非常同意秋风老师说的，也许从真正的道德文化，君子小人的道德文化，可能不是要你保密，而是要你真正、坦荡，“君子坦荡荡，小人常戚戚”。

我今天就到这里，谢谢大家！