赵农：建立现代企业制度从立法开始
今年 3 月 2 日，天则经济研究所发表一份名为《国有企业的性质、表现与改革》的报告中指出， 2001 年—— 2009 年，国有及国有控股企业经过成本还原和垄断利润扣除之后，其真实绩效远远低于社会平均水平，甚至是亏损。这份报告在两会期间引发热议。如今，喧嚣渐去，但关于国有企业改革何去何从的话题，争议依然继续。为此，《民商》记者专访了《国有企业的性质、表现与改革》报告执行负责人赵农研究员。
赵农，医学学士、经济学博士，现为中国社会科学院经济研究所研究员，兼任北京天则经济研究所研究员。
《民商》：
请您谈一谈《国有企业的性质、表现与改革》报告的出台背景。
赵农：
第一， 2008 年奥运会成功举办之后，对举国体制是叫好声一片。第二，金融危机对美国和西方世界的冲击比较大。相对来讲，对中国的冲击，虽然也有，但不如西方那么大。中国的 4 万亿投资，政策力度也比较大，见效比较快，使得中国较早摆脱了金融危机的影响。这些事情让人们似乎觉得以政府为主导、以国有企业作为运营机制的优势很大。而美国等西方国家对商业银行进行国有注资，似乎进一步证明了国有资本的某种优越性。第三，在此之前我国已经进行了国有资本的战略性重组，即向关键领域和重要行业集中，这似乎证明了局部性、结构性的国进民退具有正当性、合理性。
这就使得一些人产生了某种幻觉：与西方世界相比，我国这种独特体制具有世界的样板作用。对这种观点的支撑，还有就是：进入 21 世纪以来，国有企业的帐面利润呈现了较快的增长。在十多年前，民营经济在成长和盈利上处于优势。而近十年来，从统计数据上看，国有经济和民营经济之间绩效差别逐渐缩小，在综合要素生产率上，通过测算，国有经济还呈现出某种优势，尤其在经济的调整和恢复阶段。
国有企业的绩效到底是怎样？在这个迷惑之下，我们研究的第一步就是国有企业的表现，然后对它的性质进行反思，对它的改革历程进行反思。
老实讲，在研究之前，我们也不知道国有企业的真实绩效究竟如何。课题组就在概念上做了一些突破，把绩效分为名义绩效和真实绩效。名义绩效，就是帐面数据所反映的企业绩效；而真实绩效，是指在帐面数据基础之上，通过科学的方法，对国有企业的成本进行还原，并且扣除一些不合理的因素。通过这样的一种思路，我们就知道， 2001 —— 2009 年当中，由于国有企业使用的土地、资本和资源等生产要素，要么是无偿使用，要么就是以很低的价格成本进行使用，国有企业的真实绩效其实很差。
《民商》：
你们的报告得出的结论是国有企业真实的效益并不高，但国企员工的福利却比民营企业高很多。就有观点认为，这反倒证明了国有企业真正体现了人民当家作主。还有一点，在金融危机期间，国有企业能承诺不让员工下岗。
赵农：
国有企业绩效差，职工的平均工资却比市场要高，这是违背市场规律的，怎样能称为"社会主义的优越性"？现在我举一个极端例子，如果企业现在亏损，还要发这么多的工资，难道这是一种正义和公正吗？无需批驳，肯定是错的。按照市场规律来讲，当企业的效益不好，需不需要裁员，应该由企业自主来决定。企业绩效不行，也可以通过降低工资的方法来处理。不管是降低工资还是裁员，在市场经济条件下，应该由企业而不是政府来决定。政府要提供的只是宏观政策。或者说，政府可以通过宏观政策的制定和实施，刺激经济增长，从而保证相应的就业率。
企业毕竟是企业，政府毕竟是政府，如果所有企业可以行使政府的职能，那我们的政府是不是需要交给一个像华为这样的企业，由它来代理政府呢？逻辑是一样的。
《民商》：
上世纪 30 年代经济大萧条， 1998 年亚洲金融危机， 2008 年经济危机，包括西方很多国家都给私营企业注资，每次经济危机对国家干预和国企扩张都起到推波助澜的作用，对此您如何看？
赵农：
这个问题比较有趣。一般来讲，传统的社会主义国家，也不能说经济没有发生波动和周期，我记得宫占魁早年的一项研究，其结果表明：中国在计划经济时期的整个经济波动的标准差是美国的 3 倍。经济周期性波动的剧烈程度，要比西方市场经济波动程度还要大。没有理由证明，传统的或者说经典的社会主义国家不存在经济周期或者波动，恰恰相反，其经济的波动的剧烈程度要大于西方国家。
其实，在经济发展过程当中，西方国家作为一个经济体，也是从不完善到逐渐完善的过程。整个市场经济的发展，沿着"危机—复苏—高涨—繁荣—危机"周期性演化。但是不仅仅是单纯的周期性的简单往复，而是在这个过程中发生了很多实质性的变化。
比如 1929 年—— 1933 年大萧条，在这之前，经济高涨。但是许多制度实际上并不完善。因为在危机之前，美国都没有像样的中央银行，美联储是危机之后成立的。因此中央银行制度并不完备。第二，银行在运作过程当中没有储蓄保险，一旦发生倒闭，往往会造成连锁性的反应。但是，我们可以看到，随着危机产生及克服，银行制度也得到进一步的完善。因为有了中央银行，监管也变得越来越严厉。
2008 年金融海啸，不能说整个西方体制就完蛋了。同时，我认为，不是自由体制发生问题，相反，在相当程度上是政府对微观经济的干预所导致的。危机的发源处美国的房利美和房地美都是具有政府背景的企业，其旨在实现政府有关住房的既定目标。金融创新不会影响危机的性质，只能影响危机的程度。所以危机没有什么了不起，而是以后政府对微观经济干预要少，不要老是和老百姓老吹牛说保证每人都能住什么样的房子。政府干涉到行业层面和具体某项生活的层面，这是不应该的。
另外，对投行的衍生工具的产生，还是要监管。不能让金融杠杆的作用无限扩大，那样全世界的人民都给绑架了。金融创新，一定要有监管相匹配。
此外，美国政府注资一般是作为优先股。优先股就是政府只注资但对企业没有决策权，等企业把难关度过去，政府优先股退出。其实，对于美国政府的注资要求，很多商业银行当时是有点抵制的。但没办法，当时纳税人强烈要求注资，因为怕风险链条形成连锁反应。
《民商》：
课题组把改革开放 30 年来的国企改革分成"放权让利"、"两权分离"、"建立现代企业制度"三个阶段。前两个阶段的时间短一点，建立现代企业制度，从 1993 年一直到现在，为什么这个周期会比较长，您觉得现在完成了吗？
赵农：
到目前为止，建立现代企业制度从立法的角度来讲应该是基本完成了，当然在实施过程中还需要进一步完善。 1978 年—— 1986 年是国有企业以"放权让利"为主要特征的改革阶段。 1987 年—— 1992 年国有企业进行了以"两权分离"为主要特征的改革。因为承包之后，"两权分离"当中有很多弊端产生出来。所以 1993 年至今国有企业一直在进行以"建立现代企业制度"为主要特征的改革。
值得注意的是，在我们的报告出来之前，没有人对现代企业制度改革路径产生怀疑。而我们的怀疑要点就是：现代企业制度产生，实际上就是把国有资产变成国有资本，即把生产性的国有资产转化成为经营性的国有资本。迄今国家出台了很多法律法规，都是要把生产性投资转变成国有资本。也就是要让国有企业转变成为能赚钱、能够独立运营的企业。
我不否认这个国有企业改革路径有合理的一面：当整体都处在市场化过程当中，大部分生产性资产都是国有资产，掌握在政府的手中，而政府如果不把生产性资产转变成经营性资本，是没办法来推动整个市场化改革的，或者说，市场经济是无法建立起来的。但是现在回过头来看，我们要对政府的职能和行为进行反思：政府成了一个具有双重职能的政府，即政府具有双重性：除了具有提供公共品职能的一般性政府，同时又是一个以盈利性为目标的营利性政府。
政府具有双重性，那么政府天然就会利用公权力，为自己取得行政性垄断的地位和势力，并由此获得超额利润。这是一把双刃剑，在国有企业改革不断深化的过程中，同时其转变成为了一个营利的巨头。国有企业一旦成为一个营利巨头，必然会压制其他竞争对手。利用公权力，利用自己的地位造成竞争上的不公平，分配上的不公平。因此，在这个过程中，很多人就有理由提出疑问，中国的改革究竟是成功了还是失败了。目前，大致的舆论趋势是："改革失败说"正在慢慢取代"改革成功说"。
政府在改革过程中所作的努力我们是认可的，没有这一步中国也走不到市场经济。但是，现在进一步的改革要求也是必然的：要把双重政府变成一重政府，作为长期的发展方向。进一步改革的逻辑和思路和以往是不一样的。
我们认为，我们已经把国有企业打造成为赚钱的种子，在市场经济体制规则基本建立起来的情况下，我们希望国有企业在营利性领域就别玩了。尽管国企现在已经具备了会玩的能力。为什么不让你玩了？因为你再玩下去大家没办法玩了。大家没办法玩并不是因为你太能了，比大家能赚钱，而是你手中还捏着公权力，你一旦玩起来别人就没的玩儿了。这是核心。
我们既承认国企在市场化过程中所带来的功绩，但同时更要警惕其产生的问题。随着岁月的流逝，问题会越来越大。如果还继续这样保持下去，按照现在的国有资产管理，国有资本就会转化为官僚资本，而且成为法制下的官僚资本，那是很可怕的。以其为核心，把很多外围经济吸纳在周围，其所控制的资本范围，不仅仅国有资本，还有很多非国有资本也被吸纳到其所掌控的范围之内。最终必将形成权贵资本主义。
《民商》：
有一种观点认为，国有企业改革，产权不是什么重要问题。最重要问题还是监管，国有企业的问题主要是监管不到位。
赵农：
监管确实是一个非常重要的问题，因为我相信国有企业总归要存在的。我们主张国有企业从营利性领域退出，并不是说国有企业在非营利性领域不能存在。在公共事业和一些非营利的垄断行业，国有企业还应该继续保留，但有一点，其应尽量以非营利为目标。
提供公共产品（或准公共品）和提供公共服务是国有企业的目标。那么显然，以赚钱为目标的领域国企就不应该进入。美国都是私营的石油公司，可以通过监管来达到国家安全。其实，民营企业也需要监管，监管不都针对国有企业。美国也有国有企业，但都是非营利性机构。而以营利为目标的领域，保留庞大的国有企业，监管是不合算的、不经济的。因为监管的社会力量，都是要记入社会成本的。所以我们的目标是：经营性的国有资本必须大大减少，争取能逐步从营利性行业当中退出。在这样的前提下，加强对非营利性国有企业的监管。
比如铁路，我们可以路网分开，就是铁路本身的管理和运输公司分开。路网应该还是国家来管，但是肯定不单纯以营利为目标。对路网的价格、服务付费应该老百姓说了算。但是我们需要路网国有并不是因为要赚多少钱，而是为了保证对全国民众的福利。要把社会福利最大化作为监管目标，政府也要从以财政收入最大化为目标的营利性政府，转化成为以社会福利最大化为目标的服务型政府。如果以社会福利最大化为目标，必然是个服务型政府，因为社会福利最大化就是老百姓的利益最大化。
《民商》：
国外对国有企业的改革，英国搞私有化，拉美国家也搞私有化。从现在来看，好像英国比较成功，但是拉美国家有比较大的争议，比如说贫富差距扩大、社会不稳定。
赵农：
这个情况比较复杂。但我始终认为，改革要成功，需要政府的职能和行为方式都发生改变并与其相匹配。
我对拉美的情况不熟悉，没有发言权。但英国制造业中本身就没有多少国有企业。而且也不能说英国所有的国企改革都很成功。比如铁路，在改革过程中出了很多的事故，然后慢慢才找到了网运之间分离，加强监管。但是总的民营化趋势是不可逆转的。在日本，铁道、邮政民营化运营是在政府的监管之下。民营企业也需要政府监管的，不要认为只国有企业需要监管。另外，对于管制各方面，通过非产权的方法也可以进行。美国的军工，政府在里面没有多少产权。但是政府可以以非产权的方式进行监管。涉及到军事机密，立法就可以了。总的来讲，目前发达国家国企改革走的是民营化方向，尽管过程当中，存在一些挫折，甚至还出现一些问题，但这个趋势没有发生改变。
我们现在关键是，就连制造业这些领域现在还有大量国有企业，这和西方国家不是同一个问题，在程度上也是完全不同的。我们只有让经营性的国有资本从营利性行业当中退出来，我们才能够更好地涉及政府实现对公益事业和公益行业的国有资本的监管或者如何处理的问题。现在很大的问题就在于，国有资本在营利性领域的营利行为，居然已经被法制化和制度化。
《民商》：
对于国有企业"有所为有所不为"的理解，有学者认为，正是国有企业在上游基础行业和资源行业的垄断，才使下游的民营企业取得蓬勃的发展。
赵农：
这简直是颠倒黑白。如果不是上游的资源控制在国有企业的手中，民营企业将会得到更大的发展和更好的发展。因为国有资本本身的真实绩效是很低的。
我可以举两个行业作为例子，一个是石油石化行业，国有企业掌握着资源，企业的盈利就很强，在帐面上赚了很多钱。而在竞争比较充分的钢铁行业，国有企业就赚不了那么多钱。但是，在充分竞争条件下，正是钢铁的价格保持在较低的水平，所以以钢铁为基础的下游的物价上涨幅度就没有以有石油产业作为基础的那么大。基础资源领域如果放开，让民营进来竞争，中国的经济增长将会更加快速和健康，也就用不着付出更高的通货膨胀率作为代价。
《民商》：
您觉得应该如何对国有企业进行归位？
赵农：
我们希望国有企业要从石油、石化、电信、电力等营利性行业退出。但是电网是个例外，因为电网是完全自然垄断。但是像发电，可以由多家消费公司来承办，如果要控制，也应该是以法律法规而不是以电力公司来进行价格控制。像石油行业，可以通过立法、通过竞争，让多家不同的企业进行博弈，由此形成规模经济。像电信业，既要考虑厂家的利益，还有考虑消费者的利益。但现在是厂家在竞争，而消费者缺位了，这哪能行！所以国有企业要从目前所控制的垄断行业，以后慢慢退到以公益作为目标的领域。但凡拿赚钱来衡量国有企业就是个大错误，国有企业不应该以赚钱作为考核评价，国有企业在营利性领域存在，就是把政府职能就给混淆了。
中国封建时代，还要求做到不与民争利。和封建社会比一比，你有进步吗，你不能说封建社会不与民争利是错的，你与民争利是对的。
比如铁路，即使路网归国家，民营企业也可以竞争性地搞铁路运输的经营。更进一步，骨干网国家管了，但是分支网也可以由民间资本建设和运营。可不可以在京沪线和京九线之间的空隙加个网路，民间成立铁路公司，募集资金？毫无疑问，但凡通过市场能够作出评价的方面，国有企业就不必掺和了。你的任务在公共事业里面，以公益事业为目标的行业领域里，那才是真正的立身之地。
《民商》：
原来国企改革的动力主要因为亏损，是现实的需要。现在大而且盈利能力强的国有企业为什么还要推动改革？
赵农：
在目前的逻辑框架里，国有企业改革的实质，实际上就是国有资产资本化，但带来的结果具有双重性。上世纪 90 年代，中小型国有企在竞争性领域的大量退出和现在的结构性国进民退，虽然表面上是截然相反的两个方向，但它是同一个性质的：那些小型国有企业，它赚不上钱，就国退民进把它甩掉算了；而大型垄断国有企业在上游，控制就能赚钱。这是政府两个表面不同而实质相同的行为。所以并不是说前面改革了，后面保守了。实际上，国有企业的效率低下是始终存在的，不能因为帐面上盈利你就说它的绩效很好。我们所做的工作，就是把那层皮剥下来，看看你究竟是盈利还是亏损。结果表明：并不是因为你帐面好看了，你的真实绩效就行了。
但实际上，即便证实国有企业搞的不错，也不应该搞，因为国有企业本身的职责，就不应该去赚钱。要在宪政意义上来规范国有企业。什么叫宪政？就是由民众的共同利益来规范国有企业的行为，该干什么不该干什么。何况国有企业本身现实当中干的也不行，由你占的行业，别人都吃亏了。把油价定的那么高，而且国企控制了公路网，每个收费站都收费，人家大白菜本来几分钱，运到北京都好几块。
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