中央如何对待地方政府预算外收支
中央如何对待地方政府预算外收支
#政经 #港澳台 #预算
□“政见”观察员 陈仲伟
学者秋风曾说：“政治的核心是财政，民主的本质是财政民主，而财政民主的枢纽在预算民主。”在中国，大量存在的政府预算外收入与支出无疑值得关注。
据统计，在全国预算外收入中，地方政府的预算外收入占据了90%。
地方政府的预算外收支无疑会造成很多问题，如公共资金失于管理，滋长腐败，横征暴敛导致群众不满，削弱中央财政的税源，推高实际税负的水平，还可能导致宏观调控失效。而且，地方政府有扩张预算外收入的冲动，上世纪80年代末90年代初，预算外收入一度相当于预算内收入的80%——直到现在，这个比例也依然超过30%。
当然，预算外收入也有积极效果：弥补了地方财政的缺口，使得地方政府在经济建设与公共服务方面可以有所作为，并能够维持公务员队伍的稳定。
在缺乏公众制约的情况下，中央政府介入管理地方预算外收支不失为权宜之计。例如，近期中央对房价的调控就体现了对“土地财政”及地方政府预算外收入的干预。那么，中央政府对地方预算外收支的态度到底如何？怎样在容忍与介入之间进行选择？香港中文大学助理教授 詹晶 博士2011年在《亚洲研究》杂志（Asian Survey）上撰文就此进行了分析。
作者以省一级为单位，收集了1994年分税制改革到2006年的相关统计数据，通过数据分析反驳了三个假设：削减预算外收入会吸引境外投资；地方政府会因公众抵制导致的征收成本提高而削减预算外收入；经济增长与税源的拓展会抑制预算外支出。进而，作者认为地方政府有自发扩大预算外收入的冲动，惟有中央政府的干涉才会导致地方政府预算外收入的下降，至少是账面上的下降。由此作者将地方政府预算外收入的变动原因限定于中央的干涉。
那么，中央是如何掌控地方政府的预算外收支以趋利避害的？中央政府自上世纪80年代便开始摸索，主要采取了两种手段：一是直接限制预算外收入，二是将预算外收入纳入预算管理。
数据分析证实：省区人均预算外收入越高，越可能招致中央干涉。
作者还有一些“意外”的发现：中央并不“同情”财政收入短缺的省份，中央更多地限制这些省份的预算外收入而宽容经济较发达地区。不过在人均GDP超过三万元（2006年）的省份中，中央在是否介入其预算外支出方面并无明显偏向。此外，如果该省吃财政饭占人口的比例较高，中央则会较少限制其预算外支出。地方的GDP增长率与建设支出则对中央是否干涉没有影响。
一个省份拥有中央委员的数量（含委员与候补委员）对其是否受中央干涉虽有影响但并不显著，这说明地方对中央在这一问题上决策的影响并不明显。少数民族地区的预算外收入也并没有因为中央考虑维稳而明显被更多介入。
农业产值在一地GDP中的比例越高，在预算外收入问题上越容易招致中央限制，以避免预算外收入的过度膨胀造成维稳隐患，但农业人口在一省的比例则对中央是否干涉没有影响。
通货膨胀会明显导致中央干涉的减少，因为通货膨胀将导致政府收入的购买力下降。
综上，作者认为，中央对地方预算外收入干涉的选择有其自身逻辑，那就是：以是否有利于经济增长与地方稳定为考量依据。
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