赵农：打破行政垄断 在于约束公权力
每经记者
陈舒扬
在今年的政府工作报告中，温家宝总理再次明确表示，
2012
年要促进非公有制经济发展，打破垄断，放宽准入，鼓励民间资本进入铁路、市政、金融、能源、电信、教育、医疗等领域。
释放中国经济潜力，关键在于调动民间资本。支持非公经济发展的"新
36
条"已经出台两年多，但对于民间企业家来说，政策尚是天上云彩，未能形成有效降雨。如何破解行政垄断，《每日经济新闻》就此采访了相关学者，剖析行政垄断的形成机制和破解之道。
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赵农
中国社会科学院经济所研究员，北京天则经济研究所学术委员。在国企改革、行政垄断领域有深入研究
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民间资本进来意味着什么
NBD: 今天想聊的是行政垄断和"新 36 条"。在来之前，我用"行政垄断"做为关键词在网上搜索了一下，出现好些新闻，有涉及电影票价"限折令"，专家评论说这是在滥用行政权力，限制竞争；还有国企行政垄断，甚至有某省的国资委官员接受采访时说，要明确国有企业的主业和辅业之分，只能做哪些，不能做哪些，要进行明文规定；还有一篇评论提到的是动车事故，说这一事件表明了由政府和国企主导的大工程、大投资，缺乏监督，更缺乏产权保护和法治环境，必定会孳生质量和效益问题。我发现行政垄断涉及的内容很宽，行政垄断是一个什么样的范畴？
赵农：行政性垄断可简称为行政垄断，它的外延是"行政"，内涵和核心概念就是垄断。从字面上就能看出来，它是指企业或机构凭借公权力而获得市场支配地位或垄断地位，这种现象就称为行政垄断。行政垄断有两个要件：第一是要有公权力介入，第二是通过这种公权力，获得了市场支配地位。
此外还涉及主体是谁的问题，这方面可能有点争论。经济学家可能更偏向垄断国企是主体，法学家可能更偏向行政部门是主体，因为如果没有行政部门的帮助，行政性垄断不可能产生，我认为可以把两者都看成主体之一，缺了任何一方都构不成行政垄断。
NBD: 行政垄断通常具体是怎么形成的？
赵农：有三条主要的途径，一条是设置制度壁垒，不许其他企业进入，比如说烟草专卖，食盐专卖等；第二种，本身的市场是有竞争的，但是通过税收减免、银行低息贷款、政府订单等等，把原本不具垄断地位的企业变成一个垄断者，这种情况下虽然企业数目很多，但它具有定价权，这种情况是凭借各种优惠形成的垄断；第三种情况，是一开始市场并未形成垄断，但是通过政府主导的强制性地兼并，使某家企业变成垄断者。
国企是否涉及垄断需要判断。在一个充分竞争的行业，比如说纺织行业，还存在某家国有企业的话，可能够不上行政垄断；但另一个极端的例子是，比如说铁道部，则是完全的行政垄断。刚才提到的国企主业和副业之分，和行政垄断关系不大，这个问题主要是针对此前大量垄断央企进入房地产市场，成为"地王"，这跟行政性垄断没有必然关系。
NBD: 《政府工作报告》再次强调要落实国务院关于鼓励引导民间投资新 36 条，温家宝总理也多次督促各部委出台具有可操作性的实施细则。怎么理解政府高层的表态，是不是说上下都形成共识，打破垄断、放开准入已经非常迫切？
赵农："新 36 条"就是希望民间资本能够进入到垄断领域之中。我觉得首先要区分几个问题，一个是，民间资本能进来，究竟意味着什么？
许多行业，比如银行业，民间资本不是进不来，是可以进来的，比如买上市公司的股票，或者的是通过其他方式进行大额交易。但是这样进来，对于公司来讲，影响不大，因为民间资本没有决策权。然而，这对于原来的国有资本来讲，它会很高兴，因为它这种特殊的体制所能支配的资金总量增加了，而机制并没有发生改变。所以核心是，民间资本能否通过民办或民营银行的设立而进入到银行业。
令人遗憾的事实是，现有的《商业银行法》和《公司法》，并没有禁止民间资本进入、设立银行，条文里是没有禁止的，若按照条款，只要达到资质（比如从业人员多少，注册资本金多少等等），满足这些条件在中国并不难。但是当你实际地去申办时，会有非常高的概率遭到拒绝。举个例子，你要去办银行，人家会说，现在我们这里银行已经很多了，不缺银行了，你再进来就用不着了，于是我不给你批。若换做在西方，这不太可能，你管我能不能赚到钱，我认为能够赚到钱，我就可以进来。也就是说，在正式的制度层面，比如银行业，并没有明显的对民间资本的限制，现在的壁垒体现在隐性的制度层面，在审批过程中。
这样的情况，可以通过实施细则解决吗？法律都没有明令禁止，民营机构还是进不来，这个实施细则应该怎么定？问题就在于，监管部门和垄断企业形成了一个强大的利益集团：一方面，若把你放进来，竞争相对就加大了，市场就会有分割，就不利于维护这个集团的垄断利益；另外，也是一种卸责，我把你放进来，对我来说有什么好处？你不出事还好，你若出事，我的乌纱帽也丢掉了；第三个原因，就是只有让你不那么容易进入这个行业，我才能索你的租，所以不是完全不能进入这个行业，只是进来的非常少。
双重政府职能导向行政性垄断
NBD ：这又涉及到转变政府职能的话题。我注意到，"十一五"的时候，转变增长方式就被提到了战略重点的高度，而为了转变增长方式，转变政府职能也成为改革方向。首先我有一个问题是有关转变增长方式的，经常跟转变增长方式在一起出现的另一个概念是经济结构调整，同时一起出现的是各种指导性的产业政策，特别是在能源资源领域，会设立比较严格的市场准入制度，那么怎么理解产业政策对于结构调整的作用？
赵农：我本人认为，制定规划——各地区各产业都要制定规划，从某种意义上讲，是市场经济向计划经济的一种回归。通过这种规划，不仅设立了增长的目标，甚至决定了产业布局，包括落户在哪，通过什么样的投资拨款到位等等，况且政府手中还捏着各种资源，比如决定批给你多少土地，新兴产业给你多少补贴，这种规划其实也是行政性垄断的表现形式之一。
这是非常令人担忧的事情。最终起到的作用，就是由政府来决定资源的配置，而不是由市场。在成熟市场经济国家，不存在这样的规划。只会有一些研究或咨询机构对当下的市场进行研究，预计未来的状况，很少有一个政府来替代市场，做一个明确的规划。要求市场跟着你的意志走，还是你根据市场的变化对未来的趋势做出判断，这两种情形是截然不同的。一个是作为观察者、分析者对待市场，市场是主体；另一个则规划者是主体，让市场的运作符合你的愿望。这也是一个政治上或哲学上的问题，究竟是每一个市场主体的权利重要，还是公权力比私权更重要。在我们这种体制下，特别容易形成公权力不受约束的状况。行政垄断本身就是由行政公权力的介入而造成的，一个不受约束的公权力，特别容易犯这个毛病，随便介入到哪都行，这样的话行政垄断能避免吗？
从历史上来讲，产业政策对某些国家曾经起到过这样的作用。比如说韩国在六七十年代，为了发展船舶工业，有一些指导性的政策或优惠，日本也曾经有经济倍增计划，鼓励一些产业发展、抑制另一些产业发展。人们往往把这些作为一个国家成功的要点，但是他们没有发现，随着这些国家经济的发展，这些东西显得越来越淡了。因为行政的干预下形成的经济是特别容易造成扭曲的。日本将近 20 年的经济停滞，难道不是这种干预产生的恶果之一吗？至少没有理由证伪这个命题吧？但是我们还是一直沿用这套东西。
相反的例子也很多。不少人都看过《乔布斯传》，乔布斯，还有比尔盖茨，他们难道从政府手中拿到补贴了吗？它们的发展、成为行业领先者，是政府规划的结果吗？包括现在的云计算。一个外行写出的东西，难道真能指导内行的发展？
NBD ：怎么看待现在政府和市场的关系？
赵农：先从刚才提到的政府职能的转变说起。所谓转变政府职能，就是要将以财政收入最大化为目标的财政型政府，转变为以社会福利最大化为目标的服务型政府。中国的政府现在是一个拥有双重职能的政府：一方面有提供公共品的职能，比如说国防、安全、法律、基础设施、公共事业等等公共品和准公共品；但同时它又是国有企业和国有资本的出资人。法律都有规定——比如《企业国有资产法》、《公司法》，规定人民政府、国务院，代表全体人民对国有资产拥有所有权，政府又以出资人的身份出现，因而具有赚钱的职能。因此，行政性垄断的性质——公权力和资本的结合，就蕴涵在双重政府职能的特征之中。而发现，甚至创造出行政垄断的机会，就成为一种逻辑的必然。一开始，它可能还处于懵懂的状态，到后来就产生了自为的意识，比如当发现在竞争性领域不赚钱，反而要承担那么多财政负担，就松手，让国有企业退出；当发现在垄断性领域能赚钱，就不放手；而到现在，已经从自为发展成自觉，也就是在主动寻找，在什么样的领域和环境，搞行政垄断得到的利益最大；甚至在原本不存在垄断的行业，创造出行政垄断来。
拿我了解到的地方的行政性垄断的例子来说。有一个地方，它把原有的三家煤炭矿务局，合并成一家统一的煤矿总公司，原来三家多少还有点竞争，这样一来在地区范围内就形成了完全的垄断，美其名曰国有资产战略性重组。原来竞争，就可能降价，现在就不用降价了，在本区销售就可以把价格抬得很高，直到你从外地买的价格加上运费跟我相等为止。它还跟央企结合在一起，形成更强的垄断。煤炭的下游，炼焦，有很多企业，你不买我的，就从外省运来，而运费又很贵。正是因为只有我这一家，要让我把煤炭便宜点卖给你，就得把钱送我家去。
所以行政垄断是官员和政府都认同的，对双方都有利的方式。对政府有好处，是因为这样做利润最大、税收最多；又对官员有好处，可以索租。那么，对谁不好呢？对上、下游企业不好，对消费者不利。对上游企业不好，因为你成为独家的购买方，可以压低它的供货价格；对下游企业和消费者不利，你可以抬高产品的价格。这就是利益侵占！还同时并存的另一现象是利益输送：比如上游企业是我家亲戚办的，我就可以高价采购它的供货，铁道部就是一个例子，一个纸巾盒花上千块钱。这样的事例屡见不鲜。
不仅国有企业有行政垄断，其他类型的企业也有这种可能。比如一个不太大的省会城市，原来三家国有的百货公司合并了，合并成为一家大的百货上市公司，然后又被一家私营百货公司控股了。它把周围的店铺和地段的房产全买了，在当地谁都玩不过它。它租金和柜台费抬得很高，在全国范围内衣着类物价指数同期只有百分之一的上涨幅度，它可以让当地的衣着类物价上涨百分之六。正是因为有行政主导下的合并，才会有这种垄断。像百货本来是很难搞垄断的，就是可以通过行政手段把不可能的事情变成可能。政府还有其他一些方式，比如制定行业标准、产品标准等等。
破解国有资本逐利性难题
NBD: 舆论都认为许多行政垄断应该打破，您对破解行政垄断抱什么样的期望？或者说突破在哪？
赵农：有几条。最核心是把壁垒打破，不能让你一家在玩。
比如铁路，可以把路网分开，主干网资产由国家掌握，但运营可以有多家经营，支线的网络也可以由民间搞，以后全都民营化也没有什么大不了，当然这有成功的也有失败的，有走得顺利的走得不顺利的，但是大方向都是民营化。
石油行业也一样，石油行业里的行政性垄断环节，说出来都吓人。刚才我说过，银行业没有明显的阻止民资进入的条款，但是石油行业，比如 38 号文（注：指《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》国办发 [1999]38 号），还有 72 号文（注：规定民营石油企业新建加油站必须由两大集团控股或参股），搁在那里，民营企业更进不去了。比如原油的进出口权，都在几家手中；炼油呢，你还可以炼，但是统一的成品油的销售是几家巨头，你只能卖给我；零售的网点，比如加油站，原来还有民间的，后来都被收拾得差不多了，最多还有的是跟它合股，它还控股；再加上运输的环节，没有它给你提供的安排生产证明，炼出油来了也运不走。"新 36 条"的第 8 条，把石油行业探矿给放开了，管道运输也放开了，但是炼油环节和销售环节没提。像探矿风险这么高，管道投资那么大，投资回收期那么长，这种事让民营资本来干，更容易赚钱的就是不让搞。
行政垄断原来以为行业有，没想到地方也非常厉害，这说明行政垄断已呈蔓延之势。中央部委和地方政府都已变得非常自觉，知道怎样做对自己有利，而且一点约束也没有，不知道这么做有没有损害公众利益。走到这一步确实应该对改革做一些反思，为什么会改到今天这种情况。
以前我们的国企改革，表面上形式很多，比如从最开始的放权让利，到承包制，再到现代企业制度，但核心的含义，是把生产性的国有资产，转变为经营性的国有资本。在计划经济时期，资本的形式表现不是太明显，定价全由国家，工厂没有自主权，赚钱不是最主要目的，生产出产品才是最主要目标；而市场化之后，经营性的资本是以获取利润为目的的，这么一来，政府成为出资人，赚钱的逻辑就非常恰当。
这样的改革带来的好处是，一开始国有资产占的比重太大，你不让它资本化，整个市场经济体制建立不起来。但一旦这种市场体制建立起来之后，这种资本化的使命就完成了，此时国有资本就必须从经营性的领域退出。现在就已到了这个关键的时刻！那么最后国有资产用来干什么呢，经营性的国有资产消失，或者非常少，大部分的形态应该是非经营性的资产，基础设施、公共事业、学校、公办医院等等。
我们谈到对国有企业的改革，应当分为三个阶段。第一个阶段有三条，一是打破行政垄断；二是规范国有企业的行为；三是取消对国企和诸多优惠，与非国企在市场上公平竞争。第二阶段就是经营性的国有资本逐步退出，方式比如股权逐步变少，也可以不变少，而转化成优先股，不参与决策。资本退出而资产的形式可以保留，当成为优先股的时候，是分得固定的收益，资本的含义就很弱了。第三个阶段就是要对剩下来的国有资产，考虑怎么进行运营，如何建立一个较好的监督管理的架构。
NBD ：第一个阶段就是打破行政垄断，怎么去做？
赵农：刚才讲了就是把壁垒打破，让人进来。说得容易，怎么去做？这个是很困难，但又必须去做。首先，一定要对行政公权力进行约束，要限制、乃至禁止部门立法；第二就是要清理已有的、有助于行政性垄断的机制形成的法律和法规，该修改的就修改，该废除就废除；第三要建立相对独立、并且具有相当权限的监管机构（应当由人民代表大会授权），监管机构不能东一家西一家，各行其政，还要考虑级别，谁也管不住；第四还要在公众和媒体的监督下，限制行政性垄断企业的不法行为或不当行为。
前面三条是围绕行政垄断的形成机制来考虑，从行政性垄断的形成机制来讲，主要责任体是政府行政部门；对已经获得了行政性垄断地位的企业，也要监督它们的行为，这两个方面都要有措施。
NBD ：现在已有的《反垄断法》，它对反行政垄断能起多大作用？
赵农：《反垄断法》有几块搞得还不错，比如反对地方保护主义和（非行政性的）市场垄断。但是对行政性垄断，没有正面涉及，虽然也提到一句，说行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。但是第七条中则指出，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，也就是说这些领域的行政垄断行为是受到保护的。这就为行政垄断的盛行和蔓延，提供了法律的支持。因此，《反垄断法》必须进行修订，要补充和强调抑制行政垄断的内容。其实，对于市场自然形成的垄断，事实上危害还没有那么大，因为随时有别的企业可能进来，只是暂时处于垄断地位。为了防止别人进来，也会约束自己的市场行为，比如不会把价格抬得太高，或者扩大生产规模把价格压下去，这种策略性的防御，本身也是一种改善，跟有行政壁垒的保护比起来，就是小巫见大巫。当然，对于非行政性的市场垄断行为，也要予以遏制。
2012-03-17
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