盛洪：谁之过？——北京雨灾的政府责任探讨
北京官方公布， 7 月 21 日 暴雨导致了 77 人死亡，原因各有不同，信息也并不充分。我仅以广渠门桥下死亡的丁志健先生一案为例。因为关于这一案例，信息披露得相对充分，且已有很多争论，在有些网站上也有讨论和投票。一方意见是说，丁先生自己不慎开入水中，且缺乏自救能力，所以他的死亡主要应由他自己负责。另一方面的意见是说，当时在场的交通警和消防队员没有及时救人，应该对丁先生的死亡负主要责任。对这种看法，有人反驳说，在当时的情况下，交通警和消防队员在没有水下作业装备的条件下贸然救人，也可能会丧失自己的生命，所以也不可苛责他们。
其实这两种意见都忽略了最重要的一个方面，即政府对丁先生的死亡负有什么责任。我们一般说，政府的设立是为了提供公共物品，即个人或企业通过市场所不能提供的服务。具体而言，在譬如 7 月 21 日 的暴雨降临时，北京这个社会是否需要一种由政府提供的公共物品。
答案是肯定的。在一场突如其来的暴雨面前，至少有三个方面是市场失灵的。第一是信息方面。一个个人，或凭借自己的能力，或凭借市场提供的服务，不能很清楚和全面地判断和理解他所面临的灾害的严重程度，也不完全知道城市或乡村道路的具体情况；尽管个人最关心自己的安全，但也可能因为信息上的缺失而判断失误，有些个人就会做出错误决定。
第二，灾害并不是时时都有，越是重大的灾害出现的频率越低。如果市场中的一个企业提供灾害预防和救援工作，可能因其实际提供服务的机率太低而入不敷出，无法生存下去；也会因事涉生命的重要选择，不能"不给钱就不救命"，也无法实行市场规则。
第三，当大的灾害来临时，需要在很短时间内动员相当多的人力与资源去防御和救援，而一般的企业没有如此大的动员能力与灾害抗衡，市场交易过程也缺少迅速反应的特点。
因而，人类社会应对发生频率较低、规模较大的突发的自然灾害的制度，就是政府。这是因为，第一，政府可以设立气象部门，也负责建设和管理城市道路与高速公路，比普通个人或组织掌握更多的关于自然灾害和道路状态的信息，也就更能向人们提供避免灾害的信息；第二，政府的"商业模式"是强制性地收取税赋，且能将此一收入做长期配置，以防出现频率较低、但损害巨大的灾难；第三，政府在短时间内的动员能力是一般企业和个人无法比拟的。反过来说，应对如 7.21 雨灾一样的灾难，北京市政府就有不可推卸的义务与责任。
那么，具体对于丁先生的死亡，北京市政府的责任是什么呢？首先是要有能够抵御灾害的城市基础设施。如果在广渠门桥下的积水不会淹没车辆，也就不会有后来的悲剧。然而，据北京市抗旱防汛指挥部说，北京城区的排水标准只是三年一遇，无法对抗 61 年一遇的暴雨。人们要问，为什么标准如此之低呢？这显然涉及以往历届北京市政府的责任，但在这里，我们暂不追究。如果再问，为什么不能很快提高排水标准呢？据说要进行这样的改造，需要巨额的投资和较长的时间。
然而，如果排出轻重缓急，问题就没有那么严重。若大的北京城，并不是所有的地方都急需改造。只要将容易积水的几个特殊地点，包括广渠门桥下的排水标准提高，就能在很短时间内减少城区的积水地点。这些点并不多，根据这次灾后网上公布的北京市积水点，加上网友的补充，最多不超过五十处。其中这次积水超过 1.5 米 深、可致人死命的积水点，也就是广渠门桥，南洼岗铁路桥，肖村桥，双营铁路桥，金安铁路桥，和莲花桥等六处。只要集中资金和力量先改造最危险路段，就能至少避免生命损失。
还有专家指出，由于土地紧张，在立交桥下没有足够的土地建立排水设施。但这仍然不是理由。如果没有固定的排水设施，就应多配备移动抽水设备。一旦出现情况，就应迅速到位排水。但这次广渠门桥如此深的积水，并没有听说有移动泵车的支援。
当然，即使提高了排水标准，仍然不能完全避免城区积水。因为即使是五年一遇标准甚至十年一遇标准，仍然无法抵御 61 年一遇的暴雨。如果北京市气象台如其所说，已经在 19 日就预报了 21 日将有暴雨，降水量预计为 40~80 毫米 ，已明显超出三年一遇的极端情况（36 毫米 ），人们就可以预见，在重点下沉路段，会出现淹没车辆的积水。在这时，既然行政部门已经知道将要出现的雨情和城区道路情况，合乎逻辑地，就有义务配备力量到这些重要地点去排水和布置安全警戒，以及一旦出现事故的救援。广渠门桥下，显然是一个重点。
后来，实际的降雨量远远超过北京市气象局的预报，达到了全市平均 164 毫米 ，为预报上限的两倍。这可能会使政府部门措手不及。但与地震不同，降雨量是随时间的推移而增加的，行政部门完全可以根据降雨量的变化而调整自己的行动。在明确知道，降雨将会带来一些地点的大量积水时，行政部门首先要做的，就是通过各种手段，包括手机短信和交通台，警告人们不要开车通过那些危险的路段。
显然，人们没有收到这样的警告，包括丁先生。然而，即使如此，还有最硬的防范措施，就是应在广渠门桥等重点下沉路段前部署交通警，或设置警示标志，或直接指挥，阻止车辆，包括丁先生的车辆驶入桥下。这应是交通警的基本职责，即"保障道路交通安全畅通"和"预防和减少道路交通事故。"桥下积水深至没车，就相当于道路塌方或桥梁断裂，车辆继续前行就有生命危险，也就会发生重大事故。不仅是警察，任何一个有责任心的人，都应向开来的汽车提出警告。
据报道，当天在广渠门桥附近降雨量高达 196 毫米 。" 18 点 40 分开始，夕照寺街附近四个排水井开始向上冒水， 19 点 20 分，又有十个井冒水，水高达 1.5 米 左右。"（按：夕照寺街就在广渠门铁路桥附近）而我们知道，丁先生就是在这之后开始呼救的。也就是说，在积水明显上涨，以致涨到可以淹没汽车的高度时，并没有交警出来警告司机。"多位曾在现场围观的群众表示，铁路桥附近没有任何警示，也没有交警疏导交通。"。不能不说，至少在这个重要积水点，北京市政府没有履行它的职责。
当丁先生不慎将车驶入广渠门桥下，他发现自己犯了一个致命的错误。据他妻子邱艳回忆，这时是傍晚 7 点 30 分。他给妻子打电话，妻子让他给 110 打电话，但他没有打通；他妻子"开始打 110 ，打不通；再打 122 ，也打不通；打 120 ， 120 说不能打这个电话，得打 122 。"在她最终拨通 110 时，已经至少在 8 点以后了，也就是说，他们花了半个小时以上的时间才最终报了警。即使如此，派出所的反应也极为消极，且说明完全不了解具体情况，"一再反馈说里面没有车，只有水"。
当丁先生妻子邱艳赶到出事地点，大约在 8 点 20 分左右。但在这时，在现场的交通警察和消防人员似乎并没有救人的任务在身，邱艳哀求他们救人，他们"都以水太急为理由，不想下水去救人。"直到听说领导要来，才开始下水。这时只有其他路过的人自告奋勇，下水救人。打捞行动迟至 10 点 20 分才开始，车被打捞上来，已是 10 点 30 分左右了。离开始报警求救已有三个小时。这显然又是一次政府的渎职。
有人说，这些交警和消防队员也是人，在救人的时候，不应冒过大的风险。这话很对。我们要责备的不是具体的个人，而是北京市政府作为一个组织和机制。既然暴雨已经下了几个小时，既然知道广渠门桥下是水的问题，作为交通队或消防队的领导，就应派遣熟悉水性的人员前去救援；也应给他们配备在水下救援的设备。那么，如果在交通队和消防队范围内没有熟悉水性的人员，或没有充足的水下作业设备怎么办？很简单，这时责任就要向上转移，只要哪一级不能解决问题，就要一直转移上去，如从中队到大队，到局，到区，最后到市长。
具体而言，如果现场情况超出了现场公职人员的权限或能力时，他应该立刻向他的上级报告，以获得授权或人力和装备上的增援；如果他没有向上级报告，也同时不解决现场的问题，他就应对此后果负责；一旦他报告了，他就没有责任了。如果现场的情况甚至超出了他的上级的权限和能力，就应向上级的上级报告，以期得到授权和增援。如果他既没有报告，也没有解决问题，他就应承担后果的责任。当然，一个现场人员或下级既没报告、也没解决问题，上级也摆脱不了用人不当的责任和领导责任。这种机制的重要特点是，总有一个或几个具体的个人要负责任，从而能够保证整个机制有效运转。
然而，在 7 月 21 日 的广渠门桥下，这个机制出了问题。一个北京居民的求援报警，直到近三个小时后才能实行救援，这时生命已经无可挽救。如果救援及时，他本可以不死。我们只能说，北京市政府作为一个人民纳税设立的应急机制是失灵的。如果 7 月 21 日 是一次考试，北京市政府是不及格的。这种不及格并非偶然，它又反映了北京市政府的一般水平，即在任何时候打 110 报警，也许都不能得到及时救援。这种担心又被另一个同类事件所加强：在南岗洼路段的溺亡者郑冬洁的家人抱怨，"报警求助被房山推给丰台，又由丰台推回房山。"
我们有证据说，这是北京市政府主要负责人的责任。就在 7 月 21 日 雨灾的第二天，北京市政府召开紧急会议，市委常委牛有成代表市政府对自己做了表扬，"抢险工作预报准确、干预到位、部门联动、科学调度"。也就是说，在明确知道由于应急机制的上述表现、已经有人在道路上溺亡以后，仍然用"到位"形容自己的工作。在这里，"到位"就是"充分"和"满意"的意思。那就意味着，他们不认为 110 机制如此迟钝拖踏的反应，现场人员的消极冷漠是不正常的，因此有个把人的死亡是不正常的。在广渠门现场提供公共服务的人员，不仅达到了他们自己设定的服务标准，而且还"很好"。这正证明，他们应对丁先生的死负全部责任。
然而，这还不是最恐怖的。一个制度的有效性并不表现在其万无一失上，而是表现在它是否具有纠错能力。而纠正错误、保证制度有效运转的最简单而有效的措施，就是奖惩。奖励遵循制度的人，而惩罚违反制度的人。"到位"之说还意味着，北京市政府马上认定，它在 7.21 雨灾中没有任何错误，因而不对在广渠门桥下丁先生以及其他在公路上溺水而亡的人负责。不需要有任何人承担责任，也无需惩罚任何人。这无疑是对所有北京居民的一个宣言：在广渠门桥出现的机制错误不会得到纠正，下次如果还有类似情况，他们也仍然如此办理。
虽然后来北京市政府主要负责人在原则上对居民伤亡和财产损失表示了哀痛和歉意，但并没有在具体的失误上承担责任，更是回避在城市道路和高速公路上溺死人的责任问题。总体来讲，他们想通过过去一贯的作法来应付这次灾难。这就是在事后表示慰问、加强戒备、部署救灾和重建，并宣扬"精神"，表彰"英雄"，称赞"领导正确"。而对于错误和责任，则是轻描淡写，错事化了。实际上，只要一天北京市政府没有承认它在总体上要承担警示和救援不利的责任，并且没有具体的人员，无论是现场的消防员还是市长承担直接责任，北京的居民对政府作为一种救急机制的信任就一天不能恢复。
我们看到市长在 7 月 22 日凌晨 以后做了很多工作，这是应该肯定的。然而，他最该努力工作的时间应该是 21 日。当消防人员在广渠门桥下无所作为的时候，他在哪儿呢？他在 22 日说，他"最牵挂的就是长阳（按：京港澳高速的一个路段），一定要搞清楚被淹的车里有没有人。"实际上他最该牵挂的时间是 21 日。这时我们已经知道，京港澳高速路上有三个人已被淹死。考试已过，他已经不及格了。北京市政府的行为，就像考试失利后，拼命做练习题的学生一样，虽然应予肯定，但仍要反省考试失利的原因。如果他们不能具体地检讨在广渠门桥和南岗洼桥死人事故的责任，并加以公正处理，我们就不能期待下一次雨灾它能顺利通过"考试"。
北京市政府在此次事件中的不当作法，还表现在披露伤亡数字上的计较。例如在相当的几天时间内，迟迟不公布死亡数字和名单，这给北京居民寻找失散亲人的努力带来了麻烦。只是在各方的压力之下，才公布了数字；且又不再继续公布数字。在它看来，它在此次雨灾中的表现取决于公布的伤亡人数的多少。一个令人不齿的表述是说，在北京的一些遗体是从河北省冲过来的。这似乎会减轻北京的"错误"。但这是一个更严重的错误。无论谁在这次雨灾中丧生，他都是一个中国人，一个人，失去了生命。在这时还要计较是哪个省份的死亡人数，实在令人发指。
其实，如果这次失去生命的只是丁志健先生一个人，北京市政府也已然不是一个合格的政府部门。在一场灾难面前，衡量一个政府部门的对与错、功与过的，不是自然不可抗力夺去生命的人数，而是它是否曾经全力以赴地、迅速有效地去挽救本来可以挽救的生命。在广渠门桥下，北京市政府没能做到这一点。
（本文引用关于丁志健事件的信息，主要来自徐超和黄凯西的"广渠门车主遇难事件还原"一文；有关北京市政府的信息主要来自北京市政府网站。）
2012 年 8 月 2 日 于五木书斋
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