反腐败低效的一种制度解释
反腐败低效的一种制度解释
#美国，治理，反腐败
（本文已刊发于2012年12月6日出刊的《青年参考》）
□“政见”观察员 王韬
十八大之后，“反腐”成为新闻热点，短短一月之内，就有多位厅局级官员落马。中共总书记习近平在近期会议上强调“旗帜鲜明地反对腐败”，新任中纪委书记王岐山也就反腐问计于学者。这一系列动态似乎体现出新执政者反腐的决心。
中国反腐应该如何进行？司法独立、增强人大监督等一系列手段是否可行？西方国家的民主政治理念又如何嫁接中国？美国佛罗里达州立大学的 杨开锋 教授在 《公共行政评论》 （Public Administration Review）上的一篇论文或许对回答这些问题有所帮助。
杨开锋认为，反腐败的制度不必然可移植。这是因为一国的反腐制度政策内嵌于该国根本的政治结构和执政话语当中，呈现出极强的路径依赖。
受诺斯（Douglass C.North）的制度分析理论的启发，研究者认为，对于反腐败的研究不应局限于相关制度本身，还应该研究处在“后台”的整个社会制度结构。制度结构包括政治制度、官方话语，以及非正式的政治话语。它们之间的不匹配和不一致是反腐缺乏成效的根本原因。
杨开锋将改革开放后的反腐制度演变过程分为三个阶段，具体论述他的观点。
第一阶段——
改革开放的前十年间，价格双轨制、国企私有化等一系列改革激发了腐败的高潮。应对腐败的处理方式，在执政者中存在争论。一方将腐败视为改革的副产品，认为腐败会随着市场经济制度的成熟自我修正；保守力量则认为，市场化改革是腐败的源泉，因此必须停止改革；而中立者主张在深化市场化改革的同时立即采取措施应对腐败危机。这一分歧导致官方话语的模糊性。
尽管执政者意识到腐败的问题，但官方话语仍固守正统马克思主义，将腐败归结为封建主义、资本主义思想残余，资产阶级生活作风以及个人贪婪等因素。因此，此阶段以运动式反腐为主要特征。如“消除官员特权和纠正党内不正之风”，“严厉打击经济犯罪”等。此外，一些与反腐相关的机构在这一时期成立（比如监察部）。
然而，正是由于官方政治话语的模糊性，以及不同政策制度之间的冲突，一系列反腐败措施缺乏成效。比如，一方面官员被要求恪守传统的道德伦理，另一方面，又被要求以经济增长财富创造为目标。这些冲突的根源来自“元叙述”，即共产党官方的意识形态，执政者并未很好地调和正统的马列主义与市场经济发展之间的矛盾。
第二阶段——
九十年代初，受一系列国内国际事件的影响，邓小平在此前所构想的政治改革蓝图未能顺利实施。政治改革的也从全面改革变为对现有体制的调整。腐败又被与“资产阶级自由化”的说法联系在一起，之前有所放松的意识形态控制重新收紧。
但在一定程度上，执政者开始注重依靠法律和制度反腐。中共十五大首次提出推进“民主法制”改革，依法治国于1999年被写入宪法。一系列针对治理腐败的法律相继颁布。建立现代企业制度、政企分开、军企分开等改革措施被实行。在江泽民主政期间，主导思想是“法治”与“德治”二者并重。
与此同时，制度间的不匹配却仍然存在。法治与德治平衡的观点看似合理，但德治的内涵没有被明确界定，使其可以被任意地解读。而在总结腐败的原因时，结构性的制度因素虽然首次被正式提出，但仍然位居“意识形态”和“思想教育”的因素之后，具体包括：“封建以及其他剥削阶级的思想”、“改革开放后的资本主义的腐朽思想”、“思想教育不足导致拜金主义、享乐主义和极端个人主义”。
此外，反腐败措施常常被推动改革和经济发展的主导政策所抑制，地方官员也以适应地方情况为由，依据自身需要执行中央政策，进一步削弱了指令、条例的实施效果。在“远华”案中，走私与漏税的行为之所以被地方官员纵容，是因为其结果可以促进经济发展。这体现出经济发展的目标与反腐败之间的抵触。
反腐败政策与既有政治结构的不兼容同样显著。在中国政治体制中，官员向上级负责，而非向同级机构或民众。由于缺乏法律基础上的权力制约，经济绩效为目标的执政很容易变为单纯的数字游戏。民众针对反腐的态度也被政治体系所塑造。更多的人将其看作某种权利斗争而依法行为。
第三阶段——
2000年之后，中共在反腐败的理论和实践层面有所创新。其中包括提出“三个代表”思想，将“科学民主决策”、“民众参与”正式写入改革议程，强调落实依法治国的基本理念，国务院总理温家宝第一次提出服务型政府概念，正式强调利用制度监督和制约权力等方面。
在这一时期，政府在反腐上表现出较为积极的态度。高层官员落马，腐败事件的新闻报道空间有所扩大，颁布实施《中国共产党党内监督条例(试行)》，签订联合国反腐败公约。与此同时，不同反腐败的政策间协调性有所增强。在文化教育、立法、权力制衡、制度建设方面开始同步采取措施。
从中国反腐制度变迁的历程可以看出，在反腐过程中制度匹配的重要性。杨开锋认为，相比于西方国家，正处在社会转型过程中的中国面临更多的制度间不匹配。
在中国，道德伦理反腐与法制反腐之间是存在冲突的。德治虽然看似更好，但却很难轻易地转化为可以实施的日常规范。虽然受儒家文化的深刻影响，针对中国官员的“德育”也仍然难以避免沦为形式主义。研究者认为，期待人们自觉遵守道德准则的想法是幼稚的。
法治反腐的理念也与从官方到民间的一系列因素存在冲突，比如司法独立面临的制度挑战，比如“关系”在中国社会中的主导地位。
但文章也指出，如果从较长时间的视角衡量，中国反腐制度仍然发生了很多显著的积极变化。比如，党政分开在1988年被提出，到1998年，村民自治的法律得以公布。依法治国的理念在1999年被写入宪法，2002年政治文明的概念被提出。
过去三十年间，中国共产党内经历了从思想教育反腐到制度反腐的初步转变。这一转变的缓慢，在一定程度上反映出官方意识形态和改革实践之间的阐释困境。执政者的权责是什么？腐败行为原因来自何处？制度反腐与思想教育反腐之间孰为主、孰为次？这些问题有待明确。
实践已经证明，腐败不是专属于特定社会制度和意识形态的“腐朽思想”，而是缺乏对权力制衡监督机制的必然产物。新一波的反腐热潮能否冲破制度改革上的掣肘，避免以昙花一现的运动式反腐收场，是值得密切关注的重点。
【参考文献】Yang, K. (2009), Institutional Congruence, Ideas, and Anticorruption Policy: The Case of China and the United States. Public Administration Review, 69: S142–S150. doi: 10.1111/j.1540-6210.2009.02102.x
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