盛洪：谁闯了社会秩序的“红灯”？

2013-01-11 作者: 盛洪

天则观点

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公安部第 123 号令中规定"闯黄灯"要罚 6 分，立刻招来了铺天盖地的批评。仅从这个"规定"本身来看，有两处最为致命的错误。一是所谓"违反了牛顿第一定律"，即惯性定律；一是"违反了逻辑学基本常识"。即如果"过黄灯"等同于"闯红灯"，那么红、黄两灯至少有一个是多余的。然而，这两个致命错误还不是公安部所犯的最严重的错误。那么，这个"最严重的错误"是什么？

是公安部僭越了立法权。公安部本是一个执法机构，如果一个执法机构同时拥有立法权，就会制定出有利自己的法律。最简单的，比如，降低自己执法成本、给自己带来便利的法律。更为严重的，就是设租寻租，即增加自己的权力，以增自己部门或官员的利益空间，甚至可能直接将公共资源分配给自己或有关的利益集团。所以禁止一个执法机构同时拥有立法权，是宪政社会的一条重要原则。

当然，在执法过程中，执法部门也有一定的自由裁量权，对执法的一些技术性细节加以规定，如制定一些法律的"实施细则"。但这应在法律规定的范围之内。如公安部可以将红灯分成很多种，如粉红，浅红，桔红，大红，深红，紫红等等，然后做出相应的规定，但就是没有权力对"过黄灯"做出惩罚规定。

法律应当由立法机关创立，这是"法律的设立要经由人民同意"的原则所规定的；公共选择理论还证明，由所有当事人一致同意的法律是最好的法律，因为它不会伤害任何人。由于在现实中"一致同意"的成本太高，所以才退而求其次地采用多数同意原则，但它的哲学基础是"一致同意"。在人口众多的社会中，还要采取代议制，即人民选择代表去制定法律。

而在我国，立法机关就是人民代表大会，在它通过的《中华人民共和国道路交通安全法》中规定，"红灯表示禁止通行，绿灯表示准许通行，黄灯表示警示。"在这里，"警示"的意思，就是提醒人们"红灯即将开启，那时如果继续前行，就会违反禁止通行的规定。"而黄灯本身，并没有"禁止通行"的意思。当公安部将"黄灯"纳入到罚分的范围内，就相当于将黄灯的含义改为"禁止通行"，也就是实际上在修改法律，这样，公安部就闯了它的权限范围的"红灯"，从而犯了最严重的错误。

在一个城市中，如果没有红绿灯系统以及相应的惩罚制度，交通秩序就会大乱；同样，如果一个社会没有对政府各部门的红绿灯系统以及相应的惩罚制度，社会秩序就会大乱。现在的问题是，公安部以"对过黄灯罚分"的行为闯了"社会秩序的红灯"，正确的作法就是要它采取惩罚手段。然而，我们惊奇地发现，在我们这个社会中，一辆汽车闯了红灯立刻就能受到惩罚；但当一个执法机构闯了红灯，我们却似乎无可奈何。而我们知道，后一种"闯红灯"比前一种的危害要大得多。如果我们不能维护立法、司法和执法各部门之间的"交通秩序"，这个社会就会崩溃。

说句公道话，与其它行政部门相比，公安部犯的这个错误是微不足道的。只因为红绿灯系统关系到百姓的日常生活、且非常直观，所以引起万众瞩目。其实，有很多行政部门"闯"的宪政秩序的"红灯"，对我们社会的损坏要比"闯黄罚分"大得多，却因不那么直观，而落到公众视野之外。

例如有关国有企业的各种垄断权和其它特权，包括"不交利润"和"自主发钱"的特权，都是一些行政部门"闯红灯"出台的行政文件设立的；再比如《土地管理法》中规定农民居民不许交易自己的土地；若想将农用土地转变为建设用地，必须经国家征收；并且征地补偿只相当于用农业用途衡量价值的 24~40% 。这些条款都是由相关行政部门提出，由人大常委会通过的，明显与"农村土地归农村集体所有"的宪法原则相悖。正是这些人大常设机构和行政部门"闯"了宪法的"红灯"，才导致了国有企业和土地这个两个威胁我国继续发展和社会稳定的严重问题。

整个社会的"红绿灯系统"，就是宪政秩序。借用红绿灯的例子，理解宪政就不难。宪政的基本道理就是"大道理管小道理"。在交通规则的例子里，大道理就是"制定交通规则的规则"，包括"谁有立法权"的规则；小道理就是红黄绿灯各代表什么意思。大道理对了，小道理有时可能不对，但不会出现系统性的错误或极端的错误；但大道理错了，小道理就会出现系统性的错误或极端的错误。"闯黄罚分"就是一个很好的例子。当公安部僭越了立法权时，交通规则就不能反映社会上所有当事人的意见，而只反映公安部一家的立场，甚至还可能掺杂了不正当的利益诉求，才会如此罔顾常识、荒谬绝伦。

那么，大道理怎么才能管住小道理，即我们怎么才能制止公安部或其它行政部门做出僭越立法权的事情呢？很简单，就是要仿照红绿灯制度。试想，对于一辆闯红灯的汽车尚且要用惩罚手段，若无对于闯宪政秩序红灯的部门或机构的强制性惩罚，怎能制止它们？在这里，"红灯"就是《宪法》、《立法法》等法律中的禁止条款，"闯红灯"就是行政部门或其它部门违反了这些禁止条款；对于这些"闯红灯"的行为，不仅要予以阻止，还要"罚款罚分"，以这种方式遏阻其它部门仿效。当然，在这里，"罚款罚分"就是对相关行政部门官员进行处分、撤职甚至进行司法惩戒。

在我国的《立法法》中，我们找到了这样的禁止行政部门通行的"红灯"。该法第八十七条规定，如果有的行政法规是" ( 一 ) 超越权限的； ( 二 ) 下位法违反上位法规定的；……"，就应该加以撤消。第八十八条规定，"……国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；……"。因此，公安部"闯黄罚分"的错误是很好纠正的，即由国务院依据《立法法》将《公安部第 123 号令》撤消即可。对于其它"闯红灯"的行政文件也应如此。如果国务院不去纠正这个错误怎么办？按照法理，就要由人大常委会来纠正。如果它也不纠正怎么办？就要由全国人大来纠正。如果它还不纠正怎么办？

哲学地说，就要由人民来纠正。

2013 年 1 月 9 日于五木书斋