盛洪：改革无需大动干戈

2013-02-19 作者: 盛洪

天则观点

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【主持人】：对于刚刚过去的 2012 年，对于执政党来说完成一项重要任务，把思想重新转到"改革"两个字上来，包括习近平当选之后第一件事情，访问第一个地点是深圳这样一个充满了改革符号的地方，再次明确无误向外界传递出改革这样一个信号。但是中国进入深水区的改革到底在哪里？

未来将会走向哪里？我想大家看得并不是特别清楚，今天专门请到了北京天则经济研究所所长盛洪所长为我们带来"改革无需大动干戈"。掌声有请盛老师。

【盛洪】：谢谢主持人。我还有一个身份是山东大学经济研究院教授。我非常感谢主办方邀请我参加这个会，非常赞赏这个论坛的主题"迭代与平衡"。"迭代"会引起人的联想，可以是政治领导人的迭代，还有一种更重要的迭代是制度的迭代。我想政治领导人是非常重要的，但是没有制度重要。有时候政治领导人的迭代可能不会产生制度迭代，这种迭代就没有什么太大的价值。重要的是制度的迭代，就是我们中国社会走向新的制度结构，就是宪政政治。

迭代会出现波澜，波澜的前景有两个，一个叫正反馈，就是在波澜不断变大的过程中，最后导致发展的断裂和社会的崩溃；还有负反馈，就是越向收敛和平衡，就是非常有效的制度结构。在这样一种宪政框架下，大家的意愿都能得到表达，并形成公正的规则和真正和谐的社会。所以我觉得"迭代和平衡"是非常好的题目，和我讲的主题非常相关。

若要达到这个结果，最重要的就是改革路径的选择，这个路径就是无须大动干戈的改革。新年伊始我们碰到一个非常著名的事件，就是公安部颁布了一个" 123 号令"，其中有一个叫做"闯黄罚分"的"规定"，我想这对很多人来讲都是非常不愉快的事情，我不知道有多少人因为避免闯黄而被追了尾，或者追了别人的尾，但对我来讲是一件"好事"，因为这样一个例子确实为我今天讲这个道理提供一个绝佳的案例。

首先我们要看"闯黄罚分"错在哪儿。第一，违反了牛顿第一定律：惯性定律。第二，违反了逻辑学。如果把黄灯等同于红灯，可以推出一个结论，黄灯和红灯至少有一个是多余的。这样一个所谓公安部的"令"，连最基本的逻辑学都没有学好。但是这两个错误不是最严重的错误，最严重的错误叫做"僭越立法权"。中国有《道路交通安全法》，其中有关于红黄绿灯的定义，大家都知道红灯表示禁止通行，绿灯表示可以通行，黄灯表示警示。"警示"告诉你"红灯即将开启"，只有红灯开启才禁止通行。很简单，警示本身并不禁止通行，这是毫无疑问的逻辑。法律规定是非常清楚的。从这个意义上讲，公安部的所谓 123 号令，就在做一件事情，叫做"修改法律"，也就是在立法。但是它没有立法权，它只是一个执行机构，这是最根本的问题。《道路交通安全法》和"公安部 123 号令"谁高谁低，一眼便知。结论是，公安部闯了自己权限的红灯。

对交通系统红绿灯是非常直观的，而行政机构闯红灯的行为一般来讲不太那么直观。但是我想这是公安部闯了自己权限的红灯。现在的问题是，一辆车闯了红灯罚款罚分，公安部闯了红灯怎么办？我先把这个问题放在这里。

下面讲中国改革所面对的最重要两个问题，一个是国有企业问题，一个是土地问题。国有企业的问题是什么呢？是不公正，无效率，造成滞胀。

首先看不公正。天则所去年做了一项研究，我们给出一些结论，大家看这一张图，这是根据国家统计年鉴上的数据，画了国有企业工业增加值的饼。大家注意看右边蓝色一块是名义利润。

但是我们做了一番还原以后发现蓝色块不见了。因为这一块东西实际上是，因为占有国有土地不缴纳地租，获得了非常低的利率的贷款，少交了资源租金，以及政府补贴得来的。这么一算国有企业其实没有利润，还亏了一块，就是上面这一块。

总体来讲这样的产权结构下本来根本没有利润，但是由于它占有了大量的国有资源，而且不去交纳应交的成本，这是非常不公的分配。扣除上述这样一些应付未付成本和补贴以后，我们发现从 2001 年到 2009 年真实的净资产收益率是负的 6.3% ，整体来讲，就是无效率的一个整体。从 1994 年到今天，国有企业没有上交一分钱，虽然在 2007 年以后名义上在上交最高 10% 的利润，实际上交这一部分钱又投回这些国有企业里面去了。

下面这张表讲的是国企上交利润。 2008 年到 2011 年上交这些利润再减去这些占用的资金，总数是负的 78 亿。即不仅没有上交一分钱，反而又向全国人民要了 78 亿元。

但国有企业的收入水平却显著高于社会平均水平。有一个基本的数据，国有垄断企业的平均工资是社会平均水平的七倍。

另外一点，国有企业凭借着获得的行政性垄断权，带来滞胀后果。因垄断的含义就是在给你既定的产品的同时，跟你要了更多的货币。假定在市场竞争情况下价格是一百块钱，但是由于垄断可以要你二百块钱，这样它手中多了一百块钱，但并没有再给你多一份产品。多的这一百块钱并不会退出流通，而是用来买别的产品，这样一种情况就是通货膨胀的压力。国企低效率导致了我们从宏观来看，既定数量的资源会产生较少的产品，这就导致经济总量的减少，于是就产生了滞胀。而带来的通胀压力的程度是多少，根据我们对 2010 年情况的计算，大致是现有通货膨胀率一半的程度。

这些国企利益集团强大到扭曲我们政策的程度。举一个很简单的例子，我们货币政策的实施，一般有三种手段，一种是调整利率，第二是调整存款准备金率，第三是公开市场业务。一般而言现在很多主流国家基本停用了调整准备金率的手段，而我国在近些年货币政策调整中，最主要的手段是调整准备金率，一年最多达到十次，调整幅度最高达到 14 个百分点。到底为什么，这里面很复杂。我只想说，调整利率和调整存款准备金率是互替的货币政策手段。但是这两个不同的手段会导致不同的收入分配结构。我们以 2011 年为例，当年上调了六次准备金率，相当于少付了 1.5 万亿利息。这是谁得到好处呢？垄断的国有银行和他们背后的垄断的国有企业，他们实际上从社会整体上转移 1.5 万亿财富。从这个意义上讲，我们很担心国企不改革导致两个结果，就是滞胀加收入分配严重扭曲，导致社会动荡，这是我们非常担心的一件事。

第二件事情就是土地问题。这个问题的核心是，低价夺取农民土地。强拆，大量农民失地，失地又失业。第一是强拆，去年看到很多强拆，恶性程度在升级，例如盘锦警察在强拆现场开枪杀死一个村民。据各种统计，失地农民数量最保守的估计约在 4083 万人，这些人获得土地补偿款大约只占土地市场价格 2%~10% ，当然还有更极端的是 0% ，地方政府一分钱没有，先把他们赶走，承诺以后给他们补偿，但是以后由于地方政府招商没成功，结果一分钱没有补偿。

还有失地又失业。一份调查报告说某地 68% 的失地农民找不到工作。失地以后，收入下降农户有 54% ，收入下降，但是生活成本却在上升。

另一方面由于我们政策限制小产权房出售，导致城市住宅价格飙升。据 2007 年国土资源部统计，全国小产权房约 66 亿平方米，按人均三平米计算可以容纳 2.2 亿人居住，约为当年城市人口 37% ，如果巨大的小产权房供给进入市场，其实会起到非常明显的平抑房价的作用。但是在对小产权房的限制和打压下，房屋供给减少，最后导致房价的飙升。这个政策的目的其实就是导致房价飙升，我们有大量的证据可以证明这一点。国土资源部 2007 年提出这个数字的目的，就是想说，小产权房无疑是中国房价下跌最主要原因之一。他们嫌房价上升得不够快。但是大家也知道一点， 2007 年尤其在北京表现明显，是房价上升最快的一年，这是这种非常糟糕的政策的一个结果。

保障房政策又创造一个巨大的腐败空间。国务院说建设 3600 万套保障房，投入资金 5.7 万亿，但是这些保障房其中很大一部分用来分给行政部门官员等等，而真正低收入阶层其实很少能享受到保障房好处的。其中腐败是非常巨大的，大家知道有房叔房姐房妹，其实和这个政策有关。

再有土地财政。由于这样一个模式，导致地方政府财政很大的部分是取自低价从农民那里掠夺来的土地。

土地问题不解决，也会引起社会动荡。社会动荡会中断和延迟中国经济长期高速增长的过程，也就是刚刚说的这样一种波澜可能趋向正反馈过程，震荡越来越大，导致我们增长进程断裂和社会的崩溃。

再回到闯红灯的问题上，这两个严重问题都是执行部门"闯红灯"造成的。执行部门闯红灯出台一些违反宪法和相关法律的行政文件，但是他们把自己制定的条例或者政策称作"法"，老百姓在他们反宪政宣传下，也分不清国家与行政部门及其官员的区别，分不清法律与行政文件的区别，这是现在社会中非常重要的问题。

首先看一下有关国企的宪法条款。第七条，国有经济，即社会主义全民所有制经济，……；

第十五条，国家实行社会主义市场经济。……

但是，他们用行政文件违反了上述宪法。第一，规定可以不交利润。在 1993 年国务院《关于分税制财政管理体制的决定》中却提出，"作为过渡措施，近期可根据具体情况，对 1993 年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法。"即决定了国有企业可以暂时不交利润，但是这一过渡就是十几年。

第二，工资奖金自主决定。在经贸委发的《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》中提出，"企业职工工资水平，在国家宏观调控下由企业依据当地社会平均工资和本企业经济效益自主决定。"

我们看到很多国企获得行政性垄断权，行政性垄断是什么意思呢？就是由行政性文件设立的垄断；而不是由宪法规定的，由法律设立的垄断权。这种情况非常多。我只举两个例子，一个在石油领域。石油垄断权并没有法律依据，只是由国务院办公厅转发的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》，即 38 号文件规定的。还有《食盐专营办法》，也是国务院颁布的，不是法律。

我就不再细讲了，大家可以看我们今年做的关于行政性垄断的研究报告，已经放在网上了。实际上这些文件跟前面的宪法是完全冲突的，是完全违背宪法的。

我们再看一下有关土地的宪法条款。第十条，"……　农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；……"第十五条，"国家实行社会主义市场经济。"

关于土地有相关部门立法，有一个《土地管理法》，在 1986 年通过的《土地管理法中》，规定城市居民可以购买农村集体土地上建筑的房屋，后来到 98 年修订《土地管理法》时这一条被删除。在《土地管理法》中还规定一条，当强制性将农村集体的土地转为国有土地时，行政部门向前者的补偿标准，"为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。"

从经济学的角度看，土地作为一种资产的价值的标准估算方法是，其未来收益总额的贴现值。以农业用途未来收益估计的土地价值，若贴现率为 4% ，应为平均年产值的 25 倍。这种补偿标准相当于，我拿走你一百块钱，还你 24 到 40 块钱，就会产生非常荒谬的效果。

农村集体土地，尤其靠近城市的土地价值绝不仅仅用农业价值去估价。其中可以看到这样一种有关土地的行政部门僭越立法权闯红灯导致的结果就是财富的转移，其中很大部分的是从农民集体手中掠夺走大量的财富。

再有一条也非常严重，在这样一种不公平的法律安排下，农民被拿走一百块钱，只还了 24 到 40 块钱的时候，必然引起农民的不满和对抗。于是，在《土地管理法实施条例》的最后，加上了一条"违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。"

与上述两条法条配合起来，就是行政部门可以强制性地从农村集体手中，将他们拥有的土地抢过来，攫取因城市化而带来的全部升值，甚至土地原用途的一部分价值，而不容许农村居民反抗。

今天看到的这样一种土地问题，看到了这样一种非常野蛮的带着血腥味的强拆，背后就是这样一些东西。

再有一点就是打击小产权房，国土资源部，还有住建部他的官员屡次发表讲话说小产权房违法，小产权房不受保护，但是没有任何法律依据。他们只是把自己说的话当成政策，把政策当成法律，这又是一个很严重的行政部门"闯红灯"的现象。

我刚才说中国现在面临两个非常重要的问题，一个是土地问题，一个是国有企业问题，它们的出现都是因为行政部门并没有把自己约束在它的权限范围之内，而是越过"权限红灯"僭越立法权，造成这样一个结果。所以我们现在要做的，就是充分利用现有的宪法资源，在现有的宪法框架下进行改革。

习近平先生最近讲话中说到，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。这就是宪政精神。而在相当长时间里中国宪法就是一纸空文。文革时期刘少奇拿着《宪法》被红卫兵带走了，失去了人身的自由和安全。这些年农村的居民遭受了强拆的危险，地方政府又用公共暴力去驱赶他们，去残害他们。实际上他们宪法权力受到了侵犯，但是没有人对这样的事情采取切实可行的纠正的手段。所以习先生的说法非常重要，就是要落实宪法。

怎么去实施？我想实施最简单的方法就是奖惩。奖励或者鼓励遵循宪法行为，而惩罚那些违反宪法的行为。怎么惩罚呢？我们又回到闯红灯的问题上，就像闯红灯罚款罚分一样。我们这个国家制度结构是一个颠倒的结构，犯一个小错立刻可以被罚款，但是犯了违反宪法的大错却没有人管。现在我们要做的，只是把维护交通规则有效的奖惩制度拿到我们整个国家的宪政框架中去实施，我想它所产生的正面作用将是非常巨大的。我们要对那些闯红灯的行政部门进行罚款罚分的话，一定会可以维护我们宪政，这一点非常重要。纠正公安部 123 号令的解决办法非常简单，就是对抛出"过黄罚分"的责任人，要罚款罚分。

我们运用现有宪法和法律资源，制止行政部门"闯红灯"。比如《立法法》第八十七条规定，"法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销： ( 一 ) 超越权限的； ( 二 ) 下位法违反上位法规定的；……" 123 号令的"过黄罚分"规定就是"超越权限的"，就是"下位法违反上位法规定的"，它违反了《道路交通安全法》。所以很简单，这就很适用。

当然，"过黄罚分"是一个非常直观的例子。我想说，这些年来在大众不很直观的情况下，通过那么多"闯红灯"的行政文件都在此例。

《立法法》第八十八条做了规定，全国人大可以改变和撤销人大常委会的所立之法，人大常委会可撤销国务院所立的行政文件，国务院也可以撤销部门的规章和地方的规章，这很简单。所以从这个意义上来讲，我们现在做的事情就是希望全国人大常委会，希望国务院能够来履行宪法和法律赋予他们的义务，说是"义务"，就是你不能不做的事情。撤销什么呢？包括我们在做研究的时候，后面列的一大堆在各个领域设立垄断权的行政性文件。包括刚才说的 38 号文件，盐业专营条例等等，包括国企不交利润，国企可以自主发工资等等这些行政文件，全要废除掉。

土地方面，关于《土地管理法》，这个是典型的部门立法。第一它的起草者是国土资源部，第二通过这个法律机构是人大常委会，不是人大本身。根据刚才的说法人大可以改变和撤销《土地管理法》，我的主张是撤销，这个法几乎就是一个恶法，几乎一无是处。第二个是《土地管理法实施条例》。建议人大常委会撤消这个条例，还有国土资源部，住建部宣布的那些乱七八糟的东西，那些东西都是违法的，都是闯红灯，都应该受到惩罚。

最后回到我的主题"改革无需大动干戈"。我想说的其实我们这个国家现在文字描述的宪法框架和法律框架基本是可以接受的，现在最重要的任务不是要修改宪法，不是直接修改法律，而是执行宪法和法律。从这个意义上来讲，我想劝告那些高唱改革的政治人物一句，"从我做起，从现在做起"。不要唱高调，而看不到具体的改革措施，"只听楼梯响，不见人下来"是不行的。公开主张改革的政治家在自己主持的部门，在自己的权限范围内就能实质性可操作地推进改革。

真正成功的改革是没有硝烟的，真正成功的改革应该是静悄悄的。谢谢大家。