赵农：揭秘国企改革

2013-03-11 作者: 赵农

天则观点

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我今天下午要和大家一起交流和汇报的是《国有企业的绩效与改革》。

这个话题实际上是比较沉重的，好像也比较悠久。因为我们从建国以后走的是一条社会主义道路，按照马、恩、列、斯他们的设想来看，在社会主义这个阶段，尤其体现在教科书里的，主要是三大特征。第一个特征就是生产资料的公有制；第二条就是有计划、按比例地生产和增长，所以经济工作——资源的配置、实物的分配，都是有计划、按比例地来进行；第三个就是按劳分配。所以这种有计划、按比例增长加按劳分配、生产资料的公有制构成了社会主义的三大制度特征。

从 1953 年到 1957 年，经过了三到四年的社会主义改造，终于完成了这样一个过程，中国经济也就走向了所谓的苏联模式，就是刚才讲到的，通过计划的方式，计划当局来做计划，然后指标和指令层层分解，由各级执行机构，然后层层来落实，最后一直可以控制到人民公社，甚至到生产队一级（因为生产队当时都有征粮的任务）。这是一个大的背景。

这种计划经济运行了二十几年之后，我们回过头来一看，尤其是中国人民的生活水平并没有得到提高。根据周其仁等人所提供的一个数据，从 1958 年到 1978 年，就是我们职工的人均工资实际是以 0.1% 递减，也就是说，国民的生活水平还不及 50 年代。

改革开放之初，国有企业经历了放权让利的阶段。当然，当时投资权、国有资产的处置权等这些还没有下放。经过这么一个小的改革发现国有企业的绩效和原来相比，要好了不少，同时也让一些民营的个体户、私营经营开始慢慢发展起来了。所以在国有企业改革的同时，私营经济也在发展。所以这两个是匹配的，同时在动，甚至可以讲是一种互相促进的一个过程。如果你不让国有企业自己有一定的商品定价权力，那么民营企业的商品究竟应该卖多少钱？让不让你卖，这都会存在问题。所以这都是匹配的。那么民营经济就按照它最佳的最小有效规模的路径开始投资，进入到各个领域。而我们的改革的理论也继续往前走一步吧，两权分离，所有权可以是国家的，经营实际上可以由企业的经营者来做。甚至我们都有一套理论，美国经济学家说了，所有权和经营权是可以分离的。当然，这个理论是对是错下面我还要说。这就是所谓的承包制。我记得当时出现了马胜利和步鑫生等英雄人物。

经过几年承包制的试验，对于经营者的激励显然比原来要增强了，手脚要放得更开，积极性也增加了。但是后来看这个过程中也发生了好多问题，因为是承包来的，机器设备的过度使用，不考虑折旧问题拼设备，然后应该上交国家的利润转化成工资，转化成福利，给职工、给自己发了下去。所以我记得有一位著名经济学家写了一篇文章，在《经济研究》发表，最能说明这个问题。他的题目叫做《工资侵蚀利润》，所以在承包制的情况下，大量的节余被发放成工资和福利。这对于 80 年代末的那场通货膨胀实际上起到了推波助澜的作用。当然，后面由于高通胀，再加上改革不配套，后来中国在政治上发生了一些动荡，这里面都有一定的因果关系。

" 64 学潮"之后，国有企业改革曾经一度沉寂了两、三年，但是到 1992 年企业经营权 14 项权力的下放，不要小看，这个东西是了不得的。从那个时候开始，中国国有企业的体制改革的目标就逐步朝向建立现代企业制度。这是第三个阶段。建立现代企业制度也就是四句话，我也记不清了，产权要明晰，管理要科学等等，就是按照现代企业制度的要求有四条，我现在复述不了了，大意就是要尊重和保障产权。大家想想，当时国有企业产权要明晰，管理要科学，好像是很好。这之后确实也有一大段时间，在我的记忆当中，从 2001 年到 2010 年之内，这段时间内很少有人提起国有企业，尤其在学界。为什么呢？因为之前的国退民进、抓大放小，在朱镕基时期通过当时要"砸三铁"等等，已经把大量的企业甩到了市场上。所以在这么长一段时期内，大家似乎认为国有企业的改革、改制完成的差不多了。

我们当时也是认为现在的格局也是很不错啊，你看，国家掌握了最核心、最重要的一些行业、一些资本、一些领域，而大量的竞争性的行业里都有民营企业在进行充分的竞争。刚开始是短缺经济，由于竞争的结果，最后产品不但丰富，而且有过剩之嫌。所以这个过程当中，似乎认为已经终结了。另外，数据上，就是我们经济学家在分析这些数据上也没有看出来民营经济比国营企业更好。所以这和我们研究报告的 10 年前的情况是非常不同的。因为大家知道，只要在竞争领域里，国有企业和民营企业竞争，民营经济还是发展得不错，因为最后能让大批的企业甩到市场上来，一个重要的原因就是大量的国有企业亏损而导致了当时的财政危机。所以朱镕基认为，那就干脆大部分往市场上甩吧。也定了一些规矩，就是我也不让你上缴利润了，但我也不想给你补亏了，到市场上自谋出路去。

这样一个结果，大家一看，数据一测算，国有企业效率不错。尤其到了 2008 年，我认为这种乐观的气氛几乎达到了一种顶点。好，中国模式，举国体制。甚至很多的学者和政府官员都认为中国好像成了世界的一个榜样。

因为当时发生了全球金融危机，美国的很多银行，政府也进行注资。那么大家就会问，与其你发生了危机需要政府注资，那么如果这些东西本来掌握在政府手中，这不就什么事都没有吗？所以乐观的气氛或者这种气势甚嚣尘上。但在当时，不是吹牛，我跟他们观点就不一样。我就认为美国发生的金融危机不是经济自由主义的破产，反而是政府对于微观经济的过度干预导致的。美国也是一样。本身大家都有那么多的钱，你只能购买什么样的房，买不起就买不起，对不对？政府定了个目标，然后找了两家公司来可以给你放次级贷，刺激让你去购买房。那么 AIG 和其它机构也认为，这样做有政府的隐形担保在后面，那行啊，那次级贷就往外放了。次级贷需要保险的，我就上保险。你证券化了，我就购买这些证券化的产品。所以这实际上是一个政府过度干预的状况。而我们当时绝大部分人的认识水平是到不了那样的，反而认为我们的体制似乎在世界已经占了领先，反而认为世界的未来应该是混合经济应当作为一个主导的，这样一种经济类型。而中国终于走到了世界的榜样这样一种地步。

正是在那样的背景之下，天则所在 09 年开的一次研讨会，因为当时已经有了国进民退的情况，我们针对这种情况开了个研讨会。天则所的专家们在那样的会议上基本上就公开提出自己的一些看法，就跟他们的观点是不一样的。我们认为，国有企业还是要继续改革，但是这个发言当时也是缺乏相应的力度的。因为什么？因为改革要有压力才改，如果说国有企业本来都干得非常好，绩效也都不错，为国家赚那么多的利润，那为什么还要改？所以尽管天则所的专家，包括我在内，主张国有企业要改革，但实际上我们没有充分的证据能够表明为什么它要改。正是在这样的背景之下，我们不妨对国有企业的绩效认真做一下研究，它究竟行还是不行。如果它不行，那就要支持我们，马上就要改；如果它行，那就算了。经过一年的研究， 2011 年我们发布了《国企报告》。发布之后又知道国有企业的核心问题很可能是垄断问题。 2011 年我们继续这方面的研究，所以今年我们又公布了行政性垄断的报告。明天盛洪老师要给大家讲，我讲国有企业，他讲行政垄断。以上我把整个的背景给大家做一下交待。

我们的报告主要研究的问题是什么？

第一，国有企业当下的表现究竟如何？第二，如果国有企业表现不行，那就要改。如果要改的话，就存在一个规范经济学的问题，就是国有企业应当成为什么性质的机构，实际上这是一个目标性东西。如果它就是一个赚钱的机构，那我们就按照赚钱来改；如果它是不应该赚钱的，那就有另一套说法。这是关系到改革的方向。

2001-2009 年，累计获得净利润为 40 ， 517 亿元。 2009 年的账面净利润比 2001 年的增长了 4.37 倍。所以这个时候， 08 、 09 年，国资委舒服得要命。国资委领导绝对是腆着肚子走路，包括我们的温总理，出国也是大方得要命，能够挽救国际社会于危难之中。所以这一时期的绩效非常不错，你看赚了这么多钱。

那么利润主要是谁赚来的呢？光中央企业就占到国有企业利润总额的 67% ，大头是由中央企业来实现的。地方国企也占了一部分，尤其不要忽略了大城市的地方国企。比如说上海，我估计武汉也有一些大型的地方国企。

2009 年，在央企实现利润中，中国石油、中国移动、中国电信、中国联通和中国石化等 10 家企业占到利润的 70% 以上，其中，就是那 67.5% 那个比例里，它们就占了 70% 以上。其中中国石油和中国移动分别实现利润为 1285.6 亿元和 1484.7 亿元，仅这两家企业就超过了全部央企利润的三分之一。

所以，以上数据基本表明，我国国有企业的利润主要是以央企为代表的垄断企业所获得的。这是账面利润。大家一看，它们的利润也都不少，利润主要是由央企来获得的，大家已经知道这个数据和这个概念。那么下面问，国有企业的账面利润是如何分配的？它是不是全都交给国家了？这个问题肯定是很重要的。因为如果是交给国家了，国家用于赈灾，用于给我们投保险，社会保障，然后给我们建保障房，我们也分一套，这不也是挺好吗？但是，有点遗憾的是，因为刚才已经讲了，朱镕基把企业甩到市场当中，双方是订了约的，就是我甩给市场，不管你，但是你也并不用给我交利润，所以这一点非常重要。

从 1994 年 2007 年，国有企业没有上缴一分钱利润，但这一分钱是统计意义上面的表现。

2009 年，利润上缴的比例也仅仅为 6% ，那现在就按照 10% 、 15% ，在往 15% 靠。其余的利润全在企业内部分配。 2010 年，在那么强大的压力之下，它不但没有增加上缴的比例，实际的比例反而还降到 2.2% 。这就说明什么呢？就是说央企上缴的这些利润目前主要还是在央企体系的内部来转移，没有体现出惠及民众的意义。你缴了上来，我又返还了下去，实际你缴到财政手里边就那么一点。能不能缴到财政手里面还难说，因为现在国资委也在抢夺这部分资源，两边是打架的。当然，现在的财政也在呼吁，要把纳入完全的预算来调配和处理。但现在的那种利益集团是非常强势，强势到让你很多东西干不成，即便书面上已经成了，比如说他虽然答应做预算，实际你要想拿走他的钱变得非常困难。因为我知道，他最后一招，你们想都能想得出来，如果你非要让我交给财政，你看他会怎么处理？你们肯定能知道，都是搞企业的，我立马把成本摊大，把利润摊薄，最后让你找不着。所以，没办法。

2007 到 2009 年， 992 家国企所得税的平均税负为 10% ，民企的税负达到 24% ，这些都是我们用数据测算得到的。显然，这两者之间的比例是不一样的。

下面，我来说一下国有企业的工资水平。我们做了一些估测， 2008 年国有企业的人均工资比非国有企业单位高 17% ，这是加权平均后得出的数据。这个 17% 已经是一个不容忽视的差距了。人均劳动者报酬分别比私营企业高 63% ，比非国有企业高 36% 。

行业间存在着巨大差异。 2008 年，垄断行业职工人均年收入达到 12.85 万元，约为全国当年在岗职工年平均工资的 7 倍。在收入最高的 5 个行业中，国有企业的比重最高；在收入最低的 5 个行业当中，国有企业比例最少。这就是国有和非国有，国有和私营，因为国有和非国有是两个完全对等的概念，私营企业、民营企业又是在非国有企业里面的一个组成部分，所以大家在比较的时候应该要注意。

国有企业的福利状况究竟怎么样？这是我们的报告里，我挑出的比较有代表性的例证。按照现行的公积金制度规定，职工和单位公积金缴纳的比例均不得低于职工上一年度月平均工资 5% ，但原则上不高于 12% ，也就是说在 5% 到 12% 之间。但是，不少垄断行业国企和事业机关将这一比例提升到 20% ，网通运营公司全额集体 41.42 亿元一次性现金住房补贴。你看看手笔有多大？有一家公司打电话过来，说，你们说我们的工资高多少多少，你们怎么来的？我们根本没有这么一回事。我就说，你的公司年报上，什么什么数据公布的，什么数据相除就是这个数据。对方就没办法说了，对方不能自己打自己的脸，说我上市公司报告的数字是假的吧？你要是报告是真的，那就是这么回事。他没办法，最后就不吭气了。他们打电话是打到天则所了。不但打到天则所，因为当时《改革内参》也登了我们一些数据，直接打到编辑部，感到很被动。我说，你不用怕，这个数据是公司年报里直接有的。你可以随便蒙啊，要不你就是自己在撒谎。你敢说你自己在撒谎吗？不敢说。

国有企业利用国家无偿划拨的用地进行单位集资建房，企业购买市场上的商品房以较低的价格出售给本企业员工，更典型的例子是，喝拉菲、喝茅台。说完之后，它没改，当年连奔驰车也给补贴。买奔驰吧，一人一辆，完了我补贴多少钱。所以有过之而无不及，根本不思改悔。

好，刚才就讲了，你来了那么多的账面利润，都走哪去了？他们跨境打高尔夫啊，泡妞啊，都不用说了，都小菜了，真正非常厉害的，因为明天盛老师也要讲，那就是个利益输送的问题，通过关联交易，早把大头的东西划到个人手中去了。这是比职工拿的那些要更邪乎，对不对？

创了这么多利润，国有和非国有比一比，究竟怎么样呢？ 2001 年至 2009 年，国有及国有控股工业企业平均的净资产收益率为 8.16% 。净资产收益率的概念大家应该要知道，分子部分就是净利润或者利润净值，分母部分是净资产。这个概念比较通用，因为上市公司都要有净资产收益率的。非国有工业企业平均的净资产收益率为 12.9% 。 2009 年，非国有工业企业净资产收益率为 15.59% ，国有企业的净资产收益率为 8.18% ，就是无论拿 09 年同年来比，还是 01 年到 09 年来比，在账面的收益率国有的都比不过民营的。这是一个名义的，就是账面上的，因为后面我要谈名义绩效和真实绩效的不同。这也就是说，在名义上，你国有在绩效上都比不过民营。

我插一句，后面国资委弄了把枪手，就向我们指责了，你看他多没有科学性，说你们这个结论不对啊，你们为什么要用净资产收益率，为什么不用总资产收益率？这个他就一点意思都没有了。因为净资产收益率是净利润比上净资产，总资产收益率是净利润比上总资产，不同的只是分母，所以不会影响结论，你明白吗这个意思吧？他就感觉，我终于找到你了，你为什么要用这个。干脆就不懂经济学了。这个我们是用净资产收益率来比，已经是这样的结论，那总资产收益来比，同样是这样的结论，对不对？当然，具体的数值上可能会有一点不同。比如说你变成了更小一点，对不对？但是结论绝对不会受到影响。他的总资产收益率可能更低，所以拿净资产收益率来比，实际上是给对方留了点余地。

国有企业表现出来的绩效并非是真实绩效。为什么呢？是因为国有企业在享受着种种政策优惠，和民营企业在不平等的经营环境之下。这些不平等主要体现在哪些方面呢？就是体现在政府的财政补贴、融资成本、资源租金、土地租金等等，还应该包括所获得的行政垄断地位。但我们这个报告当中，行政垄断地位因为计算比较难，暂时搁置了。但我们后来在行政性垄断的分析当中，就是明天盛老师要讲到的福利损失问题，因为你定高价，所以利润里包含着这些东西。我们后面的计算就是垄断租这一块我们都还没有测算在内。

看看下面的情况。"不算也不交地租"。不算就是也不计算地租，也不上交地租。为什么不计算地租呢？原来这些土地都是国家划拨给你的，你白用就用了，哪有什么地租啊？但是这个土地归他了，他还能赚钱呢。划拨给你的土地你不花钱，但你在使用过程当中，比如他租给别的企业来用，他是要收地租的。实际上，任何的生产要素，只要投入到经济领域都应该是有价格的，都应该要支付成本。但是因为国家当初就白给你了，但是你作为成本支付里，这是要算在里面的。为什么呢？因为经济学是讲究机会成本的，同样的资源不用到你这儿，用到别处，它是要收取的。

按工业用地 3% 的比例，这个 3% 是租金率的概念，计算工业土地租金， 2001 到 2009 年，国有及国有控股工业企业共应缴纳地租 39312 亿元，光这个就占了 3 万多亿，刚才不是 5 万多亿的利润总额吗？这个算下来就占国有及国有控股工业企业名义利润总额的 67.2% ，就一项，就是你虽然看账面上有那么多钱，假设让你使用的这些土地都向国家交地租。土地归谁？国有的，大家都知道。国有的就不应该归你啊，对吧，应该上缴财政的。你也知道，成本里，作为要素价格列支进去，他马上是要缩水 67.2% 。这 67.2% 就拿掉了，就不是你的利润了，对吧？

后面再继续看，利息优惠。就是说国有和非国有在获取贷款当中，实际所支付的费用是不一样的，不要看名义上百分之几点几的利息。谁都知道，你去贷款，要贷 1000 万，我只能贷给你 800 万， 200 万不给你。同时还要按照那样的比例计息，就是实际的融资费用是不一样的。国有及国有控股企业实际的利息率（即财务费用除以总负债）为 1.6% ，其它企业的加权实际利率，就是视为市场利率，则约为 4.68% 。这是社科院经济所微观室的副主任刘小玄教授通过企业调研得出来的数据。如果按照市场利率水平重新计算国有企业应该支付的利息，那么 2001 到 2009 年，利息支付的差额共计为 27539 亿元，占到国有及国有控股工业企业名义利润的 47% 。大家可能认为， 1% 多一点，有这么低吗？ 1.6% 是他调研数据，我以为这个调研数据包括所有的融资，包括短期拆借、临时性拆借、应付而未付款等所有的数据，得出来的一个加权平均数。所以这个样本是一手材料，通过调研得来的，不要单纯从银行利率来理解。谁不知道 5% 、 6% 、 7% 的利息率，他是指短期拆借等全部都算在内。这是一个数据，另外一个数据就是少算和少缴资源租。

石油的资源税平均是每吨 26 元，加上按照销售收入 1% 计征的资源补偿费，我国对石油征收的资源租金不足价格的 2% ，远低于我国向合资企业征收 12.5% 的比例。我们是国有和非国有，不一样，国有按照 2% 走，合资就按照 12.5% 走，即使加收了特别收益金，所谓的暴利税，也不能完全实现资源所有者的权益。 2001 年至 2009 年，国有及国有控股企业少缴纳的石油资源租金约为 2000 多亿元，加上煤炭和天然气等资源，那么国有及国有控股企业在 2001 到 2009 年间，共少缴纳资源租金达到 4000 多亿，将近 5000 亿。

第四项就是对国有企业的补贴。因为这些补贴数据都是不太完整，没有我们就不往里面计算，所以我们不会夸大它。你实际补了，我们没有发现，我们就不算进去。我们的口径就是，宁可把你说得好一点，也不要把你说得更坏，所以这是我们做课题的一个考虑。

从 1994 年至 2006 年，国家财政用于国有企业亏损的补贴达到了 3653 亿元。据不完全统计， 2007 年到 2009 年，国有及国有控股工业企业获得财政补贴约为 1943 亿元。 2001 年到 2009 年综合补贴累计达到 3088 亿元。所以这里面不一样，土地是最重要的一项，比例最大，过来是融资方面的歧视，再过来就是刚才讲到的少缴纳将近 5000 亿资源租，现在再加上 3000 来亿，但是没有算它的垄断所带来的利润。那么最后是一个什么样的情况呢？将 2001 年至 2009 年国有企业未缴的地租、利息优惠、少缴的资源租和综合补贴合计，共达 74914 亿元，而同期国有企业账面利润总额不过 58462 亿元。大家很明白，刚才那几项要比总利润要多了。那么，结论就不言而喻了。账面利润一大堆，真实绩效是负数。如果把该计算的成本计算进去，那它利润就没有了。所以是这样一种情况，这样来看它的绩效就非常差。但是也有人说，你们报告中说，我们国有的该扣掉，那么民营当中是不是也应该扣掉？我说句实话，真正要算民营企业利润，可能多少也会有点不一样，但是不会是这种颠覆性的结果，就是你的真实利润变成负数。我绝不认为会是这样一种状况。况且那是另外的事儿，你的事儿已经是搁在这儿了，已经涂黑了，别人的黑和白跟你没有关系。你首先自己是黑的，那你得要承认。

这些钱本来是应当作为财政收入用于公共品和准公共品提供的，因为这些钱都是要素收入，应该上缴给财政。现在就是公众的利益损失换取了国有企业的账面利润。你想，他的成本，无论土地、资源，还是应该交付的利息，本来应该完全到社会上去，你拿这个作为利润，完了又分配给自己和自己的人，所以表面上看，他分的是利润，实际上他是在吃掉成本，是别人的要素收入。所以不仅是个效率问题，这里面存在着巨大的社会正义的问题。如果是你自己赚来的钱，你分点还好说，就是你赚来的利润分掉都好说，但是你把成本给吃了，我作为要素收入者应该拿到那份，被你给花掉了，所以这就不仅是一个效率问题了，而是牵涉到社会正义的问题。所以，这个结论就是说，国有制不但是没效率，而且它是对社会正义的一种严重的挑战和损害。那么这些钱中的相当部分国企高管在职消费、职工的资金和福利，也就是说，他们不是在耗散利润，而是在吃成本，在吃公众作为要素所有者所应得的收入。

因为知道了它是个亏的，是个负数，我们就计算一下它真实的净资产收益率是多少。从名义利润总额中将上述应付未付成本和补贴扣除，从账面财物数据中还原企业的真实成本，据测算， 2001 年至 2009 年，国有及国有控股工业企业平均真实净资产收益率为 -4.29% 。数据搁在这儿了，所以他们的批评，国资委专门组织一帮枪手写文章，题目就叫《质问天则》。《国企》杂志还派三个小年轻来这儿套我的话，我给他们讲了整整两个小时，最后只用了一句话，因为我给他们说，我们的数据 95% 都是官方数据，但是其中可能有 5% 是我们在科学基础上的估测。因为刚才地租我们是按照 3% 来进行估测的。大家都明白，这个数据应当是比较保守的。他什么话都没有，就把这句话用了，说执行负责人赵农说了，说有些数据是估测的。我给他说了白说了，其它的话他一句没在上面。但我相信这不是几个小年轻的错误，三个小年轻当时说，啊，赵老师，您今天给我们好好上了一堂课，我们学到了很多。因为他上面的授意者，那是总编、副总编的事情。他们在那儿批了半天，批我们什么？批我们立场有问题，批我们是美国什么什么走狗，但关键是你这个数据怎么弄？完了之后说我为什么不计算总资产收益率，那都不影响最后的结果，谁都知道，一个负数除以一个正数，最后还是一个负的，不可能把它变成正的。除非你敢说你总资产是个负值，负负相除才能是个正值，对不对？这是最基本的算术常识，我就不多说了。

一个重要的结论就是，国有企业所实现的账面利润，基本上是假的，将其本应作为土地和资源等要素转化成为利润，既夸大了企业的绩效，又损害了全国人民作为要素所有者的合法权益。大家看这个图（略）就能看出来了。政府补贴、融资成本、资源租金，资源包括土地，变成了账面利润，那账面利润又到哪里去了呢？企业职工、高管个人所得税、分红，我还没说通过利益输送平台装到他个人口袋里面的，还有很多。这里面就多了去了，我就不多说了。

下面我们就谈谈政治经济学的问题。我们发现，国有企业的高管和官员之间，现在存在着互换，因为后面这个话题我就要谈，实际的国有企业是什么？我们只有弄清楚实际的国有企业是什么，我们才能知道国有企业应当是什么。实际国有企业里现在一个现象出来了，国企高管和官员之间身份互换。 19 个部委的 183 位副部级以上的官员当中，具有国有企业工作经历的达到 56 人，比重达到 30.6% 。对央企的调查也一样， 123 家，有信息披露的 47 家当中，共有 115 名高管具有政府工作背景，就是双方都是互相掺和的，平均每家企业达到 2.45 人，因此就存在着国有企业管理层与官员之间的身份互换。并不是说所有的官员都在国有企业干过。也并不是说所有的企业高管都是政府过来的。但是其中有一部分比例，身份之间是互换的，这里面的流通是没有障碍的。

我举个例子，民生银行，大家知道，民生银行不是股份制的吗？况且应该说，在股份制银行里面，民生银行机制是相当活的，就他有一个处级干部进去，还背着处级干部身份进去的。他要从那儿调出来，还可以任命，升一级的话可以当副局，身份是没丢掉的。这非常怪啊，一个是股份制的银行居然还保留这个。但这是内部的人，外部应聘的是没有带这个身份的，两边的用法是不一样的。那么，国有企业的高管和部分政府官员结成利益集团，最重要的利益机制是什么呢？企业高管通过进入政府获取政策与资源，政府官员进入企业兑现在外时的经济收益。最主要的，企业到政府里面干嘛去了？获取资源，官越大了，政策制定权在你手中，资源在你手中。我让你干，我不让你干，就我一句话、一个章来说了算，你不给我送好的，我就不盖这个章，对不对？重庆爆出的那个雷政富，实际上相比而言，他应该算好官了。因为很多的开发商给他送钱，他都不要，说明他抗腐蚀的能力还是比一般官员要强的。最后这些开发商想了半天，这人不好钱，送字画他可能也不要，怎么办？终于发现这个家伙身体还好着，好色，他们也是找他的弱点找了半天。但是我就是要问，如果这个人没有这样的政治权力，那人家就不着给他送东西，大家都可以在市场当中进行公平的竞争。你也能干，我也能干。在这各情况下，谁愿意给谁送东西呢？不需要。所以把雷政富说出来，我第一感觉，这也算是一个丑闻，对不对？很多照片、视频也都出来了，但是凭心而论，他不是坏到家了。坏到家了的是又收了很多的钱，又女色，完了之后又二奶包了十几个、二十几个，这种的就比较要命了，对吧？

第二，谈一下院内活动。大家都知道，国外有院外 活动，就是我利益集团通过游说参议员、众议员，完了之后制定一些政策，看能不能对我稍微有利一点。但我们这个实际上就成院内了，因为谁都知道国有企业都是自己人，自己人和自己人之间打招呼而已。你说国资委能管住中石油、中石化？谁敢说？在我们真正的权力中心的权重来看，我认为什么国资委、发改委，都不是中石油、中石化老总的对手，是不是？但是作为政治待遇的话，大家都一样，都是正部级干部，说不上还都是中央委员。但你从真正的操控的实权来讲，对方背后的力量比国资委、发改委要强大得多得多。那么发改委有时候也耍小孩子脾气，既然你弄得我也挺别扭，那我干脆就不管了，以后你愿意涨你自己定，就相当于我管不住你，我往地上一躺，耍赖了，你自己来弄吧。显然也不能完全让它来制定价格，所以我感觉发改委也很可怜的，又没有真正的权力能把它管住。谁都知道，价格越接近均衡价格，越有效率，而且越公平。它现在就往高定。你要我低，我晚一点定，我次数更多的是往上涨，完了次数少的往下降。实际上反应也是一样，你石油价格往上一涨，我就蹿上来了，你要往下降，我还要研究。最后一看，人家石油价格回到了原来的位置，而我们的成品油价格还在比较高的位置。所以就搞得现在的司机有点拒载的倾向，越来越车难打，稍微远一点，他干脆说我不拉了，我要去交车了。那是因为他无利可图了。

还有就是部门立法。谁都知道，有一位法学家说我们的《宪法》什么？厕纸，就是擦屁股纸，大家可能听过一些说法。对于搞《宪法》的人，无可奈何，很多人都有过谴责。《宪法》是最大的大法，根本的法，应该说是法律的法律，那是个总纲，居然总纲性的东西最没用。给你个权利，行，你可以游行，你去游一个试试？立马把你弄到黑监狱去，是吧？这就是《宪法》。但是最管用的是什么？就是那个红头文件，部门立法，作为部门的"规章"、"条例"，然后是"指导意见"等等，这里面名目繁多，这个是最管用的。它自己来给自己来定法，那你说他能对自己有更多的约束吗？国土资源部自己定一个关于土地方面的东西，那你就甭想着他替你来着想了。对吧？首先看我顺手不顺手，面子上的事也说那么两句。

下面谈谈我们党国眼中的国有企业。说国有企业关键谁来看，我们党国眼中，国有企业是个什么东西？这个话说得很多了，我给大家随便说几句：面子上的事儿，国有企业是我党执政的基础，然后是共和国的长子，为什么要有国有企业呢？国有企业关系国计民生这方面的，国家安全，国际竞争力，社会责任，他们能说出一大堆来。我们曾经在分报告里把这六项全部一一做了批判，包括历史和现实都做了批判，没有一条能站得住，包括你的社会责任，我就马上问一句，你那个三聚氰胺，那个三鹿奶粉是国有的还是什么？你的造成海洋大面积的污染、松花江的污染，是国有的还是民营的？和国有、民营不挨界啊。你说私营的煤矿塌了以后怎么样怎么样，你国有的难道不出这样的大事故？也曾经出过。哪一条都站不住。所以我一见长子，我现在感觉得没意思。你说你想管那个你就管那个，也甭说什么长子，还弄得嫡庶之分。你嫡长，他是庶，小老婆生的。

实际它是什么东西呢？第一，控制资源和运用权力的途径，因为我们的领导，他都没有底气，不像民主国家的领导，我就管这么多的事儿，但我相信我能管好。他这个国家领导人是什么呢？手中不捏着这些大型集团，他就感觉心有点发虚。万一要是国家出点事儿，该怎么办？因为别的东西他不会，他就会什么呢？他就会给你下达个命令，你该干这个，不该干那个。就是他的理解就是直接掌控，要不他心中就没底。这是第一。

第二，培养干部和党羽的阵地。要培养干部啊，国有企业那是培养干部。利益攫取和利益输送的平台。我已经说了，这些都不用再说了。低价卖出去，然后高价购进原材料，大家都知道这个钱是怎么样转到了别处，太简单了。

还有一个，摆平集团内部利益冲突的法器（后略去一段）。好，上面讲到实际的国有企业究竟发挥什么作用，下面就要谈谈国有企业应当是一种什么样的。我们认为国有企业是一个不同于一般政府和一般企业的公共机构，我们认为国有企业应该是个公共机构。真要是国有企业的话，那么你应该是公务人员，对吧？你的工资应该是按照公务人员的工资去走，多有一点什么东西，多干一点什么东西那就按照公务人员的标准来给你加班费，该是多少是多少，应该是按照这样去走。

还有一个，国有企业不以营利为目标，应当以实现社会公益为目标。为什么不以营利为目标呢？这个意义就是说，凡是以营利为目标的，国有企业就不该干。所以你应该在那些不以营利为目标的行业里，你必然是要以社会公益为目标。也就是说，当市场和私人能够以营利为目标能干的行业，你就根本不应该染指。这里面暗含着这样的概念。

正是因为以上两点，所以推导出第三点，就是国有企业的治理应当属于公共治理的范畴，而不是商业治理或企业治理的概念。

第四，国有企业应当是从属于公法，而非私法。所以这个是我们认为国有企业应当是这样的。从这个话当中大家就明白了几层含义，就是说现在的很多的国有企业，说不好听的，那么多国有企业都应该干掉。那么你应该在哪些里面存在呢？你比如说大家谁都不愿意生产复方甘草片，因为它确实太便宜了。谁不愿意赚钱，但是这个药还是不错，对吧？那你来干这个。社会需要，但是很多人不愿意提供，有一些公共品、一些准公共品，比如说公用事业里、基础设施等等，这些东西。凡是私人能够干的，在市场里运营的，就让私人来干，哪怕市场有些失灵的，你比如说，谁不知道，医疗、教育市场有点失灵，但仍然以私人干为主。你所去从事它，无非就想去弥补它那个缺陷。而不是反过来说，市场有缺陷的，所以我政府大包大揽。这个逻辑绝对是错的，因为我可以批驳它什么呢？你的政府失灵将会比私人失灵、市场失灵还要更加要命。你把市场失灵的那一点点纠正过来就行了，不是以你作为主导，所以我一直强调，教育、医疗仍然以市场机制作为主导。然后再匹配政府的一个小纠错，而不是说因为你有缺陷，我就来代替你。这种思想肯定是错了。

我再讲一下对国企改革的反思。刚才我已经说了国企改革的几个阶段，最后到了现代企业制度，现在还处在这样一个阶段当中。说实在，这个改革过程当中，也别怪老百姓有怨言，或者骂。世界银行那个报告发布时，杜建国上去踢场子。捣蛋完了之后，我写了一个小评论，很短的一个，当时中午就发出去了，人民网转载了我搜狐上面的一个小评论。发表以后，我数了一下，后面几百条的回复里，只有两条是支持我的，其它全是骂我的。让我感觉，这个里面看人民网的人很可能有点问题，但是对我有触动。但我凭心而论，反过来一想，其实改革过程当中的确有很多值得挨骂的地方。对不对？你改革过程当中，化公为私，本来都是大家的国有企业，完了之后贱卖给企业家全拿去了。完了之后一脚把你踏到市场里，不管你了，给你几万块钱的补助，完了一辈子，最后你钱也花完，成了赤贫、无产者。这都是经验教训，以后的改革如果是由我来做的话，我将坚决维护他们的权益。

迄今为止，国有企业改革的实质是国有资产的资本化。就按马克思来定义资本家一样，什么叫资本家？资本家就是人格化的资本。什么是资本呢？资本就是用来来生产利润的利润，那就叫资本。它是可以增值的，那叫资本。我就问，按照《企业国有资产法》，谁都知道，全民所有制企业最后转化成国有企业，最后中央政府以及地方政府代表全国国民行使所有权，最后由国务院代表全国国民行使所有仅，最后再来个国资委来代表国务院来具体进行管理，变成政府是实际所有者。那么政府成了所有者，言外之意，政府也就成了资本家。刚才逻辑上讲，什么叫资本家？资本家不就是人格化的资本吗？这里面的问题就在于，政府存在着双重职能，既是提供公共品的职能，一般政府的职能，同时又作为资本的所有者而从事营利、从事增值的，资本家的定位。这个就要命了，一边左手拿着公权力，一边右手又是个资本家，在逻辑上，它内部就达到了一个统一，那你说它不搞垄断那就鬼了。这个时候鬼都会搞垄断，因为逻辑上就是这样的，它内部就是这么一种东西。好，公权力与营利相结合。

那么公权力与营利相结合，利益集团形成权贵资本主义，这一套不是外面强加给它的，而是由政府的职能和它的身份所决定的，在逻辑上没有任何问题吧？不是说外面的一个势力，把你共产党的干部给收买了，不是，你本来就是资本家，是不是啊？你既是公权力的拥有者，又是资本家，这种要命的东西这就是权贵资本主义形成的逻辑基础，它是内生性地形成的，不是外面嫁接的，不是 A 和 B ，两个人——一个男的，一个女的，结婚了凑成一个家庭，形成婚姻，生儿育女，不是，它自己就是个变性，既是男的，又是个女的，最后弄来它就是泰国人妖，对不对？这就是它的角色。

正是面临这样一个情况和我们给它的一个定位，那么改革既然反思到了这一步，下面应该怎么改，已经很清楚了，一个公共企业，国有企业是个公共机构，凡是营利的，你不要去干。我们就围绕这样一个设计，以后的改革就展开了，我们有近期和远期方案。近期方案，我们认为主要是围绕两条，第一条就打破现在的行政垄断，能够在两、三年之内，把现在不让民营企业进入的，你利用掌握公权力为自己搂钱的那个门槛打掉，让民营企业来进行竞争，实现公平性，同时也要规范现有的国有企业。按照这两个思路来，打破垄断，公平竞争，然后规范国有企业行为。打破行政垄断我就不一一念了，就是清理一些行政部门的规定， 38 号文， 72 号文、铁道部的通令……现在更麻烦了，好像哈尔滨弄出来，连空气和阳光都归它了。

所以我们的思路正好是递进的，先清除你的规章，然后修改你的法律，最后要修改你的宪法。先做那个容易做到的，一步步往后推。其中最有名的就是《反垄断法》里面的第 7 条，"国有企业经济占控制地位的，关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法性活动予以保护"，《反垄断法》最后成了《垄断保护法》，这一条免除条则就成这样了，这需要做修订。

加强公平竞争，改变国有企业做大做强口号，取而代之的是让国有企业公平地参与市场竞争。

第二，收缩国有企业经营范围，也可以说对国有资产进行必要的整合。

第三，绝大多数垄断行业向民间资本无条件开放，而不是要引导民营经济，引导就是说什么意思？有一个大坑，有钱的我蹲着不让，没钱的边角料我让你干，黑着呢。你比如说石油，"新 36 条"里面第 8 条，我看得特别仔细，因为这是石油行业，炼油和营销它没说，引导民营经济上哪儿呢？上勘探，然后管道运输，都是长期投资那么大，回报又非常慢，而且还充满着风险，是不是？勘探那打不出油来全完，你说只有坏人才干这事吗？把你引导到这儿，好的能够稳定收益的，它一屁股蹲在那儿不动，有意思的很。

规范国有企业行为就有内外了。比如说在国有企业内部董事会、监事会当中，加大社会贤达的比例，你本来就应当是国有的、全民的，全民的就不光是你经营者了，对不对？因为这个资产也归我呀，社会贤达比例可以增加。对担任企业管理层，总经理、 CEO 、副总经理等董事的比例等予以限定，避免内部人控制太厉害。通过法律来限定退休官员担任国有企业决策者的情形，在国有企业中设立专家委员会，提高决策的科学性等等。完善企业的分配制度，就是说按照租税率，不同东西上缴给国家，保证我们作为，目前来讲，所有者，既然你还在经营，我还是所有者，那要保证我相应的权益，对吧。那么，这种东西要并入预算。我考核你的时候要用真实绩效来考核，不光是刚才的名义绩效，凭垄断，凭少算成本，这都不行。

职工的福利和工资要受到监管，就是说，你只要是国有的，我就要对你好好监管，因为我也是所有者。你要变成民营的，我管不着你。因为这个企业本身归你，你们按照治理结构来进行治理就完了。

至于信息披露等等这些，我就不多说了。

最终的改革目标，刚才是近期目标，三、五年之内我们就把它壁垒打破，规范你等等。那么最终的改革目标也有两条。第一，国有企业作为非营利性公共企业；第二，建立国有资产治理的宪政架构。围绕这两条走。那么这里面就要提政治体制改革的必要性，我后面再说。具体的时间、目标、条件是什么呢？

第一，政府的去资本化，要去掉和淡化政府机构化资本的特征，将其塑造成为公共品，而非赚钱为己任，以实现社会福利最大化而非财政收入最大化为目标的，为人民服务的政府。显然这是要求政治体制改革才能完成的。

第二，国有资本或者国有企业从营利性的领域里退出，从根本上否定国有资产的资本属性，以及国有企业行政性垄断的正当性。

第三，国资委作为公共企业的监管者，既是出资人，又是管理者的又重身份存在管干不分的现象，将来国资委是充当公共企业的监管者，你不能作为资产所有者。就是管和干，你身份要非常明确的。

这是这些目标、条件。那么现在这些条件当中，在公平竞争条件下，国有企业逐步退出营利性领域或者经营性领域。就是以赚钱为目标的领域，无论是竞争的还是垄断的，你都要退出来。有人说，既然垄断了，与其私人垄断不如政府垄断，不一样。如果是私人垄断，政府要对你进行监管，政府说话是管用的；如果你是政府本身的垄断，所有的政府监管机构都是无效的。因为他自己管自己，自己说了算。所以这两个含义是不一样的。

退出的时机选择在什么时候呢？要选择在行业壁垒被打破，民营经济在行业中具有了相当规模之后再慢慢退出。并不是说我石油行业，我突然垮了。不需要，你先把壁垒打破，我民间我也可以去搞石油了，搞着搞着的时候，你就开始有步骤地往外退，要有个替代。甚至我敢保证，你放在公平竞争上，不用我说，它也就退了。为什么？它根本就搞不过，除非你去弄补贴。

退出的方式有以下几种：

第一， 可以通过股权转让的方式有步骤地实现国有资本退出。

第二，可将国有股权划拨给社保基金等，并将普通股转变成为优先股。因为谁都知道，优先股不参与决策，拿到固定收益，对不对？那这样的话，你主要是不参加决策了，作为一个资产搁在那儿了。我认为也行，老百姓都能分享它，也凑合，但是数额应该要降低。

第三，国有股权可以转让给民营企业及公众，但对外资和国外自然人的转让应该做出严格的限定。我可以向我们国内的民营企业开放，但对国外来说，还是要有所谨慎。但是它们现在做的正好相反，国外来了，它放手，自己人来了，它不干。因为自己人是奴才，外面的人它管不着。这简直完全相反的。

第四，原则上不允许政府再投资于营利性领域，你不要一边在退出，退了个半拉，这边又在不断地进，这就没有意义了。所以退出的辅助措施，你比如说给予经营者比较好的正确的评价、让它以后也变成股东之一、保证下岗职工正当权益等等。大幅度提高官员的薪酬，但要减少公务员的人数。对它进行赎买，减轻改革的压力、阻力等等。我们预计这种过程在五年到十年之内就能完成这个退出过程，这样就已经转化成为宪政框架，自然就能建立。因为你这个干完，宪政框架就摆在面前。

下面我们就讲几项宪政原则。

一，一般政府原则，就是政府不以营利为目标，不得从事营利性的活动，这是一般性原则；二，非经营性原则，国有资产均属于非经营性的；三，公共性原则，国有企业属于公共企业，国有资产的管理属于公共治理；四，特例原则，就是民间资本进入所有营利性领域无需任何理由，而国有资本进入营利性领域必须向公众或者以后的议会机构陈述理由，它相反了。现在是民间进去，我要让你来批，国有的随便乱乱干。你既然是公共企业，你就要告诉你要想进去营利，你要把理由给我说明。我不需要给你说什么理由，我就是赚钱，赚钱是天赋人权，对不对？

具体安排我就不谈了，《宪法》里修改哪一条哪一条，具体很细节的东西我就不谈了。我就谈这儿，谢谢各位！

2012 年 12 月 1 日 于北京大觉寺

[  赵农  天则经济研究所学术委员会副主席、研究员，中国社科院经济研究所研究员 ]

2013-3-11

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