“国进民退”：以民航业为例
“国进民退”：以民航业为例
#国企，航空，经济，改革
□“政见”观察员 宿亮
在关系国计民生的重要领域，中国推动国有企业的发展，建立领军企业或“国有冠军企业”——这种策略被不少经济学家认为是“国际民退”。这种策略是如何产生的，又是如何发展的，背后有哪些逻辑？
加拿大滑铁卢大学政治科学学者 莎拉·伊森（Sarah Eason） 在 《中国研究》（The China Journal） 发表文章，以中国民航业发展为例，分析中国发展国企的战略。
伊森认定，中国自改革开放以来就存在着“做大做强国企”和“发展中小企业”的论争。建立大企业集团战略早在上世纪80年代中期就已存在。当时，苦于计划经济官僚体系的东风汽车率先提出成为“计划单列”的企业。这种想法得到刚刚成立的国家发展研究中心支持，认为这是推动国企横向联合、形成大企业集团的方法。虽然当时有发展城镇、乡村所属小企业的呼声，但政府最终决定建立大型“试点企业”，授予进出口权、贷款特权和经营自主权，在国内先做强，然后在国际上做大。这种策略从90年代初就形成了。
国航、南航、东航正是1991年第一批55家“试点”企业的成员。整个民航业的发展也成为一个有趣的案例。这一产业经历了最初的放开发展，到之后的集中扶植大型国有运营商。1987年全国总计11家航空运营商、92年24家、95年40家、96年29家、2001年17家，这些数据背后究竟发生了什么？
改革开放初期，邓小平提出民航企业化。1985年，中国民用航空总局下辖6个地方机构各自成立运营商，其中最大的三个就是北京的国航、广州的南航和上海的东航。1987年到1991年期间，6个地方局与航空公司逐步脱离。同期，受市场需求驱动，除民航系统外，地方政府与航空公司共同建立航空企业，如厦门航空、浙江航空、邮政航空等。
上世纪80年代，机票价格由民航局和物价局共同制定“公布价”确定，航空公司之间没有价格竞争。90年代价格机制放开，1992年机票开始在“公布价”基础上上下浮动10%，94年达到20%。1995年通过《民航法》，民航总局摆脱物价机构自行制定价格规则。97年开始，“一种票价多种折扣”，即航空公司可根据购买时间、路程、航线进行折扣。
激烈的价格战随之而起，加上亚洲金融危机，需求减少，航空业1998年亏损240亿人民币，凸显90年代民航业投资过度、产能过剩的问题。多数航空公司政府控制，只追求市场占有率，而不是盈利。
同时，其他工业领域的价格战也愈发严重。在这一影响下，1980年到1996年，工业收入年增长20%，而1997年下降到7.5%，1998年仅剩3%。
航空业中，监管机构开始考虑解决办法。民航局先后采取限制折扣和控制航线数量的措施，收效不大。监管部门面临抉择：一方面，不少人呼吁更加规范的市场化，民航总局不再承担裁判和老板的双重角色，而是政企分开，建立中立的市场管理机构。这一方法得到中小航空公司支持；另一方面，一些人认定市场碎片化眼中，应推动航空公司合并。大型运营商支持这种方法，要求建立两到三家大型运营商，提高国际竞争力。
因此，当时相对较弱的国航得到了西南航空、中航（拥有浙江航空以及香港港龙航空43%股份、澳门航空43%股份）；东航得到西北航空和云南航空，但因支付这两家航空公司债务失去90亿人民币；南航得到经营不善的中国北部航空和新疆航空。这种安排明显利于与民航总局关系千丝万缕的国航，也是中国政府支持大国企的重要步骤。
事实上，在亚洲金融危机背景下，这种方式在多个产业成为万能良方，也被认为是加入WTO后抵御竞争的好办法，得到政府支持。
伊森认为，民航总局利用了90年代末到21世纪初期几年，抓住政府推动国企“三年脱困”的契机，从部门利益出发，推动大型航空运营商控制市场。此后十年间，虽然民航总局的权限得到限制，一定程度上达到了政企分开、理顺管理机制，控制其制定行业规范的领域，但国有航空公司归属财政部和国资委。2004新一轮价格改革后，发改委控制定价，民航总局依旧发挥重要作用；而国资委成为新的行为体和国有航空控制市场份额的利益相关方。
2008年经济危机爆发，民航局通过立法阻止所谓“恶性竞争”；然后要求运营商通过合并形成“拳头”，强化竞争力；最后通过放权和减税来变相注资国有航空运营商。监管部门支持“国家队”，导致2008年，除了春秋航空盈利外，其他私营航空均亏损，不少被国有航空公司吞并。
伊森的分析将民航业视为国进民退的代表。她提出疑问：为什么民航业在2000年之前没有“国进民退”，而是保持较高市场化程度？这其中是否有部门利益博弈？在此基础上分析90年代末段的市场改革，是否有产业部门借此跻身关系国计民生的产业，并推动国有经济份额的控制力，从而强化了国家资本主义，影响市场化程度增加，服务于某些部门机构的利益？
中国经济是一盘大棋。在伊森内容详实的研究背后，涵盖的重要问题在于：经济发展的模式究竟是推动市场化发展，还是保持大型国有企业主导行业的地位，民航业提供了一个鲜活的样本。国际政治经济学大家苏珊·斯特兰奇认为，分析的重点在于“谁得利”。市场化改革意在推动中国经济发展、造福民众以及打造现代化强国，而行业利益、部门利益究竟是推动改革发展还是阻碍经济进步，是处于十字路口的中国需要面临的关键问题之一。
【参考文献】
Sarah Eaton, Political Economy of the Advancing State:The Case of China’s Airlines Reform, The China Journal, No. 69, Jan.2013
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