秋风：认真对待建制市改革
随着政府更换，中国掀起新一轮城镇化浪潮。然而，城镇化目前的趋势令人担忧。本轮城镇化是否健全，能否避免重蹈覆辙，要看决策者能否认真对待市制，使之趋向合理。
市制就是建制市作为一种政府形态在宪制结构的定位，及与其他形态的政府之关系。在中国，建制市包括直辖市、省会城市、计划单列市，地级市，再到县级市等多个层次，总数有六百多。
应当说，在现行行政区划制度中，市已占据重要位置。省市政府都驻在建制市，建制市是经济社会资源最为集中的地方，各级政府也高度重视市。事实上，过去三十年来的行政区划调整，都围绕市制展开：
第一，设立了十四个计划单列市，通过赋予其较高行政地位，而给予其较大的发展自主权。
第二，"地市合一"，原来作为省政府派出机构的地区行署与其所在市合一，而形成地级市。此举培育了二三百座中等城市。过去十几年间，地级市发展极快，实为城市化之主要驱动力量。
第三，从八十年代后期开始推进县改市，一些工业化水平较高的县被整体改为县级市。目前全国已有三百多座县级市。过去几年，这些县级市的城市化过程迅速推进。
第四，从四川省分出重庆直辖市。
然而，现在看来，上述诸多调整，问题重重。关键在于，决策者对市的性质认识不清，人为制造市制之扭曲。
比如地级市。地、市合一并没有很好地实现城乡同步发展的目标，相反，地级市利用其上级政府的权力优势，汲取县域资源以实现城区的城市化。这一点在中西部地区特别明显。也正是为了解决这一问题，最近两年，中央政府积极推动财政省直管县改革，把县从地级市的约束下解放出来。这已清楚表明，地、市合一体制是不合理的。
第二，县级市的设立固然推动了基层的城市化，但存在同样问题：县城利用自己的权力优势，汲取县域内各乡镇的资源，县以下各乡镇的发展受到约束。
地级市、县级市滥用权力汲取下属区域资源，不利于缩小城乡差距，反而在扩大城乡差距。
为什么三十年的市制创新严重扭曲？症结在于，设计市制时，没有从性质上区分两种类型的政府，把市强行纳入传统行政区划制度内，从而让两类政府不正常地杂交。
中国历史上，周代社会是城邑社会。春秋末期以后，中国进入乡村社会，人口分散于乡村，形成诸多规模很小的居民点，人口较为集中的城市为数很少。据此，行政区划制度设计的主要考虑是有效地管理资源较为分散的乡村地区。秦汉之郡县制或者元明定型并延续至今之省县制，都是为此而设计的。
具体地说，已实行两千多年的省 - 县 - 乡镇各级政府管辖的区域，均为"面状行政区"，管理广泛而分散的乡村社会，这样的社会是相对静态的，农业生产是相对简单的。因此，政府的功能主要是政治的、司法的，就是征税与维持治安，其它功能是很少的。这种政府可称之为"政治控制型政府"，旨在确保政治与司法对地方和民众的有效控制。
现代的市，则是"点状行政区"，在较小区域内聚集大量人口、资源，工商业高度发达，资源快速流动、交易。城市政府必须管理流动性较高的人口，协调快速变动的工商业活动，满足高密度、快节奏生活对公共品的需求。因此，市政府的职能大大地不同于传统的县、省政府，可称之为"经济社会组织型政府"。
然而，过去三十年地市合一、县域整体改市等市制调整过程中，决策者没有注意到这一点，只是简单地把原来的地区公署和县改成市，让政治控制型政府承担经济社会组织型政府的功能，两种政府功能杂交。
由此导致两个后果：一方面，县、市政府以权力汲取其辖区内资源到城区。另一方面，在城区，名义上的市政府又不像真正的市政府，没有很好地承担起供应高密度、快节奏城市型社会之公共品的职责。在地级市和县级市，城区面积迅速扩大，但几乎没有城市型管理体制，城市社会、文化生态也相当粗劣。
令人忧虑的是，本轮城镇化似乎在重蹈覆辙。观察这半年来的城镇化，两个现象最为引人注目的：
第一个现象，撤县设区。今年以来，几乎所有省会城市、地级市都提出了撤县改区的计划，比如，南京市撤销了仅有的两个县，骄傲地宣称，自己辖下已没有县的建制。
第二个现象，撤县改市。本轮城镇化政策比较重视中小城镇发展，于是，被压抑了若干年的撤县改市冲动立刻显现。今年初，民政部批准吉林、云南两个县改为市，而全国数百个县都提出了改市计划。
照此模式展开的城镇化，并不能造出真正的城市，只能造出为城市，让上世纪 90 年代以来就存在的半城市化、伪城市化问题更为严重。
本轮城镇化应当避免重蹈覆辙。为此，决策者必须重视市制。具体地说，必须重构市制。重构市制之关键在于明白两种类型的政府之性质不同，功能不同：一种是管理面状行政区、承担政治与法律控制职能的政府，也即省、县政府；一种是管理点状行政区，主要承担经济与社会管理职能的政府，也即市政府。这两种类型的政府必须分流，市政府就是市政府，不要让它扭曲成为县政府、地区行署政府。这是正在成型的城市化社会治理健全与否的关键。（
本文编辑：
刘波）
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秋风
北航人文与社会科学高等研究院教授 , 天则经济研究所理事长 ]
2013-5-28
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