冯兴元：新城镇化不能再依赖财政扩张
"城镇化"是国人提出的一个概念，旨在强调"小城镇"的发展。费孝通在八十年代初期提出发展小城镇，吸纳农业人口集中到小城镇中生活、生产、发展，同时发展乡镇企业，鼓励农村人口就地就业。
国际上没有"城镇化"的概念，通行的对应术语是"城市化"。在美国和德国，"市"和"镇"属于平级，都实行自治管理。我国强调"城镇化"的背景主要是，长期以来政府推进朝大中城市发展的实际政策取向比较明显，并造成了一种"单中心"的格局，也带来了相关的问题，需要强调大中小城市和小城镇的平衡发展。
我国最重要的政治、行政、社会、教育、文化、经济和金融资源均集中在首都或者首府，特大或者大城市。政府还对大小不同的市、镇推行一种行政等级制：特大城市的级别高于大城市，大城市的级别高于中小城市，中小城市的级别高于镇（乡）。根据"下管一级"的行政管理惯例，由较高级别的城市管理较低级别的镇（乡），较低级别的镇（乡）管理没有级别的村庄。为了维持这种"单中心"格局，政府推行较为严格的城乡户籍隔离制度，优先发展城市，尤其是更大的城市。
旧城镇化：土地滚动开发下的快速增长
改革开放以来，为了加快工业化进程，政府允许农村劳动力朝着城市流动，成为"农民工"，但是不为其落实城市户口。由此土地的城市化快于人的城市化。
同时， 1996 年以来，我国政府加快了城市化的步伐，其主导模式就是"土地滚动开发"。由于中央于 1994 年集中了财政收入，作为侧面补偿措施，中央允许地方大兴"土地财政"，后者采取的模式就是"土地滚动开发"。城市政府以国家的名义往往以低补偿的形式征收农村土地，然后以高价转让给房地产开发商，或者低价甚至无偿转把部分土地出让给工商业企业。在这种"土地滚动开发"运作中，地方政府获得大量的国有土地使用权转让收入。这就是"土地财政"，又称地方预算收入之外的"第二财政"，用于支撑下一轮的"土地滚动开发"。整个过程中，农村土地变性为国有土地，村变为社区，乡变为镇或街道，农民变为城镇居民。农民的土地权益被制度化剥夺，其本可获得的土地收益剩余被转移给了城市政府。整个征地补偿机制是行政统一规定的，不是基于公平市场交易。虽然一些城市的部分近郊农民所获补偿并不低，但是大部分土地补偿价格偏低，而且由于所有补偿均属于行政定价，缺乏真正的市场价格作为依据，整个征地缺乏公正可言。
根据统计，我国的城市化率在 1949 年才达 10.64% ，到 2011 年达到了 51.27% 。按照世界银行的数据，全世界 2010 年的平均城市化率是 52% ，比世界银行统计的我国当年水平高 1.5 个百分点。当然，有关我国的城市化率统计是有水分的。被统计为城镇人口的人群中，有大约 2 亿多农民工。这部分人在城市里享受有限的公共服务。扣除这部分人口，我国的人口城市化率与印度差不多，远远低于世界平均水平。更比不上发达国家，比如，日本现在的城市化率高达到 91% ，美国 82% 。
1949-1978 年是中国城市化的严重抑制期，年均增长 0.25% 。建国初的那几年城镇人口快速增长，因为没有户籍限制。后来有户籍限制，很快就趋于缓慢增长，搞计划经济时更是不利于城市化。 1979-1995 年是缓慢恢复期，年均增长 0.65% 。 1996-2011 年是加速期，年均增长 1.39% 。
1996 年是我国城市化进程中的一个特殊时点。 1994 年，我国推行了分税制财政体制改革。但中国的分税制财政体制改革名字里有"分税"，但实际上是集权过程。当时的体制设计就是两个提高，一是提高财政收入在全部 GDP 中的比重，二是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。 1994 年的改革是财税向中央集中，结果是作为讨价还价的结果，中央给地方开了一个口子：可以大搞"土地财政"。导致的一个结果就是从 1996 年开始，中国的城市化呈现快速增长。
新城镇化：要体现对公民权利的保护，落实人的城镇化
去年"十八大"明确提出推进新型城镇化，加快城镇化建设的速度。今年中央"一号文件"实际上就是要推进新城镇化的一个方面，就是农业现代化。文件提出农业要规模经营，要允许土地转让给农村组织，比如说专业合作社，或者是搞家庭农场等。今年 3 月时任国务院总理温家宝的政府工作报告里提出要积极、稳妥的推进城镇化健康发展。
新型城镇化或新城镇化之所以为"新"，就是要打破以前的城镇化路径，要体现对农民权益的保护。在就任总理之前，李克强就在多个场合提及新城镇化的战略设想。去年 4 月份，李克强指出，要尊重农民意愿，切实维护农民权益，严格保护耕地。今年 1 月 15 日，李克强又再次强调说，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融进城市。
李克强总理强调的实际上是要让农民平等参与分享城市化的成果。这一点至关重要。不过，现在我国政府仍然采取行政化统一确定补偿标准，其与过去的差别只是统一规定要提高补偿标准，还不是采取"市价补偿"。李总理还说要放宽中小城市落户条件，将在城镇已经稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民。今年 6 月 26 号，在第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》，展现了新城镇化的要旨：人的城镇化比土地的城镇化更重要，要以发展城市群的方式节约资源。人口城市化的路线图为：先全面放开小城镇与小城市的落户限制，而后放开中等城市，最后是大城市。可惜的是，这种路线图最好配合以一个时间表，以倒计时的方式要求各级政府落实人的城镇化。
新城镇化不能再依赖财政支出扩张政策
目前我国经济发展的动力不足。外部需求不振，国内产业结构调整滞后，经济产权结构中，国有产权比重过大，政府权力和行政垄断越来越强势，城乡户籍隔离问题严重，城乡收入差距和居民收入差距较大，强势特权阶层日益控制我国重要的产业。推动新城镇化，可以发挥半两拨千斤的功效，部分化解上述的一些问题。新城镇化可以促进土地的更有效利用和转让，促进土地的规模利用，释放被原来碎块化土地所拴住的农村劳动力，为城乡资本的有效投入找到契合点。通过改革释放这些生产力，就能够获得所谓的"改革红利"，促进经济的增长和百姓的福祉。
从宏观经济来说， GDP 等于消费、投资、政府支出和净出口之和。现在我国要提升国内的需求，实际上主要就是要拉动私人消费和投资需求。政府扩大支出的冲动总是有的，但有着很大的反噬效应。在市场经济国家，责任政府的支出需求有限。但在我国，政府需求容易膨胀，由于还不是责任政府，对扩大政府支出的自我约束不足。政府花多少钱，全国人民都需要为之买单。
过去城镇化和刺激经济主要依赖政府扩张财政支出。 2008 年我国推行 4 万亿元经济刺激计划，支撑了其后数年经济保持高速发展。但是其代价是放松了财政与货币纪律。地方政府融资平台林立，地方政府负债水平日益高企。保守估计，全国 2012 年政府负债率，也就是政府负债达 GDP 的比率达 86% ，其中地方政府负债率达 48% 。根据国家统计局对地方融资平台的审计结果，各地政府违约现象目前已经频繁发生，很多违约是以借新还旧的形式掩盖的，还有部分违约是对项目工程的欠资。财政风险已经蔓延到金融部门，构成金融风险。
政府负债率水平不在于多高多低，而在于可持续性。比如日本的政府债务占 GDP 的比率估计将在 2015 年达到 250% 。虽然问题极其严重，但是可能仍在可持续水平的边缘。但是最近几年我国的经济估计将会在较低水平上增长，财政收入有限，地方融资平台还债高峰已经来临，未来几年地方政府违约将只增不减。也就是说，我国的负债率水平已经接近不可持续。多地区小规模财政危机已经出现端倪。而且，从目前政府公布的用电量增长率远远低于 GDP 增长率来看，我国的实际经济增长率可能低于政府公布数字。
2012 年，全国国有土地使用权转让收入达到 28886 亿元，占 GDP 的 6% 。其规模虽然巨大，但是从 2010 年以来逐年下降。地方本级预算收入，土地转让收入，以及其他政府性收入之和，难以用来支撑地方财政的平稳运作，包括地方融资平台的还本付息。
上述分析意味着，我国已经不可能采取与 2008 年类似的财政支出扩张政策来支撑经济的较高速增长。城镇化也一样，大规模扩大财政支出已经不是可行的选项。选择大规模扩大财政支出，就是选择自杀。正因为如此，可以理解为什么国务院据传曾在前些日子"否决了发改委支出规模将高达 40 万亿人民币的城镇化草案"。（外媒对此消息报道后，发改委负责人表示，该报道不符合实际情况。）
因此，新城镇化只能依赖依托改革现有的户籍制度、土地制度、金融体制和经济体制创造和利用"改革红利"，促进私人部门的投资，包括外资的投入。在征地制度改革方面，大规模的征地需要引入法治，要限于公共利益导向，奉行自愿同意原则，恪守正当程序，实行充分补偿。而充分补偿的基础则是适用公平市场交易价。这里，基于公平市场交易价的征地由于产生收入，政府可以对其增值征税。但是由于征地涉及农民工作、生活和养老保障方式的改变，如果农民来自征地收入偏低，政府仍然需要负责失地农民的安置和生活保障工作。
总之，大规模的新城镇化需要依托私人部门的投资和公民的权利保护。没有私营部门的激活，不会有大规模的新城镇化。没有公民的权利保护，不成其为新城镇化。
（注：本文仅代表作者个人观点。 本文编辑 霍默静 ）
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冯兴元
天则经济研究所副所长、中国社会科学院农村发展研究所研究员】
7 月 16 日
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